Казначейские технологии как инструмент исполнения бюджета на уровнях бюджетной системы Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Казначейские технологии как инструмент исполнения бюджета на уровнях бюджетной системы Российской Федерации"

На правах^рук^писи

Терентьева Вера Викторовна

Казначейские технологии как инструмент исполнения бюджета на уровнях бюджетной системы Российской Федерации

Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону - 2005

Работа выполнена в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Романова Татьяна Федоровна

доктор экономических наук Бухвальд Евгений Моисеевич

кандидат экономических наук Масленникова Людмила Павловна

Ведущая организация:

Северо-Кавказская академия государственной службы

Защита состоится « £ » года в /У^^асов на заседании

диссертационного Совета Д 212.209.02 в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б.Садовая, 69, а. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного экономического университета «РИНХ» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б.Садовая, 69.

Автореферат разослан «._£_» ¿¿¿сХсв--' 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Иванова Е.А

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В связи с институциональными изменениями, произошедшими в экономическом и бюджетном механизме Российской Федерации в последние годы, чрезвычайно возросла роль института казначейства и необходимость анализа технологий и инструментария, которыми располагает казначейство в ходе управления бюджетным процессом.

Используя такие экономические инструменты, как распределение и возврат доходов бюджета, выделение бюджетных ассигнований, утверждение лимитов бюджетных обязательств, оплата обязательств бюджетополучателей непосредственно его контрагентам, орган казначейства способен осуществлять не только эффективное исполнение бюджета, внебюджетных фондов, предварительный и текущий контроль за расходованием бюджетных средств, но и стать основой интегрированной системы управления государственными финансовыми ресурсами.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации федеральное казначейство обладает бюджетными полномочиями. Главное предназначение казначейства как государственного института - управление государственными финансовыми ресурсами и обеспечение бюджетного учета и отчетности.

Действенная система бюджетного учета создает не только предпосылки

для финансового контроля, но, прежде всего, обеспечивает возможность

получения достоверной информации о состоянии государственных финансов,

без которой органам власти невозможно принять адекватные решения в

бюджетной и налоговой сферах. Казначейский контроль за использованием

бюджетных ассигнований обеспечивает неукоснительное соблюдение всех

бюджетных назначений и их эффективное использование в процессе

реализации задач и функций государства. !

г !

К настоящему времени накоплен положительный опыт функционирования

института казначейства, связанный с развитием процесса казначейского

исполнения федерального бюджета. Разработаны и введены в действие законодательные и нормативно-правовые акты, определяющие функции, полномочия и сферу ответственности органов казначейства, приняты документы, регулирующие формирование доходной и исполнение расходной частей бюджетов всех уровней. Казначейская система исполнения бюджета позволяет повысить эффективность использования бюджетных ресурсов путем обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования.

Вместе с тем, наряду с позитивными моментами, существует ряд нерешенных проблем, обусловленных недостаточной теоретической и практической проработанностью казначейских технологий на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:

- не разработаны стандарты казначейского исполнения бюджета, обеспечивающие переход к единой процедуре казначейского обслуживания бюджетов всех уровней;

требует изменения организационная структура казначейства, функционирующая в условиях единого казначейского счета на территориальном и местном уровнях;

- с целью повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и усиления их прозрачности целесообразна трансформация органов федерального казначейства в «Государственное казначейство», предусматривающая также создание собственного кредитного учреждения;

- требуют дальнейшего развития научно-обоснованные подходы к решению вопросов, связанных с получением и обработкой информации, внедрением единых технологий учета и документооборота на всех уровнях распорядителей бюджетных средств и др.

Степень разработанности проблемы. В научных разработках и публикациях последних лет большое внимание уделяется вопросам казначейского исполнения бюджетов. Теоретические основы,

методологические и практические аспекты казначейского исполнения бюджета изложены в трудах Л.А. Бережной, Е.В. Бушмина, В.П. Горегляда, Е.В. Жукова, Н.Г. Ивановой, Л.АЛопиной, Т.Д. Маковник, Г.И. Маклевой, Т.Г. Нестеренко, В.М.Родионовой, Т.Ф. Романовой, М.В. Романовского, К.И. Таксира, А.И. Фисенко, В.Б. Христенко и др. Защищены кандидатские диссертации по вопросам казначейского исполнения бюджета: И.В. Азарниковой, Л.В. Белоусовой, Н.Б. Грошевой, Б.Ф. Ицковичем, Е.Е. Казимировой, И.А. Мороз, А.Ю. Пантелеевым, Б.Н. Теребиленко и др.

Отдавая должное ученым, занимающимся исследованием процесса казначейского исполнения бюджета, приходится констатировать, что существующие разработки по заявленной проблеме не носят комплексного характера, а ограничиваются вопросами совершенствования казначейского исполнения федерального бюджета или создания моделей казначейского исполнения бюджета применительно к другим уровням бюджетной системы.

Актуальность, дискуссионность теоретических положений в области казначейских технологий исполнения бюджета, а также высокая практическая востребованность разработки стандартов казначейских процедур и на этой основе создание единой казначейской технологии для всех уровней бюджетной системы, предопределили выбор цели, задач, предмета и объекта исследования, направлений использования достигнутых результатов.

Цель и задачи исследования. Цель работы - на основе исследования сущности, функций и принципов организации современной системы казначейского исполнения бюджета разработать и обосновать теоретико-методологические подходы к построению казначейской технологии, призванной обеспечить единообразное казначейское исполнение бюджета на всех уровнях бюджетной системы РФ.

Достижение поставленной цели обеспечивается постановкой и решением следующих задач:

- изучить, обобщить и критически осмыслить отечественный опыт функционирования института казначейства, определить его место и роль в системе государственных финансов;

- провести анализ современного теоретико-методологического обеспечения системы казначейского исполнения бюджета с позиции его адекватности современным требованиям и соответствия информационной достоверности бюджетного процесса;

- обобщить существующие научные взгляды на приемлемость различных организационных структур и технологий казначейского исполнения бюджета и выработать практические рекомендации повышения эффективности работы института казначейства;

- выявить объективные предпосылки и субъективные факторы формирования стандартов казначейских процедур исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы РФ;

- обосновать институт казначейства как инструмент контроля за результативностью бюджетного процесса и прозрачностью финансовых потоков.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются казначейские процедуры, осуществляемые в ходе исполнения бюджетов всех уровней и структурируемые в виде последовательно реализуемых процессов по достижению конечной цели казначейской системы, ориентируемой на эффективность и социальный результат.

Предметом диссертационной работы стали теоретические и методические аспекты развития казначейских технологий, применяемых в процессе исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Теоретико-методологической основой диссертации явились исследования ведущих отечественных ученых и практиков, посвященные изучению отдельных вопросов развития казначейской системы исполнения бюджетов, материалы научно-практических конференций по исследуемой проблеме, публикации в периодической печати.

Диссертационное исследование выполнено в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10- финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Государственные финансы, п. 2.6 Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов

Инструментарно-методический аппарат. Исследование проводилось с применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, исторической аналогии, системного и логико-смыслового анализа, синтеза теоретического и практического материала. Их совокупный аналитический потенциал обеспечил достоверность выводов и рекомендаций, полученных в рамках проводимого диссертационного исследования.

Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе законодательных и нормативных актов, методических рекомендаций и инструктивных документов по экономическим вопросам; отчетно-аналитической информации Министерства финансов Российской Федерации, Главного управления федерального казначейства, Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Ростовской области, информации официальных сайтов компьютерной сети «Интернет»; материалов монографий, статей отечественных экономистов в периодических,изданиях, материалов научно-практических конференций по исследуемой проблеме.

Рабочая гипотеза исходит из требований реформирования бюджетного процесса, обусловивших новую парадигму общественной координации института казначейства как важнейшего элемента интегрированной системы управления государственными финансами. В контексте придания приоритетной роли казначейству в финансовой системе особая значимость придается разработке стандартов казначейских процедур исполнения бюджета и перехода на их основе к стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней, позволяющей установить объективный контроль за расходованием бюджетных ресурсов, обеспечить четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства.

Положения, выносимые на защиту:

1. Основной целью современного этапа реформирования бюджетного процесса в стране является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами, исходя из обеспечения устойчивого социально-экономического роста.

Сущностью реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными расходами к управлению, ориентированному на достижение конкретного конечного результата. Сложность и многоплановость этой проблемы обусловлена широким спектром вопросов, к числу которых относится модернизация существующей казначейской системы путем трансформации органов федерального казначейства в структуру, сочетающую функции управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы РФ и функции собственного казначейского банка, обеспечивающего учет наличия государственных финансовых ресурсов и контроль за операциями их движения.

2. Опыт становления и развития органов федерального казначейства в Российской Федерации подтвердил целесообразность создания института казначейства и его эффективность в управлении государственными финансовыми ресурсами, направленными на реализацию приоритетных направлений социально-экономических реформ. Однако тенденции развития казначейской системы последних лет свидетельствуют о создании, параллельно с органами федерального казначейства, региональных и муниципальных казначейств, что повлекло за собой не только дополнительное расходование бюджетных средств на их организацию, но и дублирование функций, повышение трудозатрат специалистов и, как следствие, нарушение целостной картины процесса исполнения бюджета, являющегося важнейшей составляющей бюджетного процесса.

3. С целью обеспечения комплексного подхода к управлению государственными и муниципальными финансами необходимо обоснование и

-распространение на все уровни бюджетной системы Российской Федерации единообразных казначейских процедур, охватывающих процессы исполнения бюджетных средств, внебюджетных государственных социальных фондов и внебюджетных средств государственных бюджетных учреждений.

4. Максимально полная реализация бюджетных и функциональных полномочий института казначейства может быть достигнута путем разработки

и внедрения стандартов (правил) казначейских процедур, характер и содержание которых обеспечат достоверную и оперативную информацию о всех этапах процесса исполнения бюджета, внебюджетных социальных фондов, а также создаст организационно-методологическую основу для контроля эффективности использования государственных финансовых ресурсов.

5. Институт казначейства является особой государственной финансовой структурой, которая помимо реализации своих основных бюджетных полномочий, связанных с процессом исполнения бюджетов всех уровней, выполняет специфические контрольные функции, что находит свое выражение в осуществлении казначейского контроля, имеющего конкретные цель, задачи, объекты и субъекты, предмет, принципы и методы.

Научная новизна диссертационного исследования. К числу основных результатов, определяющих новизну проведенного исследования, относятся следующие:

- развито теоретическое представление об экономическом содержании казначейского исполнения бюджета, в частности, предложена новая дефиниция: «стандартизированная казначейская технология» как совокупность пошаговых действий органов казначейства, учитывающих применение казначейских стандартов организационного, методического, алгоритмического обеспечения и инструментальных средств для управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;

- предложена авторская стандартизированная казначейская технология как последовательное осуществление типовых казначейских процедур исполнения бюджета и казначейского контроля на основе унифицированного бюджетного учета и отчетности, с целью обеспечения единообразия и прозрачности казначейского механизма исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;

- обоснована роль и потребность стандартов казначейских процедур исполнения бюджета, заключающаяся в определении методологических основ

казначейского обслуживания, способов организации и технологии казначейских процедур, базовых требований к функциональным обязанностям специалистов;

-развит подход к содержанию казначейского контроля как самостоятельного подвида государственного финансового контроля, предусматривающего предварительный и текущий контроль за формированием и использованием государственных финансовых ресурсов в процессе казначейского исполнения. При этом под казначейским контролем понимается обособленный элемент управления государственными финансовыми ресурсами, имеющий определенное содержание, специфические объекты и способы осуществления контрольных процедур в соответствии с установленными законом нормами.

доказана целесообразность унификации документооборота стандартизированной казначейской технологии и соответствия его принципам международной стандартизации с целью определения функциональных связей объектов казначейского контроля, бюджетного учета и отчетности.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется комплексным подходом к процессу казначейского исполнения бюджетов, заключающимся в необходимости разработки стандартизированной технологии казначейского исполнения, предназначенной для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, внедрение которой в бюджетный процесс реально повысит оперативность и эффективность исполнения бюджетов.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в доведении теоретических положений стандартизированной технологии казначейского исполнения до практического уровня реализации путем выработки конкретных рекомендаций. Разработанные в диссертации подходы могут быть использованы в практической деятельности органов казначейства.

Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе при проведении занятий по дисциплинам: «Казначейская система исполнения бюджета», «Государственный финансовый контроль», «Бюджетная система РФ», «Бюджетный учет и отчетность» в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ», при проведении занятий в системе повышения квалификации специалистов по специальности 08.04.00 «Финансы и кредит».

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения диссертационного исследования по совершенствованию казначейской технологии исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы РФ и приведение ее к единообразию и стандартизации докладывались на региональных и межвузовских конференциях.

Автор диссертационной работы принял участие в выполнении следующих научно-исследовательских тем:

1. 2003 г. Хоздоговорная тема № 772/03 «Региональная финансовая политика; опыт и проблемы. Заказчик - Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва;

2. 2004г. Хоздоговорная тема №815/04 «Стратегия управления финансами в регионе». Заказчик - Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва.

Основные положения диссертации опубликованы в 10 научных работах общим объемом 2,7 пл., в том числе авторский объем 2,4 пл.

Логическая структура и объем диссертации. Диссертация соответствует теме, целям и задачам исследования. Работа изложена на 167 страницах машинописного текста, состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Диссертационная работа проиллюстрирована 9 таблицами, 39 рисунками, 3 приложениями, имеет следующую структуру:

Введение

Глава 1. Концептуальный аспект формирования и развития стандартизированной технологии казначейского исполнения бюджета

1.1. Теоретическое обоснование необходимости создания. единых

казначейских процедур исполнения бюджетов всех уровней

1.2. Казначейство как институт контроля в процессе исполнения бюджета Глава 2. Исследование сложившейся практики казначейского исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации и перспективы дальнейшего развития

2.1. Организационно-методические, основы казначейской модели исполнения федерального бюджета

2.2. Альтернативная модель казначейского исполнения на уровне бюджета субъекта Российской Федерации

2.3. Анализ результатов построения и функционирования действующей казначейской модели исполнения муниципального бюджета

Глава 3. Методологические и методические подходы: к конструированию стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджетов на всех уровнях

3.1. Разработка методических рекомендаций по созданию стандартов казначейского исполнения бюджетов

3.2. Пути развития и унификации инструментария казначейской технологии исполнения бюджета

Заключение

Библиографический список Приложение

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформированы ее цель и задачи, определены предмет и объект исследования, изложены научная новизна и практическая значимость диссертационной работы. В соответствии с целью и задачами проведенного исследования в диссертационной работе рассматриваются следующие виды проблем.

Первая группа проблем посвящена общетеоретическим и методологическим подходам к формированию и развитию стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджета.

Внедрение казначейских технологий в бюджетный процесс началось с 1993 года. Экономические и политические преобразования в Российской Федерации в начале 90-х годов привели к существенной перестройке действовавшей в стране организации государственного финансового контроля. Переход федерального бюджета на казначейские технологии обеспечил повышение оперативности управления доходами федерального бюджета, детализацию процесса исполнения бюджета на каждой стадии и казначейский контроль за целевым использованием бюджетных средств, своевременное финансирование бюджетной сферы.

С учетом возрастающей роли государственных финансов в реформировании экономики страны перед институтом казначейства поставлены новые задачи с более широкими функциями и полномочиями по управлению ими. Основным назначением проводимой бюджетной реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными расходами к управлению, ориентированному на конечный результат.

В ходе проведенного исследования выявлено, что существование органов федерального казначейства в Российской Федерации является целесообразным, необходимым и эффективным институтом управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами. За время существования системы органов федерального казначейства ими наработан большой практический опыт, связанный с развитием процесса казначейского исполнения федерального

бюджета. Преимуществами исполнения федерального бюджета органами казначейства являются ликвидация кассовых разрывов, прозрачное движение финансовых потоков бюджетных средств, предотвращение нецелевого расходования средств бюджетополучателями и др. Кроме того, федеральное казначейство способно обеспечить эффективное исполнение не только федерального бюджета, но и бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, то есть стать основой для создания государственного казначейства, поскольку имеет развернутую периферийную сеть на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем, проведенное исследование и анализ имеющейся научной литературы по проблеме свидетельствует, что наряду с положительным опытом существует и ряд нерешенных проблем теоретического, методологического и методического характера.

Изучение вопросов и факторов, определяющих процесс создания стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджета всех уровней, требует, прежде всего, теоретического осмысления самого понятия «казначейская система». Так, несмотря на значительное число публикаций в области проблем казначейского исполнения бюджета, до сих пор нет четкого определения данного понятия.

В этой связи, автор счел необходимым в процессе исследования выполнить анализ содержания всех определений, подразумевающих понятие «казначейская система» и пришел к выводу, что они характеризуют ни что иное, как процедуры или технологии казначейского исполнения бюджета.

Используя данный посыл, в работе дано авторское определение стандартизированной казначейской технологии, под которой понимается организация казначейских процедур по систематическому, полному и стандартизированномуучету операций по движению средств бюджетов всех уровней на текущих счетах органа, исполняющего бюджет, по качественному сквозному казначейскомуконтролю целевого использования бюджетныхсредстви формированию достоверной информации.

Вторая группа проблем посвящена исследованию сложившейся практики казначейского исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Поиск системного подхода к методологическому обоснованию стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней вызвал необходимость изучения сложившейся практики казначейского исполнения на уровне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Проведенное исследование казначейской технологии исполнения федерального бюджета позволило подтвердить преимущества ее внедрения. Органы федерального казначейства добились за период своего существования обеспечения управляемости и подконтрольности используемых федеральных финансовых ресурсов. В результате перевода счетов бюджета в органы федерального казначейства ликвидированы кассовые разрывы, произошло сосредоточение всего первичного платежного документооборота в руках казначейства (обеспечена «прозрачность» исполнения бюджета); возросло качество анализа бюджетного процесса; созданы условия для осуществления действенного контроля за финансовыми потоками бюджетополучателей.

Проведенный анализ показал, что, наряду с положительным опытом функционирования органов федерального казначейства, есть и недостатки. Причиной данного обстоятельства является отсутствие единого программного продукта, который мог бы использоваться не только на уровне исполнения федерального бюджета, но и на уровне исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также не согласованность ряда нормативно-правовых актов, регулирующих исполнение бюджетов всех уровней.

В результате исследования выявлено, что на региональном и местном уровнях работа по реформированию системы исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, внедрению казначейских технологий находится на начальном этапе и отстает от тех темпов, которыми развивается

казначейская технология на федеральном уровне. Существующая специфика исполнения региональных и муниципальных бюджетов, а также отсутствие достаточной законодательной и нормативной базы по исполнению этих бюджетов, вынуждают органы государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований вести самостоятельные разработки по данному вопросу.

Согласно действующему законодательству, органы власти субъектов РФ и органы власти муниципальных образований имеют право либо самостоятельно осуществлять исполнение бюджетов, либо заключать соглашение с территориальными органами Федерального казначейства о переводе на кассовое исполнение своих бюджетов в Федеральное казначейство. Так, в Ростовской области, как и во многих других субъектах Российской Федерации, областной бюджет исполняется территориальным Управлением Федерального казначейства по Ростовской области (УФК) на основе соглашения, заключенного в 2001 году между Администрацией Ростовской области и территориальным УФК по Ростовской области.

Исследование показало, что территориальное Управление Федерального казначейства в ходе исполнения областного бюджета предусматривает четкую схему доведения выделенных из бюджета средств до каждого бюджетополучателя. При казначейском исполнении бюджета распорядители бюджетных средств и Министерство финансов Ростовской области производят финансирование в строгом соответствии с бюджетной росписью. В целом же, можно констатировать, что сегодня в Ростовской области успешно осуществляется казначейское исполнение областного бюджета, реально обеспечивающее целевое использование бюджетных средств и позволяющее эффективно управлять финансовыми ресурсами.

В работе был исследован процесс перевода исполнения местного бюджета на принципы казначейского обслуживания.

С 1999 года в Ростове-на-Дону на базе городского финансового управления было создано Муниципальное учреждение «Муниципальное казначейство города Ростова-на-Дону». В задачи Муниципального

казначейства входит обеспечение целевого и эффективного исполнения местного бюджета. Сравнительные параметры функциональной деятельности федерального и муниципального казначейства отражены в таблице 1.

Таблица 1

Сравнительные параметры организации федерального и муниципального

казначейства

Параметры Федеральное казначейство Муниципальное казначейство

1 2 3

Нормативно-правовая база Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Указ Президента от 08 12 1992 г №1556 «О федеральном казначействе», Постановление СМ РФ от 27 08 1993 № 864 «Об утверждении Положения о федеральном казначействе» Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (не разраоотаны общие четодоюгические подходы по созданию нормативной базы

Методическое обеспечение Утверждены методические рекомендации по организации и исполнению доходов и расходов федерального бюджета На региональном и местном уровне разрабатываются методические рекомендации по исполнению бюджетов (нет единства)

Организационные мероприятия - организационная структура - технология казначейского исполнения Утверждена структура в соответствии с функциональными обязанностями Отработана технология казначейского исполнения федерального бюджета Утверждена структура в соответствии с функциональными обязанностями (совпадает) Отсутствует внедрение прогрессивных технологий в процесс исполнения бюджетов

• функциональные обязанности - казначейский контроль -кадровое обеспечение • социальная защищенность -осуществление краткосрочного прогноза и кассового планирования средств федерального бюджета, распределения в установленных размерах доходов и исполнение расходов бюджета, -осуществляет по заключениям налоговых органов возврат налогоплательщикам сумм, излишне уплаченных или взысканных, -осуществляет контроль за своевременностью совершения операций со средствами бюджета и др Бюджетным законодательством установлен порядок проведения предварительного и текущего контроля Структура и штатные расписания утверждаются руководителями вышестоящих органов казначейства в пределах установленного ИМИ фонда оплаты труда Предусматриваются выплаты процентных надбавок осуществление контроля за эффективностью использования всего имущественного комплекса города, обеспечение краткосрочного я долгосрочного прогноза формирования доходной части местного бюджета, - осуществляет по заключениям налоговых органов возврат налогоплательщикам сумм, излишне уплаченных или взысканных, -обеспечивает регулирование и учет финансовых отношений между бюджетами всех уровней, отраслями городского хозяйства и др Бюджетным законодательством установлен порядок проведения предварительного и текущего контроля Структура и штатное расписание устанавливается в пределах численности и фонда оплаты труда исходя из утвержденного в бюджете города объема ассигнований (Положение о муниципальном казначействе) Выплаты надбавок в пределах выделенных ассигнований, финансирование из местного бюджета

Программное обеспечение "Казна"- по доходам/Смета-В» - по расходам, Центр- КС - обеспечивает исполнение доходов и расходов бюджета и др (отсутствуют единые централизованно поставляемые программные продукты) «АЦК», «Система», «Криста» и еще более 10 программных продуктов (отсутствуют единые централизованно поставляемые программные продукты, возникает потребность в значительных дополнительных затратах на приобретение и внедрение программного продукта)

Анализ сравнительных параметров организации казначейских структур на разных уровнях бюджетной системы показывает, что у них есть много общего: построение организационной структуры, распределение функциональных обязанностей. Вместе с тем, методика казначейского исполнения бюджета весьма разнообразна, разнообразны и программные продукты. Одновременно с созданием параллельных структур региональных и муниципальных казначейств происходит и создание кредитных учреждений, обеспечивающих работу с бюджетными счетами. Все это требует вложения значительных дополнительных финансовых ресурсов.

Результаты исследования практической деятельности органов федерального, регионального и муниципального казначейств позволяют сделать следующий вывод. В настоящее время отсутствуют единые процедуры казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней. Между тем, в перечне принципов бюджетной системы РФ принцип единства стоит на первом месте. Он означает, что в стране действуют единые формы бюджетной документации, бюджетный процесс во всех звеньях бюджетной системы РФ протекает по одним и тем же правилам, что существует единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и единый порядок ведения бюджетного учета и представления отчетности. За нарушение бюджетного законодательства применяются соответствующие меры административного воздействия.

Налицо низкая заинтересованность федерального казначейства в удовлетворении индивидуальных потребностей в казначейском обслуживании бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. В результате исследования сделан вывод, что целесообразна трансформация федерального казначейства в «государственное казначейство», сочетающего в себе функции управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы РФ и функции собственного казначейского банка, и создание стандартизированной казначейской технологии, которая будет способствовать распространению единого механизма обслуживания бюджетов всех уровней бюджетной системы

РФ, государственных внебюджетных социальных фондов и внебюджетных средств бюджетных учреждений. Это является оправданным, с точки зрения, во-первых, повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами в стране в целом, во-вторых, исключения дублирования и параллелизма в создании региональных и муниципальных казначейств на каждом уровне бюджетной системы.

Кроме того, формирование государственного казначейства именно на базе федерального казначейства позволит:

- использовать позитивный наработанный опыт казначейских процедур исполнения федерального бюджета и квалифицированных специалистов этих структур, организационную инфраструктуру, позволяющие осуществлять полномасштабный учет и эффективность контроля за поступлением и целевым использованием бюджетных ресурсов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;

- уменьшить общегосударственные расходы на создание параллельных казначейских структур на региональном и местных уровнях.

Третья группа проблем отражает методологические подходы к конструированию стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней, которую невозможно внедрить без создания казначейских стандартов.

Проведенный анализ показал, что для всех уровней бюджета необходима выработка норм регламентации функциональной деятельности казначейских органов. Регламентация функциональной деятельности казначейских органов -это установление норм, положений, правил и казначейских процедур, оформленных в казначейские стандарты, являющиеся обязательными для исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы РФ. Стандарты казначейского исполнения бюджета являются основой для бюджетного учета и отчетности, казначейского контроля и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов.

На наш взгляд, стандарты казначейского исполнения бюджета преследуют такие цели, как:

- обеспечение прозрачности государственных и муниципальных финансовых потоков;

- стандартизация приемов отражения процесса исполнения бюджетов всех уровней;

- стандартизация подходов к определению профицита (дефицита) бюджетов;

- обеспечение общих подходов к документообороту, бюджетному учету государственных финансовых ресурсов и государственной собственности.

Главные требования, которые должны предъявляться к стандартам стандартизированной казначейской технологии:

1) целесообразность - при разработке стандарта следует учитывать его практическую пользу, актуальность и приоритетность;

2) преемственность и непротиворечивость - каждый последующий стандарт казначейской технологии должен опираться на ранее принятый, обеспечивать согласованность и взаимосвязь остальных стандартов;

3) логическая стойкость — должны соблюдаться целостность, четкость формулировок и ясность изложения;

4) полнота и детализация — стандарт должен обеспечивать полноту охвата всех значимых вопросов изучаемого объекта, логически развивать и дополнять соответствующие принципы и положения разработанного стандарта;

5) единство терминологической базы - все стандарты и нормативные документы должны содержать одинаковую трактовку терминов.

Таким образом, стандарты казначейского исполнения представляют собой комплексное описание целостного механизма казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. На основании проведенного исследования автором рекомендована структура построения стандартов казначейской технологии, которые, должны содержать следующие разделы (рис. 1).

В диссертационной работе автором разработан и предложен стандарт казначейского исполнения доходной базы бюджета.

Рис. 1. Структура казначейского стандарта исполнения бюджета Таким образом, создание стандартов и одновременная трансформация федерального казначейства в единую структуру позволят, на наш взгляд, обеспечить организацию казначейских процедур по систематическому, полному и стандартизированному учету операций по движению средств бюджетов всех уровней на единых счетах казначейских органов, качественный контроль целевого использования бюджетных средств и формирование достоверной отчетности. При этом будут учтены особенности бюджетных полномочий органов государственной и муниципальной власти.

Четвертая группа проблем посвящена развитию и унификации инструментария казначейской технологии исполнения бюджета.

Современное усложнение функциональной организации казначейства требует систематического совершенствования и адаптации программных технологий к изменению норм бюджетного законодательства.

За неполные двенадцать лет существования органов казначейства так и не создан единый программный продукт, который бы мог быть использован на всех уровнях бюджетной системы; требуют совершенства программное обеспечение и методология бухгалтерского учета и отчетности органов казначейства, организация казначейского контроля.

Целесообразно провести сравнительную оценку программных продуктов, используемых в настоящее время казначейским структурами на всех уровнях бюджетной системы РФ с целью проведения сертификации указанных продуктов. Это позволит разработать критерии программных продуктов для казначейской стандартизированной технологии. Развивая данное положение, автор диссертации считает, что разработка унифицированных программных продуктов существенно повысит качество бухгалтерского учета и отчетности исполнения бюджета в органах казначейства и действенность казначейского контроля за эффективным и целевым расходованием государственных финансовых ресурсов.

В диссертационной работе сформировано системное представление о казначейском контроле как подвиде системы государственного финансового контроля, предусматривающем предварительный и текущий контроль; определены его цель, задачи и объекты (см. рис.2). Это направление должно быть для него приоритетным, так как на казначейство возложены особые контрольные полномочия, которые не имеют другие органы финансового контроля. Исследование существующей системы органов государственного финансового контроля свидетельствует, что исполняемые органами казначейства контрольные мероприятия в процессе исполнения бюджета не обозначены и не закреплены за ними соответствующими нормативными актами.

В исследовании обосновывается авторский подход, в силу которого под казначейским контролем следует понимать обособленный элемент управления государственными финансовыми ресурсами, имеющий определенное содержание, специфические объекты и способы осуществления контрольных процедур в соответствии с установленными законом нормами.

Рис. 2. Место казначейского контроля в системе государственного

финансового контроля Важным элементом стандартизированной казначейской технологии также является бухгалтерский учет исполнения бюджета. Бюджетный учет в органах казначейства - это научно-обоснованная система наблюдения, отражения, обобщения информации в денежном выражении, а также контроль качественных и количественных изменений процесса исполнения бюджета.

Проведенное исследование организации бухгалтерского учета исполнения бюджета органами казначейства позволило выявить отсутствие единых стандартизированных правил и методик его ведения.

В этой связи, автором обосновано предложение о необходимости его унификации и стандартизации бухгалтерского учета исполнения бюджетов в органах казначейства в рамках соответствия международным стандартам контроля, учета и отчетности. Решением задачи является устранение дублирования учетных функций в органах казначейства. Улучшение ситуации, по мнению автора диссертационной работы, видится и в разработке единых принципов учета, которые должны найти отражение в методических рекомендациях по бюджетному учету, которые должны стать фундаментом рациональной организации бюджетного учета.

Реализация выводов и предложений ло созданию стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджета и разработке стандартов казначейского исполнения, изложенных в работе, будет способствовать, по мнению автора, эффективному исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Результаты диссертационного исследования отражены в следующих работах:

1. Терентьева В.В. Казначейская система исполнения бюджета: задачи на современном этапе // Развитие финансово-кредитных отношений в территориальных образованиях РФ. Сборник материалов региональной научно -практической конференции / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов-на-Дону, 2002. - 0,1пл.

2. Терентьева В.В. О проблемах создания и функционирования единого казначейского счета // Бюджетно-налоговая политика российского государства в период реформ. Сборник материалов региональной научно- практической конференции в г.Гуково / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов-на-Дону, 2002. - 0,2 п.л.

3. Терентьева В.В. Проблемы организации государственного финансового контроля в России // Рыночная экономика и финансово-кредитные отношения Ученые записки. Выпуск 9 / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов-на-Дону, 2003. - 0,2 п.л.

4. Терентьева В.В. Становление и развитие казначейской системы исполнения бюджета // Влияние развития финансово-кредитной системы на модернизацию экономики России. Сборник материалов региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и практических работников. / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов-на-Дону, 2003. - 0,1 п.л.

5. Терентьева В.В. Организация государственного финансового контроля в России и за рубежом // Финансовая политика Российского государства условиях экономических и социальных реформ. Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов. Второй выпуск. / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов-на-Дону, 2003. - 0,4 пл.

6. Терентьева В.В. Развитие казначейской системы исполнения бюджета // Бюджетно-налоговые реформы в Российской Федерации: задачи и приоритеты реализации. Сборник материалов региональной научно- практической конференции в г.Гуково. / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов-на-Дону, 2003. - 0,1 пл.

7. Терентьева В.В., Романова Т.Ф. Развитие системы государственного контроля в современных условиях // Рыночная экономика и финансово-кредитные отношения. Ученые записки. Выпуск 10. / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов-на-Дону, 2004.

- 0,5 пл., в том числе авторских - 0,2 пл.

8. Терентьева В.В. Казначейский контроль в России // Развитие финансового рынка как условие экономического роста России. Материалы региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава и практических работников. / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов-на-Дону, 2004.

- 0,2 пл.

9.Терентьева В.В. Бухгалтерский учет исполнения федерального бюджета: содержание, особенности организации // Финансовая политика

Российского государства условиях экономических и социальных реформ. Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов. Третий выпуск. / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». - Ростов-на-Дону, 2004.- 0,5 пл.

10. Терентьева В.В. Развитие казначейской модели исполнения бюджетов в России // Проблемы экономики, науки и образования. Сборник научных работ. / Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». -Ростов-на-Дону, 2004. - 0,4 п л.

Изд. № 127/6938. Подписано к печати 29.04.05. Печать офсетная. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.л. Заказ № 339 Тираж 150 экз. «С» 127

344002 г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69 РГЭУ «РИНХ» Издательство

Отпечатано в ООО «АзовПечать» г. Азов, ул. Толстого, 65 тел. (86342) 5-37-57

1415.

I *

" ' ' " I '< * ^ " . f

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Терентьева, Вера Викторовна

Введение

Глава 1. Концептуальный аспект формировании и развитии 12 стандартизированной технологии казначейского исполнении бюджета

1.1. Теоретическое обоснование необходимости создания 12 единых казначейских процедур исполнения бюджетов всех уровней

1.2. Казначейство как институт контроля в процессе 43 исполнения бюджета

Глава 2. Исследование сложившейся практики казначейского 66 исполнении бюджета на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации и перспективы дальнейшего развитии

2.1. Организационно-методические основы казначейской 66 модели исполнения федерального бюджета

2.2. Альтернативная модель казначейского исполнения на 87 уровне бюджета субъекта Российской Федерации

2.3. Анализ результатов построения и функционирования 100 действующей казначейской модели исполнения муниципального бюджета

Глава 3. Методологические и методические подходы к 122 конструированию стандартизированной казначейской технологии пенолнешш бюджетов на всех уровнях

3.1. Разработка методических рекомендаций по созданию 122 стандартов казначейского исполнения бюджеюв

3.2. Пути развития и унификации инструментария 130 казначейской технологии исполнения бюджета и направления его унификации

Диссертация: введение по экономике, на тему "Казначейские технологии как инструмент исполнения бюджета на уровнях бюджетной системы Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. В связи с институциональными изменениями, произошедшими в экономическом и бюджетном механизме Российской Федерации в последние годы, чрезвычайно возросла роль института казначейства и необходимость анализа технологий и инструментария, которыми располагает казначейство в ходе управления бюджетным процессом.

Используя такие экономические инструменты как распределение и возврат доходов бюджета, выделение бюджетных ассигнований, утверждение лимитов бюджетных обязательств, оплата обязательств бюджетополучателей непосредственно его контрагентам, орган казначейства способен осуществлять не только эффективное исполнение бюджета, внебюджетных фондов, предварительный и текущий контроль за расходованием бюджетных средств, но и стать основой интегрированной системы управления государственными финансовыми ресурсами.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации федеральное казначейство обладает бюджетными полномочиями. Главное предназначение казначейства как государственного института - управление государственными финансовыми ресурсами и обеспечение бюджетного учета и отчетности.

Действенная система бюджетного учета создает не только предпосылки для финансового контроля, но, прежде всего, обеспечивает возможность получения достоверной информации о состоянии государственных финансов, без которой органам власти невозможно принять адекватные решения в бюджетной и налоговой сферах. Казначейский контроль за использованием бюджетных ассигнований обеспечивает неукоснительное соблюдение всех бюджетных назначений и их эффективное использование в процессе реализации задач и функций государства.

К настоящему времени накоплен положительный опыт функционирования института казначейства, связанный с развитием процесса казначейского исполнения федерального бюджета. Разработаны и введены в действие законодательные и нормативно-правовые акты, определяющие функции, полномочия и сферу ответственности органов казначейства, приняты документы, регулирующие формирование доходной и исполнение расходной частей бюджетов всех уровней. Казначейская система исполнения бюджета позволяет повысить эффективность использования бюджетных ресурсов путем обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования.

Вместе с тем, наряду с позитивными моментами существует ряд нерешенных проблем, обусловленных недостаточной теоретической и практической проработанностью казначейских технологий на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:

- не разработаны стандарты казначейского исполнения бюджета, обеспечивающие переход к единой процедуре казначейского обслуживания бюджетов всех уровней; требует изменения организационная структура казначейства, функционирующая в условиях единого казначейского счета на территориальном и местном уровнях;

- с целыо повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и усиления их прозрачности целесообразна трансформация органов федерального казначейства в «Государственное казначейство», предусматривающая также создание собственного кредитного учреждения;

- требуют дальнейшего развития научно-обоснованные подходы к решению вопросов, связанные с получением и обработкой информации, внедрением единых технологий учета и документооборота на всех уровнях распорядителей бюджетных средств и др.

Степень разработанности проблемы. В научных разработках и публикациях последних лет большое внимание уделяется вопросам казначейского исполнения бюджетов. Теоретические основы, методологические и практические аспекты казначейского исполнения бюджета изложены н грудах JI.A. Бережной, Е.В. Бушмииа, В.П. Горегляда, Е.В. Жукова, Н.Г. Ивановой, Л.А.Лошшой, Т.Д. Маковник, Г.И. Маклевой, Т.Г. Нестеренко, В.М.Родионовой, Т.Ф. Романовой, М.В. Романовского, К.И. Таксира, А.И. Фисенко, В.Б. Христенко и др. Защищены кандидатские диссертации но вопросам казначейского исполнения бюджета: И.В. Азарниковой, JI.B. Белоусовой, Н.Б. Грошевой, Б.Ф. Ицковичем, Е.Е. Казимировой, И.А. Мороз, A.IO. Пантелеевым, Б.Н. Теребиленко и др.

Отдавая должное ученым, занимающимся исследованием процесса казначейскою исполнения бюджета, приходится констатировать, что существующие разработки по заявленной проблеме не носят комплексного характера, а ограничиваются вопросами совершенствования казначейского исполнения федерального бюджета или создания моделей казначейского исполнения бюджета применительно к другим уровням бюджетной системы.

Актуальность, дискуссионность теоретических положений в области казначейских технологий исполнения бюджета, а также высокая практическая востребованность разработки стандартов казначейских процедур и на этой основе создания единой казначейской технологии для всех уровней бюджетной системы предопределили выбор цели, задач, предмета и объекта исследования, направлений использования достигнутых результатов.

Цель и задачи исследовании. Цель работы: па основе исследования сущности, функций и принципов организации современной системы казначейского исполнения бюджета разработать и обосновать теоретико-методологические подходы к построению казначейской технологии, призванной обеспечить единообразное казначейское исполнение бюджета па всех уровнях бюджетной системы РФ.

Достижение поставленной цели обеспечивается постановкой и решением следующих задач:

- изучением, обобщением и критическим осмыслением отечественного опыта функционирования института казначейства, определением его места и роли в системе государственных финансов; проведением анализа современного теоретико-методологического обеспечения системы казначейского исполнения бюджета с позиции его адекватности современным требованиям и соответствия информационной достоверности бюджетного процесса;

- обобщением существующих научных взглядов на приемлемость различных организационных структур и технологий казначейского исполнения бюджета и выработки практических рекомендаций повышения эффективности работы института казначейства;

- выявлением объективных предпосылок и субьекшвных факторов (|юрмироваиия стандартов казначейских процедур исполнения бюджета на всех уровнях бюджетной системы РФ;

- обоснованием казначейства как института контроля за результативностью бюджетного процесса и прозрачностью финансовых потоков.

Объект н предмет диссертационного исследовании. Обьектом исследования являются казначейские процедуры, осуществляемые в ходе исполнения бюджетов всех уровней и структурируемые в виде последовательно реализуемых процессов по достижению конечной цели казначейской системы, ориентируемой на эффективность и социальный результат.

Предметом диссертационной работы стали теоретические и методологические аспекты развития казначейских технологий, применяемых в процессе исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Тсорстико-мстодологичсскои основой диссертации явились исследования ведущих отечественных ученых и практиков, посвященные изучению отдельных вопросов развития казначейской системы исполнения бюджетов, материалы научно-практических конференций по исследуемой проблеме, публикации периодической печати.

Диссертационное исследование выполнено в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10- финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2

Государственные финансы, п. 2.6 Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов

Ннструментарно-методическнй аппарат. Исследование проводилось с применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, исторической аналогии, системного и логико-смыслового анализа, синтеза теоретического и практического материала. Их совокупный аналитический потенциал обеспечил достоверность выводов и рекомендаций, полученных в рамках проводимого диссертационного исследования.

Пнформационпо-эминричсскан база исследования сформирована на основе законодательных и нормативных актов, методических рекомендаций и инструктивных документов по экономическим вопросам; отчетно-аналитической информации Министерства финансов Российской Федерации, Главного управления федерального казначейства, Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации но Ростовской области, информации официальных сайтов компьютерной сети «Интернет»; материалов монофафий, статей отечественных экономистов в периодических изданиях, материалов научно-практических конференций по исследуемой проблеме.

Рабочая гипотеза исходит из требований реформирования бюджетного процесса, обусловивших новую парадигму общественной координации института t казначейства как важнейшего элемента шггегрированной системы управления государственными финансами. В контексте придания приоритетной роли казначейству в финансовой системе особая значимость придается разработке стандартов казначейских процедур исполнения бюджета и перехода на их основе к стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней, позволяющей установить объективный контроль за расходованием бюджетных ресурсов, обеспечить четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства.

Положении, НЫПОСПЛ1ЫС на защиту:

1. Основной целыо современного этапа реформирования бюджетного процесса в стране является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными и муниципальными финансами исходя из обеспечения устойчивого социально-экономического роста. Сущностью реформы является смещение акцептов бюджетного процесса от управления бюджетными расходами к управлению, ориентированному на достижение конкретного конечного результата. Сложность и многоплановость этой проблемы обусловлена широким спектром вопросов, в числе которых модернизация существующей казначейской системы, путем трансформации органов федерального казначейства в структуру, сочетающую функции управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы РФ и функции собственного казначейского банка, обеспечивающего учет наличия и операции движения и расчетов государственных финансовых ресурсов.

2. Опыт становления и развития органов федерального казначейства в Российской Федерации подтвердил целесообразность создания института казначейства и его эффективность в управлении государственными финансовыми ресурсами, направленными на реализацию приоритетных направлений социально-экономических реформ. Однако тенденции развития казначейской системы последних лет свидетельствуют о создании параллельно с органами федерального казначейства региональных и муниципальных казначейств, что повлекло за собой не только дополнительное расходование бюджетных средств на их формирование, но и дублирование функций, повышение трудозатрат специалистов и, как следствие, нарушение целостной картины процесса исполнения бюджета, являющегося важнейшей составляющей бюджетного процесса.

3. С целью обеспечения комплексного подхода к управлению государственными и муниципальными финансами, необходимо обоснование и распространение на все уровни бюджетной системы Российской Федерации единообразных казначейских процедур, охватывающих процессы исполнения бюджетных средств, внебюджетных государственных социальных фондов и внебюджетных средств государственных бюджетных учреждений.

4. Максимально полная реализация бюджетных и функциональных полномочий института казначейства может быть достигнута путем разработки и внедрения стандартов (правил) казначейских процедур, характер и содержание которых обеспечат достоверную и оперативную информацию о всех этапах процесса исполнения бюджета, внебюджетных социальных фондов, также создаст организационно-методологическую основу для контроля эффективности использования государственных финансовых ресурсов.

5. Институт казначейства является особой государственной финансовой структурой, которая помимо реализации своих основных бюджетных полномочий, связанных с процессом исполнения бюджетов всех уровней, выполняет специфические контрольные функции, что находит свое выражение в осуществлении казначейского контроля, имеющего конкретные цель, задачи, объекты и субъекты, предмет, принципы и методы.

Научная новизна диссертационного исследования. К числу основных результатов, определяющих новизну проведенного исследования, относятся следующие:

- развито теоретическое представление об экономическом содержании казначейского исполнения бюджета, в частности, предложена новая дефиниция: «стандартизированная казначейская технология», как совокупность пошаговых действий органов казначейства, учитывающих применение казначейских стандартов организационного, методического, алгоритмического обеспечения и инструментальных средств для управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;

- предложена авторская стандартизированная казначейская технология, как последовательное осуществление типовых казначейских процедур исполнения бюджета, объектов и элементов бюджетного учета и отчетности, казначейского контроля, с целыо обеспечения единообразия и прозрачности казначейского механизма исполнения бюджетов па всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;

- обоснована роль и потребность стандартов казначейских процедур исполнения бюджета, заключающаяся в определении методологических основ казначейского обслуживания, способов организации и технологии казначейских процедур, базовых требований к функциональным обязанностям специалистов;

-развит с методологических позиций подход к содержанию казначейского контроля как самостоятельного подвида государственного финансового контроля, предусматривающего предварительный и текущий контроль за формированием и использованием государственных финансовых ресурсов в процессе казначейского исполнения. Под казначейским контролем следует понимать обособленный элемент управления государственными финансовыми ресурсами и имеющий определенное содержание, специфические объекты и способы осуществления контрольных процедур в соответствии с установленными законом нормами. выдвинуто предложение о целесообразности унификации документооборота стандартизированной казначейской технологии и соответствия его принципам международной стандартизации с целью определения функциональных связей объектов казначейского контроля, бюджетного учета и отчетности.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется комплексным подходом к процессу казначейского исполнения бюджетов, заключающимся в необходимости разработки стандартизированной технологии казначейского исполнения, предназначенной для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, внедрение которой в бюджетный процесс реально повысит оперативность и эффективность исполнения бюджетов.

Практическая значимость диссертационной работы заключается в доведении теоретических положений стандартизированной технологии казначейского исполнения до практического уровня реализации путем выработки практических выводов и рекомендаций. Разработанные в диссертации рекомендации могут быть использованы в качестве методологической базы но отдельным вопросам деятельности органов казначейства.

Материалы исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по дисциплинам: «Казначейская система исполнения бюджета», «Государственный финансовый контроль», «Бюджетная система РФ» в Ростовском государственном экономическом университете «РИНХ» и могут исиользоваться при чтении курса: «Бюджетный учет и отчетность», при проведении занятий в системе повышения квалификации специалистов по специальности 08.04.00 «Финансы и кредит».

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и предложения диссертационного исследования по совершенствованию казначейской технологии исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы РФ и приведение ее к единообразию и стандартизации докладывались на региональных и межвузовских конференциях.

Автор диссертационной работы принял участие в выполнении следующих научно-исследовательских тем:

1. 2003г. Хоздоговорная тема № 772/03 «Региональная финансовая политика: опыт и проблемы. Заказчик - Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва;

2. 2004г. Хоздоговорная тема №815/04 «Стратегия управления финансами в регионе». Заказчик - Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва.

Основные положения диссертации опубликованы в 10 научных работах общим объемом 2,7 п.л., в том числе авторский объем 2,4 п.л.

Логическая структура и объем диссертации. Диссертация соответствует теме, целям и задам исследования. Работа изложена на 167страницах машинописного текста, состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Терентьева, Вера Викторовна

Результаты исследования, проведенные в диссертационной работе позволили сформулировать и обосновать теоретические и практические выводы и рекомендации по дальнейшему совершенствованию и внедрению эффективных казначейских технологий на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации.

В ходе проведенного исследования выявлено, что существование органов федерального казначейства в Российской Федерации является целесообразным, необходимым и эффективным институтом управления и казначейского контроля за государственными финансовыми ресурсами. За время существования системы органов федерального казначейства ими наработан большой практический опыт, связанный с развитием процесса казначейского исполнения федерального бюджета. Преимуществами исполнения федерального бюджета органами казначейства являются ликвидация кассовых разрывов, прозрачное движение финансовых потоков бюджетных средств, предотвращение нецелевого расходования средств бюджетополучателями и др. Кроме того, федеральное казначейство способно обеспечить эффективное исполнение не только федерального бюджета, но и бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, то есть стать институтом для создания государственного казначейства, поскольку имеет развернутую периферийную сеть на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем, проведенное исследование и анализ имеющейся научной литературы по проблеме свидетельствует, что наряду с положительным опытом существует и ряд нерешенных проблем теоретического, методологического и методического характера.

Изучение вопросов и факторов, определяющих процесс создания стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджета всех уровней, требует, прежде всего, теоретического осмысления самого понятия «казначейская система». В экономической литературе последние представлены как совокупность элементов, свойств, схем взаимосвязей, образующих целостный комплекс; органов власти (участников бюджетного процесса), взаимодействующих друг с другом, выполняющих функции но организации процесса исполнения бюджета органами казначейства в соответствии с установленным законодательством; характеризуются организационной моделью казначейского исполнения на уровне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

В этой связи, автор счел необходимым в процессе исследования выполнить анализ всех определений, подразумевающих понятие «казначейская система» и к выводу, что они характеризуют пи что иное, как процедуры или технологии казначейского исполнения бюджета. Используя данный посыл в работе дано авторское определение казначейской технологии, под которой понимается организация казначейских процедур но систематическому, полному и стандартизированному учету операций по движению средств бюджетов всех уровней па текущих счетах органа, исполняющего бюджет, но качественному сквозному казначейскому контролю целевого использования бюджетных средств и формированию достоверной информации.

Поиск системного подхода к методологическому обоснованию стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней вызвал необходимость изучения сложившейся практики казначейского исполнения на уровне федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Тенденции развития казначейской системы последних лет свидетельствуют о создании параллельно с органами федерального казначейства региональных и муниципальных казначейств, чго повлекло за собой не только дополнительное расходование бюджетных средств па их формирование, но и дублирование функций, повышение трудозатрат специалистов и, как следствие, нарушение целостной картины процесса исполнения бюджета, являющегося важнейшей составляющей бюджетного процесса.

Результаты практической деятельности органов федерального, регионального и муниципального казначейств позволяют сделать следующий вывод. В настоящее время отсутствуют единые процедуры казначейской технологии исполнения бюджетов всех уровней. В тоже время, в перечне принципов бюджетной системы РФ принцип единства стоит па первом месте и означает, что в стране действуют единые формы бюджетной документации, бюджетный процесс во всех звеньях бюджетной системы РФ протекает по одним и тем же правилам, что существует единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и единый порядок ведения бюджетного учета и представления отчетности. За нарушение бюджетного законодательства применяются соответствующие меры административного воздействия. Следовательно, наше предложение о трансформации федерального казначейства в «государственное казначейство», сочетающего в себе функции управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы РФ и функции собственного казначейского банка, и создание стандартизированной казначейской технологии, которая будет способствовать распространению единого механизма обслуживания бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, государственных внебюджетных социальных фондов и внебюджетных средств бюджетных учреждений, является оправданным с точки зрения: во-первых, повышение эффективности управления государственными финансовыми ресурсами в стане в целом; во-вторых, исключения дублирования и параллелизма в создании региональных и муниципальных казначейств на каждом уровне бюджета.

В этой связи, становиться актуальной проблема выработки для всех уровней бюджета норм регламентации функциональной деятельности казначейских органов. Регламентация функциональной деятельности казначейских органов - это установление норм, положений, правил и казначейских процедур, оформленных в казначейские стандарты, являющиеся обязательными для исполнения бюджета на всех уровнях бюджетной системы РФ. Стандарты казначейского исполнения бюджета являются основой для бюджетного учета и отчетности, казначейского контроля, и эксиертно-аиалитической деятельности контрольно-счетных органов.

На наш взгляд, стандарты казначейского исполнения бюджета преследуют такие цели, как:

- обеспечение прозрачности государственных и муниципальных финансовых потоков;

- стандартизация приемов отражения процесса исполнения бюджетов всех уровней;

- стандартизация подходов к профицитам (дефицитам) бюджетов;

- обеспечение общих подходов к документообороту, бюджетному учету государственных финансовых ресурсов и государственной собственности.

Таким образом, стандарты казначейского исполнения представляют собой комплексное описание механизма казначейского исполнения бюджетов для всех уровней бюджетной системы РФ. На основании проведенного исследования автором рекомендована структура построения стандартов казначейской технологии.

Современное усложнение функциональной организации казначейства требует систематического совершенствования и адаптации программных технологий к изменению норм бюджетного законодательства.

За неполные двенадцать лет существования органов казначейства так и не создан единый программный продукт, который бы мог быть использован на всех уровнях бюджетной системы; требуют совершенства программное обеспечение и методология бухгалтерского учета и отчетности органов казначейства, организация казначейского контроля.

В этой связи, считаем целесообразным организовать сравнительную оценку программных продуктов, используемых в настоящее время казначейским структурами на всех уровнях бюджетной системы в РФ с целью проведения сертификации указанных продуктов. Эго позволит разработать критерии программных продуктов для казначейской стандартизированной технологии. Развивая данное положение, автор диссертации считает, что разработка унифицированных программных продуктов существенно усовершенствует бухгалтерский учет и отчетность исполнения бюджета в органах казначейства и усилит казначейский контроль за эффективным и целевым расходованием государственных финансовых ресурсов.

В диссертационной работе сформировано системное представление о казначейском контроле как подвиде системы государственного финансового контроля, предусматривающем предварительный и текущий контроль; определены его цель, задачи и объекты. Под казначейским контролем понимается обособленный элемент управления государственными финансовыми ресурсами и имеющий определенное содержание, специфические объекты и способы осуществления когпрольпых процедур в соответствии с установленными законом нормами.

Важным элементом стандартизированной казначейской технологии также является бухгалтерский учет исполнения бюджета. Бюджетный учет в органах казначейства - это научно-обоснованная система наблюдения, отражения, обобщения информации в денежном выражении, а также контроль качественных и количественных изменений процесса исполнения бюджета.

Проведенное исследование организации бухгалтерского учета исполнения бюджета органами казначейства позволило отмстить следующее. Перечень документов, составляющих документооборот при казначейском исполнении бюджета, не является исчерпывающим. Документов, применяемых в работе по казначейскому исполнению бюджетов, намного больше и, кроме того, используются их различные модификации, обусловленные спецификой выполнения тех или иных операций. Все эти недостатки ведут к ошибкам ввода данных, невозможности формирования сводной отчетности и др. Основной причиной этого является отсутствие единых стандартизированных правил и методик ведения бухгалтерского учета казначейского исполнения доходов и расходов соответствующих бюджетов. Правомерность сказанных слов основывалась на изучении работы органов казначейства, исполняющих федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Исследование бухгалтерского учета исполнения бюджетов в органах казначейства позволило автору сделать вывод о необходимости его унификации и стандартизации в рамках соответствия международным стандартам контроля, учета и отчетности. Решение задачи, по мнению автора диссертационной работы, видится в разработке единых принципов учета, которые должны найти отражение в методических рекомендациях по бюджетному учету и стать фундаментом рациональной организации бюджетного учета.

Реализация выводов и предложений по созданию стандартизированной казначейской технологии исполнения бюджета и разработке стандартов казначейского исполнения, изложенных в работе, будет способствовать, по мнению автора, эффективному исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ