Развитие предварительного и текущего контроля исполнения федерального бюджета в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие предварительного и текущего контроля исполнения федерального бюджета в России"

На правах рукописи

БУДАГОВА Наринэ Вазгеновна

РАЗВИТИЕ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО И ТЕКУЩЕГО КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В РОССИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 О ФЕВ1Щ

Москва 2014 год

005545303

005545303

Диссертация выполнена на кафедре экономики и финансов общественного сектора федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент

Боровикова Елена Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Лютова Ирина Ивановна, профессор кафедры финансов и кредита НОУ ВПО «Национальный институт бизнеса»

кандидат экономических наук Чибисова Елена Ивановна, доцент кафедры математического обеспечения информационных систем и инноватики ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)»

Ведущая организация: Автономная некоммерческая организация выс-

шего профессионального образования «Российская академия предпринимательства» (AHO ВПО «РАП»)

Защита диссертации состоится 6 марта 2014 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 504.001.07 ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, д. 84, корпус 1, ауд. 2312.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Автореферат разослан 6 февраля 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования связана с необходимостью повышения эффективности функционирования финансовой системы страны на основе применения отлаженных, научно-обоснованных и успешно внедрённых в практику механизмов государственного финансового контроля. Несомненным преимуществом предварительного и текущего контроля по сравнению с последующим является возможность улучшения общего результата контрольных мероприятий за счёт более раннего выявления потенциальных нарушений и недостатков, что, как следствие, приводит к снижению до минимума негативных последствий от нарушений. Применение инструментария предварительного и текущего контроля исполнения федерального бюджета позволит обеспечить целевой характер и эффективность расходования бюджетных средств, а также полноценное исполнение субъектами бюджетного процесса своих непосредственных задач.

Актуальность данного исследования возрастает в условиях модернизации направлений и приемов деятельности органов государственного финансового контроля, в частности, Федерального казначейства, для которого приоритетным направлением выступает реализация предварительного и текущего финансового контроля исполнения бюджетов различных уровней. Указанное обстоятельство позволяет выделить его среди ряда других контролирующих органов и с точки зрения развития текущего и предварительного контроля рассматривать в качестве системы, где внедряются методы по предупреждению возможных фактов несоблюдения финансовой дисциплины участниками бюджетного процесса. Кроме того, преобладание последующего контроля в бюджетной системе приводит к снижению возможностей своевременного устранения выявленных на ранней стадии нарушений и несоответствия операций с бюджетными средствами правовым нормам, а также к сужению практики получения оперативных сведений для принятия руководящим составом решений управленческого характера.

Таким образом, на современном этапе система предварительного и текущего контроля исполнения федерального бюджета, основанная, прежде всего, на механизмах казначейского исполнения бюджета, остается в недостаточной степени обеспеченной необходимыми теоретическими положениями, организационными и методическими руководствами. Указанные обстоятельства служат обоснованием высокого интереса к выбранной для исследования проблеме на практическом и теоретическом уровнях.

Степень разработанности проблемы. Различные аспекты государственного финансового контроля оставались актуальными в работах отечественных исследователей на всех этапах становления и развития бюджетной системы в Российской Федерации. Говоря о вкладе в развитие теории финансо-

во-бюджетного контроля отечественных исследователей, следует отметить таких авторов, как P.E. Артюхин, М.П.Афанасьев, О.В. Врублевская, В.П. Горегляд, А.Ю. Демидов, В.А. Зеленский, Н.Г. Иванов, В.В. Ильин, Б.Ф. Иц-кович, В.А. Кашин, Ю.И. Любимцев, Г.В. Ляпунова, Т.Д. Маковник, Т.Г. Нестеренко, В.Г. Пансков, А.Ю. Пантелеев, П. Паренте, Г.Б. Поляк, Е.В. По-номаренко, С.Е. Прокофьев, В.М. Родионова, А.И. Романенкова, М.В. Романовский, С.Н. Рябухин, А.З. Селезнев, В.К. Сенчагов, Н.С. Столяров, П.П. Сушкевич, Н.Г. Сычев, К.И. Таксир и др.

Отдельные вопросы управления казначейскими механизмами исполнения бюджетов были опубликованы в трудах зарубежных исследователей, в частности, таких, как Б. Аллан, У. Аллен, Л. Гарамфалви, Дж. Даймонд, X. Дейвис, П. Десай.

Вместе с тем, в рамках многоуровневого механизма исполнения бюджетов в России, высокой значимости проблем повышения эффективности использования средств федерального бюджета в период осуществления последующих экономических преобразований, ряд научно-методологических финансовых и организационных вопросов, связанных с дальнейшим совершенствованием предварительного и текущего контроля, казначейской системы исполнения бюджетов остаётся недостаточно разработанным.

Целью диссертационного исследования является развитие теоретических и методических основ предварительного и текущего контроля исполнения бюджетов и разработка в этой связи рекомендаций по повышению эффективности контроля в ходе бюджетного процесса.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- сформулировать принципы предварительного и текущего бюджетного контроля и факторы его развития, направленные на повышение качества и эффективности процедур планирования и исполнения федерального бюджета;

- определить подходы к совершенствованию системы управления бюджетными доходами и расходами за счет потенциала казначейских методов исполнения федерального бюджета, позволяющих осуществлять регулирование рисков бюджетных правонарушений;

- провести типологию казначейских моделей и технологий, применяемых в бюджетном процессе для управления государственными финансовыми потоками с учетом зарубежного опыта;

- разработать комплекс мер и механизмов по совершенствованию и повышению эффективности использования бюджетных средств, предусматривающих применение методики оценки предварительного и текущего контроля в системе непрерывного мониторинга управления бюджетным процессом;

- предложить модель информационного взаимодействия субъектов бюджетного процесса и условия для ее реализации при управлении остатками средств федерального бюджета на едином казначейском счете и участии финансовых институтов.

Объектом исследования является бюджетный процесс на стадиях предварительного и текущего контроля исполнения федерального бюджета, представляющего подсистему государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств.

Предметом исследования выступают финансово-экономические отношения, формирующиеся в ходе мониторинга исполнения федерального бюджета, проведения контрольных мероприятий и осуществления превентивных процедур, способствующих более рациональному и эффективному управлению бюджетными ресурсами.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п.2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов»; п.2.19 «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов»; 2.22 «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля».

Теоретическая и методологическая база исследования. Исследование опирается на труды ведущих специалистов и ученых в области формирования казначейской системы исполнения бюджетов, теории и практики управления бюджетным процессом с учётом казначейских механизмов и информационных технологий.

В работе были применены методы индукции и дедукции, статистического и сравнительного анализа, анализа и синтеза, системного и финансового анализа, метод экспертных оценок, метод ретроспективного анализа, применены элементы различных методов моделирования.

Информационной базой исследования стали данные Федеральной службы государственной статистики, информационные и аналитические материалы Министерства финансов Российской Федерации, органов бюджетного контроля, включая Федеральное казначейство и его территориальные управления; а также результаты и информация специализированных финансово-экономических исследований.

Научная новизна исследования заключается в формировании теоретических положений и разработке методических решений по развитию предварительного и текущего контроля исполнения федерального бюджета и механизмов реализации преимуществ, обеспечиваемых за счет мероприятий систематического и эффективного государственного финансового мониторинга.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна, состоят в следующем.

1. Обоснован авторский подход к раскрытию содержания принципов предварительного и текущего бюджетного контроля исполнения федерального бюджета, в основу которого положены два вида классификаций: классификация, определяющая иерархические и горизонтальные взаимодействия в системе бюджетного контроля; классификация, определяющая циклические взаимодействия в системе бюджетного контроля. При определении факторов, позволяющих повысить качество операций участников бюджетного процесса и реализовать аналитические возможности контрольной деятельности, выявлены следующие уровни их влияния: оперативный уровень решения задач по совершенствованию государственного финансового контроля (факторы повышения качества контрольных мероприятий); уровень стратегических задач государства в системе бюджетного контроля (факторы повышения качества предварительного и текущего бюджетного контроля).

2. Аргументирована целесообразность развития функции регулирования рисков бюджетных правонарушений в системе управления доходами и расходами федерального бюджета на основе потенциала казначейских органов и технологий единого счета, позволяющих осуществлять эффективный предварительный и текущий контроль на этапах санкционирования бюджетных расходов и зачисления доходов в условиях реализации профильными специалистами финансово-организационного механизма предотвращения рисковых ситуаций.

3. Разработана типология казначейских моделей и технологий, используемых для управления бюджетными ресурсами по итогам анализа зарубежного опыта и эволюции казначейской системы в России. Предложенная типология отражает: особенности современных принципов государственного финансового контроля в экономически развитых странах; способы гармонизации интересов государства и общественного развития, действующие в пределах оперативного и стратегического периода; достоинства, извлекаемые странами из интеграции преимуществ казначейской и банковской системы исполнения бюджетов; возможные направления адаптации зарубежной практики в целях совершенствования деятельности по проведению контрольных мер и выработке предписаний для участников бюджетного процесса.

4. Сформулированы предложения по совершенствованию и повышению эффективности использования бюджетных средств на основе методов оценки и управления результатами предварительного и текущего бюджетного контроля, включающие анализ экономичности, результативности, тенденций контроля, его интенсивности, действенности, качества информационного бюджетного контроля, подверженности рискам нарушений бюджетной дисциплины.

5. Предложена модель информационного, финансового и организационного взаимодействия субъектов бюджетного процесса, направленная на расширение участия финансовых институтов в размещении остатков, возникших на едином счете федерального бюджета, и включающая задачи и условия эффективного использования бюджетных средств. В число задач, решаемых в системе взаимодействия Федерального казначейства и финансовых институтов при управлении остатками средств бюджета, включены:

- повышение ликвидности бюджетных средств, учет которых организован с использованием единого счета федерального бюджета;

- обеспечение и повышение эффективности размещения бюджетных средств в инструменты финансовой системы;

- вовлечение кредитных организаций в процесс управления остатками средств на едином счете федерального бюджета.

Практическая значимость работы заключается в том, что полученные соискателем выводы и рекомендации, теоретически ценные результаты и методические положения могут найти применение:

- в деятельности участников бюджетного процесса, связанных с осуществлением государственного финансового контроля; при разработке программ и концепций развития управления общественными финансами;

- в научных исследованиях, направленных на разрешение проблем контроля использования бюджетных средств;

- в процессе подготовки и переподготовки государственных служащих и других специалистов по вопросам организации и проведения предварительного и текущего контроля исполнения федерального бюджета;

- при подготовке учебно-методических материалов по программам бакалавриата и магистратуры, а также для слушателей программ повышения квалификации.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования были изложены в ходе докладов и выступлений на международных и общероссийских конференциях, включая международную научно-практическую конференцию «Экономика, управление, инновации: теория, методология и концепции модернизации» (Москва, 2013).

Отдельные результаты и положения диссертации нашли применение в деятельности Федерального казначейства, что подтверждает ее прикладную ценность. Основные научные результаты работы представляют интерес и используются в учебном процессе при проведении занятий по таким дисциплинам, как «Государственный финансовый контроль», «Бюджетная система и бюджетно-налоговая политика», а также по ряду других курсов в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Публикации: по теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 12,1 п.л., в т.ч. 3 публикации объемом 2,6 п.л. в журналах, рекомендованных ВАК.

Структура диссертационной работы обусловлена логикой исследования, поставленной целью, спецификой сформулированных научных и практических задач. Работа включает введение, три главы, состоящих из восьми параграфов, заключение и списка использованных источников и литературы. Ее содержание последовательно раскрывается следующим образом.

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ПРЕДПОСЫЛКИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

1.1 Принципы и факторы реализации эффективного предварительного и текущего контроля исполнения федерального бюджета

1.2. Развитие функций органов бюджетного контроля в системе

комплексного мониторинга финансовых ресурсов

1.3. Организация бюджетно-финансового контроля в экономически

развитых странах

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО И ТЕКУЩЕГО КОНТРОЛЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

2.1. Роль и модели казначейского исполнения бюджетов

2.2. Применение казначейских технологий при исполнении федерального бюджета

2.3 Преимущества при осуществлении предварительного и текущего контроля предоставления бюджетных услуг

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ КОНТРОЛЯ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

3.1 Система показателей результативности бюджетного контроля

3.2 Финансовая и информационная основы взаимодействия органов Федерального казначейства с участниками бюджетного процесса

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

В диссертации защищаются следующие выводы и предложения:

1. Разработка авторского подхода к конкретизации содержания принципов предварительного и текущего бюджетного контроля в ходе исполнения федерального бюджета, а также факторов, позволяющих повысить качество операций участников бюджетного процесса и реализовать аналитические возможности контрольной деятельности.

Изменения, внесенные в законодательство Федеральным законом 23.07.2013закрепили разграничение государственного (муниципального) финансового контроля на внутренний и внешний, определили общую концепцию полномочий органов контроля, а также методы контроля, включая выездные и камеральные проверки. Представляется целесообразным определение принципов предварительного и текущего бюджетного контроля, в настоящее время отсутствующих в единой трактовке на нормативном и научно-теоретическом уровне. В проведенном исследовании под принципами предварительного и текущего бюджетного контроля подразумеваются наиболее актуальные в современных условиях основополагающие правила деятельности соответствующих государственных органов по контролю за использованием бюджетных средств. Эти принципы опираются на закрепленные законодательно принципы организации бюджетной системы (ст. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и развивают их в части государственного финансового контроля, положения о котором в бюджетном законодательстве остаются недостаточно проработанными.

На рис. 1. показано, как две разноплановые классификации порождают систему принципов, дополняющих друг друга и объединяющих две подсистемы в системе бюджетного контроля. Осуществление контроля согласно совокупности этих принципов позволит решить основные задачи, поставленные перед предварительным и текущим контролем: избежание нарушений в сфере бюджетных правоотношений, эффективное использование бюджетных средств в условиях соблюдения соответствия выполняемых операций правовым нормам и целевому характеру распределения государственных финансовых ресурсов.

1 Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Классификация, определяющая иерархические и горизонтальные взаимодействия в системе бюджетного

контроля |-

- принцип соответствия применяемых методов контроля временным рамкам бюджетных планов и принятых решений по исследованию рисков нарушений бюджетной дисциплины

- принцип синхронизации нормативных основ бюджетного контроля на федеральном, региональном и местном уровнях, а также задач социально-экономического развития территорий и государства в целом

- принцип соблюдения аналитического формата данных, полученных при проведении контрольных мероприятий для их

дальнейшего исследования

- принцип преемственности задач контроля внутри среднесрочного горизонта исполнения бюджетов, а также в пределах стратегического горизонта принятия решений в сфере

управления финансами

- принцип документирования фактов потенциальных бюджетных правонарушений и учета рисков неисполнения бюджетов в целях формирования системы управления рисками и

качества бюджетного контроля

Внешний и внутренний контроль

Классификация, определяющая циклические взаимодействия в системе бюджетного контроля

Предварительный и текущий контроль

Рис. 1. Единые принципы предварительного и текущего контроля как основа повышения качества бюджетного процесса

Характеризуя факторы развития предварительного и текущего бюджетного контроля, следует отличать их от факторов риска снижения его качества и от факторов бюджетных рисков, связанных с проблемами финансовой неустойчивости и несбалансированности, освещенных в трудах различных авторов. В исследовании предложено различать два уровня факторов развития предварительного и текущего бюджетного контроля, среди которых:

1. Оперативный уровень решения задач по совершенствованию государственного контроля (факторы повышения качества контрольных мероприятий).

1.1 .Недостаточность финансовых ресурсов для организации контрольных мероприятий нужной периодичности, продолжительности и масштаба.

1.2.Нерациональность планов и программ проведения контроля в пределах финансового года и в трехлетней перспективе с точки зрения распределения необходимых ресурсов.

1.3.Вероятность случаев злоупотреблений контролеров и специалистов, следствием чего могут стать сокрытие бюджетных правонарушений.

1.^Несогласованность основных целей контрольно-аналитической деятельности на уровне государственных концепций и конкретных задач отдельных мероприятий контроля.

2.Уровень стратегических задач государства в системе бюджетного контроля (факторы повышения качества предварительного и текущего бюджетного контроля).

2.1.Внедрение методов стратегического планирования в ежедневную практику органов контроля, включая региональный и местный уровни

2.2.Включение в состав традиционных методов бюджетного контроля методов оценки рисков бюджетных правонарушений и их снижения

2.3.Развитие применения бюджетирования по результатам в системе контролирующих органов

2.4.Формирование самостоятельных органов бюджетного контроля в регионах и на местах, уполномоченных в сфере организации и контроля исполнения региональных и местных бюджетов

2.5.Управление качеством контрольной работы уполномоченных органов с помощью единой информационной системы о состоянии бюджетных ресурсов

2.6.Изменение организационных и структурных основ работы некоторых подразделений контрольных органов с целью оптимизации их функций и использования ресурсов, трансформация логики работы подразделений в новых условиях и в целях реализации новых идей в сфере государственного бюджетного контроля

Воздействие указанных факторов определило появление ряда проблем, которые необходимо разрешить для повышения эффективности функционирования органов контроля: отсутствие системы эффективного взаимодействия между всеми органами бюджетного контроля, включая предварительный, текущий и последующий контроль; назревшая необходимость утверждения федерального законодательства о государственном финансовом контроле в стране, которое разграничило и закрепило бы систему дефиниций: государственный финансовый контроль, бюджетный контроль, финансово-бюджетный надзор, бюджетный мониторинг и другие формы государственного финансового регулирования; недостаточное определение с законодательной точки зрения статуса органов финансово-бюджетного контроля в России; слабое взаимодействие органов контроля между собой, присутствие некоторой разобщённости в приоритетах деятельности контрольных органов.

Отмеченный ранее Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ углубил законодательное определение деятельности Федерального казначейства. На наш взгляд, в последние годы большое развитие получила контрольно-аналитическая деятельность главного органа последующего контроля -Счетной палаты РФ. Однако, не менее важную роль такой срез контрольной деятельности может сыграть и на этапах предварительного и текущего бюджетного контроля. В работе обоснован вывод о том, что предварительный контроль оказывает влияние на качество бюджетного планирования, поскольку с его помощью возможно выявить и устранить сбои в обеспечении бюджетными средствами получателей средств, поступлении доходов в бюджеты, а также обнаружить пути улучшения их использования. Предварительный и текущий бюджетный контроль во взаимосвязи становятся инструментарием выявления различных бюджетных правонарушений, устранения рисков снижения эффективности использования бюджетных средств. При этом работа по оценке и управлению рисками должна стать систематической и неотъемлемой для органов контроля, формализованной и структурированной в соответствии с приоритетными задачами бюджетного контроля.

2. Определение подходов к совершенствованию системы управления бюджетными доходами и расходами, включающей уточненный состав функций органов бюджетного контроля на основе потенциала органов казначейского контроля, заключающихся в организации отделов по регулированию рисков бюджетных правонарушений

Одним из направлений совершенствования системы управления бюджетными доходами и расходами является подход, позволяющий увеличить вклад предварительного и текущего контроля в предупреждение бюджетных правонарушений. В этих целях в работе предложено применение уточненного спектра задач, решаемых органами контроля, а также организационно-финансового механизма, позволяющего решить эти задачи. В целях решения оперативных и стратегических задач повышения эффективности бюджетного контроля предлагается создавать в структуре органов Федерального казначейства отдел/департамент анализа и регулирования рисков нарушений в ходе исполнения бюджетов. Альтернативой создания подразделения также может выступать исполнение определенных функций рабочей группой в составе специалистов отделов расходов и отделов внутреннего контроля и аудита, что позволит обеспечить оценку и устранение рисков различных нарушений уже в момент санкционирования расходов в системе управления бюджетными средствами через лицевые счета, обобщать данные об угрозах рисков.

Финансовая составляющая подобного мониторинга рисков нарушений в ходе бюджетного процесса заключается в количественной оценке экономи-

ческих выгод от предотвращения негативного влияния рисков на результаты бюджетного процесса с применением специальной методики, рассмотренной далее, совокупности финансово-экономических отношений, возникающих в связи с регулированием рисковых явлений.

Структурному подразделению (рабочей группе) целесообразно делегировать следующие функции:

- анализ информации по результатам предварительного и текущего контроля исполнения бюджета;

- выявление наиболее «опасных зон» для исполнения бюджетов (во внешней и внутренней среде по отношению к бюджетному процессу);

- подготовка для распространения информации о потенциальных угрозах в органы планирования бюджетов, органы контроля и пресечения бюджетных и иных правонарушений;

- оценка информации о ходе поступления средств получателями средств и текущей ситуации в них, что может стать источником важных данных; доведение этой информации до распорядителей и других уполномоченных участников бюджетного процесса средств для координации решений о распределении средств.

Предполагается, что при реализации данной функции необходимо решать комплекс взаимосвязанных задач:

- формирование процессов диагностирования рисков, а также критериев и показателей, определяющих степень рисков (риск-метрик);

- разработка процессов и технологий управления рисками казначейских органов;

- определение требований к информационным системам, необходимым для реализации поставленных задач;

- создание условий для эффективного функционирования процессов диагностирования рисков исполнения федерального бюджета, принятие определяющего участия в диагностировании рисков, методологическая поддержка территориальных структурных подразделений казначейских органов;

- оценка и анализ рисков, а также разработка предложений по эффективному управлению рисками;

- разработка комплексной системы отчётности по рискам, а также непосредственная подготовка отчётов по ним на различных уровнях управления Федеральным казначейством;

- формирование требований по организации системы управления рисками региональных отделений Федерального казначейства;

- контроль функционирования системы управления рисками Федерального казначейства, оценка потерь в ходе реализации рисков, анализ эффективности внедряемых технологий управления рисками.

3. Осуществление типологии казначейских моделей и технологий, используемых для управления бюджетными потоками с учетом зарубежного опыта и эволюции казначейской системы в России

В качестве казначейских технологий в работе рассмотрены различные приемы, методы, системы, инструментарий, применяемые для организации работы казначейских органов, включая единый счет для проведения операций с бюджетными средствами, информационные системы накопления данных, в том числе, «Электронный бюджет» и др. Типология казначейских моделей может быть осуществлена по следующим признакам:

- по уровню управления: предназначенные для управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

- в зависимости от степени использования информационно-технических средств: реализуемые посредством сугубо информационных технологий (поддержка технологического обеспечения, ключевые показатели эффективности, системы взаимодействия с прочими органами исполнительной власти); реализуемые с частичным применением информационных технологий; реализуемые без применения информационных технологий;

- в зависимости от отношения к функционированию единого казначейского счёта: технологии, связанные непосредственно с функционированием единого казначейского счета; технологии по поддержке функционирования такого счета; сервисная поддержка клиентов.

В табл. 1 приведены результаты типологии моделей казначейского исполнения бюджетов в разных странах мира, избранных ими исходя из целого ряда предпосылок, главной из которых является оптимизация исполнения функций предварительного и текущего контроля исполнения бюджетов. Специфика данной типологии состоит в конкретизации принципов реализации контроля, функций казначейских органов, исполняемых на основе различающихся подходов.

Проведение типологии казначейских моделей исполнения бюджетов позволяет оценить особенности современных принципов государственного контроля за использованием централизованных фондов средств, способы достижения государственных и общественных интересов, имеющих стратегический характер. Достоинство казначейского механизма организации предварительного и текущего контроля за исполнением бюджета предопределяет его широкое распространение в государствах с казначейским механизмом осуществления государственных расходов. В государствах же с банковским механизмом, основные акценты делаются на осуществлении последующего контроля. В государствах с казначейским механизмом делается акцент на текущий контроль, а в более крупных странах и на предварительный, которые проводится непосредственно казначейством.

Таблица 1 - Типология казначейских моделей исполнения бюджетов в стра> _ пах мира с разным государственным устройством_

Страна Модель Принципы, функции, характерные черты

Россия Казначейское исполнение бюджетов на основе единого казначейского счета Имел место переход от банковской к казначейской модели исполнения бюджетов. Функции казначейских органов основаны на принципах единства фонда государственных финансов и их кассы: вся совокупность поступлений в бюджетную систему государства и их расходование на основе единых счетов подлежат учёту в едином государственном органе - Федеральном казначействе. Этот орган представляет интересы государства, осуществляет надзор движения государственных финансов

Великобритания Модель, основанная на комбинации функций казначейства и банковской системы Функции предварительного и текущего контроля делегированы Главному контролеру и Министерству финансов, в рамках которого создано Управление главного плательщика. Вслед за казначейским поручением Английский банк переводит бюджетные средства на счет главного плательщика. Руководителям финансовых органов, министерств и ведомств вменена персональная ответственность за правомерное расходование государственных средств перед казначейством. Отличительным принципом является принцип потенциального участия Канцлера казначейства на выработку денежной политики в государстве.

Франция Модель, основанная на разделении функций текущего контроля между казначейством и финансовыми контролерами Предварительный контроль бюджетных расходов, включая контроль их санкционирования, осуществляют финансовые контролеры, имеющие право блокировки расходов. Органы казначейства проводят независимые проверки расходных документов, существует должность Главного казначея. Основные принципы деятельности: выборочного контроля операций, связанных с наиболее высоким риском; официального консультирования получателей бюджетных средств, местных органов власти по вопросам организации исполнения бюджетов, применения законодательства

Бельгия Интеграция казначейской структуры и структуры Национального банка Сотрудники Государственного казначейства (оно является структурным подразделением Минфина Бельгии) одновременно выступают сотрудниками отделений Национального банка Бельгии. Счетная палата также осуществляет текущий контроль по проверке наиболее существенных статей расходов. Контрольные ведомства и финансовые контролеры осуществляют предварительный контроль на стадии заключения договоров госорганами, лежащих в основе госрасходов. Принципы предварительного и текущего бюджетного контроля призваны обеспечить не только целевой характер, но и эффективность расходования средств

Государства с банковским механизмом кассового исполнения бюджета реализуют текущий контроль только на высших уровнях осуществления бюджетных расходов, при этом этот контроль может проводиться и законодательными и исполнительными органами.

В работе показано, что отдельные элементы зарубежного опыта могут найти практическое применение в деятельности органов Федерального казначейства, в частности, опыт Франции, где получил развитие метод выборочного текущего контроля операций с бюджетными средствами, прямого консалтинга субъектов, осваивающих бюджетные средства, по вопросам применения правовых норм и соблюдения бюджетной дисциплины.

4. Предложения по совершенствованию и повышению эффективности использования бюджетных средств, предусматривающие внедрение системы непрерывного мониторинга управления бюджетным процессом на основе предварительного и текущего бюджетного контроля

В исследовании показано, что методика оценки эффективности исполнения средств федерального бюджета должна быть построена на основе системы показателей, позволяющей определить вклад каждой группы элементов в качество контроля. Деятельность органов бюджетного контроля призвана обеспечить не только эффективность распределения и использования бюджетных средств, но и реализовать внутренний контроль по направлениям деятельности этих органов, включая деятельность уполномоченных территориальных структур.

Рис. 2.Система показателей эффективности предварительного и текущего бюджетного контроля

На рис. 2 приведены две группы показателей оценки системы бюджетного контроля, удовлетворяющие потребностям текущего анализа государственного финансового контроля, а также долгосрочным целям мониторинга деятельности контролирующих органов.

Представим детальную характеристику предложенных критериев. Группа показателей для оперативной оценки бюджетного контроля способствует выявлению эффективности непосредственно деятельности по контролю.

Использование критерия экономичности возможно при определении значений следующей группы показателей:

- объём ресурсов, затраченных на проведение мероприятий предварительного и текущего контроля;

- затраты на подготовку материалов для органов контроля, имеющие место в системе учета распорядителей и получателей средств;

- экономический эффект, определяемый как отношение объёмов исполнения взысканий, средств, операции с которыми были приостановлены на основе решений казначейских органов к расходам на содержание субъекта контроля (контролеров).

Такой критерий как результативность внутреннего бюджетного контроля и аудита может быть рассмотрен с точки зрения таких показателей, как:

- количество нарушений, предотвращенных в результате соблюдения правил обеспечения бюджетными средствами получателей, имеющих лицевые счета в Межрегиональном операционном управлении Федерального казначейства; правильности оформления заявок на получение средств; соблюдения ограничений на операции с использованием банковских карт; контроля движения средств, поступающих во временное распоряжение различны групп получателей;

- количество нарушений при размещении бюджетных средств на депозитах в банках, предупреждение которых было реализовано;

- объём бюджетных средств, исполненный с указанными выше нарушениями;

- объём средств, учет и распределение которых правомерно доведено до получателей в результате предотвращения перечисленных выше нарушений.

Такой критерий, как качество тенденций контроля может быть определён с точки зрения таких показателей как:

- динамика результативности контрольно-проверочных мероприятий, представляющая соотношение количества предъявленных к взысканию средств, средств, операции с которыми были приостановлены, к общему числу контрольных мероприятий;

- динамика эффективности контрольно-проверочных мероприятий, представляющая отношение средств с нарушением законодательства к

общему объёму проверенных ресурсов, а также к общему объему бюджетных обязательств;

- степень действенности бюджетного контроля, представляющий отношение числа исполненных к взысканию объёмов средств к общему количеству взысканий;

- динамика эффективности бюджетного контроля, проведенного в отношении наиболее рискованных направлений деятельности Федерального казначейства, рассчитывающаяся как отношение объёма средств, в отношении которых было соблюдено целевое использование благодаря предварительному контролю, к общему объёму средств, прошедших лицевые счета получателей.

Такой критерий эффективности, как уровень интенсивности деятельности органов бюджетного контроля должен включать следующие конкретные показатели:

- количество проведённых контрольно-проверочных мероприятий (на одного специалиста, отдел, один субъект контроля);

- общий объём проверенных бюджетных средств с учетом способов проведения проверок - сплошные и выборочные (на одного контроллера или один субъект контроля);

- количество проверенных объектов контроля (открытых лицевых счетов, операций с бюджетными средствами, порядка учета бюджетных обязательств, предоставления информации о них и т.д.).

Вторая группа показателей выявляет результат контроля для бюджетной системы и социально-экономического развития страны. Первый блок в этой группе составляют следующие показатели действенности:

- количество исполненных представлений, взысканий, наложенных на нарушителей согласно установленным бюджетным полномочиям органа контроля;

- объём средств в денежном эквиваленте, возвращённых в бюджет, а также средств, целевое использование которых было гарантировано мероприятиями предварительного и текущего контроля;

- степень экономии расходной части бюджета объектами бюджетного контроля;

- количество организационных, финансовых преобразований, проведенных у распорядителей и получателей средств федерального бюджета в целях устранения нарушений в учете кассового исполнения бюджета, ведении сводного реестра участников бюджетного процесса и других нарушений по результатам проведённого контроля;

- количество изменений и дополнений в нормативную базу, способствующих развитию государственного финансового контроля.

Качество информационного бюджетного контроля можно определить с помощью следующих показателей:

- количество нарушений, предотвращенных в результате применения информационной системы обмена данными;

- сумма бюджетных средств, поступившая в бюджет при обнаружении нарушений или их пресечении в результате использования информационной системы обмена данными;

- эксплуатационная удовлетворенность как показатель, отражающий соотношение казначейских операций с их обеспеченностью информационными блоками системы.

Подверженность рискам нарушений бюджетной дисциплины становится тем критерием, который возможно определить при условии работы специальных отделов в казначейских органах анализа и управления рисками нарушений в ходе исполнения бюджетов. Показатели, рекомендуемые в связи с этим:

- количество ситуаций риска, относимых к потенциальным, и поставленных на учет соответствующим отделом;

количество ситуаций риска, пресеченных сотрудниками соответствующего отдела в течение финансового года;

- сумма бюджетных средств, возвращенная в бюджет или своевременно дошедшая до получателей в результате реакции на ситуацию риска, возникшую в процессе движения бюджетных средств;

- эффективность управления риском как соотношение бюджетных средств, направленных согласно бюджетным обязательствам получателям или поступивших в бюджет, к расходам на содержание соответствующего отдела в течение финансового года.

Представленная система оценочных индикаторов может быть заложена в процесс планирования и организации мероприятий бюджетного контроля в органах Федерального казначейства, при разработке направлений совершенствования использования потенциала предварительного и текущего контроля.

Данные на рис. 3 свидетельствуют о необходимости повышения качества и эффективности деятельности, прежде всего, территориальных органов Федерального казначейства. Так, в 2013 г. на одну проверку со стороны Управления внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности Федерального казначейства в среднем приходилось 15 нарушений, выявленных в деятельности управления центрального аппарата, и 46 нарушений - в деятельности территориальных органов казначейства. Общее количество нарушений на территориальном уровне также возросло с 7003 до 11375.

12000 И375

9 месяцев 2012 9 месяцев 2013

в выявленные нарушения {контрольно-аудиторские подразделения ТОФК) ж выявленные нарушения (контрольные мероприятия УВК{ А* и ОЗД)

Рис. 3. Динамика нарушений, выявленных в результате проведения контрольных мероприятий подразделениями Федерального казначейства2

Различные исследователи формулируют подходы, сложившиеся в исполнении бюджетов в России с учётом региональной специфики, необходимости организации кассового исполнения федерального бюджета на территории субъектов Федерации и муниципальных образований. С этой точки зрения можно выделить:

1. Функционирование казначейских управлений по субъектам Российской Федерации, принимающих на себя кассовое обслуживание исполнения федерального бюджетов, а также бюджетов регионов и местных бюджетов.

2. Модель учреждения регионального казначейства на базе финансовых органов.

3. Модель учреждения территориального казначейства как самостоятельного структурного подразделения региональной администрации.

4. Учреждение регионального казначейства по исполнению бюджетов местных уровней.

5. Формирование единой региональной системы казначейства, в функции которой входит исполнение как регионального бюджета, так и бюджетов местных уровней.

Следует подчеркнуть необходимость регулирования, по меньшей мере, двух направлений потоков бюджетных ресурсов: потоки в результате распределения средств федерального бюджета получателям, находящимся в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, а также потоки по исполнению средств региональных и местных бюджетов. Наиболее целесообразным решением для крупных регионов представляется создание

2 Источник: http://www.roskazna.ru (данные аналитической записки; УВК (А) и ОЭД - Управление внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности Федерального казначейства; ТОФК - территориальные органы Федерального казначейства)

казначейских органов в каждом субъекте Российской Федерации, подведомственных исполнительным органам власти на этом уровне по аналогии с вертикалью подведомственности Федерального казначейства Минфину России, которые будут на себя принимать функции по исполнению региональных бюджетов, а также местных. Создание собственных казначейств на местном уровне невозможно в силу их многочисленности по стране в целом, неадекватности размеров бюджетов и задач контроля, финансовой нецелесообразности автономного подхода на уровне муниципальных образований.

В работе проведены сравнительные расчеты и сформулированы предложения по определению структуры отделов казначейского органа. Даны рекомендации по определению потребности в кадровом потенциале для обслуживания открытых в отделах казначейства лицевых счетов на территориальном уровне, в том числе, с применением показателя, отражающего объем операций по счетам, приходящимся на одного специалиста.

5. Модель информационного и организационно-финансового взаимодействия субъектов бюджетного процесса при управлении бюджетными средствами на едином счете федерального бюджета, условия для реализации предложенной модели

В исследовании обозначены ключевые аспекты дальнейшего совершенствования государственного предварительного и текущего финансового контроля:

1. Организационный. Реализация этого аспекта должна предполагать расширение сотрудничества системы органов Федерального казначейства с другими органами власти.

2. Мотивационный. В рамках этого направления необходимо продолжить разработку и реализацию мероприятий по мотивации персонала и общественных структур по совершенствованию контрольной деятельности органов Федерального казначейства.

3. Информационно-технический. Реализация этого направления имеет особое значение и должна быть направлена на расширение автоматизации процессов контроля, создание условий для эффективного осуществления дистанционных форм контроля.

Ключевой задачей в указанном направлении является эффективная организация расчётного обслуживания всех публично-правовых образований во взаимодействии с платёжной системой Центрального банка, реализация передовых технологий и расчётных механизмов, которые позволяют снизить уровень обращения наличности в государственной сфере, обеспечить учётную функцию органов Федерального казначейства. Чрезвычайно важным с

точки зрения эффективности исполнения бюджетного процесса является оптимальное управление средствами федерального бюджета в процессе взаимодействия кредитных организаций и казначейской системы.

В исследовании подчеркнуто, что стратегической задачей Федерального казначейства является обеспечение стабильности и развития национальной платёжной системы. Таким образом, возникает необходимость интеграции усилий и имеющихся ресурсов органов Федерального казначейства и Центрального банка с учётом особенностей их деятельности, функций, полномочий и практического опыта в сфере реализации платёжных систем и проведения расчётов.

В качестве основы платёжной системы Центрального Банка России должна стать единая, унифицированная, многозадачная система расчётов с возможностью обеспечения участников этого процесса необходимыми сервисами. В этой системе, в частности, должны быть представлены функции системы банковских электронных срочных платежей, а также перечень возможностей имеющихся сервисов региональных составляющих платёжной системы Банка России.

Задачи, решаемые в системе взаимодействия Федерального казначейства и финансовых институтов при управлении остатками средств бюджета:

- повышение ликвидности бюджетных средств, учет которых организован с использованием единого счета федерального бюджета;

- обеспечение и повышение эффективности размещения бюджетных средств в инструменты финансовой системы;

- вовлечение кредитных организаций в процесс управления остатками средств на едином счете федерального бюджета.

Условия, необходимые для развития деятельности по управлению бюджетными средствами с помощью инструментария и потенциала кредитных организаций, сформулированы по результатам исследования следующим образом:

- централизация расчётов посредством централизации обработки платёжных сведений и формирования единой правовой базы проведения расчётов при размещении бюджетных средств;

- применение механизма банковских электронных срочных платежей;

- интеграция ликвидности участников бюджетного процесса, кредитных организаций;

- внедрение единого регламента проведения операций для Федерального казначейства и кредитных организаций;

обеспечение применения централизованной информационно-аналитической системы, которая бы позволяла получать все необходимые сведения об участниках и операциях по размещению бюджетных средств;

- развитие электронных коммуникаций в процессах взаимодействия Федерального казначейства и кредитных организаций, использование лучшего опыта банковских электронных срочных платежей.

Система управления остатками средств федерального бюджета должна стать дополнением к единому казначейскому счёту, используемым для оптимального управления государственными средствами. Для реализации данного аспекта целесообразна разработка Концепции взаимодействия казначейских органов с финансовыми институтами, положенной в основу развития механизмов исполнения бюджета.

III. КРАТКИЕ ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

1. Обоснованы принципы предварительного и текущего контроля исполнения федерального бюджета, способствующие развитию теории управления государственными финансами и практики осуществления предупредительных мероприятий по предотвращению бюджетных правонарушений (стр. 242. Выработаны подходы к выявлению и совершенствованию финансового регулирования рисков нарушений в системе мобилизации и использования бюджетных средств на основе функционального и организационного механизмов Федерального казначейства. Преобразование информации о процессах санкционирования расходов и зачисления поступлений в бюджет является элементом методики оценки рисков возникновения бюджетных правонарушений и потерь от неэффективного управления ими (стр. 77-80, 95).

3. Проведен анализ казначейских моделей исполнения бюджетов в зарубежных странах, опирающихся на совокупность специфических принципов осуществления финансового контроля и имеющих отличия в использовании казначейских и банковских технологий. Рекомендации по применению международного опыта должны способствовать повышению результативности предварительного и текущего контроля как при взаимодействии с получателями бюджетных средств, так и в процессе учета движения средств по счетам бюджетной классификации, при управлении средствами единого казначейского счета (стр. 44-47, 49, 52-55).

4. Показано, что развитию системы непрерывного мониторинга управления бюджетными средствами должно способствовать применение системы показателей эффективности предварительного и текущего бюджетного контроля, интегрирующей критерии оперативной оценки бюджетного контроля и показатели, ориентированные на стратегические цели совершенствования бюджетного контроля и социально-экономического развития за счет государственных финансовых ресурсов (стр. 116-122).

5. Предложена модель по развитию информационного и организационно-финансового взаимодействия субъектов бюджетного процесса, объединив-

шая задачи управления остатками средств федерального бюджета; условия, необходимые для развития деятельности по управлению бюджетными средствами; направления Концепции взаимодействия казначейских органов с финансовыми институтами в целях обеспечения ликвидности и эффективности движения средств в финансовой системе государства (стр. 130-133).

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

а) статьи в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России:

1. Будагова Н.В. Модели казначейского исполнения бюджета //Финансовая аналитика. - № 31. - 2013. (0,9 п.л.)

2. Будагова Н.В. Основные направления совершенствования предварительного и текущего контроля за исполнением бюджетов//Экономические науки. - № 4. - 2013. (0,9 п.л.)

3. Будагова Н.В. Управление ликвидностью и эффективностью в государственном секторе: российская и шведская модели //Международный бухгалтерский учёт. - № 47. - 2012. (0,8 п.л.)

б) другие научные публикации:

4. Будагова Н.В. Управление ликвидностью и эффективностью в государственном секторе: российская и шведская модели //Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. - № 1. - 2013. (0,8 п.л.)

5. Будагова Н.В. Развитие системы государственного казначейского кон-троля//Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. -№ 14.-2013. (0,9п.л.)

6. Будагова Н.В. Роль и содержание предварительного и текущего контроля за исполнением бюджетов //Международная конференция: «Экономика, управление, инновации: теория, методология и концепции модернизации» - 2013. (0,8п.л.)

7. Будагова Н.В. Функции органов федерального казначейства при исполнении бюджетов различных уровней//Бухгалтерский учёт в бюджетных и некоммерческих организациях. - № 22. - 2013. (0,5п.л.)

8. Будагова Н.В. Обеспечение прозрачности общественных финансов в Российской Федерации//ЬАР LAMBERT Academic Publishing. - 2012. (монография, 6 п.л.)

9. Будагова Н.В. Взаимоотношения России и ЕС в области общественных финансов //Вестник Сочинского государственного университета туризма и курортного дела. - № 3(17). - 2011. (0,5 п.л.)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Будагова Наринэ Вазгеновна

Тема диссертационного исследования: Развитие предварительного и текущего контроля исполнения федерального

бюджета в России

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент Боровикова Елена Владимировна

Изготовление оригинал-макета

Подписано в печать: Объем - 1 п.л. Тираж 80 экз. Заказ № 62 Отпечатано в типографии 119526, г. Москва пр. Вернадского, д.39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru