Развитие социально-культурных отраслей в условиях местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шихмагомедов, Нурмагомед Джелилович

Введение

Глава I Экономические основы развития социально-культурных отраслей и становления местного самоуправления.

1.1. Организационно-экономические проблемы 9 развития местного самоуправления.

1.2. Развитие инфраструктуры и интересов в 27 социально-культурных отраслях.

1.3. Финансовые основы местного самоуправ- 46 ления и социально-культурных отраслей.

Глава II Территориальные особенности развития социально-культурных отраслей и местного самоуправления.

2.1. Региональная политика России и поиск эффективного управления развитием социально-культурных отраслей.

• 2.2. Состояние и специфика развития 85 социально-культурных отраслей в Республике Дагестан.

Глава III Механизм развития социально-культурных отраслей в новых условиях.

3.1. Научно-методические предпосылки разработки механизма развития социальнокультурных отраслей.

3.2. Критерий финансовой зависимости 114 административно-территориального района от бюджета высшего уровня.

3.3. Моделирование развития социально- 125 культурных отраслей в районе.

3.4. Информационное обеспечение управления 136 развитием социально-культурных отраслей

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие социально-культурных отраслей в условиях местного самоуправления"

Актуальность исследования. Одним из основных направлений выхода экономики России из кризиса является развитие социально-культурных отраслей. Необходимость их развития порождена не чисто рыночными отношениями: они существовали и в условиях доперестроечного периода. Образование, здравоохранение, культура, искусство и другие отрасли непроизводственной сферы являлись характерной чертой социалистического строя на протяжении всех этапов его существования.

Переход к рыночным отношениям хозяйствования заострил проблему отраслей бюджетного финансирования. Одновременно изменилось социально-экономическое положение России и ее субъектов, появились новые формы управления на государственном, региональном и местном уровнях с соответствующими органами и структурами. Поэтому в новом аспекте возникает проблема развития социально-культурных отраслей в условиях становления органов местного самоуправления, что требует научной и практической разработки мер по предупреждению и значительному смягчению негативных последствий рыночной экономики, адаптации механизма развития этих отраслей к изменившимся организационным, социальным, экономическим, политическим реалиям.

В условиях перехода к рыночной экономике речь идет не о проведении отдельных мероприятий, а о разработке и реализации целостной концепции развития социально-культурных отраслей в административно-территориальных образованиях.

Наличие значительных различий в стартовых и последующих финансовых возможностях развития этих отраслей в отдельных регионах, административно-территориальных районах требует дифференцированного подхода при обосновании соответствующих мероприятий. Кроме того, появились новые проблемы в организации и развитии социально-культурных отраслей, требующие глубокого осмысления и практического решения в плане увязки их с новыми тенденциями в хозяйственном механизме и регулируемости рыночной экономики. Имеет место демократизация и дифференциация предоставления и потребления услуг, широкое сочетание их бесплатности и платности. Не нашли системного обобщения ряд крупных изменений в области взаимоотношений организаций, учреждений социально-культурных отраслей с органами местного самоуправления.

Экономические проблемы социально-культурных отраслей в целом и в разрезе отдельных сфер исследованы в работах С.Г.Струмилина, А.И. Анчишкина, М.А.Алиева, В.А.Жамина, Е.Н.Жильцова, А.П.Иванова, В.Е.Комарова, В.П.Корчагина, Л.И.Якобсона и других. Относительно к рыночным условиям и во взаимосвязи с финансово-экономической базой местного самоуправления эти отрасли не стали еще предметом исследования.

Основное внимание в работе обращено на образование, здравоохранение и культуру. Выбор нами для исследования этих отраслей непроизводственной сферы обусловлен, во-первых, ведущим значением их в развитии как человека, так и общества в целом; во-вторых, они наиболее масштабные по объемам финансирования, количеству работников и количеству лиц, пользующихся их услугами; в третьих, потребность в услугах этих отраслей необходима, повсеместна и постоянно возрастает в сельской и в городской местностях.

Органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта хозяйственных связей и экономических отношений с предприятиями, организациями, учреждениями социально-культурных отраслей.

Объектом их деятельности является производимый отраслями продукт (услуги), что объективно предполагает развитие этих отраслей.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и нормативно-законодательными актами в стране существует три уровня территориального управления: Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Все, что «ниже» субъекта Федерации, относится к местному самоуправлению (как отдельные поселки, так и весьма крупные административные районы). Развитие социально-культурных отраслей и местного самоуправления в данной работе нами рассматриваются на уровне административно-территориального района.

Развитие - это процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное. В основе развития лежит инновационный процесс - процесс создания и освоения новшеств, т.е. процесс движения к качественно новому состоянию, причем не случайному, а объективно необходимому. Основой развития социально-культурных отраслей в новых условиях является становление местного самоуправления, основанного на механизме рыночного регулирования. Инновационность процесса развития, прежде всего, выражается в финансовых основах, структуре и организации местного самоуправления нового образца. В связи с этим изучение социально-культурных отраслей в условиях формирования местного самоуправления с теоретической и практической точек зрения и выработка научно-обоснованных направлений, форм, рекомендаций по их развитию становятся актуальными.

Целью исследования является разработка теоретических и методических положений развития социально-культурных отраслей в условиях становления местного самоуправления.

В соответствии с целью исследования в работе был определен комплекс следующих взаимосвязанных задач; обосновать взаимосвязь развития инфраструктуры и интересов в социально-культурных отраслях; исследовать экономические проблемы развития местного самоуправления и финансовые основы социально-культурных отраслей; провести анализ эффективности управления развитием социально-культурных отраслей с учетом региональных особенностей; раскрыть научно-методические и информационные предпосылки развития социально-культурных отраслей в административно-территориальном районе; разработать критерий финансовой зависимости социально-культурных отраслей в районе от бюджета высшего уровня; выявить формы и методы моделирования развития социально-культурных отраслей в административно-территориальном районе.

Объектом исследования определены социально-культурные отрасли в административно-территориальных единицах.

Предметом исследования является процесс развития социально-культурных отраслей на этапе становления местного самоуправления.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются законодательные акты и постановления Правительств Российской Федерации и Республики Дагестан по вопросам экономики социально-культурных отраслей и основам местного самоуправления, труды российских и зарубежных экономистов в области развития образования, здравоохранения, культуры. Изучены и проанализированы результаты исследований научно-исследовательских институтов, центров, лабораторий, исследующих проблемы местного самоуправления и непроизводственной сферы, использованы отчетные и статистические данные Министерств экономики, образования, культуры, здравоохранения Республики Дагестан, Комитета РД по государственной статистике.

Научная новизна исследования характеризуется следующими результатами:

- обобщены и развиты организационно-экономические основы формирования местного самоуправления;

- определены особенности развития инфраструктуры и интересов в социально-культурных отраслях;

- обоснованы финансовые основы развития социально-культурных отраслей и местного самоуправления;

- выявлены факторы, направления региональной политики, влияющие на развитие социально-культурных отраслей;

- разработан критерий финансовой зависимости социально-культурных отраслей от бюджета высшего уровня;

- предложена модель оценки уровня развития социально-культурных отраслей в административно-территориальном районе.

Практическая значимость диссертации заключается в том, разработанные и обоснованные в исследовании методические подходы, теоретические положения и практические выводы позволили определить стратегию и тактику развития социально-культурных отраслей с учетом особенностей становления местного самоуправления. Они могут также найти применение при разработке приоритетных направлений экономического и социального развития образования, здравоохранения, s культуры на уровне субъекта Федерации и отдельных административно-территориальных районов.

Апробация и практическое внедрение. Основные положения диссертационного исследования были доложены на 1-ой научной сессии Дагестанского отделения международной академии информатизации (1995 г.), на итоговых научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, сотрудников и студентов Международного университета "Юждаг", Дагестанского государственного технического университета (1997 г.).

Предлагаемый в исследовании системный подход к развитию социально-культурных отраслей в условиях становления местного самоуправления, отдельные выводы и методики апробированы в Министерстве экономики Республики Дагестан, в Даггоспедунив-ерситете и администрациях ряда районов Дагестана.

По результатам диссертационного исследования опубликованы 6 работ общим объемом 2,2 п.л.

Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Объем работы - 160 страниц машинописного текста, 5 рисунков, 21 таблица, библиография из 135 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Шихмагомедов, Нурмагомед Джелилович

Заключение

Россия есть федеративное государство с развитой системой местного самоуправления:

- власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;

- государственная власть субъектов Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения всей полноты государственной власти;

- власть местного самоуправления, задачей которой является реализация совместных интересов жителей в компактных территориальных образованиях.

Принципы, на которых строится система местного самоуправления, формулируются следующим образом: местное самоуправление - власть, деятельность которой регулируется законом; обязательным для местного самоуправления является наличие выборных органов; местное самоуправление должно обладать собственной компетенцией, в пределах которой эта власть самостоятельна; для реализации своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено достаточными собственными ресурсами.

В отличие от стран со сложившейся демократией в России развитие социально-культурных отраслей не является элементами общественного согласия и государственной идеологии, не входит в систему национальных ценностей. В стране отсутствуют организационные формы выявления интересов населения и персонала социально-культурных отраслей и их воздействия на управленческие решения. Основными движущими силами преобразований в социально-культурной сфере были и остаются отраслевые группы специальных интересов. Но они не в состоянии изменить существующее кризисное положение в здравоохранении, образовании, культуре.

Рассматривая деятельность по предоставлению медицинских, образовательных, культурно-досуговых услуг, следует выделить три большие группы интересов:

- интересы населения, для которого эти услуги предназначены;

- интересы тех, кто эти услуги непосредственно предоставляет;

- интересы органов управления, регулирующих процесс предоставления соответствующих услуг.

Уровень реализации этих интересов во многом определяется деятельностью органов местного самоуправления.

Организация социально-культурных отраслей, основанная на выявлении собственных возможностей и нацеленная на социально-экономическое развитие региона, есть форма проявления такого типа хозяйствования местного самоуправления, который базируется на принципах свободной конкуренции, относительной экономической свободы.

Современный маркетинг услуг социально-культурных отраслей базируется на проивзодстве выявленных и пока еще неудовлетворенного интереса рыночного потребителя или удовлетворенного, но не на требуемом рынком уровне.

Развитие социально-культурных отраслей в административно-территориальном образовании обеспечивает следующие особенности местного самоуправления нового образца:

1) предусматривается один уровень местного самоуправления, в отличие от системы Советов, где предусматривалось наличие нескольких таких уровней и соподчинение (тем самым устанавливаются равные пономочия для всех местных сообществ);

2) закреплена возможность самостоятельно определять структуры органов местного самоуправления;

3) государство строит свои финансовые отнощения с местным самоуправлением на основе минимальных государственных социальных стандартов, которые устанавливаются федеральными органами государственной власти.

Рыночные отношения предполагают формирование конкурентной среды, где действует принцип выживания сильнейшего. В России и в ее субъектах произошел разрыв между экономическими интересами, направленными на рост эффективности производства и социальными интересами в области образования, здравоохранения, культуры, фактически возникла и усиливается тенденция к их чрезмерной коммерциализации. В позитивном решении этих проблем важная роль в новых условиях принадлежит органам местного самоуправления, их взаимодействий с организациями, учреждениями социально-культурных отраслей.

Экономика и территориальная организация общества в форме местного самоуправления формируют друг для друга особые требования, ограничения и условия. В результате в каждом государстве с административно-территориальным устройством, основанном на принципах федерализма и местного самоуправления, создается федеративно опосредованная система экономических отношений и одновременно экономически опосредованная система федеративных отношений, которые являются экономической базой для развития социально-культурных отраслей.

Финансовой основой местного самоуправления и социально-культурных отраслей являются средства местного бюджета, государственные муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований и другие финансовые средства (трансферты, субсидии, дотации, субвенции).

Действующая финансовая система лишает местные органы финансовой самостоятельности, утвердилась зависимость развития местной экономики и социальной сферы от бюджета высшего уровня, имеет место тенденция перенесения как федеральными, так и региональными органами части бюджетных расходов на местные бюджеты без подкрепления соответствующими доходными источниками.

Остаточный принцип финансирования социально-культурных отраслей хорошо видна на фактическом исполнении бюджета России в 1997 году: образование было профинансировано на 76.3 %, культура и искусство - на 38.1 %, здравоохранение - на 64.4 %, а на нужды правительства выделены 115 % средств.

В сфере обслуживания России в первые годы реформ имел место самый глубокий кризис по сравнению с другими сферами, отраслями. В то же время за 1995-1997 г.г. по скорости преодоления кризиса этот сектор показывает хорошие темпы роста.

Так, за последние годы в структуре расходов населения платные услуги составили: в 1994г. - 14.2 %; в 1995г. - 17.2 %; в 1996г. - 20.8 %; в январе-сентябре 1997г. - 23.7 %. В структуре объема платных услуг населению образование составило в 1994г. 2,4 %; в 1996г. - 3.0 %; в первом полугодии 1997г. - 3.7 %. В здравоохранении - соответственно 1.9 %, 2.7 % и 3.1 %. Не очень масштабное, но быстро прогрессирующая коммерциализация образования, медицинского обслуживания способствовало их преврщению в самые быстро развивающиеся секторы сферы обслуживания.

Развитие социально-культурных отраслей в Республике Дагестан зависит не только от деятельности учреждений образования, здравоохранения, культуры и органов местного самоуправления, но и от состояния экономики, финансовой базы административно-территориального района. Работа администрации районов республики значительно усложняется отсутствием свободы какого-либо финансового маневра и заботами о наращивании базы районного бюджета, так как местный бюджет на 80-85 % зависит от федеральных и республиканских средств. Необходима более тесная взаимоувязка отраслевого и территориального развития и управления социально-культурными отраслыми в административно-территориальных районах.

По Республике Дагестан расходы на социально-культурные отрасли в последние годы не возрастают. Так, в абсолютных единицах на образование в 1997г. выделяется 2223239 млн.неденоминированных рублей против 299978 млн. руб. в 1994 году; на культуру, искусство и средства массовой информации - 192227 млн. руб. и 32907 млн. руб.; на здравоохранение и фезическую культуру - соответственно 966445 млн. руб. и 133833 млн. рублей.

В действительности, если учесть рост индекса потребительских цен и ежегодную инфляцию, расходы на социально-культурные отрасли уменьшились. В структуре платных услуг услуги социально-культурных отраслей имеют противоречивую картину развития. Так, в сфере образования объем платных услуг в первом полугодии 1996г. вырос до 2.9 % по сравнению с 1.4 % в 1993г.; в сфере здравоохранения - до 1.4 % с 0.2 %. А в сфере культуры наоборот, имеет место снижение с 0.8 % в 1993 г. до 0.4 % в 1996г.

За 1997 г. населению республики оказано платных услуг на сумму 611.7 млрд.руб., что в сопоставимых ценах на 27.2 % ниже уровня 1996 г., в фактических ценах этот объем увеличился на 12.6 %.

В структуре платных услуг за год заметно выросла доля услуг системы образования (с 2.6 % до 3.4 %), снизилась доля услуг культуры (с 0.5 % до 0,4 %) и медицинские (с 1.5 % до 1.4%).

Одной из главных особенностей социально-культурных отраслей в Республике Дагестан является неравномерность их развития в административно-территориальных районах. Соотношение максимальных и минимальных показателей составляют: медицинское обслуживание - 1.6:1 (по больничным койкам) и 2.1:1 (по количеству врачей на 10 тыс.жителей); общий объем реализации услуг на 1 жителя -6.2:1. Велики территориальные различия в сети общеобразовательных школ, дошкольных и внешкольных учреждений. Имеет место и неравномерность обеспеченности минимальными социальными стандартами как в разрезе районов и городов, так и самих стандартов по различным их видам в целом по республике.

Для целей развития социально-культурных отраслей и финансового их обеспечения в административно-территориальных районах и, исходя из действительных и объективно существующих различий в бюджетных расходах районов, следует образовывать специальные группировки, объединяя районы по признаку однотипности бюджетного финансирования. В основу такой группировки районов нами положен критерий финансовой зависимости района от бюджета высшего уровня.

Разработанный нами механизм развития социально-культурных отраслей в условиях становления местного самоуправления включает следующие составляющие:

- логика действий органов местного самоуправления в условиях рынка социально-культурных отраслей;

- последовательность действий по сравнению сущности и содержания деятельности учреждений социально-культурных отраслей, работающих в режиме функционирования и в режиме развития;

- критерий финасовой зависимости административно-территориального района от бюджета высшего уровня;

- модель оценки эффективности развития социально-культурных отраслей;

- модель оценки индекса общественного развития и темпа общественного развития района;

- модель развития социально-культурных отраслей в административно-территориальном районе;

- информационное обеспечение управления развитием социально-культурных отраслей.

Эти составляющие не только позволяют правильно взвешивать важность экономических, социальных, организационных факторов, но и, будучи органично включены в хозяйственный механизм, учитывают перспективу дальнейшего усиления финансовой самостоятельности местного самоуправления, что служит основой для развития социально-культурных отраслей в административно-территориальном образовании.