Казначейская система исполнения федерального бюджета и направления ее развития тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Казначейская система исполнения федерального бюджета и направления ее развития"

На правах рукописи ББК(УДК):65.9(2Р)261.3 П44

Подойницына Анастасия Геннадьевна

КАЗНАЧЕЙСКАЯ СИСТЕМА ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА И НАПРАВЛЕНИЯ

ЕЕ РАЗВИТИЯ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации

Научный руководитель

кандидат экономических наук, доцент Маркина Елена Валентиновна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Пономаренко Елена Васильевна

кандидат экономических наук, доцент Мешалкина Раиса Егоровна

Ведущая организация

Государственный университет ■ Высшая школа экономики

Защита состоится « » октАЯрл. 2004 г. на заседании диссертационного совета Д 505.001.02 Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации по адресу: 125468, г. Москва, Ленинградский проспект, д 49, аудитория 306

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации по адресу: 125468, Москва, Ленинградский проспект, д.49, комн.101-а.

Автореферат разослан « »

2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Б.Б.Рубцов

гр05-1{ 22 76 7

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы

Происходящие в России сложные социально-экономические и политические процессы оказывают прямое влияние на изменение содержания и характера экономических отношений. В этих условиях для достижения поставленных государством целей и задач необходимо обеспечение полного и своевременного получения доходов и целевого использования бюджетных средств, формируемых в бюджетах разных уровней.

Переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета позволил установить контроль за использованием бюджетных средств, обеспечить неукоснительное соблюдение всех бюджетных назначений и их эффективное использование в процессе реализации задач и функций государства. В условиях казначейской системы исполнения федерального бюджета информация о бюджетных средствах и об операциях с ними аккумулируется в органах федерального казначейства, где через них и только с их разрешения осуществляется движение денежных средств в ходе исполнения федерального бюджета.

В настоящее время разработаны и введены в действие законодательные и нормативно-правовые акты, определяющие функции, полномочия и сферу ответственности Федерального казначейства. Приняты нормативно-правовые документы, регламентирующие формирование доходной и исполнение расходной частей федерального бюджета.

Вместе с тем в деятельности казначейства существуют ряд нерешенных проблем. До сих Пор ни в законодательстве, ни в современной экономической литературе нет четкого определения казначейской системы исполнения федерального бюджета. В основном под казначейской системой понимается только система органов федерального казначейства, реже она определяется как система технологий исполнения федерального бюджета. Однако комплексного исследования казначейской системы исполнения федерального бюджета как совокупности казначейских технологий исполнения федерального бюджета и органов федерального казначейства нет.

Существуют нерешенные вопросы в части совершенствования казначейских операций со средствами федерального бюджета, нет достаточно четкой нормативно-правовой базы, позволяющей всесторонне регулировать вопросы функционирования казначейства и его взаимодействия с другими

БИБЛИОТЕКА СПетерввг < 09 3

О?/г-

Низкая оперативность распределения поступающих доходов между бюджетами разных уровней влечет за собой несвоевременность зачисления средств в доход федерального бюджета, возникновение больших объемов невыясненных поступлений, что приводит к снижению эффективности казначейских процедур исполнения федерального бюджета по доходам. Кроме того, несвоевременное и неполное доведение лимитов бюджетных обязательств, рост принимаемых бюджетными учреждениями бюджетных обязательств, не обеспеченных бюджетными средствами, недофинансирование расходов, наличие больших остатков на лицевых счетах бюджетополучателей свидетельствуют, что сложившаяся система казначейского исполнения федерального бюджета не в полной мере отвечает потребностям современной экономики. В настоящее время нет четко установленных границ взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса, присутствуют недостатки в построении организационной структуры органов федерального казначейства.

Несовершенство казначейской системы исполнения федерального бюджета обуславливает необходимость ее дальнейшего преобразования, что связано с совершенствованием нормативно-правовой базы, с расширением выполняемых казначейством функций. Особую актуальность приобретает вопрос об эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета, ее критериев и показателей.

Исследованием функционирования и направлений развития казначейской системы исполнения бюджета занимаются многие российские и зарубежные ученые, а также специалисты-практики.

Вопросы определения содержания и организации процесса исполнения бюджета освещены в трудах таких авторов, как О.В. Врублевская, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, М.К. Шерменев и др.

Теоретические и практические аспекты казначейского исполнения бюджета отражены в научных трудах и исследованиях таких известных финансистов, как И.Г. Акперов, Л.В. Белоусова, О.И. Бетин, Н.Б. Грошева, Н.Г. Иванова, Б.И. Ицкович, М.И. Канкулова, Т.Д. Маковник, Е.В. Маркина, СЕ. Прокофьев, А.М. Романенков, А.Ю. Пантелеев, М.Л. Седова, Б.В. Сольский, А.И. Теребиленко, Т.А. Терентьева, А.И. Фисенко, Ю.Г. Швецов. Из зарубежных исследователей данной проблемы можно выделить работы Б. Алан, Л. Гарамфалви, П. Паренте и П. Мартинес-Мендес, А. Пермчанд, А. Хешим и др.

Несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных

казначейской системе и ее роли в управлении государственными финансовыми ресурсами, недостаточно разработаны вопросы, связанные с определением понятия и принципов построения казначейской системы исполнения федерального бюджета, оценкой ее эффективности, анализом построения и функционирования органов федерального казначейства.

Необходимость исследования содержания казначейской системы исполнения федерального бюджета, принципов ее организации, определения критериев ее эффективности, а также перспективных направлений развития казначейских технологий обусловили выбор темы, цели и задач исследования.

Цель и задачи исследования

Цель диссертации состоит в разработке комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:

• проанализировать содержание понятия «казначейская система исполнения федерального бюджета», выдвинуть и обосновать принципы построения казначейской системы исполнения федерального бюджета;

• дать оценку нормативно-правовым актам, регулирующим организацию казначейской системы исполнения федерального бюджета;

• сформулировать понятие эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета и определить ее критерии, дать оценку эффективности существующей системы исполнения федерального бюджета;

• проанализировать механизмы казначейского исполнения доходной и расходной частей федерального бюджета;

• разработать предложения по совершенствованию казначейских технологий исполнения федерального бюджета и оптимизации организационной структуры Федерального казначейства.

Предметом исследования выступают отношения, складывающиеся в процессе исполнения федерального бюджета между Федеральным казначейством и другими участниками бюджетного процесса.

Объектом исследования является казначейская система исполнения федерального бюджета.

Методологические и теоретические основы исследования

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материалов, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области казначейской системы исполнения бюджета, а также аналитические разработки сотрудников Федерального казначейства. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, законодательные и нормативно-правовые акты по бюджетному процессу в Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Информационно-статистической базой исследования явились материалы Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Главного управления федерального казначейства МФ РФ, территориальных органов федерального казначейства.

Исследование проведено в рамках пункта 2.6 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».

Научная новизна исследования

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:

• обоснована необходимость разграничения и определения в законодательстве понятий «исполнение бюджета» и «кассовое исполнение бюджета»;

• дано определение «казначейской системы исполнения федерального бюджета» как целостного понятия, включающего в себя, с одной стороны, совокупность казначейских технологий исполнения федерального бюджета и, с другой стороны, совокупность органов федерального казначейства, реализующих данные технологии; обоснована необходимость закрепления понятия казначейской системы исполнения федерального бюджета в законодательстве;

• обоснованы принципы построения казначейской системы исполнения федерального бюджета, которые должны быть закреплены в законодательстве, такие, как: полное и своевременное поступление доходов; прогноз поступлений доходов; осуществление

бюджетных расходов в пределах фактического наличия средств на едином счете бюджета; соответствие функций органов федерального казначейства поставленным перед ними задачам и целям; точное и своевременное исполнение федерального бюджета с минимальными затратами; единство стандартов учета, отчетности для всех органов федерального казначейства.

• определены критерии эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета (согласованность законодательных актов в сфере казначейского исполнения федерального бюджета; точность и оперативность казначейских операций по исполнению федерального бюджета; степень информационно-техническогр обеспечения; соответствие организационной структуры Федерального казначейства выполняемым им функциям; оптимальное разграничение полномочий и ответственности между органами федерального казначейства) и выявлена степень соответствия им действующей практики построения и функционирования Федерального казначейства;

• обоснована необходимость создания единого нормативного документа, регулирующего процедуры исполнения федерального бюджета в органах федерального казначейства, и предложена его структура;

• обоснована целесообразность законодательного установления типовой структуры территориальных органов федерального казначейства;

• аргументирована необходимость дополнения бюджетного законодательства нормой, предусматривающей, что доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, должны быть возвращены бюджетному учреждению в качестве дополнительного финансирования его основной деятельности.

Практическая значимость

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в диссертации рекомендации по совершенствованию организационно-правовой базы исполнения федерального бюджета могут быть использованы органами государственной власти РФ при разработке проектов законов о федеральном бюджете, уточнении отдельных положений Бюджетного кодекса РФ, а также в процессе исполнения федерального бюджета.

Содержащиеся в диссертации предложения автора по уточнению действующего

законодательства позволят устраниъ несогласованность отдельных положений федеральных законов. Это касается законодательного уточнения функций и полномочий Федерального казначейства, их четкого разделения между органами федерального казначейства.

Предложение автора по осуществлению операции конвертации бюджетных средств, поступающих в иностранной валюте, с целью устранения недостатков в учете доходов федерального бюджета позволят подготовить поправки к действующему бюджетному и банковскому законодательству.

Кроме того, проведенное исследование позволило выработать рекомендации:

• по осуществлению операций кредитования счетов территориальных органов федерального казначейства, открытых в Банке России, за счет средств, находящихся в распоряжении Банка России, что позволит оперативно исполнять федеральный бюджет и оптимально функционировать единому казначейскому счету;

• по внесению изменений в бюджетную классификацию РФ в части сокращения кодов экономической классификации расходов бюджетов РФ, что позволит бюджетополучателям оптимально распределять предоставленные бюджетные ресурсы и повысить их экономическую целесообразность использования;

• по оптимизации организационной структуры органов федерального казначейства за счет перераспределения функций между подразделениями Федерального казначейства и создания дополнительных офисов отделений федерального казначейства;

• по созданию единой информационной системы и системы внутреннего контроля, позволяющих предотвращать ошибки при осуществлении операций по исполнению федерального бюджета и обеспечивать быстрый обмен информацией между участниками бюджетного процесса;

• по созданию системы планирования и управления кассовыми средствами федерального бюджета казначейством.

Апробация и внедрение результатов исследования

Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно-практических конференций «Актуальные проблемы, тенденции и перспективы развития финансов России» - Москва, АБиК МФ РФ, 2003; «Бюджет и межбюджетные отношения в России: особенности, актуальные проблемы и перспективы» - Москва, АБиК МФ РФ, 2004; «Конкурентоспособность территорий и предприятий во взаимозависимом

мире» - Екатеринбург, УГЭУ, 2004; «Воспроизводственный потенциал региона» - Уфа, БГУ, 2004; «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика» - Санкт-Петербург, СПбГПУ, 2004.

Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, использованы в деятельности Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и Управления федерального казначейства МФ РФ по Читинской области, что подтверждается соответствующими справками о внедрении результатов исследования.

Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации с целью оперативного управления бюджетными средствами и обеспечения равномерного финансирования расходов федерального бюджета было реализовано предложение по составлению ежедневной отчетности о поступлении платежей в федеральный бюджет. Кроме того, при подготовке проекта Федерального закона «О внесении изменений и уточнений в Бюджетную классификацию Российской Федерации» с целью повышения эффективности процесса исполнения федерального бюджета использованы предложения по сокращению кодов экономической классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ.

Управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Читинской области реализовано предложение соискателя по применению процедур внутреннего контроля за проведением операций по исполнению федерального бюджета в структурных подразделениях территориального органа федерального казначейства. Кроме того, при подготовке и утверждении изменений в организационной структуре с целью оптимизации отделений федерального казначейства УФК МФ РФ по Читинской области было использовано предложение по созданию Дополнительных офисов отделений федерального казначейства.

Основные положения и выводы диссертации получены при выполнении научно-исследовательских работ в рамках комплексной темы Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации «Проблемы усиления финансового воздействия на экономику и социальную сферу России» (номер государственной регистрации 01.200.118573).

Материалы диссертации используются в процессе преподавания учебных дисциплин «Бюджет и бюджетный учет», «Бюджетное устройство и бюджетный процесс»,

«Организация исполнения бюджета» в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации. Публикации

По теме исследования опубликовано 5 работ общим объемом 2,3 п.л., весь объем авторский.

Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

2. СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

В соответствии с целями и задачами исследования в работе рассмотрены следующие группы проблем.

Первая группа проблем посвящена исследованию теоретических основ казначейской системы исполнения федерального бюджета. В связи с этим в диссертации рассматривается экономическое содержание понятия «казначейская система исполнения федерального бюджета», выделяются принципы построения казначейской системы, а также определяются критерии эффективности казначейской системы.

Исполнение федерального бюджета является основной стадией бюджетного процесса, в которой выявляются результаты всей проделанной работы в процессе составления, рассмотрения, утверждения бюджета, осуществляются мероприятия по формированию и использованию бюджетных ресурсов, предназначенных для реализации задач и функций государства.

В настоящее время термин «исполнение бюджета», несмотря на его широкое применение в экономической литературе и в нормативно-правовых актах, однозначного определения не имеет. Бюджетный кодекс РФ также не содержит определения исполнения бюджета. В трудах авторов, проанализированных в диссертации, присутствует общий подход к определению содержания исполнения бюджета как центральной стадии бюджетного процесса, на которой происходит формирование и использование финансовых ресурсов государства.

Наряду с понятием «исполнение бюджета» в экономической литературе присутствует термин «кассовое исполнение бюджета». Однако отсутствие четкого определения и разграничения этих понятий в научных публикациях и нормативно-правовых актах приводит к терминологической путанице, смешению, а нередко и подмене одного понятия другим.

На основе проведенного анализа содержания понятий «исполнение бюджета» и «кассовое исполнение бюджета» обосновано, что «исполнение бюджета» не тождественно понятию «кассовое исполнение бюджета». Кассовое исполнение бюджета представляет собой процедуры по приему денежных средств, поступающих в качестве доходов соответствующих бюджетов, зачислению их на счета бюджетов в процессе межбюджетного регулирования, хранению и выдачи бюджетных средств, отражению данных операций в учете и в составлении отчетности по кассовому исполнению бюджета.

«Исполнение бюджета», помимо операций, присущих «кассовому исполнению бюджета», включает операции управления бюджетными средствами, осуществление планирования и прогнозирования финансовых ресурсов, а также осуществление контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Исследование данного вопроса позволило сделать вывод о том, что кассовое исполнение бюджета осуществляет Банк России и другие уполномоченные на то кредитные организации, которые ведут счета Федерального казначейства. В свою очередь, Федеральное казначейство выполняет функции учета, распределения бюджетных средств через счета, открытые казначейству в банке. Таким образом, ввиду различий функций, выполняемых данными органами по исполнению федерального бюджета, необходимо уточнение и внесение изменений в нормативно-правовую базу, а также четкое определение понятий «исполнение бюджета» и «кассовое исполнение бюджета» в Бюджетном кодексе РФ.

В настоящее время казначейская система исполнения федерального бюджета характеризуется включением в нее, с одной стороны, механизмов исполнения бюджета, с другой стороны, органов федерального казначейства, но в совокупности их взаимодействие определяется, прежде всего, целостностью, которая позволяет обеспечить исполнение федерального бюджета. При этом ни один из элементов казначейской системы сам по себе не может обеспечить реализацию этой цели.

Таким образом, с нашей точки зрения, казначейская система исполнения федерального бюджета представляет собой, с одной стороны, совокупность казначейских технологий исполнения федерального бюджета и, с другой стороны, совокупность органов федерального казначейства, реализующих данные технологии.

Важную роль при построении казначейской системы играют принципы, на которых она должна базироваться. Однако в настоящее время принципы построения казначейской системы исполнения федерального бюджета не определены в бюджетном законодательстве. Вместе с тем необходимость таких принципов, одновременность и комплексность их соблюдения Федеральным казначейством являются главным условием функционирования и развития казначейских технологий исполнения федерального бюджета и органов федерального казначейства.

В основе организации системы казначейских технологий исполнения бюджета должны лежать следующие принципы:

• единство кассы;

• полное и своевременное поступление доходов;

• прогноз поступлений доходов;

• осуществление бюджетных расходов в пределах фактического наличия средств на Едином счете бюджета.

Принцип Единства кассы способствует сосредоточению всех бюджетных средств и платежей в органах федерального казначейства и осуществлению всех операций со средствами федерального бюджета с Единого счета бюджета, что позволяет установить контроль за их полным поступлением и расходованием со стороны государства.

Принцип полного и своевременного поступления доходов и принцип прогноза поступления доходов предполагают, что при исполнении доходной части федерального бюджета необходимо обеспечивать правильное и оперативное распределение поступлений между соответствующими бюджетами, возврат излишне уплаченных налогов и платежей, достоверный учет данных операций, а также предусматривать суммы будущих доходов и предстоящих расходов федерального бюджета. Это позволит обеспечить высокую эффективность механизмов казначейской системы исполнения доходной части федерального бюджета.

Принцип осуществления бюджетных расходов в пределах фактического наличия средств на Едином счете бюджета является основополагающим при построении казначейской системы исполнения федерального бюджета и предполагает принятие бюджетными учреждениями бюджетных обязательств и право расходования средств только в пределах установленных и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств, что позволит осуществлять контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.

В результате исследования сделан вывод, что построение системы органов федерального казначейства должно базироваться на принципах:

• соответствия функций органов федерального казначейства поставленным перед ними задачам и целям;

• точного и своевременного исполнения федерального бюджета с минимальными затратами;

• единства стандартов учета, отчетности для всех органов федерального казначейства.

В целях повышения эффективности механизмов исполнения федерального бюджета

и развития организационного устройства Федерального казначейства следует законодательно закрепить определение понятия казначейской системы исполнения федерального бюджета и принципов ее построения.

В результате исследования выявлено, что правовое и нормативное регулирование организации исполнения бюджета и функционирования органов федерального казначейства отстает от тех темпов, которыми развиваются казначейские технологии и структура Федерального казначейства. Совершенствование нормативно-правового обеспечения процесса исполнения федерального бюджета следует проводить в двух направлениях. С одной стороны, необходимо уточнение положений нормативно-правовых актов, регулирующих казначейское исполнение федерального бюджета с учетом действующего бюджетного законодательства, с другой стороны, необходимо внесение изменений и дополнений в действующее законодательство РФ с учетом современных требований. В этой связи требуется:

• внести изменения и дополнения в Положение о федеральном казначействе в части уточнения задач, функций и полномочий органов федерального казначейства, а также согласования их с нормами Бюджетного кодекса РФ и других законодательных актов. Следует привести в соответствие с налоговым и бюджетным законодательством норму Указа Президента РФ от 08.12.1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» в части исключения прав органов федерального казначейства на взыскание в бесспорном порядке с бюджетополучателей сумм штрафов за нецелевое использование бюджетных средств, а также уточнения размеров штрафных санкций за несвоевременное зачисление или перечисление бюджетных средств кредитными организациями;

• устранить противоречия между статьями Бюджетного кодекса РФ и привести их в соответствие с положениями инструкций Минфина РФ в части единообразного определения содержания понятия финансирования расходов из бюджета. Под финансированием расходов следует понимать процедуру установления объема прав на осуществление расходов средств из федерального бюджета;

• закрепить в Бюджетном кодексе РФ полномочия органов, участвующих в бюджетном процессе, и процедур по применению мер ответственности за неполное и несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств и другие правонарушения, что позволит повысить результативность применения мер ответственности к участникам бюджетного процесса;

• уточнить содержание ст. 289 Бюджетного кодекса РФ в части перечисления видов нецелевого использования, что позволит устранить возникающие разногласия при определении фактов нецелевого использования бюджетных средств;

• внести изменения в ст. 285 Бюджетного кодекса РФ с учетом установленного порядка обращения взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам бюджетополучателей на основании исполнительных листов судебных органов.

Обеспечение системы казначейства нормативными и инструктивными материалами, четко устанавливающими порядок исполнения бюджета, является необходимым условием устойчивой работы Федерального казначейства. Проведенный анализ показал, что процедуры исполнения федерального бюджета, установленные в нормативно-правовых актах Минфина РФ, во многом не согласованы друг с другом, вступают в противоречие с действующим бюджетным законодательством, а также во многих случаях не регулируют отдельные механизмы исполнения доходной и расходной частей федерального бюджета.

Наличие значительного количества различных нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы казначейского исполнения федерального бюджета, в ряде случаев приводит к несоответствию отдельных положений данных документов, а также к отсутствию четко установленных казначейских процедур исполнения федерального бюджета. В целях повышения эффективности исполнения федерального бюджета казначейством, исключения несоответствия отдельных положений нормативно-правовых документов, регулирующих вопросы казначейского исполнения бюджета, следует создать единый нормативный документ, регламентирующий выполнение процедур исполнения федерального бюджета в органах федерального казначейства.

Создание нового правового акта позволит закрепить детальную регламентацию казначейских технологий. Единый документ должен содержать:

• порядок исполнения доходной части федерального бюджета;

• порядок исполнения расходной части федерального бюджета;

• порядок функционирования единого казначейского счета и документооборота, обеспечивающего его работу;

• порядок ведения Главной книги Федерального казначейства;

• порядок формирования отчетности по исполнению федерального бюджета.

Одной из важнейших характеристик казначейской системы исполнения федерального бюджета является ее эффективность. В настоящее время в научной

литературе нет понятия эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета, не определены ее показатели и критерии.

С нашей точки зрения эффективность казначейской системы исполнения федерального бюджета следует рассматривать как связь между результатом функционирования системы, то есть способностью качественно и полно выполнять функции по исполнению федерального бюджета и затратами, вовлеченных в этот процесс ресурсов, качеством их использования.

В результате исследования были выявлены критерии эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета. Для оценки эффективности системы казначейских технологий определены следующие критерии:

• согласованность, последовательность законодательных актов в сфере казначейского исполнения федерального бюджета;

• полнота, точность и оперативность казначейских операций по исполнению федерального бюджета;

• степень взаимодействия участников бюджетного процесса;

• степень информационно-технического обеспечения.

Для определения эффективности организационной структуры Федерального казначейства выявлены следующие критерии:

• оптимальность организационной структуры и ее соответствие функциям, выполняемым казначейством;

• оптимальность разграничения функций, полномочий и ответственности между структурными подразделениями Федерального казначейства;

• оптимальность информационных и организационно - управленческих связей;

• степень кадрового обеспечения Федерального казначейства и уровень затрат на оплату труда.

В результате проведенной оценки степени соответствия выявленных критериев действующему построению и функционированию казначейской системы исполнения федерального бюджета был сделан вывод о невысокой эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета. Несогласованность нормативно-правовых актов, регулирующих исполнение федерального бюджета, допускающих несоответствие положений одних документов другим, бесконтрольное внесение в нормативно-правовые акты изменений, противоречащих положениям Бюджетного кодекса РФ, способствует

снижению оперативности исполнения бюджета. Отсутствие своевременного и полного финансирования, утверждения и доведения показателей лимитов бюджетных обязательств, полноценного функционирования единого казначейского счета, применения электронных форм платежей и автоматизированной обработки платежных документов приводит к низкой эффективности казначейских технологий.

Вторая группа проблем, рассмотренных в диссертации, связана с исследованием организации казначейского исполнения доходной части федерального бюджета.

Анализ казначейских процедур исполнения доходов позволяет сделать вывод о том, что положения нормативно - правовых актов, регламентирующих организацию доходных операций в процессе исполнения федерального бюджета, противоречат федеральному законодательству. В соответствии с Приказом Минфина РФ от 14.12.1999 г. №91н «Об утверждении Инструкции о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации» при изменении нормативов отчислений по уровням бюджетной системы налоги и сборы, уплаченные налогоплательщиками в качестве недоимки прошлых лет, перерасчеты за прошедшие периоды, распределяются в размерах, не соответствующих установленным для этих платежей действовавшим законодательством. Кроме того, в данной инструкции содержится положение, изменяющее сроки исполнения федерального бюджета, установленные Бюджетным кодексом РФ. В связи с этим требуется привести положения Приказа Минфина РФ от 14 декабря 1999 г. №91н в соответствие с налогово-бюджетным законодательством, а также уточнить порядок распределения и зачисления доходов федерального бюджета в связи с использованием технологии Единого казначейского счета.

Проведенный анализ показал, что при исполнении доходов федерального бюджета присутствуют отклонения нормативов отчислений в федеральный бюджет регулирующих налогов от законодательно установленных. Причиной данного обстоятельства является уплата регулирующих налогов, минуя казначейскую систему Федерального казначейства, на счета по учету доходов, открытых органам, исполняющим бюджет субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Считаем, что решение данной проблемы должно заключаться в принятии законодательных мер, устанавливающих ответственность налогоплательщиков за подобные действия, обязанность банков возвращать платежные документы, нарушающие порядок прохождения налоговых

платежей.

В результате исследования доказано, что процедура учета доходов в иностранной валюте усложнена и приводит к замедлению распределения и зачисления платежей в федеральный бюджет. Централизация функций учета доходов на уровне Главного управления федерального казначейства (ГУФК) порождает дублирование функций на уровнях ГУФК и управлений федерального казначейства (УФК), способствует возникновению встречных финансовых потоков.

В целях повышения оперативности учета и распределения доходов, поступающих в иностранной валюте, целесообразно функции по учету доходов в иностранной валюте выполнять территориальным органам федерального казначейства.

Для осуществления зачисления доходов в иностранной валюте на Единый казначейский счет (ЕКС) предложено проводить операцию конвертации указанных платежей, что позволит в современных условиях сократить потери стоимости бюджетных средств от курсовой разницы валют.

Вместе с тем в настоящее время учет и контроль Федеральным казначейством доходов, администрируемых Государственным таможенным комитетом РФ, не оптимален из-за наличия большого количества банковских счетов, открытых органам федерального казначейства в зависимости от принадлежности к таможенным управлениям. В целях совершенствования механизма учета указанных доходов предложено использовать один банковский счет по учету таможенных платежей, кроме того, для учета принадлежности к таможенному управлению применять ИНН таможенного управления.

Одним из важных направлений оперативного управления доходами федерального бюджета является механизм учета доходов от использования федерального имущества.

Анализ действующей практики учета и контроля доходов федерального бюджета от сдачи в аренду федерального имущества выявил противоречие между положениями Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год». Последний предусматривает, что указанные доходы могут использоваться в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений сверх сумм, направляемых на эти цели из федерального бюджета. Положение закона «О федеральном бюджете на 2004 год» принято в нарушение требований Бюджетного кодекса РФ, но предоставляет возможность бюджетополучателям получать дополнительные средства для финансирования своей

текущей деятельности.

Механизм зачисления арендной платы в доход федерального бюджета не оптимален с точки зрения оперативности поступления данных средств в федеральный бюджет. Действующая технология ведет к задержке поступлений средств в распоряжение бюджетополучателей и, соответственно, снижает эффективность казначейского исполнения федерального бюджета.

В целях повышения оперативности учета доходов от использования федерального имущества, а также для уменьшения задержек поступления указанных средств в распоряжение бюджетополучателей требуется внести изменения в Налоговый кодекс РФ в части применения к бюджетным учреждениям порядка зачисления налога на добавленную стоимость при оказании услуг от сдачи в аренду федерального имущества, действующего только в отношении органов государственной власти.

Третья группа проблем посвящена анализу эффективности исполнения расходов федерального бюджета органами федерального казначейства.

В результате исследования было установлено, что в течение финансового года в сводную бюджетную роспись часто вносятся изменения, что влияет на качество исполнения расходов федерального бюджета, поскольку изменения сводной бюджетной росписи требуют своевременного направления уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств получателям бюджетных средств. Низкая оперативность доведения указанных показателей не позволяет бюджетополучателям вносить своевременно коррективы в договорные отношения с контрагентами. Для повышения эффективности и прозрачности исполнения федерального бюджета требуется установить количественные и временные ограничения по внесению изменений в сводную бюджетную роспись.

В организации исполнения федерального бюджета важную роль играет возможность бюджетополучателей эффективно управлять бюджетными средствами. Однако действующая подробная экономическая классификация расходов бюджетов РФ, которая содержит около двухсот статей, практически исключает какую-либо гибкость в управлении средствами на уровне отдельного бюджетного учреждения. В связи с этим, с нашей точки зрения, необходимо упростить бюджетную классификацию РФ путем укрупнения кодов экономической классификации расходов бюджетов РФ в соответствии с их экономическим смыслом.

Предложено использовать восемь групп классификации расходов бюджетов РФ, отражающих направления использования бюджетных средств бюджетополучателями:

• оплата труда;

• начисления на выплаты по оплате труда;

• оплата услуг;

• социальные пособия населению;

• приобретение основных средств;

• приобретение нематериальных активов;

• приобретение материальных запасов;

• прочие расходы.

Применение укрупненных групп экономической классификации расходов бюджетов РФ позволит решить проблему неэффективности распределения бюджетных средств, а также устранить необходимость, связанную с большими потерями времени бюджетополучателей получать разрешение на перемещение объемов финансирования с одной статьи экономической классификации на другую. Кроме того, укрупненные группы экономической классификации расходов бюджетов РФ предоставят возможность более рационально произвести интеграцию плана счетов бюджетного учета и бюджетной классификации РФ. Это позволит достичь прозрачности бюджетного процесса, использовать учетные регистры для анализа состояния активов и обязательств бюджетной системы РФ, а также соотносить их с операциями, осуществляемыми при исполнении бюджетов.

Организация исполнения внебюджетных доходов бюджетных учреждений и порядок их использования вызывает много нареканий и требует уточнения положений Бюджетного кодекса РФ.

В результате проведенного анализа обосновано, что в условиях реформирования бюджетного сектора следует закрепить в бюджетном законодательстве положения о том, что все доходы бюджетного учреждения, в том числе полученные от предпринимательской деятельности, являются доходами соответствующего бюджета и зачисляются на Единый казначейский счет. Однако при этом должны быть законодательно установлены гарантии полного и своевременного возврата данных средств бюджетному учреждению в качестве дополнительного финансирования. Такое законодательное закрепление позволит бюджетным учреждениям осуществлять все запланированные расходы и выполнять свои

уставные цели и задачи.

Четвертая группа проблем связана с оценкой организационной структуры органов федерального казначейства.

В обеспечении эффективной деятельности казначейской системы наиболее важную роль играет ее организационная структура, которая определяет разграничение полномочий, функций, обязанностей и ответственности в процессе исполнения федерального бюджета между органами федерального казначейства.

В результате исследования установлено, что в условиях функционирования ЕКС отсутствие нормативного закрепления разграничения функций между ГУФК, УФК и отделениями федерального казначейства (ОФК) приводит к дублированию выполняемых ими функций, а также несовершенству алгоритмов движения бюджетных ресурсов, способствующих возникновению встречных финансовых потоков при исполнении доходной и расходной частей федерального бюджета. Вместе с тем существующий порядок проведения операций со средствами федерального бюджета построен не оптимально, часто приводит к возникновению ошибок в процессе исполнения расходов федерального бюджета.

В связи с этим для повышения эффективности организации исполнения федерального бюджета следует провести оптимизацию организационной структуры Федерального казначейства в соответствии с реально выполняемыми функциями, а также ее совершенствование путем создания единой информационной системы и системы внутреннего контроля. Совершенствование структуры ГУФК, установление типовых структур УФК и ОФК с четким определением выполняемых функций каждого структурного подразделения унифицирует процесс исполнения федерального бюджета на всей территории Российской Федерации, а также позволит установить нормативы укомплектования штата казначейских органов в соответствии с реально выполняемыми функциями. Наряду с этим для нормального функционирования органов федерального казначейства следует осуществлять качественный подбор кандидатур на соответствующие должности, объективно оценивать и правильно размещать кадровые ресурсы, а также повысить уровень оплаты труда казначейских работников.

Пятая группа проблем связана с определением направлений развития казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Одним из основных итогов деятельности Федерального казначейства должно стать

повышение эффективности исполнения федерального бюджета. В связи с этим одним из предложений по совершенствованию казначейского исполнения федерального бюджета является необходимость организации системы планирования и управления кассовыми средствами. Создание такой системы позволит обеспечить бесперебойное финансирование расходов на протяжении всего финансового года, а также выявлять объемы и периоды временного недостатка или превышения поступлений на единый казначейский счет, что поможет оперативно управлять бюджетными средствами с целью действенного их использования.

Создание эффективной системы планирования кассовых средств требует полномасштабной реализации технологии ЕКС. Концентрация средств на едином счете позволит Федеральному казначейству эффективно управлять этими средствами на своих счетах.

Однако сложность задачи по внедрению ЕКС заключается в особенностях географического положения России и наличии девяти часовых поясов, и решить ее только посредством создания высоких информационных технологий невозможно. В связи с этим правомерна постановка вопроса о том, чтобы осуществлять кредитование счетов территориальных органов федерального казначейства, открытых в Банке России, за счет средств, находящихся в распоряжении Банка России, что позволит ЕКС оптимально функционировать, а органам федерального казначейства оперативно осуществлять операции по исполнению федерального бюджета.

Одним из направлений по совершенствованию казначейской системы исполнения федерального бюджета является достижение эффективности в работе с бюджетополучателями. Анализ работы территориальных органов федерального казначейства позволил предложить в целях повышения удобства обслуживания бюджетополучателей в органах федерального казначейства, а также сокращения затрат на создание и содержание новых отделений федерального казначейства создавать дополнительные офисы ОФК.

Дополнительные офисы ОФК - это структурные подразделения ОФК, созданные без образования юридического лица и не имеющие своих счетов в банке. Вместе с тем на них возлагаются функции по осуществлению санкционирования расходов федерального бюджета, доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до получателей бюджетных средств, контролю и регистрации бюджетных обязательств,

контролю и авторизации чеков, предоставлению выписок по лицевым счетам обслуживаемых бюджетополучателей. Таким образом, создание удаленных дополнительных офисов отделений федерального казначейства позволит более оптимально распределить рабочую нагрузку в ОФК и своевременно осуществлять оплату бюджетных обязательств.

В современных условиях важной задачей Федерального казначейства является правильное осуществление операций со средствами федерального бюджета, а также достоверное отражение данных в бюджетном учете. В целях недопущения ошибок при осуществлении доходных и расходных операций, которые могут привести к подготовке недостоверных отчетов об исполнении федерального бюджета, предложено формировать систему внутреннего контроля. Система внутреннего контроля в органах федерального казначейства - это внутренние процедуры предотвращения ошибок и осуществления проверок операций по исполнению федерального бюджета, направленные на создание условий для оперативного исполнения федерального бюджета, а также законности и прозрачности всех проводимых операций. Процедуры внутреннего контроля включают в себя:

• проверки правильности использования счетов бухгалтерского учета;

• процедуры сверки данных аналитического и синтетического учета;

• проверки правильности ведения аналитических счетов, оборотных ведомостей и Главной книги;

• проверки целевого и санкционированного расходования средств федерального бюджета;

• сравнение данных, полученных из внешних источников, с внутренними источниками информации.

Система внутреннего контроля за проведением операций по исполнению федерального бюджета должна быть организована органом федерального казначейства на трех основных организационных уровнях: уровне сотрудника, уровне функционального подразделения органа федерального казначейства и уровне органа федерального казначейства в целом.

Организация системы внутреннего контроля в органах федерального казначейства позволит эффективно предотвращать нарушения и ошибки при осуществлении операций по исполнению федерального бюджета, проводить более тщательный контроль за

полнотой и своевременностью зачисления платежей в доход федерального бюджета, а также за целевым характером расходов и за сохранностью средств федерального бюджета.

Одним из основных условий эффективного функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета является наличие соответствующего информационно-технического обеспечения. В результате проведенного исследования был сделан вывод о том, что используемые сегодня в органах федерального казначейства программные продукты слабо совместимы между собой, нуждаются в серьезной доработке и постоянном технологическом сопровождении. Для обеспечения согласованности применяемых программных комплексов во всех структурных подразделениях Федерального казначейства требуется, чтобы ГУФК МФ РФ выполнял функции, связанные с разработкой, поддержкой и сопровождением автоматизированной системы Федерального казначейства, обеспечением информационного взаимодействия между системами на разных уровнях органов федерального казначейства и другими участниками бюджетного процесса.

В существующих условиях для совершенствования современной организации исполнения федерального бюджета следует использовать интегрированное программное обеспечение органов федерального казначейства и получателей бюджетных средств, позволяющее осуществлять электронный обмен служебно-информационными, учетными и платежными документами и унифицировать процесс ведения бюджетного учета в указанных органах. Это позволит сократить трудозатраты сотрудников казначейства и бюджетных учреждений по ведению бюджетного учета, повысить надежность и безошибочность выполнения и учета операций по финансированию расходов федерального бюджета с лицевых счетов бюджетополучателей.

Автоматизация исполнения федерального бюджета обеспечит быстрый обмен информацией между участниками бюджетного процесса, позволит создать единую аналитическую базу, способную накапливать и обрабатывать информацию, а также полноценно реализовать концепцию функционирования ЕКС.

Реализация выводов и предложений, обоснованных в диссертации, будет способствовать дальнейшему совершенствованию функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Основные положения и выводы диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Подойницына А.Г. Некоторые методологические и практические проблемы развития и функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета // Проблемы современного состояния социально-экономической системы России: Межвузовский сборник научных трудов. - Вып.Ш. - Часть I. - Саранск., 2002. - 0,4 п.л.

2. Подойницына А.Г. Эффективность контрольной функции Федерального казначейства // Экономика и управление в поисках нового: Межвузовский сборник научных трудов. - Вып.П. - Саранск., 2003. - 0,35 пл.

3. Подойницына А.Г. Организационная структура органов федерального казначейства и ее влияние на повышение эффективности казначейского исполнения федерального бюджета // Российская экономика: потенциал для развития. Межвузовский сборник научных трудов. - Вып.111.- Саранск., 2003. - 0,45 пл.

4. Подойницына А.Г. Эффективность казначейской системы исполнения федерального бюджета: понятие и критерии // Материалы второй межвузовской научной конференции на тему: «Актуальные проблемы, тенденции и перспективы развития финансов в России» /Под. редакцией проф. Кольцова Н.А., проф. Кеменевой З.А. — Москва.: Изд. АБиК МФ РФ., 2004. - 0,5 пл.

5. Подойницына А.Г. Проблемы управления внебюджетными средствами бюджетных учреждений в условиях казначейской системы исполнения федерального бюджета // Научный вестник Байкальского государственного университета экономики и права. - Иркутск.: Изд. БГУЭП, 2004, №3. - 0,6 пл.

Напечатано с готового оригинал-макета

Издательство ООО "МАКС Пресс" Лицензия ИДN 00510 от 01.12.99 г. Подписано к печати 27.09.2004 г. Формат 60x90 1/16. Усл.печ.л. 1,75, Тираж 100 экз. Заказ 373. Тел. 939-3890,939-3891,928-1042. Тел/Факс 939-3891. 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-й учебный корпус, 627 к.

$21470

РНБ Русский фонд

2005-4 22767

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Подойницына, Анастасия Геннадьевна

Введение

Глава I. Основы функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета

1.1 Экономическое содержание казначейской системы исполнения федерального бюджета

1.2 Организационно-правовые основы казначейской системы исполнения федерального бюджета

1.3 Эффективность казначейской системы исполнения федерального бюджета: понятие и критерии

Глава И. Анализ функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета

2.1. Оценка эффективности механизма казначейского исполнения федерального бюджета по доходам

2.2 Оценка процесса исполнения федерального бюджета по расходам

2.3 Организационная структура органов федерального казначейства и ее влияние на повышение эффективности казначейского исполнения федерального бюджета

Глава III. Направления развития казначейской системы исполнения 125 федерального бюджета

3.1. Пути повышения эффективности казначейского исполнения федерального бюджета

3.2. Оптимизация органов федерального казначейства 146 Заключение 158 Список использованной литературы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Казначейская система исполнения федерального бюджета и направления ее развития"

Происходящие в России сложные, многообразные социально-экономические и политические процессы оказывают прямое влияние на изменение содержания и характера экономических отношений. В этих условиях для достижения поставленных государством целей и задач необходимо обеспечение полного и своевременного получения доходов и целевого использования бюджетных средств, формируемых в бюджетах разных уровней.

Переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета ставил свой целью установить жесткий контроль за эффективным использованием бюджетных средств, обеспечить неукоснительное соблюдение всех бюджетных назначений и их эффективное использование в процессе реализации задач и функций государства.

Казначейская система исполнения федерального бюджета в последнее время стремительно развивалась, разработаны и введены в действие законодательные и нормативно-правовые акты, определяющие функции, полномочия и сферу ответственности Федерального казначейства. Приняты нормативно-правовые документы, регламентирующие формирование доходной и исполнение расходной частей федерального бюджета. Сегодня, в условиях казначейской системы исполнения федерального бюджета, вся информация о бюджетных средствах и об операциях с ними аккумулируется в органах федерального казначейства, где через них и только с их разрешения осуществляется движение денежных средств в ходе исполнения федерального бюджета. Такая организация исполнения федерального бюджета позволяет лучше контролировать состояние счета по учету средств федерального бюджета и получать оперативную информацию о ходе его исполнения.

Вместе с тем в деятельности казначейства существуют ряд нерешенных проблем. До сих пор ни в законодательстве, ни в современной экономической литературе нет четкого определения казначейской системы исполнения бюджета. В ряде публикаций зачастую под казначейской системой понимается только система органов федерального казначейства, реже она определяется как система технологий исполнения бюджета Но в целом комплексного рассмотрения казначейской системы как совокупности казначейских технологий исполнения федерального бюджета и органов федерального казначейства нет.

Существуют нерешенные вопросы в части совершенствования казначейских операций со средствами федерального бюджета, нет достаточно четкой нормативно-правовой базы, позволяющей всесторонне регулировать вопросы функционирования казначейства и его взаимодействия с другими органами исполнительной власти.

Низкая оперативность распределения поступающих доходов между бюджетами разных уровней влечет за собой несвоевременность зачисления средств в доход федерального бюджета, возникновение больших объемов невыясненных поступлений и приводит к снижению эффективности казначейских процедур исполнения федерального бюджета по доходам. Кроме того, несвоевременное и неполное доведение лимитов бюджетных обязательств, рост принимаемых бюджетными учреждениями бюджетных обязательств, не обеспеченных бюджетными средствами, недофинансирование расходов, наличие больших остатков на лицевых счетах бюджетополучателей свидетельствуют, что сложившаяся система казначейского исполнения бюджета не в полной мере отвечает потребностям современной экономики. В настоящее время необходимо также установление четких границ взаимодействия между всеми участниками бюджетного процесса, устранение недостатков в построении организационной структуры органов федерального казначейства.

Несовершенство казначейской системы исполнения федерального бюджета обуславливает необходимость ее дальнейшего преобразования, что связано с совершенствованием нормативно-правовой базы, с расширением выполняемых казначейством функций. Особую актуальность приобретает вопрос об эффективности казначейской системы исполнения бюджета, ее критериев и показателей.

Исследованием функционирования и направлений развития казначейской системы исполнения бюджета занимаются многие российские и зарубежные ученые, а также специалисты-практики.

Вопросы определения содержания и организации процесса исполнения бюджета освещены в трудах таких авторов, как О.В. Врублевская, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, М.К. Шерменев и др.

Теоретические и практические аспекты казначейского исполнения бюджета отражены в научных трудах и исследованиях таких известных финансистов, как И.Г. Акперов, J1.B. Белоусова, О.И. Бетин, Н.Б. Грошева, Н.Г. Иванова, Б.И. Ицкович, М.И. Канкулова, Т.Д. Маковник, Е.В. Маркина, С.Е. Прокофьев, A.M. Романенков, А.Ю. Пантелеев, M.JI. Седова, Б.В. Сольский, А.И. Теребиленко, Т.А. Терентьева, А.И. Фисенко, Ю Г. Швецов. Из зарубежных исследователей данной проблемы можно выделить работы Б. Алан, JI. Гарамфалви, П. Паренте и П. Мартинес-Мендес, А. Пермчанд, А. Хешим и др.

Несмотря на значительное количество научных исследований, посвященных казначейской системе и ее роли в управлении государственными финансовыми ресурсами, недостаточно разработаны вопросы, связанные с определением понятия и принципов построения системы Федерального казначейства, оценкой ее эффективности, анализом построения и функционирования органов федерального казначейства.

Необходимость исследования содержания казначейской системы исполнения федерального бюджета, принципов ее организации, определения критериев ее эффективности, а также перспективных направлений развития казначейских технологий в настоящее время обусловили выбор темы, цели и задач данного исследования.

Цель диссертации состоит в разработке комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач: проанализировать содержание понятия «казначейская система исполнения федерального бюджета», выдвинуть и обосновать принципы построения казначейской системы исполнения федерального бюджета; дать оценку нормативно-правовым актам, регулирующим организацию казначейской системы исполнения федерального бюджета; сформулировать понятие эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета и определить ее критерии, дать оценку эффективности существующей системы исполнения федерального бюджета; проанализировать механизмы казначейского исполнения доходной и расходной частей федерального бюджета; разработать предложения по совершенствованию казначейских технологий исполнения федерального бюджета и оптимизации организационной структуры Федерального казначейства.

Предметом исследования являются отношения, складывающиеся в процессе исполнения федерального бюджета между Федеральным казначейством и другими участниками бюджетного процесса, а также принципы организации казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Объектом исследования выступает казначейская система исполнения федерального бюджета.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материалов, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения. Графическое описание выполнено посредством диаграмм (сравнения, структуры, динамики).

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области казначейской системы исполнения бюджета, а также аналитические разработки сотрудников Федерального казначейства. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, законодательные и нормативно-правовые акты по бюджетному процессу в Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ, а также материалы научных конференций и периодических изданий.

Информационно-статистической базой исследования явились материалы Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Главного управления федерального казначейства МФ РФ, территориальных органов федерального казначейства.

Исследование проведено в рамках пункта 2.6 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».

Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем: обоснована необходимость разграничения и определения в законодательстве понятий «исполнение бюджета» и «кассовое исполнение бюджета»; дано определение «казначейской системы исполнения федерального бюджета» как целостного понятия, включающего в себя, с одной стороны, совокупность казначейских технологий исполнения федерального бюджета и, с другой стороны, совокупность органов федерального казначейства, реализующих данные технологии; обоснована необходимость закрепления понятия казначейской системы исполнения федерального бюджета в законодательстве; обоснованы принципы построения казначейской системы исполнения федерального бюджета, которые должны быть закреплены в законодательстве, такие, как: полное и своевременное поступление доходов; прогноз поступлений доходов; осуществление бюджетных расходов в пределах фактического наличия средств на едином счете бюджета; соответствие функций органов федерального казначейства поставленным перед ними задачам и целям; точное и своевременное исполнение федерального бюджета с минимальными затратами; единство стандартов учета, отчетности для всех органов федерального казначейства. определены критерии эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета (согласованность законодательных актов в сфере казначейского исполнения федерального бюджета; точность и оперативность казначейских операций по исполнению федерального бюджета; степень информационно-технического обеспечения; соответствие организационной структуры Федерального казначейства выполняемым им функциям; оптимальное разграничение полномочий и ответственности между органами федерального казначейства) и выявлена степень соответствия им действующей практики построения и функционирования Федерального казначейства; обоснована необходимость создания единого нормативного документа, регулирующего процедуры исполнения федерального бюджета в органах федерального казначейства, и предложена его структура; обоснована целесообразность законодательного установления типовой структуры территориальных органов федерального казначейства; аргументирована необходимость дополнения бюджетного законодательства нормой, предусматривающей, что доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, должны быть возвращены бюджетному учреждению в качестве дополнительного финансирования его основной деятельности.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в диссертации рекомендации по совершенствованию организационно-правовой базы исполнения федерального бюджета могут быть использованы органами государственной власти РФ при разработке проектов законов о федеральном бюджете, уточнении отдельных положений Бюджетного кодекса РФ, а также в процессе исполнения федерального бюджета.

Содержащиеся в диссертации предложения автора по уточнению действующего законодательства позволят устранить несогласованность отдельных положений федеральных законов. Это касается законодательного уточнения функций и полномочий Федерального казначейства, их четкого разделения между органами федерального казначейства.

Предложение автора по осуществлению операции конвертации бюджетных средств, поступающих в иностранной валюте, с целью устранения недостатков в учете доходов федерального бюджета позволят подготовить поправки к действующему бюджетному и банковскому законодательству.

Кроме того, проведенное исследование позволило выработать рекомендации.

• по осуществлению операций кредитования счетов территориальных органов федерального казначейства, открытых в Банке России, за счет средств, находящихся в распоряжении Банка России, что позволит оперативно исполнять федеральный бюджет и оптимально функционировать единому казначейскому счету;

• по внесению изменений в бюджетную классификацию РФ в части сокращения кодов экономической классификации расходов бюджетов РФ, что позволит бюджетополучателям оптимально распределять предоставленные бюджетные ресурсы и повысить их экономическую целесообразность использования;

• по оптимизации организационной структуры органов федерального казначейства за счет перераспределения функций между подразделениями Федерального казначейства и создания дополнительных офисов ОФК;

• по созданию единой информационной системы и системы внутреннего контроля, позволяющих предотвращать ошибки при осуществлении операций по исполнению федерального бюджета и обеспечивать быстрый обмен информацией между участниками бюджетного процесса;

• по созданию системы планирования и управления кассовыми средствами федерального бюджета казначейством.

Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно-практических конференций и форумов: «Актуальные проблемы, тенденции и перспективы развития финансов России» (Москва, АБиК МФ РФ, 2003), «Бюджет и межбюджетные отношения в России: особенности, актуальные проблемы и перспективы» (Москва, АБиК МФ РФ, 2004), «Конкурентоспособность территорий и предприятий во взаимозависимом мире» (Екатеринбург, УГЭУ, 2004), «Воспроизводственный потенциал региона» (Уфа, БГУ, 2004), «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика» (Санкт-Петербург, СПГПУ, 2004).

Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, использованы в деятельности Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и Управления федерального казначейства МФ РФ по Читинской области, что подтверждается соответствующими справками о внедрении результатов исследования.

Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации с целью оперативного управления бюджетными средствами и обеспечения равномерного финансирования расходов федерального бюджета было реализовано предложение по составлению ежедневной отчетности о поступлении платежей в федеральный бюджет. Кроме того, при подготовке проекта Федерального закона «О внесении изменений и уточнений в Бюджетную классификацию Российской Федерации» с целью повышения эффективности процесса исполнения федерального бюджета использованы предложения по сокращению кодов экономической классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ.

Управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Читинской области реализовано предложение соискателя по применению процедур внутреннего контроля за проведением операций по исполнению федерального бюджета в структурных подразделениях территориального органа федерального казначейства. Кроме того, при подготовке и утверждении изменений в организационной структуре с целью оптимизации отделений федерального казначейства УФК МФ РФ по Читинской области было использовано предложение по созданию Дополнительных офисов отделений федерального казначейства.

Основные положения и выводы диссертации получены при выполнении научно-исследовательских работ в рамках комплексной темы Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации «Проблемы усиления финансового воздействия на экономику и социальную сферу России» (номер государственной регистрации 01.200.118573).

Материалы диссертации используются в процессе преподавания учебных дисциплин «Бюджет и бюджетный учет», «Бюджетное устройство и бюджетный процесс», «Организация исполнения бюджета» в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.

По теме исследования опубликовано 5 работ общим объемом 2,3 п.л., весь объем авторский.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, содержит 17 таблиц, 13 схем и 16 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Подойницына, Анастасия Геннадьевна

Заключение

Результаты проведенного исследования позволяют сделать вывод о том, что казначейская система исполнения федерального бюджета играет важную роль в управлении доходами и расходами федерального бюджета, поскольку не только обеспечивает оперативность, прозрачность и подконтрольность процесса исполнения федерального бюджета, но и способствует повышению оперативности мобилизации доходов и экономности использования бюджетных средств.

Исполнение федерального бюджета является основной стадией бюджетного процесса, где выявляются результаты всей проделанной работы в процессе составления, рассмотрения, утверждения бюджета, осуществляются мероприятия по формированию и использованию бюджетных ресурсов, предназначенных для реализации задач и функций государства.

В настоящее время термин «исполнение бюджета», несмотря на его широкое применение в экономической литературе и в нормативно-правовых актах, однозначного определения не имеет. Бюджетный кодекс РФ также не содержит определения исполнения бюджета.

В трудах авторов, проанализированных в диссертации, присутствует общий подход к определению содержания исполнения бюджета как центральной стадии бюджетного процесса, на которой происходит формирование и использование финансовых ресурсов государства.

С нашей точки зрения, под исполнением бюджета следует понимать стадию бюджетного процесса, представляющую собой совокупность процедур по прогнозированию поступлений доходов, планированию и анализу поступлений, межбюджетному распределению доходов, учету доходов и расходов, осуществлению санкционирования, финансирования и расходования бюджетных средств, кассовому планированию бюджетных средств, обслуживанию госдолга, предоставлению бюджетных кредитов и ссуд и осуществлению их возврата, ведению учета и отчетности, осуществлению предварительного, текущего и последующего контроля.

Наряду с понятием «исполнение бюджета» в экономической литературе присутствует термин «кассовое исполнение бюджета». Однако отсутствие четкого определения и разграничения этих понятий в научных публикациях и нормативноправовых актах приводит к терминологической путанице, смешению, а нередко и подмене одного понятия другим.

Кассовое исполнение бюджета представляет собой процедуры по приему денежных средств, поступающих в качестве доходов соответствующих бюджетов, зачислению их на счета бюджетов в процессе межбюджетного регулирования, хранению и выдачи бюджетных средств, отражению данных операций в учете и в составлении отчетности по кассовому исполнению бюджета.

В диссертации обосновано, что понятие «исполнение бюджета» гораздо шире, чем понятие «кассовое исполнение бюджета». ((Исполнение бюджета», помимо операций, присущих «кассовому исполнению бюджета», предполагает осуществление операций управления бюджетными средствами, осуществление планирования и прогнозирования финансовых ресурсов, а также осуществление контроля за целевым использованием бюджетных средств.

В результате проведенного исследования сделан вывод о том, что до 1917 г. при казначейской системе исполнения государственных доходов и расходов функции кассового исполнения бюджета выполняло казначейство, после перехода к банковской системе кассового исполнения бюджета эти функции стал выполнять Госбанк СССР. В настоящее время кассовое исполнение бюджета осуществляет Банк России и другие уполномоченные кредитные организации, которые ведут банковские счета Федерального казначейства. В свою очередь, Федеральное казначейство выполняет функции учета, распределения бюджетных средств через счета, открытые казначейству в банке.

Таким образом, в диссертации установлено, что в современных условиях переход от банковской к казначейской системе кассового исполнения бюджета в полной мере не состоялся. Сегодня организована казначейско-банковская система исполнения бюджета, при которой распоряжение средствами, учет и формирование отчетности выполняет Казначейство, а прием, хранение и выдачу бюджетных средств организуют банки.

В настоящее время казначейская система исполнения федерального бюджета характеризуется включением в нее, с одной стороны, механизмов исполнения бюджета, с другой стороны, органов федерального казначейства, но в совокупности их взаимодействие определяется, прежде всего, целостностью, которая позволяет обеспечить исполнение федерального бюджета. При этом ни один из элементов казначейской системы сам по себе не может обеспечить реализацию этой цели. На основе проведенного исследования была доказана необходимость комплексного рассмотрения казначейской системы исполнения федерального бюджета, включающей в себя совокупность технологий исполнения федерального бюджета и организационную структуру Федерального казначейства.

Таким образом, в диссертации дано определение казначейской системы исполнения федерального бюджета как целостного понятия, включающего в себя: с одной стороны, совокупность казначейских технологий исполнения федерального бюджета и, с другой стороны, совокупность органов федерального казначейства, реализующих данные технологии.

Такой подход к определению казначейской системы исполнения федерального бюджета позволяет охватить все элементы системы и оценить эффективность работы Федерального казначейства.

Важную роль при построении любой системы играют принципы, на которых она должна базироваться. Однако в настоящее время принципы построения казначейской системы исполнения федерального бюджета не определены в бюджетном законодательстве. Вместе с тем необходимость таких принципов, одновременность и комплексность их соблюдения Федеральным казначейством являются главным условием функционирования и развития казначейских технологий исполнения федерального бюджета и органов федерального казначейства.

В результате проведенного исследования сделан вывод, что в основе организации системы казначейских технологий исполнения бюджета должны лежать следующие принципы: единство кассы, полное и своевременное поступление доходов, прогноз поступлений доходов, осуществление бюджетных расходов в пределах фактического наличия средств на Едином счете бюджета.

Построение системы органов федерального казначейства должно базироваться на принципах: соответствия функций органов федерального казначейства поставленным перед ними задачам и целям; точного и своевременного исполнения федерального бюджета с минимальными затратами; единства стандартов учета, отчетности для всех органов федерального казначейства.

Указанные принципы характеризуют разные стороны организации казначейской системы исполнения федерального бюджета и требуют своего обязательного соблюдения. В целях повышения эффективности механизмов исполнения федерального бюджета и развития организационного устройства Федерального казначейства необходимо законодательно закрепить определение казначейской системы исполнения федерального бюджета и принципов ее построения.

В настоящее время казначейская система исполнения федерального бюджета находится в процессе развития. В диссертации выявлено, что правовое и нормативное регулирование организации исполнения бюджета и функционирования органов федерального казначейства отстает от тех темпов, которыми развиваются казначейские технологии и структура Федерального казначейства. Совершенствование нормативно-правового обеспечения процесса исполнения федерального бюджета следует проводить в двух направлениях. С одной стороны, необходимо уточнение положений нормативно-правовых актов, регулирующих казначейское исполнение федерального бюджета с учетом действующего бюджетного законодательства, с другой стороны, необходимо внесение изменений и дополнений в действующее законодательство РФ с учетом современных требований. Нами установлено, что в этой связи требуется: внести изменения и дополнения в Положение о федеральном казначействе в части уточнения задач, функций и полномочий органов федерального казначейства, а также согласования их с нормами Бюджетного кодекса РФ и других законодательных актов. Следует привести в соответствие с налоговым и бюджетным законодательством норму Указа Президента РФ от 08.12.1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» в части исключения прав органов федерального казначейства на взыскание в бесспорном порядке с бюджетополучателей сумм штрафов за нецелевое использование бюджетных средств, а также уточнения размеров штрафных санкций за несвоевременное зачисление или перечисление бюджетных средств кредитными организациями; устранить противоречия между статьями Бюджетного кодекса РФ и привести их в соответствие с положениями инструкций Минфина РФ в части единообразного определения содержания понятия финансирования расходов из бюджета. Под финансированием расходов следует понимать процедуру установления объема прав на осуществление расходов средств из федерального бюджета; закрепить в Бюджетном кодексе РФ полномочия органов, участвующих в бюджетном процессе, и процедур по применению мер ответственности за неполное и несвоевременное финансирование, нецелевое использование бюджетных средств и другие правонарушения, что позволит повысить результативность применения мер ответственности к участникам бюджетного процесса; уточнить содержание ст. 289 Бюджетного кодекса РФ в части перечисления видов нецелевого использования, что позволит устранить возникающие разногласия при определении фактов нецелевого использования бюджетных средств; внести изменения в ст. 285 Бюджетного кодекса РФ с учетом установленного порядка обращения взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам бюджетополучателей на основании исполнительных листов судебных органов.

В целях повышения эффективности исполнения федерального бюджета казначейством, исключения несоответствия отдельных положений нормативно-правовых документов, регулирующих вопросы казначейского исполнения бюджета, следует, на наш взгляд, создать единый нормативный документ, регламентирующий выполнение процедур исполнения федерального бюджета в органах федерального казначейства.

Одной из важнейших характеристик казначейской системы исполнения федерального бюджета является ее эффективность. В настоящее время в научной литературе нет понятия эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета, не определены ее показатели и критерии.

С нашей точки зрения эффективность казначейской системы исполнения федерального бюджета следует рассматривать как связь между результатом функционирования системы, то есть способностью качественно и полно выполнять функции по исполнению федерального бюджета и затратами, вовлеченных в этот процесс ресурсов, качеством их использования.

В результате исследования были выявлены критерии эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета. Для оценки эффективности системы казначейских технологий определены следующие критерии: согласованность, последовательность законодательных актов в сфере казначейского исполнения федерального бюджета; полнота, точность и оперативность казначейских операций по исполнению федерального бюджета; степень взаимодействия участников бюджетного процесса; степень информационно-технического обеспечения.

Для определения эффективности организационной структуры Федерального казначейства выявлены следующие критерии: оптимальность организационной структуры и ее соответствие функциям, выполняемым казначейством; оптимальность разграничения функций, полномочий и ответственности между структурными подразделениями Федерального казначейства; оптимальность информационных и организационно-управленческих связей; степень кадрового обеспечения Федерального казначейства и уровень затрат на оплату труда.

В результате проведенной оценки степени соответствия выявленных критериев действующему построению и функционированию казначейской системы исполнения федерального бюджета был сделан вывод о невысокой эффективности казначейской системы исполнения федерального бюджета.

Анализ исполнения доходов федерального бюджета позволяет сделать заключение о том, что положения нормативно - правовых актов, регламентирующих организацию доходных операций в процессе исполнения федерального бюджета, противоречат федеральному законодательству. В соответствии с Приказом Минфина РФ от 14.12.1999 г. №91н «Об утверждении Инструкции о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации» при изменении нормативов отчислений по уровням бюджетной системы налоги и сборы, уплаченные налогоплательщиками в качестве недоимки прошлых лет, перерасчеты за прошедшие периоды распределяются в размерах, не соответствующих установленным для этих платежей действовавшим законодательством. Кроме того, в данной инструкции содержится положение, изменяющее сроки исполнения федерального бюджета, установленные Бюджетным кодексом РФ. Сегодня требуется привести положения Приказа Минфина РФ от 14 декабря 1999 г. №91н в соответствие с налогово-бюджетным законодательством, а также уточнить порядок распределения и зачисления доходов федерального бюджета в связи с использованием технологии Единого казначейского счета.

Проведенный анализ показал, что при исполнении доходов федерального бюджета присутствуют отклонения нормативов отчислений в федеральный бюджет регулирующих налогов от законодательно установленных. Причиной данного обстоятельства является уплата регулирующих налогов, минуя казначейскую систему Федерального казначейства, на счета по учету доходов, открытых органам, исполняющим бюджет субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Считаем, что решение данной проблемы должно заключаться в принятии законодательных мер, устанавливающих ответственность налогоплательщиков за подобные действия, обязанность банков возвращать платежные документы, нарушающие порядок прохождения налоговых платежей. Порядок регулирования должен быть направлен на пресечение механизмов, позволяющих нарушать процесс исполнения федерального бюджета по доходам.

Важным направлением работы Федерального казначейства является учет и контроль доходов, поступающих в иностранной валюте. В результате исследования выявлено, что в настоящее время процедура учета доходов в иностранной валюте усложнена и приводит к замедлению распределения и зачисления в бюджет. Централизация функций учета доходов на уровне Главного управления федерального казначейства порождает дублирование функций на уровнях ГУФК и УФК, способствует возникновению встречных финансовых потоков.

В целях повышения оперативности учета и распределения доходов, поступающих в иностранной валюте, целесообразно перераспределить функции по распределению и учету доходов в иностранной валюте на уровень УФК и проводить передачу запросов о принадлежности платежа непосредственно в территориальные органы МНС РФ.

Для осуществления зачисления доходов в иностранной валюте на ЕКС следует проводить операцию конвертации указанных платежей, что позволит в современных условиях сократить потери стоимости бюджетных средств от курсовой разницы валют.

В настоящее время учет и контроль казначейством доходов, администрируемых ГТК РФ не оптимален из-за наличия большого количества банковских счетов, открытых органам федерального казначейства в зависимости от принадлежности к таможенным управлениям. В диссертации предложено в целях совершенствования механизма учета указанных доходов использовать один банковский счет по учету таможенных платежей, а для учета принадлежности к таможенному управлению применять ИНН таможенного управления.

Одним из важных направлений в решении задачи оптимизации оперативного управления доходами федерального бюджета является процесс учета доходов от использования федерального имущества. Анализ действующей практики учета и контроля доходов федерального бюджета от сдачи в аренду федерального имущества выявил противоречие между положениями Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год». Последний предусматривает, что указанные доходы могут использоваться в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования деятельности бюджетных учреждений сверх сумм, направляемых на эти цели из федерального бюджета. Положение закона «О федеральном бюджете на 2004 год» принято в нарушение требований Бюджетного кодекса РФ, но предоставляет возможность бюджетополучателям получать дополнительные средства для финансирования своей текущей деятельности. В целях устранения противоречия в бюджетном законодательстве, а также в соответствии с требованиями действующей практики необходимо внести изменения в ст. 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части уточнения порядка использования бюджетными учреждениями доходов, поступающих от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества.

В целях повышения оперативности учета доходов от использования федерального имущества, а также для уменьшения задержек поступления указанных средств в распоряжение бюджетополучателей требуется внести изменения в Налоговый кодекс РФ в части применения к бюджетным учреждениям порядка зачисления налога на добавленную стоимость при оказании услуг от сдачи в аренду федерального имущества, действующего только в отношении органов государственной власти.

Исполнение федерального бюджета осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе ежегодно утверждаемой сводной бюджетной росписи с учетом изменений и дополнений, внесенных в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

В результате исследования было установлено, что в течение финансового года в сводную бюджетную роспись часто вносятся изменения, что влияет на качество исполнения расходов, поскольку изменения сводной бюджетной росписи требуют своевременного направления уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств получателям бюджетных средств. Низкая оперативность доведения указанных показателей не позволяет бюджетополучателям вносить своевременно коррективы в договорные отношения с контрагентами. Для повышения эффективности и прозрачности исполнения федерального бюджета требуется установить количественные и временные ограничения по внесению изменений в сводную бюджетную роспись.

Кроме того, позднее доведение главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования лишает органы федерального казначейства возможности производить операции со средствами федерального бюджета. В целях повышения оперативности доведения указанных показателей, на наш взгляд, необходимо производить их передачу через органы федерального казначейства, а также установить для главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств временные ограничения по утверждению и распределению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования, а также определить ответственность конкретных лиц за их нарушение.

В организации исполнения федерального бюджета важную роль играет возможность бюджетополучателей эффективно управлять бюджетными средствами. Однако действующая подробная экономическая классификация расходов бюджетов РФ, которая содержит около двухсот статей, практически исключает какую-либо гибкость в управлении средствами на уровне отдельного бюджетного учреждения. В связи с этим, с нашей точки зрения, необходимо упростить бюджетную классификацию РФ путем укрупнения кодов экономической классификации расходов бюджетов в соответствии с их экономическим смыслом.

Предложено использовать восемь групп классификации расходов бюджетов РФ, отражающих направления использования бюджетных средств бюджетополучателями:

Оплата труда.

Начисления на выплаты по оплате труда.

Оплата услуг.

Социальные пособия населению.

Приобретение основных средств.

Приобретение нематериальных активов.

Приобретение материальных запасов.

Прочие расходы.

Применение укрупненных групп экономической классификации расходов бюджетов РФ позволит решить проблему неэффективности распределения бюджетных средств, а также устранить необходимость, связанную с большими потерями времени бюджетополучателей получать разрешение на перемещение объемов финансирования с одной статьи экономической классификации на другую. Кроме того, укрупненные группы экономической классификации расходов бюджетов РФ позволят более рационально произвести интеграцию плана счетов бюджетного учета и бюджетной классификации РФ. Это позволит достичь прозрачности бюджетного процесса, использовать учетные регистры для анализа состояния активов и обязательств бюджетной системы РФ, а также соотносить их с операциями, осуществляемыми при исполнении бюджетов.

Важным направлением по совершенствованию организации исполнения расходов федерального бюджета является необходимость уточнения положений Бюджетного кодекса РФ относительно внебюджетных доходов бюджетных учреждений и порядка их использования.

На основе проведенного в работе исследования было обосновано, что в условиях реформирования бюджетного сектора следует закрепить в бюджетном законодательстве положения о том, что все доходы бюджетного учреждения, в том числе полученные от предпринимательской деятельности, являются доходами соответствующего бюджета и зачисляются на Единый казначейский счет. Однако при этом должны быть законодательно установлены гарантии полного и своевременного возврата данных средств бюджетному учреждению в качестве дополнительного финансирования. Такое законодательное закрепление позволит бюджетным учреждениям осуществлять все запланированные расходы и выполнять свои уставные цели и задачи.

Одним из основных итогов деятельности Федерального казначейства должно стать повышение эффективности исполнения федерального бюджета. В связи с этим одним из предложений, обозначенных в диссертационной работе по совершенствованию казначейского исполнения федерального бюджета, является необходимость организации системы планирования и управления кассовыми средствами. Создание такой системы позволит обеспечить бесперебойное финансирование расходов на протяжении всего финансового года, а также выявлять объемы и периоды временного недостатка или превышения поступлений на единый казначейский счет, что поможет оперативно управлять бюджетными средствами с целью действенного их использования.

Создание эффективной системы планирования кассовых средств, как показали исследования, требует полномасштабной реализации технологии ЕКС. Концентрация средств на едином счете позволит Федеральному казначейству эффективно управлять этими средствами на своих счетах.

Однако сложность задачи по внедрению ЕКС заключается в особенностях географического положения России и наличии девяти часовых поясов, и решить ее только посредством создания высоких информационных технологий невозможно. В связи с этим в диссертации предложено осуществлять кредитование счетов территориальных органов федерального казначейства, открытых в Банке России, за счет средств, находящихся в распоряжении Банка России, что позволит ЕКС оптимально функционировать, а органам федерального казначейства оперативно осуществлять операции по исполнению федерального бюджета.

В обеспечении эффективной деятельности казначейской системы наиболее важную роль играет ее организационная структура, которая определяет разграничение полномочий, функций, обязанностей и ответственности в процессе исполнения федерального бюджета между органами федерального казначейства.

В результате исследования установлено, что в условиях функционирования ЕКС отсутствие нормативного закрепления разграничения функций между ГУФК, УФК и ОФК приводит к дублированию выполняемых ими функций, а также несовершенству алгоритмов движения бюджетных ресурсов, способствующих возникновению встречных финансовых потоков при исполнении доходной и расходной частей федерального бюджета. Вместе с тем существующий порядок проведения операций со средствами федерального бюджета построен не оптимально, часто приводит к возникновению ошибок в процессе исполнения расходов федерального бюджета.

В связи с этим для повышения эффективности организации исполнения федерального бюджета следует провести оптимизацию организационной структуры Федерального казначейства в соответствии с реально выполняемыми функциями, а также ее совершенствование путем создания единой информационной системы и системы внутреннего контроля. Совершенствование структуры ГУФК, установление типовых структур УФК и ОФК с четким определением выполняемых функций каждого структурного подразделения унифицирует процесс исполнения федерального бюджета на всей территории Российской Федерации, а также позволит установить нормативы укомплектования штата казначейских органов в соответствии с реально выполняемыми функциями. Наряду с этим для нормального функционирования органов федерального казначейства необходимо осуществлять качественный подбор кандидатур на соответствующие должности, объективно оценивать и правильно размещать кадровые ресурсы, а также повысить уровень оплаты труда казначейских работников.

Одним из направлений по совершенствованию казначейской системы исполнения федерального бюджета является достижение эффективности в работе с бюджетополучателями. Анализ работы территориальных органов федерального казначейства позволил нам предложить в целях повышения удобства обслуживания бюджетополучателей в органах федерального казначейства, а также сокращения затрат на создание и содержание новых отделений федерального казначейства создавать дополнительные офисы ОФК.

Дополнительные офисы ОФК - это структурные подразделения ОФК, созданные без образования юридического лица и не имеющие своих счетов в банке. Вместе с тем на них возлагаются функции по осуществлению санкционирования расходов федерального бюджета, доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до получателей бюджетных средств, контролю и регистрации бюджетных обязательств, контролю и авторизации чеков, предоставлению выписок по лицевым счетам обслуживаемых бюджетополучателей. Таким образом, создание удаленных дополнительных офисов отделений федерального казначейства позволит более оптимально распределить рабочую нагрузку в ОФК и своевременно осуществлять оплату бюджетных обязательств.

В современных условиях важной задачей казначейства является правильное осуществление операций со средствами федерального бюджета, а также достоверное отражение данных в бюджетном учете. В целях недопущения ошибок при осуществлении доходных и расходных операций, которые могут привести к подготовке недостоверных отчетов об исполнении федерального бюджета, необходимо формировать систему внутреннего контроля. Система внутреннего контроля в органах федерального казначейства - это внутренние процедуры предотвращения ошибок и осуществления проверок операций по исполнению федерального бюджета, направленных на создание условий для оперативного исполнения федерального бюджета, а также законности и прозрачности всех проводимых операций. Процедуры внутреннего контроля включают в себя: проверки правильности использования счетов бухгалтерского учета; процедуры сверки данных аналитического и синтетического учета; проверки правильности ведения аналитических счетов, оборотных ведомостей и Главной книги; проверки целевого и санкционированного расходования средств федерального бюджета; сравнение данных, полученных из внешних источников, с внутренними источниками информации.

Исследование данного вопроса позволило сделать вывод, что система внутреннего контроля за проведением операций по исполнению федерального бюджета должна быть организована органом федерального казначейства на трех основных организационных уровнях: уровне сотрудника, уровне функционального подразделения и уровне органа федерального казначейства.

Организация системы внутреннего контроля в органах федерального казначейства позволит эффективно предотвращать нарушения и ошибки при осуществлении операций по исполнению федерального бюджета, проводить более тщательный контроль за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доход федерального бюджета, а также за целевым характером расходов и за сохранностью средств федерального бюджета.

Одним из основных условий эффективного функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета является наличие соответствующего информационно-технического обеспечения. В результате проведенного исследования был сделан вывод о том, что используемые сегодня в органах федерального казначейства программные продукты слабо совместимы между собой, нуждаются в серьезной доработке и постоянном технологическом сопровождении. Для обеспечения согласованности применяемых программных комплексов во всех структурных подразделениях Федерального казначейства требуется, чтобы ГУФК МФ РФ выполнял функции, связанные с разработкой, поддержкой и сопровождением автоматизированной системы Федерального казначейства, обеспечением информационного взаимодействия между системами на разных уровнях органов федерального казначейства и другими участниками бюджетного процесса.

В существующих условиях для совершенствования современной организации исполнения федерального бюджета, по нашему мнению, необходимо использовать интегрированное программное обеспечение органов федерального казначейства и получателей бюджетных средств, позволяющее осуществлять электронный обмен служебно-информационными, учетными и платежными документами и унифицировать процесс ведения бюджетного учета в указанных органах. Это позволит сократить трудозатраты сотрудников казначейства и бюджетных учреждений по ведению бюджетного учета, повысить надежность и безошибочность выполнения и учета операций по финансированию расходов федерального бюджета с лицевых счетов бюджетополучателей, а также ускорить прохождение средств федерального бюджета.

Полная автоматизация бюджетного процесса обеспечит быстрый обмен информацией между участниками бюджетного процесса, позволит создать единую аналитическую базу, способную накапливать и обрабатывать информацию, а также полноценно реализовать концепцию функционирования ЕКС.

Реализация выводов и предложений, представленных и обоснованных в диссертации, будет способствовать дальнейшему совершенствованию функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета.