Развитие муниципальной экономики в условиях перехода к рынку тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие муниципальной экономики в условиях перехода к рынку"

На правах рукописи

Бездольный Сергей Леонидович

Развитие муниципальной экономики в условиях перехода к рынку

Специальность 08.00.01 - политическая экономия

Автореферат диссертации па соискание ученой степени

кандидата экономических наук

__< '

Ростов-на-Дону 1998

Диссертация выполнена на кафедре экономической теории и предпринимательства Северо-Кавказской академии государственной службы

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

ИГНАТОВ В.Г.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

ВОРОНИН в.м.

кандидат экономических наук, доцент ТАРАНОВ П.В.

Ведущая организация: Северо-Кавказский научно-исследовательский

институт экономических и социальных проблем при Ростовском государственном университете

Защита состоится декабря 1998 г. в ¡й час, на заседании

диссертационного совета К 151.19.02 по экономическим наукам в СевероКавказской академии государственной службы (344007, г.Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, зал 205).

С диссертацией можно ознакомитться в библиотеке северо-Кавказской академии государственной службы (г.Ростов-на-Дону, ул.Пушкинская, 70). Автореферат разослан ноября 1998 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять пс адресу: 344007, г.Ростов-на-Дону, ул.Пушкинская 70, СКЛГС диссертационный совет, каб. 605.

Ученый секретарь Диссертационного совета,

канд.экон.наук., доцент О^*-ОМЕЛЬЧЕНКО Г.А.

Актуальность темы исследования. Изучение социально-экономических проблем развития муниципальной экономики должно быть системным и непрерывным, взаимоувязашшм с исследованиями других уровней территориального, межтерриториалыгого, общественного развития на современном этапе противоречивого становления рыночных отношений в России.

Многое нужно переосмыслить в сети действия системы отраслевых и муниципальных интересов и выбора наиболее приемлемых путей их сочетания, следует обощить первый опыт воздействия зарождающихся рыночных отношений на формирование городской инфраструктуры, новой разработки требует система стратегического планирования развития муниципальных ареалов - приоритеты и последовательность осуществления программ, правовое и организационное обеспечение их разработки и реализации.

Вопросы развития муниципальной экономики занимали и занимают значительное место в экономической теории. Проблемы и тенденции развития городского хозяйства (в советские времена являвшегося определенным аналогом муниципального) исследованы и обобщены в работах Аганбегяна А.Г., Аитова Н А., Финагенова В.В., Хорева Б.С. В работах названных авторов глубоко проработаны различные аспекты управления городами, однако большинство этих исследований проведено в дореформенный период и было направлено на совершенствование планово-директивной системы управления городами. Современная социально-экономическая ситуация отличается значительным обострением противоречий, связанным с переводом экономики на рыночные отношения -приватизацией собственности, формированием рыночной инфраструктуры, обеспечением социальных гарантий населению. Все это обуславливает

необходимость критического переосмысления теоретических положений и осуществления новых исследований в области муниципальной экономики.

Пробемы комплексного управления местным хозяйством и развития городов рассмотрены в работах российских ученых Беляева Ю.А., Воронина

A.Г., Зинченко СЛ., Ивлевой Г.Ю., Кобилева А.Г., Михайлова Е.Д., зарубежных экономистов Граверта Р., Вольмана X., Виталь Дгорана Э., Харлофа Э. и др., экономические и финансовые основы муниципального управления и местного управления - в работах Алимурзаева Г.Н., Игнатова

B.Г., Харченко И.С., Шнейдера С.Б.

Целью настоящей диссертационной работы является исследование теоретико-методологических и организационно-экономических основ развития муниципальной экономики, обоснование ее использования как особого фактора рыночных преобразований в регионе. Для достижения указанной цели в процессе исследования были поставлены следующие задачи:

на основе анализа теоретических концепций местного самоуправления и муниципальной собственности, нашедших отражение в трудах отечественных и зарубежных экономистов, выявить структуру, функции и тенденции развития муниципальной экономики, обосновать категорию муниципальной экономики;

- выработать основные направления создания наиболее благоприятных условий реализации потенциала муниципальной экономики в экономике субъекта Российской Федерации;

- на основе системного подхода раскрыть механизм взаимосвязи политических, организационных, правовых и социально-экономических условий, предопределяющих эффективность управления муниципальной экономикой;

- выявить принципы функционирования муниципальной экономию! и муниципального регулирования экономики, его основные формы;

разработать адаптационный механизм согласования задач экономической реформы в муниципии с реальными возможностями ее осуществления.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственного и муниципального управления и местного хозяйства. Автором обобщен опыт хозяйствования на муниципальном уровне в условиях рыночной реформы в Российской Федерации, проанализированы законодательные акты, решения Правительства РФ, изучены концепции развития федерального управления и местного самоуправления. В процессе исследования применялись методы научного обобщения, системного экономического анализа, классификации, сравнения и др.

В работе использовались материалы государственной и муниципальной статистики, в т.ч. различные Комплексные программы и планы комплексного экономического и социального развития территориальных общностей. Положения диссертации, выносимые на защиту: 1. Категория «муниципальная экономика» раскрывается через систему отношений по экономическому развитию муниципального образования через деятельность органов местного самоуправления по реализации отношений муниципальной собственности и муниципальному регулированию экономического развития в интересах населения. Муниципальная собственность есть система отношений по присвоению населением муниципального образования (субъектно опосредованным органами местного самоуправления), совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, воспроизводственной и социальной

инфраструктурой в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы.

2. Институциональное оформление процесса муниципализации началось с разграничения предметов ведения федеральных органов власти и управления, субъектов Федерации и муниципальных и носило в начале 90-х гг. формальный и односторонний характер. Экономическое содержание понятия "муниципализация" включает усиление муниципального регулирования экономики и развитие муниципальной собственности.

3. Зарубежный опыт показывает, что основой экономического развития поселенческой общности, муниципии является прежде всего частный сектор и его государственная и муниципальная поддержка. Вместе с тем границы применимости такого опыта в России обуславливаются именно переходным характером отечественной экономики, требующим большего внимания к развитию муниципально-рентной модели местной экономики, сохранения определенных социальных гарантий, которые обеспечивает муниципальный сектор.

4. Для активизации решения проблем местного экономического развития следует проводить рыночно ориентированные институциональные преобразования в сфере муниципальной экономики, муниципального права. Процесс приватизации муниципального имущества и концессии на оказание общественных услуг элиминирует проблему фрирайдерства, бесплатного пользования общественными благами, выходящего за рамки регулируемого правом или нормируемого обществом, особенно острую для городского хозяйства и муниципальной экономики.

5. Реализация общественных интересов через функционирование предприятий, находящихся в муниципальной собственности, является причиной возникновения и развития данного вида собственности и

создания этих предприятий и учреждений. Другой важной причиной может стать наполнение местного бюджета доходами от деятельности муниципальных предприятий, размещения муниципальных паев, долей акций и их реализации на этапе перехода к рынку.

6. Для смягчения негативных воздействий рыночной экономики и достижения экономического оптимума производство и распределение некоторых видов товаров и услуг выводится муниципальными органами власти и управления из-под действия рыночных законов, однако в целом муниципальная экономика должна органично вписываться в рыночное окружение и считаться с законами рынка.

Научная новизна проведенного исследования заключается в следующем:

Предложена концептуальная модель включения муниципальной экономики в рыночную среду, состоящая из следующих блоков:

нормативно-правовая база функционирования муниципальной экономики, муниципальных органов управления, их функций и полномочий;

муниципальная собственность и ее финансово-бюджетные функции по обеспечению экономической независимости местного самоуправления и социальной защиты малообеспеченных слоев населения;

муниципализация имущественных комплексов и коммерциализация муниципальных предприятий городского хозяйства;

муниципальная экономическая политика, проводимая органами муниципального управления и местного самоуправления через формы и инструменты муниципального регулирования экономики.

Проанализирована система противоречий институционального развития местного хозяйства: между приватизацией муниципального имущества и муниципализацией ранее приватизированного имущества;

между приватизацией необходимостью создания новых муниципальных предприятий; между тенденциями к сокращению бесплатного доступа к пользованию общественными благами (фрирайдерства) и к сохранению льгот всему населению муниципального образования.

Раскрыто экономическое содержание понятия муниципализация как многостороннего процесса перехода в муниципальную собственность имущества федерального, субъектов Федерации, а также ранее приватизированного или иного негосударственного имущества, создания муниципальных предприятий и регулирования экономической активности муниципальными органами управления.

На примере развития городского пассажирского транспорта предложена рыночная стратегия и тактика реформирования инфраструктуры муниципальной экономики, включающей торговлю (муниципальную и регулируемую муниципальными властями), общественное питание, сферу бытовых услуг, систему коммунального обслуживания и производственно-технического обеспечения, финансово-кредитные институты, другие виды производственной и социальной инфраструктуры.

Проанализирована взаимосвязь особенностей развития местного самоуправления как организационного уровня для оптимального распределения общественных задач в регионе и муниципальной экономики в условиях перехода к рынку на основе реализации принципов разделенной демократии, легитимации и эффективности.

Практическая значимость исследования заключается в том, что проведенные автором исследования доведены до конкретных рекомендации по формированию системы управления муниципальной экономикой при переходе к рыночным отношениям.

к

На основе разработок, предложенных автором, можно приступать к целенаправленному формированию системы развития муниципальной экономики, ориентированной на эффективное использование прежде всего региональных инструментов рыночной экономики и, прежде всего, задействование новых источников инвестиций, компенсирующих сокращение бюджетного финансирования.

Получившие в диссертации развитие принципы и организационно-управленческие аспекты развития муниципальной экономики, а также конкретные предложения по их применению могут служить теоретической основой для реализации Законов Российской Федерации по местному самоуправлению.

Результаты и выводы диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе при чтении курсов "Государственное и муниципальное управление", "Управление городским хозяйством", "Государственное регулирование экономики" и др.

Апробация и внедрение его результатов заключается в возможности использования содержащихся в диссертации теоретических положении и рекомендаций в процессе выработки государственной и муниципальной экономической политики и стратегии регулирования структурных преобразований на уровне местных территориальных единиц. Обоснованные в работе предложения по улучшению могут быть реализовать новыми региональными муниципальными органами в ходе отработки новых схем управления процессами социально-экономического развития территории.

Основные рекомендации и предложения методологического, методического, организационно-экономического характера по развитшо местного хозяйства и муниципального управления использованы при

на-Дону, новой структуры органов муниципальной власти в районе. Выводы и результаты диссертационного исследования использовались в методическом обеспечении учебного процесса в Северо-Кавказской академии государственной службы.

Содержание и отдельные положения диссертационной работы были доложены на ежегодных научных конференциях преподавателей и аспирантов Северо-Кавказской Академии государственной службы (19941997 гг.).

Содержание диссертационной работы отражено в 5 публикациях общим объемом 1 п.л.

Структура и содержание работы обусловлены поставленными целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность, научная новизна и значимость диссертационной работы, определяются ее цели и задачи.

Первая глава «Теоретико-методологические основы исследования муниципальной экономики» посвящена раскрытию взаимосвязи основных категорий, описывающих муниципальную экономику и возможности применимости зарубежного опыта ее развития в России.

Уточнение муниципальной экономики как объекта данного диссертационного исследования требует установления ее обусловленности развитием национальной экономики в целом, местного самоуправления, муниципальной собственности. Определение понятия "муниципальная экономика" в Российской Федерации не дано ни в одном законодательном

ю

или нормативном акте федерального уровня. Понятие муниципальная собственность появилось в широком употреблении в нормативной литературе в 1991 г. в связи с развитием приватизационных процессов, строительством новой структуры государственного управления и разделением полномочий органов власти и управления федерального, субъекта Федерации и муниципального уровня.

Следует учитывать, что в структуру местного хозяйства в дореформенный период включались не только государственные предприятия, но и предприятия потребительской кооперации. Это позволяет сделать вывод о том, что категориально определяющим признаком для "местного хозяйства" являлась не форма собственности, а масштабы, продуктовая направленность, территориальные сбытовые границы товаров и услуг и уровень подчиненности определенным органам государственного управления. На наш взгляд, в настоящее время понятие "местного хозяйства" качественно меняется и приближается к понятию "муниципальная экономика". Поэлементный анализ муниципальной экономики приводит к выводу о его обусловленности потребностями поселенческой общности. Например, необходимость поддержания определенного уровня общественной защиты и социальных благ определяет существование правоохранительных и здравоохранительных организаций, экологических служб, общественного транспорта, дорожно-строительных и коммунальных служб, образовательных учреждений, организаций культурного и спортивного характера.

Исходной посылкой при анализе муниципальной экономики выступает ее объективная обусловленность необходимостью развития местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на различных уровнях. Первичным территориальным уровнем самоуправления являются

и

сельские населенные пункты, хутора, поселки, станицы, города, районы в городах. Население, проживающее на данной территории, образует местный коллектив, или местное сообщество, поселенческую общность. Для удовлетворения своих совместных потребностей поселенческая общность располагает землей, движимым и недвижимым имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Муниципальная собственность - это негосударственная форма собственности. Относительное обособление местного самоуправления, как формы народовластия, порождает необходимость соответствующих экономических отношений, как экономической основы этой формы власти.

Своеобразие муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят многофункциональный и целевой характер, то есть предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования.

Еще более сложным и дискуссионным является вопрос о субъектах местного хозяйства и муниципальной собственности, которые также имеют многоуровневый характер. Собственник первого уровня - население муниципального образования - сам по себе не может в полном объеме реализовать правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности. Отсюда следует объективная необходимость реализации этих правомочий через другие уровни, осуществляющие управление и распоряжение. Поэтому на втором уровне можно выделить органы местного самоуправления муниципального образования, которые осуществляют права собственника как в юридическом, так и в социально-экономическом смысле.

Самостоятельным уровнем субъектов муниципальной собственности, а соответственно н муниципальной экономики в целом выступают муниципальные предприятия и организации, которые фактически владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью в случаях и пределах, предусмотренных законом и их учредителями.

Муниципальная экономика развивается через развертывание системы противоречий: между муниципальной и государственной собственностью; между муниципальной и иной негосударственной собственностью; между приватизацией муниципального имущества и муниципализацией ранее приватизированного имущества; между приватизацией и необходимостью создания новых муниципальных предприятий; между прямыми и косвенными формами муниципального регулирования.

Существующие теории не дают адекватного объяснения местного экономического развития. Однако некоторые из них могут помочь в понимании его основ. Среди этих теорий - неоклассическая экономическая теория, теория экономической базы, теории размещения, теория центральных мест, теория кумулятивных причинных связей, модели привлечения. Формулируется альтернативный подход к теории развития, который может послужить основой для планирования и осуществления политики местного экономического развития. Синтетическая теория местного экономического развития касается занятости, базы местного развития, размещения бизнеса, а также интеллектуальных ресурсов.

Муниципальная экономика как системное явление существует в тесной взаимосвязи с государственным и частным секторами и в качестве структурного элемента включает муниципальное регулирование экономического развития поселенческой общности в целом.

Стратегическими целями муниципального регулирования экономики являются экономический рост, экономическое выравнивание и стабильность. Среди сфер, в которых происходит активное взаимодействие муниципальных органов власти и управления с внешней деловой средой важнейшее место занимает сама муниципальная экономика как специфический срез деловой среды территории.

Муниципальное регулирование экономики на территории поселенческой общности осуществляется в различных эконом!гческих и административных формах: налоги (закрепленные и регулирующие); муниципальные ценные бумаги; залоговые фонды и гарантии; лицензирование предпринимательской деятельности; создание бизнес-инкубаторов, субсидии малому бизнесу; бюджетное финансирование развития инфраструктуры.

В мировой практике выделяют несколько видов муниципального хозяйства, моделей муниципальной экономики. Во-первых, коммунальная модель муниципальной экономики, главным элементом которой выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Во-вторых, коммунально-рентная модель муниципальной экономики. Данная модель, по сравнению с предыдущей отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. В-третьх, муниципально-рентная модель муниципальной экономики. Данная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для

чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.

Та или иная модель не существует в чистом виде, однако, роль и место влияния той или иной модели в различных странах различны. Существование моделей зависит от целого ряда факторов, главными из которых являются: объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством; наличие и характер основных ресурсов территории; наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и на муниципальных предприятиях; налогоспособность населения.

В настоящее время в России складывающаяся модель муниципальной экономики наиболее похожа на муниципально-рентную, однако, с элементами коммунально-рентной.

Местные власти на Западе четко определяют, во-первых, круг тех услуг, которые могут быть проданы потребителям: для этого они выделяют сферы деятельности, обеспечивающие частные выгоды и с минимальными расходами превращаемые в недоступные для тех, кто не платит за услуги. Во-вторых, выявляют, какие услуги должны финансироваться за счет поступления платежей от потребителей. В-третьих, устанавливается, что более справедливо: ввести прямую плату для потребителей за услуги или налоги. При решении этого вопроса принимается во внимание также, введена ли соответствующая плата в соседних городах, оценивается отношение местных жителей к повышению налогов в сопоставлении с увеличением платы за услуги.

В регламентации деятельности органов местного самоуправления и местных коллективов жителей особый интерес представляет опыт Франции. Во Франции соотношение ролей государства и местных органов власти в управлении государственными службами было пересмотрено в процессе

децентрализации, политика которого проводится с 1982 г.: местные органы власти получили новые права, в частности в области социальной и здравоохранения, базового и непрерывного образования, жилья, транспорта, развития культуры и экономики. Общий перечень собственных ресурсов муниципальных образований во Франции и России схож: ресурсы, получаемые от продажи (приватизации) и аренды собственности и неналоговые сборы в целом аналогичны. Однако, если во Франции доходы местными органами извлекаются в ходе деятельности учреждений, в основном, в сфере услуг, то в России возможно и получение дохода от деятельности промышленных предприятий, находящихся в муниципальной собственности, и дохода от муниципальных пакетов ценных бумаг и муниципальных паев.

Вместе с тем границы применимости таких подходов в России обусловливаются именно переходным характером отечественной экономики, требующим большего внимания к развитию муниципальной экономики, сохранения определенных социальных гарантий, которые обеспечивает муниципальный сектор.

В этой связи зарубежный опыт особенно важен для развития бизнсс-ннкубаторов в российских муниципальных образованиях, переподготовке специалистов при поддержке как федеральных и областных, так и муниципальных органов власти и управления.

Во второй главе «Специфика формирования муниципальной экономики в России» последовательно рассмотрены институциональные преобразования в местном хозяйстве и их противоречия, формы и перспективы развития инфраструктуры муниципальной экономики (на примере транспорта), и финансово-бюджетные инструменты развития муниципального сектора.

Институциональные преобразования на муниципальном уровне связаны прежде всего с процессами, приватизации и муниципализации. В работе рассмотрены некоторые итоги приватизации в г.Ростове-на-Дону и проанализированы блоки противоречий становящейся муниципальной собственности. Экономическое содержание понятия "муниципализация" означает многосторонний процесс перехода в муниципальную собственность ранее приватизированного или иного негосударственного имущества, создания муниципальных предприятий и регулирования экономической активности муниципальными органами управления.

С этой точки зрения, особый интерес вызывает рассмотрение приватизации (в том числе муниципального имущества) как нового социально-экономического института в России. На первых порах процесс муниципализации свелся к процессу разграничения предметов ведения федеральных органов власти и управления, субъектов Федерации и муниципальных. Процесс муниципализации в России носил в начале 90-х гг. формальный и односторонний характер. Сложный и неравномерный ход и характер приватизации государственного и муниципального имущества подтверждает тезис о том, что появление и развитие новых институтов не происходит автоматически. Эволюционность теоретического подхода заключается как в объективности появления новых институтов, так и отсутствии однозначности и обязательности такого появления.

Особенно интересна для российской практики выявленная и обоснованная Д.Нортом в рамках институциональной теории закономерность, что экономический рост может происходить и действительно происходил вследствие повышения производительности, к которому могут приводить как технологические изменения, так и институциональные перемены. Исходя из этого тезиса, можно ожидать, что

для активизации решения проблем местного экономического развития следует проводить рыночно ориентированные институциональные преобразования в сфере муниципальной экономики, муниципального права.

Процесс приватизации элиминирует проблему фрирайдерства (free-rider problem), бесплатного пользования общественными благами, выходящего за рамки регулируемого правом или нормируемого обществом. Особенно остра проблема фрирайдерства для городского хозяйства и муниципальной экономики. Фрирайдерство увеличивает трапсакциопные издержки и перераспределяет их среди субъектов, не являющихся прямыми бепефициариями сделок. Такой способ перераспределения издержек был весьма распространен в экономиках советского типа, что приводило к нарастанию как объективного неравновесия между агентами хозяйственных отношений, так и субъективных ощущений несправедливости способов распределения и получения общественных благ. Таким образом, кризисные явления усугублялись не только возрастанием планово-координационных издержек, но и формами их перераспределения.

Основными элементами инфраструктуры муниципальной экономики являются торговля (муниципальная и регулируемая муниципальными властями), общественное питание, сфера услуг, общественный транспорт, системы коммунального обслуживания и производственно-технического обеспечения, финансово-кредитные институты, другие виды производственной и социальной инфраструктуры.

В процессе муниципализации через разграничение предметов ведения органов власти различных уровней формируется муниципальная инфраструктура на основе предприятий, находящихся полностью или частично в муниципальной собственности и муниципального регулирования

is

иных инфраструктурных предприятий и учреждений. Особенно ярко это видно на примере торговли и муниципального регулирования цен.

Торговая сеть г.Ростова-на-Дону к началу 1998 г. включала 3872 предприятий торговли, 620 предприятий общественного питания, 547 оптовых баз, 77 рынков и мини-рынков различных форм собственности. Существует специфическая сфера фирменных магазинов предприятий пищевой и перерабатывающей промышленности, насчитывающая 48 предприятий торговли. В условиях отсутствия системы централизованных поставок продовольственной продукции для нужд горожан муниципальные власти г.Ростова-на-Дону взяли стратегическое направление на создание со своим участием и под своим контролем системы организованных оптово-продовольственных рынков, которые должны будут изменить неблагоприятную ситуацию в сфере сбыта продукции местных производителей и недопущения дефицита продовольственных товаров.

Жизненно важная роль общественного транспорта обусловливает сложность и важность задач, стоящих перед муниципальными властями, по его развитию в российских муниципальных общностях. На примере развития муниципального транспорта г.Ростова-на-Дону в работе проанализированы тенденции становления инфраструктуры муниципальной экономики и даны рекомендации по эффективному ее использованию, развитшо частных Iтредприятии шгфраструктур ы.

Основу местных финансов как важнейшего инструмента муниципального развития составляют средства из четырех основных источников формирования доходной части местного бюджета: 1) местные налоги; 2) отчисления от федеральных и региональных налогов в рамках межбюджетных взаимоотношений; 3) перечисления из федеральных и

региональных специализированных фондов и 4) местные неналоговые доходы.

Финансовые инструменты развития муниципальной экономики могут быть эффективны только в случае успешного распределения функций финансирования между федеральным и местными бюджетами. У местного самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Итоги 1997 г. показывают, что около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети - на уровне субъектов Федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных и муниципальных бюджетов. Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными, в том числе и большинство местных бюджетов в Ростовской области, за исключением гг.Ростова-на-Дону, Таганрога, Новочеркасска и некоторых других.

Третья глава «Управление муниципальной экономикой в условиях перехода к рынку» посвящена анализу современного состояния местного самоуправления и муниципальной экономики и перспектив реформирования организационных структур управления на муниципальном уровне.

Развитие муниципального управления должно основываться на процессах деконцентрации и децентрализации. Деконцентрация - это такое переустройство экономической власти государства, при котором центральные органы делегируют на муниципальный уровень реальное административное управление экономическими процессами и разработку хозяйственной политики. В последние годы происходит неоднозначный процесс делегирования полномочий от федеральной власти субъектам Федерации и от последних местному самоуправлению.

Децентрализация - это освобождение территориальной единицы и местных органов управления от центральных властей в определенных сферах. Подтверждением процесса децентрализации является перераспределение налоговых поступлений между федеральным уровнем и муниципальным в зависимости от реально имеющихся полномочий. Данная связь является двусторонней, так как и налоговые ресурсы определяют объем имеющихся у органов управления функций.

В работе подробно рассмотрено воздействие органов местного самоуправления на развитие муниципальной экономики в Ростовской области. В 1995 г. Ростовская область впервые за годы реформ обеспечила прирост объемов промышленного производства. Существенную роль сыграло в этом льготное кредитование за счет средств федерального бюджета ряда ключевых, обладающих значительным производственным и рыночным потенциалом предприятий. При поддержке Администрации Ростовской области 11 предприятиям было выделено около 40 млрд руб. Однако в 1997 г. рост промышленного производства опять затормозился.

Положительные результаты дает и реализация инвестиционных прохрамм на предприятиях после проведения инвестиционных конкурсов по продаже пакетов их акций. Оговоренные в условиях конкурса инвестиции позволяют увеличить производственные мощности, повысить производительность оборудования. В некоторых случаях были созданы новые рабочие места. Стабилизация работы этих предприятий обусловила своевременность уплаты налогов в федеральный, областной и местные бюджеты. Величина прожиточного минимума в Ростове-на-Дону меньше, чем в среднем по России на 30-40 процентов. Учитывая, что темп роста заработной платы значительно отстает от роста стоимости материально-технических и энергетических ресурсов следует выбирать сценарий

умеренного повышения ставок оплаты населением жилищно-коммунальных услуг. В 1990-е гг. происходило постепенное совершенствование структуры управления городским хозяйством. Утверждено примерное положение о муниципальном учреждении с функциями заказчика. Распоряжением комитета по управлению имуществом города Ростова-на-Дону утвержден Типовой устав муниципального учреждения с функциями заказчика.

Изменение функций государственного управления в сфере экономики, возрастание роли местного самоуправления и муниципального управления не означает ослабления или подрыва государственной власти. Происходящие качественные перемены в обществе требуют и смены парадигмы государственного управления, новых форм влияния местных органов власти и управления на развитие производства, уровень благосостояния в поселенченских общностях.

Формирование муниципальной экономики сегодняшнего дня зависит не столько от запретов или разрешительных мер властей федерального и регионального уровня, но от действий населения муниципальных образований и их представителей. Инициативные начинания ряда городов Российской Федерации: Пскова - по привлечению инвестиций, Таганрога - по развитию особой портовой зоны, Новочеркасска - по ускорению жилищной реформы свидетельствуют о наличии значительного потенциала на данном уровне организации экономической деятельности общества.

Для смягчения негативных воздействий рыночной экономики и достижения экономического оптимума производство некоторых видов товаров и услуг выводится из-под действия рыночных законов. Эти ситуации ("неполная" конкуренция, "монополистические" ситуации, существование государственного и муниципального имущества и коллективного потребления, пониженный спрос) имеют тенденцию к учащению и при этом

расширяется "внерыночная", в том числе муниципальная сфера. Однако мы основываемся на положении, что муниципальная экономика должна органично вписываться в рыночное окружение и считаться с законами рынка, действуя на основе принципов легитимации и эффективности.

В заключении сделаны выводы и даются рекомендации по усилении роли муниципального, регионального и федерального управления в проведении реформ, направленных на становление рыночного хозяйства в России.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях:

1.Развитие городской транспортной инфраструктуры в условиях перехода к рынку// Социально-экономические проблемы предпринимательства. Ростов-на-Дону, 1995.0,2 п.л.

2.Рационализация экономических функций государственного управления в городском районе// Рациональность и государственное управление. Ростов-на-Дону, 1995. 0,2 п.л.(в соавт).

3.Муниципальная служба и муниципальная экономика// Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений. Вып. 3. Ростов-наДону, 1996. 0,2 п.л.

4.Развитие местного хозяйства - экономическая основа местного управления//Региональная государственная служба. Ростов-на-Дону, 1995. С. 22-23.0,2 п.л. (в соавт)

5.Местное хозяйство в системе экономической власти и управления// Власть и управление. Вып.З. Ростов-на-Дону, 1997. 0,2 п л.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бездольный, Сергей Леонидович

Введение

1. Теоретико-методологические основы исследования муниципальной экономики

1.1. Место муниципальной экономики в системе экономических категорий

1.2. Зарубежный опыт развития муниципальной экономики: потенциал и границы применимости

2.Специфика формирования муниципальной экономики в России

2.1. Институциональные преобразования в местном хозяйстве и их противоречия

2.2. Формы и перспективы развития инфраструктуры муниципальной экономики (на примере транспорта)

2.3. Финансово-бюджетные инструменты развития муниципального сектора

3. Управление муниципальной экономикой в условиях перехода к рынку

3.1. Взаимосвязь развития местного самоуправления муниципальной экономики

3.2. Перспективы реформирования управления муниципальной экономикой

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие муниципальной экономики в условиях перехода к рынку"

Изучение социально-экономических проблем развития муниципальной экономики должно быть системным и непрерывным, взаимоувязанным с исследованиями других уровней территориального, межгерриторкального, общественного развития на современном этапе противоречивого становления рыночных отношений в России.

Многое нужно переосмыслить в сети действия системы отраслевых и муниципальных интересов и выбора наиболее приемлемых путей их сочетания, следует обощить первый опыт воздействия зарождающихся рыночных отношений на формирование городской инфраструктуры, новой разработки требует система стратегического планирования развития мутщипальных ареалов - приоритеты и последовательность осуществления программ, правовое и организационное обеспечение их разработки и реализации.

Вопросы развития муниципальной экономики занимали и занимают значительное место в экономической теории. Проблемы и тенденции развития городского хозяйства (в советские времена являвшегося определенным аналогом муниципального) исследованы и обобщены в работах Аганбегяна А.Г., Актова Н.А., Финагенова В.В., Хорева 5.С. В работах названных авторов глубоко проработаны различные аспекты управления городами, однако большинство этих исследований проведено в дореформенный период и было направлено на совершенствование планово-директивной системы управления городами. Современная социально-экономическая ситуация отличается значительным обострением противоречий, связанным с переводом экономики на рыночные отношения - приватазадней собственности, формированием рыночной инфраструктуры, обеспечением социальных гарантий населению. Все это обуславливает необходимость критического переосмысления теоретических положений и осуществления новых исследований в области муниципальной экономики.

Пробемы комплексного управления местным хозяйством и развития городов рассмотрены в работах российских ученых Беляева Ю.А., Воронина А.Г., Зинченко С.А., Ивлевой Г.Ю., Кобилева А.Г., Михайлова Е.Д., зарубежных экономистов Граверта Р., Воль-мана X., Виталь Дюрана Э., Харлофа Э. и др., экономические и финансовые основы муниципального управления и местного управления - в работах Алимурзаева Г.Н., Игнатова В.Г., Харченко И.С., Шнейдера С.Б.

Целью настоящей диссертационной работы является исследование теоретико-методологических и организационно-экономических основ развития муниципальной экономики, обоснование ее использования как особого фактора рыночных преобразований в регионе. Для достижения указанной цели в процессе исследования были поставлены следующие задачи:

- на основе анализа теоретических концепций местного самоуправления и муниципальной собственности, нашедших отражение в трудах отечественных и зарубежных экономистов, выявить структуру, функции и тенденции развития муниципальной экономики, обосновать категорию муниципальной экономики;

- выработать основные направления создания наиболее благоприятных условий реализации потенциала муниципальной экономики в экономике субъекта Российской Федерации;

- на основе системного подхода раскрыть механизм взаимосвязи политических, организационных, правовых и социально-экономических условий, предопределяющих эффективность управления муниципальной экономикой;

- выявить принципы функционирования муниципальной экономики и муниципального регулирования экономики, его основные формы;

- разработать адаптационный механизм согласования задач экономической реформы в муниципии с реальными возможностями ее осуществления.

Теоретической и методологической основой исследования являются научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственного и муниципального управления и местного хозяйства. Автором обобщен опыт хозяйствования на муниципальном уровне в условиях рыночной реформы в Российской Федерации, проанализированы законодательные акты, решения Правительства РФ, изучены концепции развития федерального управления и местного самоуправления. В процессе исследования применялись методы научного обобщения, системного экономического анализа, классификации, сравнения и др.

В работе использовались материалы государственной и муниципальной статистики, в т.ч. различные Комплексные программы и планы комплексного экономического и социального развития территориальных общностей.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Категория «муниципальная экономика» раскрывается через систему отношений по экономическому развитию муниципального образования через деятельность органов местного самоуправления по реализации отношений муниципальной собственности и муниципальному регулированию экономического развития в интересах населения. Муниципальная собственность есть система отношений по присвоению населением муниципального образования (субъектно опосредованным органами местного самоуправления), совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, воспроизводственной и социальной инфраструктурой в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы.

2. Институциональное оформление процесса муниципализации началось с разграничения предметов ведения федеральных органов власти и управления, субъектов Федерации и муниципальных и носило в начале 90-х гг. формальный и односторонний характер. Экономическое содержание понятия "муниципализация" включает усиление муниципального регулирования экономики и развитие муниципальной собственности.

3. Зарубежный опыт показывает, что основой экономического развития поселенческой общности, муниципии является прежде всего частный сектор и его государственная и муниципальная поддержка. Вместе с тем границы применимости такого опыта в России обуславливаются именно переходным характером отечественной экономики, требующим большего внимания к развитию муниципал ьно-рентной модели местной экономики, сохранения определенных социальных гарантий, которые обеспечивает муниципальный сектор.

4. Для активизации решения проблем местного экономического развития следует проводить рыночно ориентированные институциональные преобразования в сфере муниципальной экономики, муниципального права. Процесс приватизации муниципального имущества и концессии на оказание общественных услуг элиминирует проблему фрирайдерства, бесплатного пользования общественными благами, выходящего за рамки регулируемого правом или нормируемого обществом, особенно острую для городского хозяйства и муниципальной экономики.

5. Реализация общественных интересов через функционирование предприятий, находящихся в муниципальной собственности, ' является причиной возникновения и развития данного вида собственности и создания этих предприятий и учреждений. Другой важной причиной может стать наполнение местного бюджета доходами от деятельности муниципальных предприятий, размещения муниципальных паев, долей акций и их реализации на этапе перехода к рынку.

6. Для смягчения негативных воздействий рыночной экономики и достижения экономического оптимума производство и распределение некоторых видов товаров и услуг выводится муниципальными органами власти и управления из-под действия рыночных законов, однако в целом муниципальная экономика должна органично вписываться в рыночное окружение и считаться с законами рынка.

Научная новизна проведенного исследования заключается в следующем:

Предложена концептуальная модель включения муниципальной экономики в рыночную среду, состоящая из следующих блоков: нормативно-правовая база функционирования муниципальной экономики, муниципальных органов управления, их функций и полномочий; муниципальная собственность и ее финансово-бюджетные функции по обеспечению экономической независимости местного самоуправления и социальной защиты малообеспеченных слоев населения; муниципализация имущественных комплексов и коммерциализация муниципальных предприятий городского хозяйства; муниципальная экономическая политика, проводимая органами муниципального управления и местного самоуправления через формы и инструменты муниципального регулирования экономики.

Проанализирована система противоречий институционального развития местного хозяйства: между приватизацией муниципального имущества и муниципализацией ранее приватизированного имущества; между приватизацией и необходимостью создания новых муниципальных предприятий; между тенденциями к сокращению бесплатного доступа к пользованию общественными благами (фрирай-дерства) и к сохранению льгот всему населению муниципального образования.

Раскрыто экономическое содержание понятия муниципализация как многостороннего процесса перехода в муниципальную собственность имущества федерального, субъектов Федерации, а также ранее приватизированного или иного негосударственного имущества, создания муниципальных предприятий и регулирования экономической активности муниципальными органами управления.

На примере развития городского пассажирского транспорта предложена рыночная стратегия и тактика реформирования инфраструктуры муниципальной экономики, включающей торговлю (муниципальную и регулируемую муниципальными властями), общественное питание, сферу бытовых услуг, систему коммунального обслуживания и производственно-технического обеспечения, финансово-кредитные институты, другие виды производственной и соци- 1 альной инфраструктуры.

Проанализирована взаимосвязь особенностей развития местного самоуправления как организационного уровня для оптимального распределения общественных задач в регионе и муниципальной экономики в условиях перехода к рынку на основе реализации принципов разделенной демократии, легитимации и эффективности.

Практическая значимость исследования заключается в том, что проведенные автором исследования доведены до конкретных рекомендаций по формированию системы управления муниципальной экономикой при переходе к рыночным отношениям.

На основе разработок, предложенных автором, можно приступать к целенаправленному формированию системы развития муниципальной экономики, ориентированной на эффективное использование прежде всего региональных инструментов рыночной экономики и, прежде всего, задействование новых источников инвестиций, компенсирующих сокращение бюджетного финансирования.

Получившие в диссертации развитие принципы и организационно-управленческие аспекты развития муниципальной экономики, а также конкретные предложения по их применению могут служить теоретической основой для реализации Законов Российской Федерации по местному самоуправлению.

Результаты и выводы диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе при чтении курсов "Государственное и муниципальное управление", "Управление городским хозяйством", "Государственное регулирование экономики" и др.

Апробация и внедрение его результатов заключается в возможности использования содержащихся в диссертации теоретических положений и рекомендаций в процессе выработки государственной и муниципальной экономической политики и стратегии регулирования структурных преобразований на уровне местных территориальных единиц. Обоснованные в работе предложения по улучшению могут быть реализованы новыми региональными муниципальными органами в ходе отработки новых схем управления процессами социально-экономического развития территории.

Основные рекомендации и предложения методологического, методического, организационно-экономического характера по развитию местного хозяйства и муниципального управления использованы при подготовке Комплексного прогноза развития Советского района г.Ростова-на-Дону, новой структуры органов муниципальной власти в районе. Выводы и результаты диссертационного исследования использовались в методическом обеспечении учебного процесса в Северо-Кавказской академии государственной службы.

Содержание и отдельные положения диссертационной работы были доложены на ежегодных научных конференциях преподавателей и аспирантов Северо-Кавказской Академии государственной службы (1994-1997 гг.).

Содержание диссертационной работы отражено в 5 публикациях общим объемом 1 п.л.

Структура и содержание работы обусловлены поставленными + целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Бездольный, Сергей Леонидович

Заключение

Проведенное исследование показало, что становление и развитие муниципальной экономики в России происходит как в соответствии с общемировыми закономерностями формирования экономики, основанной на активизации деятельности местного самоуправления и объективного обособления ряда жизненно важных общественных благ в форме муниципальных, так и в результате воздействия специфически российских черт, связанных с переживаемым ныне переходным период.

Эффективная муниципальная экономика в рыночных условиях предполагает прозрачность правил экономической деятельности ее агентов, публичность основных направлений и итогов их деятельно, ста, равноправие субъектов муниципальной экономики в доступе к соответствующим хозяйственным ресурсам.

Основой обеспечения равноправия жителей поселенческой общности является муниципальная собственность. Относительное обособление местного самоуправления, как формы народовластия, порождает необходимость соответствующих экономических отношений, как экономической основы этой формы власти.

Своеобразие муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят многофункциональный и целевой характер, то есть предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования. Собственник первого уровня - население муниципального образования сам по себе не может в полном объеме реализовать правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности. Отсюда следует объективная необходимость реализации этих правомочий через другие уровни, осуществляющие управление и распоряжение. Поэтому на втором уровне можно выделить органы местного самоуправления муниципального образования, которые осуществляют права собственника как в юридическом, так и в социально-экономическом смысле.

Самостоятельным уровнем субъектов муниципальной собственности, а соответственно и муниципальной экономики в целом выступают муниципальные предприятия и организации, которые фактически владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью в случаях и пределах, предусмотренных законом и их учредителями.

Муниципальная экономика развивается через развертывание системы противоречий: между муниципальной и государственной собственностью; между муниципальной и иной негосударственной собственностью; между приватизацией муниципального имущества и муниципализацией ранее приватизированного имущества; между приватизацией и необходимостью создания новых муниципальных предприятий; между прямыми и косвенными формами муниципального регулирования.

Существующие теории не дают адекватного объяснения местного экономического развития. Однако некоторые из них могут помочь в понимании его основ. Среди этих теорий - неоклассическая экономическая теория, теория экономической базы, теории размещения, теория центральных мест, теория кумулятивных причинных связей, модели привлечения. Формулируется альтернативный подход к теории развития, который может послужить основой для планирования и осуществления политики местного экономического развития. Синтетическая теория местного экономического развития касается занятости, базы местного развития, размещения бизнеса, а также интеллектуальных ресурсов.

Муниципальная экономика как системное явление существует в тесной взаимосвязи с государственным и частным секторами и в качестве структурного элемента включает муниципальное регулирование экономического развития поселенческой общности в целом.

Стратегическими целями муниципального регулирования экономики являются экономический рост, экономическое выравнивание и стабильность. Среди сфер, в которых происходит активное взаимодействие муниципальных органов власти и управления с внешней деловой средой важнейшее место занимает сама муниципальная экономика как специфический срез деловой среды территории.

Муниципальное регулирование экономики на территории поселенческой общности осуществляется в различных экономических и административных формах: налоги (закрепленные и регулирующие); муниципальные ценные бумаги; залоговые фонды и гарантии; лицензирование предпринимательской деятельности; создание бизнес-инкубаторов, субсидии малому бизнесу; бюджетное финансирование развития инфраструктуры.

Изменение функций государственного управления в сфере экономики, возрастание роли местного самоуправления и муниципального управления не означает ослабления или подрыва государственной власти. Происходящие качественные перемены в обществе требуют и смены парадигмы государственного управления, новых форм влияния местных органов власти и управления на развитие производства, уровень благосостояния в поселенченских общностях.

Формирование муниципальной экономики сегодняшнего дня зависит не столько от запретов или разрешительных мер властей федерального и регионального уровня, но от действий населения муниципальных образований и их представителей.

Переход к рыночным отношениям в Российской Федерации не только резко усложняет оценку деятельности органов государственного управления и местного управления по развитию муниципальной экономики, но и привносит новые критерии и факторы такой оценки. Появление новых институтов экономической жизни, необходимость выработки новых форм регулирования сложных переходных процессов приводит к постоянному возрастанию актуальности изучения экономических и финансовых основ развития местного самоуправления, системных черт муниципальной экономики, которые закладываются в настоящее время.

Для этого следует еще раз обратиться к концепциям, разработанным российскими и западными учеными, принципам легитимации и эффективности местного самоуправления. Эффективной может стать объективно и сама муниципальная экономика. Причем ее эффективность понимается не в параметрах прибыльности -неприбыльноста работы муниципальных предприятий, а в параметрах социальной эффективности: уровня жизни и продолжительности жизни населения, темпах роста доходов населения и предприятий на территории поселенческой общности, наполняемости местного бюджета.