Развитие отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Сильченко, Виктория Викторовна

Введение

Глава 1. Теоретические основы и диалектика развития бюджетного федерализма

1.1. Понятие и принципы организации отношений бюджетного федерализма

1.2. Анализ моделей отношений бюджетного федерализма в мировой практике

1.3. Эволюция отношений бюджетного федерализма в РФ .ч* ,».

1.3.1. Характер разграничения расходов между уровнями власти Российской Федерации

1.3.2. Особенности разграничения источников бюджетных доходов в Российской Федерации

1.3.3. Формирование механизмов выравнивания в бюджетной системе РФ и их обусловленность

Глава 2. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.1. Методологическое обеспечение отношений Российского бюджетного федерализма и проблемы их совершенствования

2.2. Опыт бюджетно-финансового взаимодействия федеральных и территориальных органов власти (на примере Ярославской области)

2.3. Совершенствование модели бюджетного федерализма для Российской Федерации Заключение

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Важнейшим фактором решения большинства макроэкономических и структурных проблем федеративного государства является наличие эффективной системы бюджетно-финансового взаимодействия разных уровней власти, построенной на принципах бюджетного федерализма. Современная Россия - это федерация с наличием 89 территориальных систем, поэтому поиск методов и форм соединения экономических интересов государства и его территориальных частей, а, следовательно, развитие отношений бюджетного федерализма - задача первоочередной важности.

И это не преувеличение. Для России, переживающей затяжной экономический кризис, во многом вызванный несогласованной финансово-экономической политикой на разных уровнях власти, одна из главных проблем заключается, на наш взгляд, в отсутствии единых концептуальных представлений об управляемости бюджетного процесса, позволяющего сочетать две необходимых составляющих - рыночную свободу и правовой порядок. Результат - продолжающееся истощение финансовых ресурсов, дестабилизация бюджетной системы, снижение эффективности экономической и социальной политики на всех уровнях власти и, наконец, ослабление государства в целом. Развитие бюджетного федерализма превращается в одно из необходимых условий сохранения государства.

Следует признать, что, несмотря на определенный прогресс в реформировании межбюджетных отношений - расширение налоговой самостоятельности регионов, установление единых отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, введение формулы расчета объемов финансовой помощи, - сегодняшнее их состояние создает искаженные стимулы для проведения эффективной экономической, и, в частности, фискальной политики региональных органов власти. Это подрывает сам смысл концепции бюджетного федерализма, рассматривающей финансовое взаимодействие властных институтов как важнейшую предпосылку экономического роста.

Большие надежды на изменение ситуации в межбюджетных отношениях возлагались в связи с принятием таких основополагающих документов, как Бюджетный и Налоговый кодексы, а также с реализацией правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений до 2001 г. Однако, по нашей общей оценке, названные документы не представляют собой завершенную методологическую базу, на основании которой можно было бы построить систему эффективного бюджетного федерализма и требуют еще значительных корректировок и дополнений. Нет еще целостного представления о наиболее целесообразном разделении налоговых источников, остается открытым вопрос по поводу разграничения расходных полномочий, распределение финансовой помощи регионам по-прежнему субъективно и подвержено политическому лоббированию.

Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных государств. Разумеется, мировой опыт не дает универсальных решений - государственное устройство, региональная политика и методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране слишком индивидуализированы. Вместе с тем, целый ряд проблем, охватываемых избранной темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому учет ее достижений и уроков представляется необходимым и обязательным; позволяет определить те направления, по которым стоит двигаться для формирования эффективной и действенной модели бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Исходя из вышесказанного, сегодня в теории и практике российской действительности большое значение приобретают комплексные исследования, основанные на научно-методологическом подходе и уроках мирового опыта, направленные на создание продуманной стратегии формирования системы отношений российского бюджетного федерализма. При этом эффективность искомой системы должна выражаться не только в возможности активизации отечественной экономики, но и в способности обеспечить достижение соответствующего качества и уровня жизни в каждом регионе.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты проблем развития и совершенствования бюджетного федерализма широко представлены в трудах отечественных и зарубежных ученых. Общетеоретические вопросы функционирования государственных финансов и формирования бюджетной системы исследуются в работах: А.М.Бабича, А.Г.Куликова, Л.Н.Павловой, Л.П.Павловой, В.М.Родионовой, В.Н.Сумарокова, С.Н.Хурсевича; собственно проблемы развития отношений бюджетного федерализма - в трудах О.И.Богачевой, А.Г.Игудина, А.М.Лаврова, Ю.И.Любимцева, И.В.Подпориной, Е.В.Пономаренко. Анализ проблем регионального развития представлен в работах В.Н.Лексина, А.С.Маршаловой, А.Н.Швецова. Вопросам формирования бюджетных ресурсов посвящены работы В.В.Голосова, Б.Е.Пенькова. Особый интерес представляют диссертации по бюджетно-налоговой проблематике: Т.В.Дорониной, Л.Р.Потоковой, В.П.Ширяева, В.Ф.Шумейко.

В то же время, использование работ по проблемам бюджетного федерализма и бюджетного регулирования в целом не позволяет сформировать достаточно полного и завершенного представления по данному вопросу. Недостаточно разработаны в отечественной литературе проблемы финансово-экономического обоснования законодательных актов в сфере бюджетного федерализма. Слабо изучен мировой опыт построения эффективных моделей бюджетного федерализма, не обобщены и не систематизированы научно-методологические подходы концепции бюджетного федерализма.

Целью диссертационной работы является совершенствование теоретико-методологических основ системы отношений бюджетного федерализма и разработка концептуального подхода к построению эффективной модели таких отношений для Российской Федерации.

В рамках поставленной цели решаются следующие задачи:

- проанализировать существующую научно-методологическую базу бюджетного федерализма и обосновать направления ее реализации;

- исследовать системы бюджетного федерализма, сложившиеся в мировой практике и выявить возможности их практического применения для России;

- исследовать особенности процесса развития отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации;

- определить направления оптимизации бюджетно-финансового взаимодействия федеральных и региональных органов власти;

- предложить собственный концептуальный подход к реформированию системы бюджетного федерализма Российской Федерации.

Объектом исследования являются процессы формирования отношений бюджетного федерализма и система управления ими.

Предметом исследования являются тенденции и особенности бюджетно-налоговых взаимосвязей федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в условиях развития и совершенствования российского бюджетного федерализма.

Научно-методологическую основу исследования составляют: диалектическое взаимодействие экономических процессов и явлений; научные выводы и практические обобщения отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, бюджетной системы и бюджетного федерализма; прикладные исследования; методические рекомендации отечественных и международных научно-практических семинаров. Использованы системный и сравнительный подходы, методы статистического анализа эмпирических данных, диалектический метод, принципы единства исторического и логического, формы и содержания.

Информационной базой исследования являются законодательные акты и нормативные документы, материалы государственной статистики, материалы бюджетных комиссий палат Федерального Собрания РФ, методические разработки Министерства финансов РФ и Федерального казначейства. В качестве эмпирического материала использованы статистические данные об исполнении бюджета Ярославской области, а также баланса финансовых ресурсов за 1994-1999 гг. Основой для теоретических обобщений является также личный опыт практической деятельности автора в Аналитическом центре Администрации Ярославской области.

Новые научные результаты, полученные в ходе исследования, заключаются в следующем:

1. Расширено понятие «бюджетный федерализм», выделен его финансовый аспект, снимающий существующие противоречия в терминах «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения», определено их соотношение. Межбюджетные отношения характеризуют способы и пропорции разделения доходов и расходов, отражая различные формы взаимосвязей органически составных частей бюджетной системы в любом государстве. Бюджетный федерализм раскрывает сущность межбюджетных отношений и одновременно сложившийся характер взаимодействия властей. Обоснована научная методология изучения бюджетного федерализма, включающая анализ трех видов отношений бюджетного федерализма: отношения по поводу разграничения расходов между уровнями власти; по поводу разграничения источников бюджетных доходов; по поводу бюджетного выравнивания. На основе учета требований объективных закономерностей социально-экономического развития предложены системы принципов разграничения расходных полномочий и принципов разделения доходных источников между уровнями бюджетов, способных сформировать совокупную оценку эффективности реформирования межбюджетных отношений.

2. Проанализированы и обобщены достижения мирового опыта построения модели бюджетного федерализма, которые могут быть использованы при формировании бюджетного федерализма в России. К ним, в частности, отнесены: преимущество трансфертных перечислений общего значения, необходимость закрепления в федеральном законодательстве нормы «обязательной сбалансированности текущего бюджета», приоритетность формирования бюджетных доходов разных уровней власти за счет собственных источников, целесообразность выделения инвестиционной составляющей в общем объеме финансовой помощи.

3. Обоснованы меры по совершенствованию нормативно-правового обеспечения отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации, в том числе показана необходимость введения понятия «бюджетный федерализм» и принципов бюджетного федерализма в Бюджетный кодекс; обоснован индивидуальный поход территорий к конкретизации предметов совместного ведения; доказана важность долгосрочного характера нормативов отчислений по регулирующим налогам, который должен определяться не ежегодным законом о бюджете, а документом более высокого статуса (например, Бюджетным кодексом).

4. Раскрыты принципы перераспределения расходной нагрузки между федеральным и региональными уровнями бюджетов; указаны конкретные меры их реализации, включающие, в частности, снижение доли нерациональных (неоправданных) бюджетных расходов и смещение акцентов финансирования на социальную сферу. Резервы сокращения, как показал анализ, лежат в таких бюджетных статьях расходов, как финансирование жилищно-коммунального хозяйства, производственных отраслей, капитальных вложений, ссуд предприятиям.

5. Доказана целесообразность изменения ориентиров экономического выравнивания. Оно должно осуществляться исходя из выравнивания экономического и финансового потенциала крупных районов или групп субъектов РФ, а не в расчете на среднероссийские показатели. Показано, что при сегодняшней модели бюджетного федерализма регионы, отмеченные высоким уровнем экономической активности, не имеют стимулов наращивать долю отчислений в федеральный бюджет; одновременно слабые регионы заинтересованы в своей дотационное™. Важной частью государственной политики могли бы быть стимулирующие инвестиции и налогово-бюджетные меры, поощряющие именно развитие регионов, отмеченных высоким уровнем экономического роста и предпринимательской активности.

6. Предложен концептуально новый подход к совершенствованию модели бюджетного федерализма в Российской Федерации, определены приоритеты использования принципов бюджетного федерализма. В кратко- и среднесрочной перспективе целесообразно делать ставку на принцип самостоятельности в целях вывода экономической системы из кризиса и достижения экономического роста, в долгосрочной перспективе - на принцип равноправия, сместив акцент на сглаживание межрегиональных дисбалансов. Представлены авторские варианты разграничения расходных полномочий и разграничения доходных источников между уровнями власти. Аргументирован подход к . формированию налоговой системы с использованием региональных надбавок и метода «достраивания ставок». Обоснована необходимость перехода к ресурсному налогообложению.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что последовательная реализация обозначенных в работе конкретных рекомендаций и выводов позволит повысить действенность и результативность проводимых в настоящее время реформ межбюджетных отношений, их воздействие на экономический рост. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования нормативных актов, регулирующих особенности бюджетно-финансовых взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами.

Основные положения диссертации могут быть использованы в учебно-методических модулях и образовательных программах подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также при разработке курсов по проблемам межбюджетного взаимодействия. и

Выводы и рекомендации диссертации должны способствовать упорядочению отношений бюджетного федерализма РФ, созданию методологической базы технологии бюджетного федерализма, более целевому и эффективному использованию бюджетных средств.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации обсуждались на научных семинарах Российской академии государственной службы при Президенте РФ, проблемных группах кафедры конкретной экономики и финансов РАГС.

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 3 работы общим объемом 2,4 листа

Структура диссертационного исследования отражает общий замысел и логику исследования и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Сильченко, Виктория Викторовна

Заключение

Итогом исследования могут быть следующие выводы, обобщающие и дополняющие положения отдельных разделов.

Рассматривая Россию как объект государственного управления, имеющий федеративную основу, необходимо ориентироваться на реализацию следующих целей: преодоление экономического кризиса, создание сильной Федерации, основанной на балансе интересов ее субъектов, обеспечение поступательного развития финансовой базы регионов, направленной на повышение качества и уровня жизни населения. Кризис российской системы бюджетного федерализма и его причины обусловлены не только сложной экономической и политической ситуацией, но и внутренними противоречиями в самой системе, проявляющиеся в ее идеологии и механизмах. Идеальная модель должна представлять собой саморегулирующуюся и самосовершенствующуюся систему, в основу которой положены объективные закономерности социально-экономического развития и мировой опыт.

В этой связи сейчас уже недостаточно производить частные изменения в формуле трансфертов или пропорциях между уровнями бюджетной системы. Необходима системная модернизация, способная привести отношения бюджетного федерализма в соответствие и с уникальной дифференциацией территорий России, и с обновляемой бюджетно-налоговой политикой государства, и, главное, с интересами регионов и населения. Это представляется максимально возможным при условии реализации принципа самостоятельности для вывода экономической системы из кризиса и достижения целей экономического роста; а в долгосрочном периоде - на принцип равенства, смещая акцент на сглаживание межрегиональных дисбалансов.

Реализация данной стратегии может быть гарантирована при соблюдении следующих необходимых условий и конкретных мероприятий.

Первое. Ориентирами рационализации отношений по поводу разграничения источников бюджетных доходов должны являться следующие: 1) четкое разграничение источников налогообложения между уровнями бюджетной власти; 2) высокий уровень собственных доходов в территориальных бюджетах при снижении доли регулирующих; 3) ориентация на уровень территориальных бюджетов тех видов налогов, которые непосредственно связаны с местным хозяйством и социальной инфраструктурой.

Возможность преобразование нынешней системы распределения доходов в сформулированную выше желаемую зависит от решения 3-х задач:

1. Определение объективной основы разграничения финансовой базы между различными субъектами федеративных отношений.

2. Выявление объективных основ формирования потребностей регионов в финансовых ресурсах.

3. Выработка механизмов и процедур согласования финансовых интересов и удовлетворения финансовых потребностей в рамках федеративных отношений.

Учитывая, что большая часть расходов государственного бюджета переносится на территориальный уровень, расширяя тем самым права и функции территориальных бюджетов, необходим пересмотр принципов перераспределения доходов, относящихся к регулирующей группе. При этом возможны три основные направления такого перераспределения доходной базы:

- перенесение основной части косвенного налогообложения на уровень территориальных бюджетов;

- существенное перераспределение объема прибыли, выплачиваемой предприятиями в виде налога на прибыль и налога на имущество;

- устойчивую часть отчислений от регулирующих налогов можно преобразовать в собственные доходы территориальных бюджетов.

Использование метода «достраивания» ставок, позволяющего сочетать единую налогооблагаемую базу с правом определять уровень ее налогообложения, было бы целесообразно распространить на подоходный налог с физических лиц (в настоящее время такой подход применяется к налогу на прибыль)

Принципиально важно, чтобы в федеральном законодательстве априорно устанавливалась региональная или местная ставка, не выше, а ниже максимально допустимого уровня (например, по налогу на прибыль - 15%). В этом случае региональные и местные власти, желающие повысить свои бюджетные расходы или сбалансировать бюджеты, должны будут повысить уровень налогообложения.

В перспективе следует предусмотреть смещение акцентов на ресурсное налогообложение. При этом следует облагать налогами экономическую ренту, а не объемы добычи, как это делается сейчас. При распределении доходов от этого вида налогообложения необходимо учитывать следующие моменты:

- основная масса поступлений от природных ресурсов все-таки должна поступать на федеральный уровень, хотя и доля территорий должна быть определена;

- необходимо использовать поступления от природных ресурсов не только на текущие цели, но и создать своеобразный «фонд наследия», средствами которого могли бы пользоваться будущие поколения жителей территории;

- следует воздерживаться от вложения средств этого фонда в местные проекты, дающие низкую отдачу, лучше его вложения диверсифицировать.

Второе. В области перераспределения расходной нагрузки между уровнями бюджетов необходимо иметь следующие ориентиры, имеющие место в теории бюджетного федерализма:

1. Четкое законодательное разграничение предметов ведения и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов.

2. Расходы должны приближаться к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых они осуществляются.

3. Расходы, осуществляемые в интересах всего населения страны или проживающего на территориях нескольких образований - центральный уровень; проживающего в пределах определенного территориального образования - региональный уровень; проживающего на территории данного муниципального образования - местный уровень.

4. При выборе уровня бюджетной системы в целях осуществления расходов бюджетных средств целесообразно исходить из критерия рациональности и эффективности реализации государственных полномочий с учетом интересов населения.

Очевидно, что необходимо уточнить сферы совместной ответственности и совместного финансирования (например, здравоохранение и высшее образование), а также одновременно закрепить и условия, на которых федеральный Центр будет принимать участие в финансировании тех или иных расходов.

Финансирование государственных программ и закупок должно определяться необходимостью осуществления масштабных структурных преобразований во всем сложном многообразии сегодняшней действительности в экономике страны. Для этого необходимо следующее: во-первых, уточнить принципы отбора проблем, адекватных конкретному уровню финансирования; во-вторых, необходимо конкретизировать финансовое обеспечение годового этапа каждой программы с последующим бюджетным контролем его выполнения; в-третьих, при выборе схем и форм финансирования преимущественно ориентироваться на расширение собственной финансовой базы.

Конкретные меры в области совершенствования расходной нагрузки на региональные бюджеты могут быть следующие:

1) снижение доли нерациональных бюджетных расходов при смещении акцентов финансирования на социальную сферу. Резервы сокращения, исходя из опыта Ярославской области, лежат в таких бюджетных статьях расходов, как финансирование жилищно-коммунального хозяйства, производственных отраслей (промышленность, энергетика, строительство, сельское хозяйство, транспорт), управление, капитальных вложениях, «прочих» расходах, ссуд предприятиям. Нормой экономической жизни должно стать самоинвестирование предприятий

2) использование появившегося в результате этого «задела» на финансирование социальных программ и систему адресных субсидий, компенсирующих высокий уровень расходов для малообеспеченных слоев населения;

3) создание системы нормативов и норм бюджетных расходов, которые объективно отразили бы существующие потребности и были просты в применении, а также учитывали специфику отдельных регионов. Нормативная система должна включать научно обоснованные и эмпирически выверенные нормы и стандарты:

- стандарты обеспеченности населения социальными услугами и благами по количеству и качеству в натуральном выражении (например, количество койко-мест в больницах и т.п.);

- нормы удельных текущих расходов на финансирование этих социальных благ и услуг дифференцированно по регионам и территориям с учетов всех их особенностей;

Третье. В области совершенствования механизмов выравнивания.

Необходимо изменить ориентиры экономического выравнивания. Оно должно осуществляться исходя из выравнивания экономического и финансового потенциала крупных районов или групп субъектов Российской Федерации, а не в расчете на среднероссийские показатели. При этом важно разработать сетку районирования, непосредственно ориентированную на задачи бюджетного выравнивания. Существующие группировки субъектов Федерации, в том числе по экономическим районам, не вполне отвечают этим задачам. Прежде всего это касается регионов с большой внутренней неоднородностью (Северный Кавказ, Дальний Восток).

Важной задачей в ближайшее время является упорядочивание неформализованных источников финансовой помощи (взаимные расчеты, бюджетные ссуды), которые играют определенную выравнивающую роль, особенно в регионах, которые не получают трансферты.

В качестве механизма перспективного финансового выравнивания могут использоваться специальные программы регионального развития, патронируемые федеральным бюджетом по согласованию с органами власти соответствующих субъектов Федерации.

Наконец, должно быть преодолено фактическое неравноправие субъектов Федерации в их финансовых отношениях с федеральным бюджетом. Договоры и соглашения, нарушающие единый порядок налогово-бюджетных взаимоотношений, предоставляющие субъектам Федерации индивидуальные льготы и преимущества должны быть приведены в соответствие федеральному законодательству. При этом стратегия регионального развития должна сосредоточиться не на том, как «вытянуть» доходы от сверх богатых регионов в целях их перераспределения в бедные, а в поиске механизмов стимулирования экономической активности на местах, использование налогово-бюджетных мер, поощряющих развитие регионов, в том числе с высоким уровнем экономического роста и предпринимательской деятельности.

Очевидно, что решение перечисленных задач требует соответствующей корректировки существующей методологической базы, чему был посвящен отдельный раздел работы. Однако подчеркнем, что сейчас главное не в формальной «росписи» принципов и механизмов бюджетной сферы, а в выявлении конкретных экономических механизмов их реализации.