Развитие внешнего аудита как направление оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Развитие внешнего аудита как направление оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации"

На правах рукописи

Измоденов Андрей Константинович

РАЗВИТИЕ ВНЕШНЕГО АУДИТА КАК НАПРАВЛЕНИЕ ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

специальность 08 00 10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Екатеринбург - 2007

003070988

Диссертационная работа выполнена в Институте экономики Уральского отделения Российской академии наук

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Пешина Эвелина Вячеславовна

Официальные оппоненты- доктор экономических наук, профессор

Иваницкий Виктор Павлович

кандидат экономических наук, доцент

Сидорова Елена Николаевна

Ведущая организация ФГОУ ВПО «Уральская академия

Государственной службы»

Защита состоится 25 мая 2007 года в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 004 022 02 при Институте экономики Уральского отделения Российской академии наук по адресу 620014, г Екатеринбург, ул Московская, д 29.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке, с авторефератом - в библиотеке и на сайте Института экономики УрО РАН (ут\ч/шес/ги)

Автореферат разослан 23 апреля 2007 года

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент

Лаврикова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современный этап трансформационных процессов характеризуется проведением масштабной бюджетной реформы, которая включает реформирование межбюджетных отношений и бюджетного процесса, реструктуризацию сети бюджетных учреждений, предполагает внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, и требует более профессионального подхода к управлению государственными и муниципальными финансами Данные процессы актуализируют необходимость совершенствования государственного финансового контроля, который, являясь реальным инструментом реализации контрольной функции финансов, призван обеспечить законность и эффективность осуществления государственной финансовой политики, способствовать совершенствованию системы управления доходами и расходами бюджетной системы Российской Федерации Однако в настоящее время наблюдается отсутствие концептуального теоретико-методологического единства в подходах к принципам формирования системы государственного финансового контроля, а также к содержанию полномочий и формам организации контрольных органов, методам их работы и оценке эффективности их деятельности

Особое место в системе государственного финансового контроля занимают органы финансового контроля, создаваемые федеральными и региональными законодательными (представительными) органами государственной власти (контрольно-счетные органы) Их особенность состоит в том, что они создаются законодательными органами всех уровней государственной власти в Российской Федерации для реализации их контрольной функции, а также собственной компетенции контрольных органов

Бюджетная реформа обуславливает необходимость совершенствования системы и процесса государственного финансового контроля путем внедрения внешнего аудита бюджетов Однако правовое, методологическое, организационное обеспечение данной деятельности остается до настоящего времени на

крайне низком уровне Образованные в отсутствие общих подходов и представлений об оптимальной модели реализации своей основной функции - проведения внешнего аудита бюджетов, - региональные контрольно-счетные органы в настоящее время наделены различным объемом полномочий, перед ними ставятся разные задачи, они обладают разными возможностями и инструментами влияния на эффективность использования общественных ресурсов Поэтому в целях оптимизации бюджетного процесса становится актуальным совершенствование системы и процесса бюджетного аудита, а также повышение эффективности осуществляющих его органов

Степень изученности проблемы. Данное диссертационное исследование базируется на теоретических и методологических разработках в области теории финансов отечественных ученых Александрова А М , Аллахвердяна Д А , Бирмана А М , Вознесенского Э А , Иваницкого В П , Казака А Ю , Родионовой В М , Сабанти Б М , Таксира К И и других

Значительный вклад в создание теоретических основ финансового контроля внесли такие ученые как Белобежцкий И А , Бурцев В В , Грачева Е Ю , Данилевский Ю А , Кочерин Е А , Мельник М В , Соменков А Д , Хорина Л Я , Шеремет А Д и другие

Среди современных исследований, посвященных развитию теории государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, необходимо отметить работы Агапцова С А , Ворониной Л И , Воронина Ю М , Дахова И Г , Двуреченских В А , Жукова В А , Коровникова А В , Мешалкиной Р Е , Опенышева С П , Панскова В Г , Погосяна Н Д , Рябухина С Н , Саунина А Н , Степашина С В , Столярова Н С , Суркова К В , Чегринца Е А , Чечеткина В Д, Шахрая С М , Шлейникова В И , Шохина С О и других

На научную позицию автора значительное влияние оказали научные взгляды в области теории управления, экономики и финансов, финансового контроля и аудита таких авторов как Атаманчук Г В, Крикунов А В , Лушин С И , Мясников В В , Нестеренко Т Г , Привезенцев В А , Румянцев А В , Суйц В П , Тихомиров Ю А , Улюкаев А В , Чиркин В Е , Шубина Л В и другие

Объектом исследования является бюджет субъекта Российской Федерации, представляющий составную часть бюджетной системы Российской Федерации

Предметом исследования послужила совокупность финансово-экономических процессов и взаимоотношений, возникающих при проведении контрольно-счетными органами внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации

Целью диссертационной работы является развитие концептуальных и методических основ внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации как направление оптимизации бюджетного процесса

Для реализации поставленной цели в ходе работы были решены следующие задачи:

1) развить концептуальные основы государственного финансового контроля на базе обобщения научных представлений о структуре государственных финансов и о системе государственного финансового контроля,

2) раскрыть сущность и содержание внешнего аудита бюджетов и определить его роль в повышении эффективности бюджетных расходов в условиях проведения бюджетной реформы, а также место в системе государственного финансового контроля и в бюджетном процессе,

3) обосновать направления деятельности субъектов внешнего государственного финансового контроля и их место в системе государственного финансового контроля, исследовать формы организации региональных контрольно-счетных органов и проблемы их функционирования в качестве участников бюджетного процесса,

4) выявить возможность оптимизации бюджетного процесса путем повышения эффективности внешнего аудита бюджетов и определить методический инструментарий, необходимый для проведения бюджетного аудита и определения эффективности деятельности осуществляющих его органов

Теоретической и методологической основой исследования стали концепции и научные взгляды ученых в области теории и практики управления го-

сударственными финансами, финансового контроля и аудита В качестве общенаучного подхода принят междисциплинарный, позволяющий определить сущность финансово-экономических процессов и взаимоотношений, возникающую при проведении контрольно-счетными органами внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации В диссертации используется ряд других общенаучных подходов, среди которых приоритеты отданы эволюционному и системному

При проведении исследования использован диалектический метод, позволивший сформулировать способы решения ряда задач в развитии системы государственного финансового контроля и проведении внешнего аудита региональных бюджетов В зависимости от поставленных задач в ходе исследования были применены такие методы формирования научного знания как логический и сравнительный анализ, анализ и синтез и иные методы

Информационную базу исследования составили федеральные и региональные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере финансов и финансового контроля, статистические материалы, документы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, заключения и иная документация Счетной палаты, образованной при Законодательном Собрании Свердловской области, а также сведения, содержащиеся в монографических исследованиях и результаты исследований, проведенных диссертантом

Научная новизна и результаты диссертационного исследования определяется следующими положениями

I Уточнено содержание понятия «государственный финансовый контроль», в котором его сущность выражается как форма реализации контрольной функции финансов на всех стадиях процесса общественного воспроизводства, обуславливающая эффективное выполнение функции государственного управления по прямому и косвенному регулированию социально-экономических процессов, в которых участвуют субъекты финансовых правоотношений Обоснован концептуальный подход к сущности бюджетного контроля, доказана необходимость выделения его в отдельную подсистему единой системы государственного финансового контроля Определено понятие «система государствен-

ного финансового контроля» как совокупность элементов и способов их взаимодействия в процессе осуществления финансового контроля при управлении государственными финансами (пункт 2 1 паспорта специальности ВАК 08 00 10)

2 Предложено определение понятия «внешний аудит бюджета», характеризующее его как системный процесс анализа и оценки качества управления бюджетными средствами, осуществляемый на всех стадиях бюджетного процесса Доказана необходимость проведения внешнего аудита бюджетов, состоящего из аудита отчетности, аудита соответствия и аудита эффективности, как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов в период проведения реформы бюджетного процесса (пункт 2 5 паспорта специальности ВАК 08 00 10)

3 Доказано, что существенную роль в совершенствовании системы управления средствами бюджета в субъекте Российской Федерации играет проведение внешнего аудита бюджета, субъектами которого являются контрольные органы, создаваемые законодательными органами государственной власти Определены особенности деятельности региональных контрольно-счетных органов в правовом, организационно-управленческом и функциональном аспектах, а также объективные и субъективные факторы, влияющие на эффективность их деятельности (пункт 2 5 паспорта специальности ВАК 08 00 10)

4 Определена возможность оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации посредством проведения внешнего аудита бюджета Предложен методический подход к проведению процедур бюджетного аудита на всех стадиях бюджетного процесса, выделены факторы, оказывающие существенное влияние на его эффективность Разработана методика оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов, основанная на сравнении фактического интегрального коэффициента, полученного в результате суммирования коэффициентов, характеризующих результативность и действенность данных органов при проведении внешнего аудита бюджета на всех стадиях бюджетного процесса (при экспертизе проекта закона о бюджете, при осущест-

влении аудита в ходе исполнения бюджета и при проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета), с максимально возможным интегральным показателем (пункт 2 5 паспорта специальности ВАК 08 00 10)

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы

- законодательными органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления в процессе деятельности по нормативному регулированию и оптимизации бюджетного процесса, бюджетного планирования и бюджетного контроля, по созданию контрольно-счетных органов и определению их правового статуса,

- региональными контрольно-счетными органами в практической деятельности при проведении внешнего аудита бюджетов субъектов Российской Федерации,

- высшими учебными заведениями при подготовке и переподготовке специалистов в области государственных финансов, государственного финансового контроля и бюджетного аудита в рамках курсов «Государственные финансы», «Бюджетный процесс», «Финансовый контроль» и других

Реализация результатов данного исследования осуществлялась при участии автора в подготовке нормативных правовых актов Свердловской области в сфере региональных финансов, бюджетного процесса и бюджетного контроля, в процессе работы над заключениями по итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и внутренними документами Счетной палаты, образованной при Законодательном Собрании Свердловской области, а также при участии в работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации и ее Уральского отделения Внедрение результатов диссертационного исследования подтверждено соответствующими документами, прилагаемыми к диссертации

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на конференциях и семинарах Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (г Тюмень - 2003 год, г Ека-

теринбург - 2004 год, г Салехард - 2004 год, г Красноярск - 2005 год, г Москва - 2006 год), на международных и всероссийских научных конференциях и форумах, при проведении лекций и семинаров в высших учебных заведениях в г Екатеринбурге, на семинарах с руководителями контрольных органов муниципальных образований Проблемы осуществления государственного финансового контроля на региональном уровне нашли свое отражение в теоретической работе, представленной для участия в конкурсе за звание «Лучший финансовый контролер Российской Федерации»

Публикации по теме исследования составили 10 научных работ общим объемом 4,76 авторских печатных листа, в том числе 1 статья в Известиях УрГЭУ. 2006 г

Объем и структура диссертации сложились исходя из целей и задач исследования Работа выполнена на 167 страницах основного текста и состоит из введения, трех глав, включающих 16 таблиц и 14 рисунков, заключения, списка использованной литературы из 188 наименований и 8 приложений

Во введении обоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень изученности проблемы, определены объект и предмет исследования, сформулированы его цель и задачи, выделены научная новизна и основные результаты работы, ее практическая значимость, предоставлена информация о реализации результатов и апробации работы

В первой главе — «Теоретические основы государственного финансового контроля» - отражены результаты исследования системы государственных финансов, а также государственного финансового контроля как функции государственного управления и инструмента реализации контрольной функции финансов, на основании которых дано определение государственного финансового контроля Исследованы различные подходы к систематизации государственного финансового контроля в соответствии со структурой государственных финансов На основе анализа его классификации по предмету контроля определено место бюджетного контроля в бюджетной системе Российской Федерации и в системе государственного финансового контроля, а также в бюджетном про-

цессе Рассмотрена и доказана необходимость проведения бюджетного аудита, раскрыта его сущность и содержание, дано определение внешнего аудита бюджетов

Во второй главе — «Организация и функционирование субъектов внешнего аудита в бюджетной системе Российской Федерации» - исследована деятельность контрольно-счетных органов, их компетенция и место в системе государственного финансового контроля, проанализированы особенности организации и функционирования региональных контрольно-счетных органов, созданных как в форме самостоятельных субъектов контрольной деятельности, так и в составе законодательных органов, выделено основное направление развития региональных контрольно-счетных органов - проведение внешнего аудита бюджетов, который играет существенную роль в совершенствовании системы управления средствами бюджета в субъекте Российской Федерации, раскрыто его содержание и предложены методические подходы к его проведению в условиях бюджетной реформы на всех стадиях бюджетного процесса

В третьей главе - «Эффективность внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации» - проанализированы факторы, обуславливающие эффективность внешнего аудита, рассмотрены критерии и показатели эффективности деятельности региональных контрольно-счетных органов, а также выявлены объективные и субъективные факторы, влияющие на эффективность их деятельности, предложены методические основы определения эффективности региональных контрольно-счетных органов при проведении внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации на всех стадиях бюджетного процесса

В заключении изложены основные результаты исследования, сформулированы выводы и предложения

Приложения к диссертационной работе содержат материалы и статистические данные, характеризующие особенности проведения внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

I Уточнено содержание понятия «государственный финансовый контроль», в котором его сущность выражается как форма реализации контрольной функции финансов на всех стадиях процесса общественного воспроизводства, обуславливающая эффективное выполнение функции государственного управления по прямому и косвенному регулированию социально-экономических процессов, в которых участвуют субъекты финансовых правоотношений Обоснован концептуальный подход к сущности бюджетного контроля, доказана необходимость выделения его в отдельную подсистему единой системы государственного финансового контроля Определено понятие «система государственного финансового контроля» как совокупность элементов и способов их взаимодействия в процессе осуществления финансового контроля при управлении государственными финансами

В работе показано, что наличие у финансов контрольной функции (как присущего финансам свойства) изначально создает объективную основу для осуществления финансового контроля, который, будучи субъективно организован в лучшей или худшей степени, реализует эту функцию на всех стадиях воспроизводственного процесса Финансовый контроль, организованный государством (государственный финансовый контроль), оказывает определенное управляющее воздействие не только на процесс общественного воспроизводства, но и на все социально-экономические процессы в обществе, в которых присутствуют финансовые отношения Таким образом, государственный финансовый контроль является не только формой реализации контрольной функции финансов, но и элементом и функцией государственного управления, причем не в узком смысле (надзор, принятие мер), а в широком (анализ, обратная связь, участие в регулировании социально-экономических процессов) Данный подход явился основанием для формулирования определения государственного финансового контроля, в котором его сущность выражается как форма реализации контрольной функции финансов на всех стадиях процесса общественного воспроизводства, обуславливающая эффективное выполнение функции

государственного управления по прямому и косвенному регулированию социально-экономических процессов, в которых участвуют субъекты финансовых правоотношений.

Такой подход к определению государственного финансового контроля может являться основой для дальнейшего развития его концептуальных основ, позволит более четко определять приоритеты финансовой политики государства в государственном секторе экономики

При рассмотрении различных подходов к классификации финансового контроля отмечено, что определенная часть государственных финансов и муниципальные финансы (они не входят в систему государственных финансов) образуют бюджетную систему государства Бюджетная система едина и включает в себя консолидированный бюджет Российской Федерации, государственные и территориальные государственные внебюджетные фонды Государственный и муниципальный финансовый контроль, осуществляемый в единой бюджетной системе, следует именовать бюджетным контролем (рис 1)

Финансовый контроль

Государственные финансы

(государственный финансовый контроль)

Муниципальные финансы

(муниципальный финансовый контроль)

I

Финансы предприятие

(аудит)

X

3 а = §

ч> 5

е о с-е-

га д

4 з »-.в

о ь о г>

Йю к « Ч х 2 п

ио

X

О

0- ? к

09

£ !&

<и £ У* 8 3

О. Я

О

3

& ч

р йа

из [Л

Бюджеты муниципальных образований

Бюджетный контроль

Рис. 1. Классификация финансового контроля по предмету контрольной деятельности

Таким образом, можно вести речь о выделении подсистемы бюджетного контроля в единой системе государственного финансового контроля, если понимать ее в широком смысле как систему финансового контроля, действующую в государстве и включающую государственный и муниципальный финансовый контроль, надзор и аудит

Исследование автором различных подходов к построению системы государственного финансового контроля позволило определить принципиальные различия в его оценках как процесса и как системы органов Выявлен системный недостаток в методологии построения системы государственного финансового контроля, заключающийся в том, что конструирование нормативных правовых актов и формирование институциональных основ управления государственными финансами осуществляется без проведения предварительных теоретических исследований объективных потребностей социально-экономической системы и их научного обоснования Поэтому основой построения системы государственного финансового контроля должна стать научная теория, обосновывающая его природу и сущность, цели и задачи, состав и содержание его элементов Затем формируется система органов государственного финансового контроля, определяется их компетенция и взаимосвязи, только после этого могут быть приняты нормативные правовые акты, адекватно отражающие и закрепляющие результаты теоретических построений

Автор считает, что система государственного финансового контроля должна динамично объединять три группы элементов структуру, инструменты и процесс контроля В ходе данного процесса субъекты контроля, воздействуя на его объекты с использованием механизма контроля, исследуют предмет контроля, получают результат контрольного воздействия, реализуя при этом обратную связь, позволяющую органам власти реагировать на сигналы этой обратной связи и воздействовать на объекты контроля и всю систему, регулируя таким образом социально-экономические процессы в обществе (рис 2)

ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ), ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ, СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

СОЗДАНИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

законодательное регулирование, принятие административных мер,

контроль и нлдаор,

СУДОПРОИЗВОДСТВО и ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

ПРОЦЕСС ГФК

Рве. 2. Система государственного финансового контроля

2 Предложено определение понятия «внешний аудит бюджета», характеризующее его как системный процесс анализа и оценки качества управления бюджетными средствами, осуществляемый на всех стадиях бюджетного процесса Доказана необходимость проведения внешнего аудита бюджетов, состоящего из аудита отчетности, аудита соответствия и аудита эффективности, как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов в период проведения реформы бюджетного процесса

В ходе диссертационного исследования при рассмотрении бюджетного контроля в качестве элемента управления финансами, обеспечивающего обратную связь, данное понятие соотносится с такими как «бюджетный надзор», представляющий собой процесс выявления нарушений законности и наказания виновных, и «бюджетный аудит», который можно определить как выражение независимого мнения о качестве управления бюджетными средствами, выполненное для внешнего заказчика Особенность внешнего аудита бюджетов заключается в том, что его внешним заказчиком являются законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления, которые создают для его проведения контрольно-счетные органы

Таким образом, внешний аудит бюджета — это системный процесс получения и оценки объективных данных о качестве управления бюджетными средствами, состоянии внутреннего финансового контроля, достоверности финансовой отчетности, законности и эффективности расходования бюджетных средств, осуществляемый на всех стадиях бюджетного процесса контрольными органами, созданными заказчиком бюджетного аудита - законодательными (представительными) органами государственной власти, представительными органами местного самоуправления.

Выраженный в приведенном определении подход автора к бюджетному аудиту как системному процессу предполагает осуществление его на всех стадиях бюджетного процесса, при этом формируется структура бюджетного аудита, которая включает субъекты, объекты и предмет бюджетного аудита (таблица 1)

Таблица 1

Структура внешвего аудита бюджетов

Субъекты бюджетного аудита Предмет бюджетного аудита Объекты бюджетного аудита

Счетная палата Российской Федерации Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов Федеральные органы исполнительной власти, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств из федерального бюджета, органы управления государственными внебюджетными фондами

Контрольные органы, созданные законодательными органами государственной власти субъектов РФ Бюджеты субъектов РФ, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Органы исполнительной власти субъектов РФ, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств из бюджета субъекта РФ, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов

Контрольные органы муниципальных образовании Местные бюджеты Исполнительные органы местного самоуправления, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств местных бюджетов

Целью осуществления масштабной бюджетной реформы, перехода от сметного финансирования к бюджетированию, ориентированному на результат, является повышение эффективности использования бюджетных средств В дис-

сертации отмечается, что ключевую роль в этом играет проведение внешнего аудита бюджетов, состоящего из аудита отчетности, который производится для подтверждения достоверности финансовой отчетности, аудита соответствия, в ходе которого сравниваются результаты, фактически полученные при исполнении бюджета, с запланированными и аудита эффективности, проводимого по критериям результативности, продуктивности и экономичности

3 Доказано, что существенную роль в совершенствовании системы управления средствами бюджета в субъекте Российской Федерации играет проведение внешнего аудита бюджета, субъектами которого являются контрольные органы, создаваемые законодательными органами государственной власти. Определены особенности деятельности региональных контрольно-счетных органов в правовом, организационно-управленческом и функциональном аспектах, объективные и субъективные факторы, влияющие на эффективность их деятельности

При проведении внешнего аудита бюджета на каждой из стадий бюджетного процесса происходит выработка независимых заключений, предоставляемых заказчику аудита - законодательному органу, который осуществляет внешнее воздействие на систему управления бюджетными средствами, принимая соответствующее решение При этом контрольно-счетные органы являются единственным субъектом внешнего аудита бюджетов, что объясняется их природой -только эти органы создаются законодательными органами и призваны оценивать деятельность исполнительных органов по управлению финансовыми ресурсами государства Кроме того, они участвуют в бюджетном процессе на всех его стадиях - от рассмотрения проекта закона о бюджете до принятия отчета об его исполнении Следовательно, их деятельность должна строиться по особым правилам и оцениваться специальными показателями Однако главной функцией контрольно-счетных органов традиционно является контрольно-ревизионная, о чем свидетельствуют показатели их деятельности, применяющиеся в Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (таблица 2)

[¿блица 2

Основные показатели, характеризующие результаты деятельности Счетной палаты Российской Федерация и региональных контрольно-счетных органов в 2003 и 2004 годах

№ п/п Показатели деятельности контрольно-счетных органов 2003 год 2004 год

Счетная палата РФ ксо субъектов РФ Счетная палата РФ ксо субъекюв РФ

1. Количество проведенных контрольных мероприятий 485 2986 487 2847

2. Количество проверенных объектов 1405 6248 1450 8167

3. Сумма выявленных финансовых нарушений, (млрд руб.) 102,4 22,5 150,7 32,1

4 В том числе нецелевое использование средств, (млрд. руб.) 1,48 8,4 2,3 4,56

6 Возмещено средств в бюджет, (млрд. руб.) 8,84 1,83 33,95 3,64

7. Направлено материалов в правоохранительные органы 121 683 130 699

8. Проведено экспертно-аиалитическвх мероприятий 33 2197 38 3183

Данные показатели характеризуют деятельность контрольно-счетных органов в их традиционном понимании, однако они не могут быть показателями оценки качества управления бюджетными средствами, а решение именно этой задачи предполагает бюджетная реформа

В результате исследования выявлен ряд особенностей в правовом, организационно-управленческом и функциональном аспектах деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, раскрыто влияние объективных и субъективных факторов на эффективность их деятельности Образованные в отсутствие общих подходов и представлений об оптимальной модели реализации их функций, региональные контрольно-счетные органы наделены различным объемом полномочий, перед ними ставятся разные задачи, они обладают различными возможностями и инструментами влияния на бюджетный процесс, рациональность планирования и эффективность использования бюджетных средств, имеют разный правовой статус (рис 3)

100 80 60 40 -20 -

0

26

41

26

43

28

47

28

52

28

58

28

59

2000

2001

2002

2003

2004

2005

□ Контрольно-счетные органы не имеющие статуса юридического лица

□ Контрольно-счетные органы со статусом юридического лица

Рве. 3. Соотношение числа контрольно-счетных органов с разным правовым статусом в субъектах Российской Федерации в 2000 - 2005 годах

Таким образом, автор приходит к выводу о недостаточной эффективности деятельности существующей совокупности (ее нельзя назвать системой) региональных контрольно-счетных органов В условиях проводимой реформы бюджетного процесса основным направлением совершенствования деятельности контрольно-счетных органов должно стать освоение ими внешнего аудита бюджетов на всех стадиях бюджетного процесса

4 Определена возможность оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации посредством проведения внешнего аудита бюджета Предложен методический подход к проведению процедур бюджетного аудита на всех стадиях бюджетного процесса, выделены факторы, оказывающие существенное влияние на его эффективность Разработана методика оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов, основанная на сравнении фактического интегрального коэффициента, полученного в результате суммирования коэффициентов, характеризующих результативность и действенность данных органов при проведении внешнего аудита бюджета на всех стадиях бюджетного процесса (при экспертизе проекта закона о бюджете, при осуществлении аудита в ходе исполнения бюджета и при проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета), с максимально возможным интегральным показателем

В диссертации показано, что проводимая реформа бюджетного процесса предопределяет задачи, стоящие перед органами бюджетного аудита, которые могут играть существенную роль в обеспечении оптимизации (организации наилучшим образом) бюджетного процесса путем

- проведения с применением аудита рациональности финансовой экспертизы проекта закона о бюджете на предстоящий финансовый год, результаты которой позволяют принять оптимальный бюджет в установленные сроки,

- проведения аудита бюджета в процессе его исполнения, включающего комплекс контрольных и экспертно-анапитических мероприятий,

- проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета на заключительной стадии бюджетного процесса с применением аудита отчетности, соответствия и эффективности, что позволяет представительному органу получить достоверную информацию о качестве управления бюджетом Внешний аудит, являясь системным процессом, проводится одновременно в отношении бюджетов трех лет при подготовке к принятию бюджета на предстоящий финансовый год, при исполнении бюджета текущего финансового года и при проведении процедур завершения бюджетного цикла прошедшего финансового года (рис 4)

I квартал П квартал Ш квартал IV квартал

Ш этап бюджетного аудита

Подготовка к проведению внешней проверки отчета об исполнении бюджета субъекта РФ Проведение внешней проверки отчета об исполнении бюджета субъекта РФ

Прошедший финансовый год

П этап бюджетного аудита

Лудит исполнения бюджета субъекта РФ, проведение локальных контрольных мероприятий финансовая экспертиза законопроектов о внесении изменений в закон о бюджете субъекта РФ аудит эффективности, оценка состояния внутреннего финансового контроля ______

Текущий финансовый год

I этап бюджетного аудита

Проведение финансовой экспертизы налоговых законопроектов, правовых актов о государственных целевых программах, иных законопроектов в соответствии с законодательством субъектов РФ Проведение финансовой экспертизы законопроекта о бюджете субъекта РФ

Предстоящий финансовый год

Рис. 4 Схема участия в бюджетном пропессе органов бюджетного аудита

При проведении внешнего аудита бюджета важно иметь отвечающую задачам бюджетной реформы и обеспечивающую эффективность бюджетного аудита методическую основу, для подготовки которой необходимо учитывать выявленные в ходе исследования особенности внешнего аудита бюджетов

- выражение независимого мнения о достоверности финансовой отчетности объекта бюджетного аудита,

- оценка эффективности управления бюджетными средствами в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат,

- независимое обследование результатов деятельности исполнительных органов по достижению целей, поставленных законодателями,

- оценка состояния внутреннего финансового контроля,

- предоставление итогов аудита в виде заключений заинтересованному пользователю (законодательному органу),

- обеспечение публичности, которая предоставляет членам гражданского общества возможность давать оценку деятельности избранной им власти,

- предоставление объекту бюджетного аудита рекомендаций по совершенствованию бюджетной отчетности, повышению эффективности его работы

Исходя из данных особенностей внешнего аудита, автором предложен методический подход к проведению бюджетного аудита, включающий

1) формулировку задач, решаемых при проведении бюджетного аудита на разных стадиях бюджетного процесса,

2) определение этапов проведения внешнего аудита, соответствующих стадиям бюджетного процесса,

3) разработку процедуры проведения экспертизы проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете на предстоящий финансовый год, осуществляемой на первом этапе бюджетного аудита, который соответствует стадии рассмотрения и принятия соответствующего законопроекта,

4) разработку процедуры проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета на заключительном этапе внешнего аудита, осуществляемого на стадии рассмотрения и принятия отчета об исполнении бюджета

Отмечена главная особенность внешней проверки, заключающаяся в том, что она является одновременно и контрольным и экспертно-аналитическим мероприятием и включает в себя на первом этапе - проверку достоверности финансовой отчетности в органе, исполняющем бюджет, и у главных распорядителей бюджетных средств, на втором этапе - проведение финансовой экспертизы проекта закона об исполнении бюджета с учетом данных, изложенных в акте проверки Поскольку отчет об исполнении бюджета представляется в законодательный орган в виде проекта закона об исполнении бюджета, то результатом внешней проверки является заключение на законопроект

Данный методический подход, являясь логическим продолжением автор-

ского определения внешнего аудита бюджета, позволяет определить содержание внешнего аудита и конкретные процедуры его проведения на всех стадиях бюджетного процесса

Решающим фактором эффективности внешнего аудита является эффективность деятельности осуществляющих его органов Поэтому в работе предложены методические подходы к определению эффективности деятельности органов бюджетного аудита, основанные на оценке степени решения ими задач, поставленных для решения на всех стадиях бюджетного процесса при проведении процедур, характерных только для внешнего аудита бюджетов аудита отчетности, аудита соответствия, аудита эффективности, аудита состояния внутреннего финансового контроля При этом определено, что эффективное проведение данных процедур означает, что при их выполнении

- достигнуты запланированные цели, получен намеченный результат,

- обеспечена действенность, то есть принятие мер по результатам аудита,

- затрачено минимум сил и средств при проведении аудита

На этом основании предложены применяемые на всех стадиях бюджетного процесса количественные и качественные, абсолютные и относительные, статические и динамические показатели, характеризующие степень эффективности деятельности органов, осуществляющих бюджетный аудит, по критериям результативности, действенности и экономичности

Разработанная автором методика оценки эффективности органа бюджетного аудита субъекта Российской Федерации основана на сравнении фактических показателей с максимально возможными значениями этих показателей, выраженных в виде коэффициентов, установленных экспертным путем Эффективность органа бюджетного аудита оценивается на каждом его этапе по количеству и качеству решенных задач Сформулированы 15 задач, которые необходимо решить при проведении бюджетного аудита на стадии рассмотрения и принятия проекта закона о бюджете, 7 задач, решаемых на стадии исполнения бюджета, и 14 задач, решаемых при проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета Максимальные коэффициенты эффективности, исходя из авторского

видения значимости каждой задачи, составят соответственно К1тах = 4, К2тах = 12 и КЗтах = 14 Предлагается учитывать также влияние на эффективность деятельности органа бюджетного аудита различных объективных и субъективных факторов, выраженных коэффициентами, максимальные значения которых приведены в таблице 3

Таблица 3

Факторы, влияющие на эффективность органа бюджетного аудита субъекта Российской Федерации

№ п/п Наименование фактора, значимость которого определяется соответствующим коэффициентом Максимальное значение коэффициента

1 Качественная нормативно-правовая база 2

2 Численность органа бюджетного аудита 2

3 Наличие экспертно-аналитического подразделения 1

4 Наличие методик проведения бюджетного аудита 1

5 Наличие кадров соответствующей квалификации 2

6 Хорошо налаженный менеджмент 1

7 Наличие программного продукта для мониторинга бюджета 1

8 Итоговый коэффициент 10

Интегральный коэффициент эффективности органа бюджетного аудита

Кэф представляет собой сумму коэффициентов КО, К1, К2, КЗ

Применение данной методики к оценке эффективности Счетной палаты, образованной при Законодательном Собрании Свердловской области, позволило получить результаты, приведенные в таблице 4

Т аблица 4

Значения коэффициентов эффективности Счетной палаты, образованной при Законодательном Собрании Свердловской области

№ п/ п Наименование коэффициента Обозначение коэффициента К шах Значение коэффициента в 2005 г. Значение коэффициента в 2006 г.

1 Коэффициент учета объективных и субъективных факторов КО 10 4 5

2 Коэффициент эффективности на первом этапе бюджетного аудита К1 4 1,6 1,7

3 Коэффициент эффективности на втором этапе бюджетного аудита К2 12 8 10

4 Коэффициент эффективности на третьем этапе бюджетного аудита КЗ 14 9 14

5 Интегральный коэффициент эффективности органа бюджетного аудита Кэф 40 22,6 30,7

Полученные результаты позволяют сделать вывод о применимости предлагаемой методики для определения динамики эффективности органа бюджетного аудита Более подробная разработка методики и апробация ее при сравнении эффективности разных контрольно-счетных органов является предметом дальнейших исследований

Таким образом, одним из направлений оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации является развитие внешнего аудита бюджета путем разработки алгоритма его проведения и повышения эффективности осуществляющих его контрольно-счетных органов

Список научных работ по теме диссертации

1 Измоденов А К Государственный финансовый контроль Известия УрГЭУ, 2006 -№4(16) - 0,38 п л

2 Измоденов А К От финансового контроля к бюджетному аудиту // Новые тенденции в развитии российской экономики Сб науч тр Вып 9 / Под ред Э В Пешиной - Екатеринбург Изд-во Урал roc экон ун-та, 2006 - 0,55 п л

3 Измоденов А К , Франц О Б Содержание государственного финансового контроля объективные факторы его формирования // Новые тенденции в развитии российской экономики Сб науч тр Вып 9 / Под ред Э.В Пешиной -Екатеринбург Изд-во Урал гос экон ун-та, 2006 - 0,73 п л , в т ч 0,36 п л авторского текста

4 Измоденов А К Органы финансового контроля в условиях реформирования федеративных отношений // Исследование проблем федерализма в России междисциплинарный подход Вып 5 Российский федерализм проблемы и перспективы Екатеринбург УрО РАН, 2005 - 16,7 п л,втч 0,88 п л авторского текста

5 Измоденов А К , Франц ОБО некоторых проблемах правового регулирования экономических процессов // Труды VI Международного Российско-

Китайского симпозиума «Государство и рынок» В 3-х частях Екатеринбург Институт экономики УрО РАН, 2005 Секция 1 - 0,28 п л,втч 0,14 п л авторского текста

6 Измоденов А К , Франц О Б Правовые инструменты регулирования экономического развития в регионе // Новые тенденции в развитии российской экономики Сб науч тр вып 8 / Под ред Э В Пешиной - Екатеринбург Изд-во Урал гос экон ун-та, 2005 -1,04п л,втч 0,52 п л авторского текста

7 Измоденов А К Бюджетный федерализм некоторые вопросы организации государственного и муниципального финансового контроля // Материалы Десятого Российского Экономического Форума «Итоги реформирования экономики России и перспективы ее развития», секция № 6 Екатеринбург, 2005 -0,35 п л

8 Измоденов А К О некоторых проблемах государственного и муниципального финансового контроля в условиях реформы межбюджетных отношений //НС Столяров, Ланчинский И А , Зорина Т А Восьмая внеочередная конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации -Красноярск ЗАО «ЛУНА-РЕКА», 2005 -0,4п л

9 Измоденов А К , Франц О Б Областные государственные целевые программы как информационный ресурс // Управление государственным сектором экономики технологии и инструменты Материалы Второй Всерос Науч -практ Конф / Отв за выпуск В П Иваницкий, H M Сурина, A M Молотков, H Г Зуев - Екатеринбург Изд-во Урал гос экон ун-та, 2005 —0,18 п л,втч 0,09 п л авторского текста

10 Измоденов А К, Франц ОБ Эффективность использования механизмов управления государственной собственностью, установленных законодательством Свердловской области // Управление государственным сектором экономики технологии и инструменты Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Отв за выпуск A M Молотков, В П Иваницкий, В Ж Дубровский - Екатеринбург Изд-во Урал гос экон ун-та, 2004 - 0,18 п л , в т ч 0,09 п л авторского текста

Подписано в печать 16 04 2007 г

Уел печ л 1,5 Формат 60x84-1/16

Уч -издл 1.3 Тираж 150экз Заказ 106

Отпечатано в типографии ИЭ УрО РАН 620014, Екатеринбург, ул Московская, 29

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Измоденов, Андрей Константинович

Введение.

Глава 1. Теоретические основы государственного финансового контроля

1.1. Государственный финансовый контроль в системе государственных финансов.

1.2. Система государственного финансового контроля.

1.3. Внешний аудит бюджетов в бюджетном процессе.

Глава 2. Организация и функционирование субъектов внешнего аудита в бюджетной системе Российской Федерации

2.1. Контрольно-счетные органы в системе государственного финансового контроля.

2.2. Особенности организации и функционирования региональных контрольно-счетных органов.

2.3. Методическое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов при проведении внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации.

Глава 3. Эффективность внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации

3.1. Эффективность деятельности региональных контрольно-счетных органов как основной фактор повышения эффективности внешнего аудита бюджета.

3.2. Оценка эффективности деятельности органов бюджетного аудита субъекта Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Развитие внешнего аудита как направление оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации"

Актуальность темы исследования определяется тем, что перспективы российских реформ сегодня связаны с построением эффективной системы государственного управления социально-экономическими процессами, адекватной изменениям, происходящим в сфере производства и распределения, обмена и потребления общественных ресурсов, перераспределению полномочий по управлению этими ресурсами и иным трансформационным процессам. Особую актуальность приобретают проблемы эффективного управления общественными финансами, поскольку это позволяет сохранить социальную ориентированность российского государства и частично нивелировать последствия неконтролируемой и хаотичной либерализации экономики и систем общественного управления.

Вслед за реформой политической системы и изменением доминирующей в общественном воспроизводстве формы собственности на первый план выходит реформирование системы государственных финансов, что в свою очередь, обуславливает необходимость совершенствования государственного финансового контроля (ГФК). В настоящее время наблюдается отсутствие единства в подходах к принципам формирования системы ГФК, а также к полномочиям и формам организации контрольных органов, методам их работы и оценке эффективности их деятельности.

Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью целенаправленного воздействия на процессы формирования системы ГФК, которая, являясь реальным инструментом реализации контрольной функции финансов, призвана обеспечить законность и эффективность осуществления государственной финансовой политики. Особое место в этой системе занимают органы финансового контроля, создаваемые федеральными и региональными законодательными (представительными) органами (далее законодательные органы) государственной власти и представительными органами местного самоуправления (данные органы финансового контроля не имеют законодательно определенного наименования, однако в специальной литературе их называют контрольно-счетными органами (КСО), далее по тексту используется именно этот термин).

Особенность КСО определяется их природой и состоит в том, что они создаются законодательными органами для реализации их контрольной функции, а также собственной компетенции в сфере ГФК. При этом необходимость выполнения законодательными органами государственной власти законодательной функции обуславливает проведение контрольно-счетными органами экспертизы принимаемых законопроектов, а представительной функции - контроля за расходованием общественных ресурсов при проведении контрольно-ревизионных мероприятий.

Современный этап трансформационных процессов характеризуется проведением масштабной бюджетной реформы, которая включает реформы межбюджетных отношений и бюджетного процесса, реструктуризацию сети бюджетных учреждений и требует более профессионального подхода к управлению государственными и муниципальными финансами. Данные процессы обуславливают необходимость осуществления аудита в государственном секторе экономики, в том числе проведения внешнего аудита бюджетов. Однако правовое, методологическое, организационное обеспечение данной деятельности остается до настоящего времени на крайне низком уровне.

Образованные в отсутствие общих подходов и представлений об оптимальной модели реализации своей основной функции - проведения внешнего аудита бюджетов - региональные и муниципальные КСО в настоящее время наделены различным объемом полномочий, перед ними ставятся разные задачи, они обладают разными возможностями и инструментами влияния на эффективность использования общественных ресурсов. Поэтому при реформировании бюджетного процесса актуальной является его оптимизация на основе совершенствования системы и процесса бюджетного аудита, повышения эффективности органов, его осуществляющих.

Степень изученности проблемы. Данное диссертационное исследование базируется на теоретических и методологических разработках в области теории финансов российских ученых: Александрова A.M., Аллахвердяна Д.А., Бирмана A.M., Вознесенского Э.А., Иваницкого В.П., Казака А.Ю., Родионовой В.М., Сабанти Б.М., Таксира К.И. и других.

Значительный вклад в создание теоретических основ финансового контроля, используемых при проведении настоящего исследования, внесли известные ученые Белобежцкий И.А., Бурцев В.В., Грачева Е.Ю., Данилевский Ю.А., Кочерин Е.А., Мельник М.В., Соменков А.Д., Хорина Л.Я., Шеремет А.Д. и другие.

В числе современных исследований, посвященных развитию теории ГФК, в том числе осуществляемого контрольно-счетными органами, необходимо отметить работы Агапцова С.А., Ворониной Л.И., Воронина Ю.М., Дахова И.Г., Двуреченских В.А., Жукова В.А., Коровникова А.В., Мешалкиной Р.Е., Опе-нышева С.П., Панскова В.Г., Погосяна Н.Д., Рябухина С.Н., Саунина А.Н., Степашина С.В., Столярова Н.С., Суркова К.В., Чегринца Е.А., Чечеткина В.Д., Шахрая С.М., Шлейникова В.И., Шохина С.О.

На научную позицию автора значительное влияние оказали работы в области теории управления, экономики и финансов, финансового контроля и аудита таких авторов, как Атаманчук Г.В., Крикунов А.В., Лушин С.И., Мясников В.В., Нестеренко Т.Г., Привезенцев В.А., Румянцев А.В., Суйц В.П., Тихомиров Ю.А., Улюкаев А.В., Чиркин В.Е., Шубина Л.В.

Объектом исследования является бюджет субъекта Российской Федерации, представляющей часть бюджетной системы Российской Федерации.

Предметом исследования послужила совокупность финансово-экономических отношений, возникающая при проведении внешнего аудита бюджета контрольно-счетными органами субъекта Российской Федерации.

Целыо диссертационной работы является развитие концептуальных и методических основ внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации как направление оптимизации бюджетного процесса.

Для реализации поставленной цели в ходе исследования решаются еледующие задачи:

1) развить концептуальные основы государственного финансового контроля на базе обобщения научных представлений о структуре государственных финансов и о системе государственного финансового контроля;

2) раскрыть сущность и содержание внешнего аудита бюджетов и определить его роль в повышении эффективности бюджетных расходов в условиях проведения бюджетной реформы, а также место в системе государственного финансового контроля и в бюджетном процессе;

3) обосновать направления деятельности субъектов внешнего государственного финансового контроля и их место в системе государственного финансового контроля, исследовать формы организации региональных контрольно-счетных органов и проблемы их функционирования в качестве участников бюджетного процесса;

4) выявить возможность оптимизации бюджетного процесса путем повышения эффективности внешнего аудита бюджетов и определить методический инструментарий, необходимый для проведения бюджетного аудита и определения эффективности деятельности осуществляющих его органов.

Теоретической и методологической основой исследования стали концепции и научные взгляды ученых в области теории и практики управления государственными финансами, финансового контроля и аудита. В качестве общенаучного подхода принят междисциплинарный, позволяющий определить сущность финансово-экономических процессов и взаимоотношений возникающую при проведении контрольно-счетными органами внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации. В диссертации используется ряд других общенаучных подходов, среди которых приоритеты отданы эволюционному и системному.

При проведении исследования использован диалектический метод, позволивший сформулировать способы решения ряда задач по теории развития системы государственного финансового контроля и проведения внешнего аудита региональных бюджетов. В зависимости от поставленных задач в ходе исследования были применены такие методы формирования научного знания как логический и сравнительный анализ, анализ и синтез, системный подход и иные методы.

Информационную базу исследования составили федеральные и региональные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере финансов и финансового контроля, статистические материалы, документы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, заключения и иная документация Счетной палаты, образованной при Законодательном Собрании Свердловской области, а также сведения, содержащиеся в монографических исследованиях и результаты исследований, проведенных диссертантом.

Научная новизна исследования заключается в развитии теоретических положений государственного финансового контроля и бюджетного аудита. Основные положения научной новизны заключаются в следующем:

1) уточнено содержание понятия «государственный финансовый контроль», обоснован концептуальный подход к сущности бюджетного контроля, доказана необходимость выделения его в отдельную подсистему единой системы государственного финансового контроля;

2) предложено определение понятия «внешний аудит бюджета», характеризующее его как системный процесс анализа и оценки качества управления бюджетными средствами, осуществляемый на всех стадиях бюджетного процесса;

3) доказано, что существенную роль в совершенствовании системы управления средствами бюджета в субъекте Российской Федерации играет проведение внешнего аудита бюджета, субъектами которого являются контрольные органы, создаваемые законодательными органами государственной власти;

4) определена возможность оптимизации бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации посредством проведения внешнего аудита бюджета, предложены методические подходы к его проведению на всех стадиях бюджетного процесса.

В соответствии с целевой установкой и поставленными задачами в качестве основных результатов диссертационной работы можно выделить следующие:

1) определено понятие «система государственного финансового контроля» как совокупность элементов и способов их взаимодействия в процессе осуществления финансового контроля при управлении государственными финансами;

2) обоснована необходимость проведения внешнего аудита бюджетов, состоящего из аудита отчетности, аудита соответствия и аудита эффективности, как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов в период проведения реформы бюджетного процесса;

3) выявлены особенности деятельности региональных контрольно-счетных органов в правовом, организационно-управленческом и функциональном аспектах, а также объективные и субъективные факторы, влияющие на эффективность их деятельности;

4) выделены факторы, оказывающие влияние на эффективность внешнего аудита бюджета, разработана методика оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов при проведении внешнего аудита бюджета на всех стадиях бюджетного процесса

Достоверность результатов исследования обеспечивается использованием научных методов, адекватных целям и задачам исследования, использованием значительного количества научной и методической литературы. Достоверность результатов исследования подтверждается опытом их применения в процессе взаимодействия между Счетной палатой, созданной Законодательным Собранием Свердловской области, и палатами Законодательного Собрания Свердловской области, исполнительными органами государственной власти Свердловской области, органами местного самоуправления.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы:

- законодательными органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления в процессе деятельности по нормативному регулированию и оптимизации бюджетного процесса, бюджетного планирования и бюджетного контроля, по созданию контрольно-счетных органов и определению их правового статуса;

- региональными контрольно-счетными органами в практической деятельности при проведении внешнего аудита бюджетов субъектов Российской Федерации;

- высшими учебными заведениями при подготовке и переподготовке специалистов в области государственных финансов, государственного финансового контроля и бюджетного аудита.

Реализация результатов данного исследования осуществлялась при участии автора в подготовке нормативных правовых актов Свердловской области в сфере региональных финансов, бюджетного процесса и бюджетного контроля, в процессе работы над заключениями по итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и внутренними документами Счетной палаты, образованной при Законодательном Собрании Свердловской области, а также при участии в работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации и ее Уральского отделения. Внедрение результатов диссертационного исследования подтверждено соответствующими документами, прилагаемыми к диссертации.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на конференциях и семинарах Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации (г. Тюмень - 2003 год, г. Екатеринбург - 2004 год, г. Салехард - 2004 год, г. Красноярск - 2005 год, г. Москва - 2006 год), на научных конференциях и форумах, при проведении лекций и семинаров в высших учебных заведениях г. Екатеринбурга. Проблемы осуществления ГФК на региональном уровне нашли свое отражение в теоретической работе, представленной для участия в конкурсе за звание «Лучший финансовый контролер Российской Федерации», в 10 публикациях общим объемом 4,76 печатных листа.

Структура диссертационной работы сложилась исходя из целей и задач исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 16 таблиц и 14 рисунков, заключения, списка использованной литературы из 188 наименований и 8 приложений.

Во введении обоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень изученности проблемы, определены объект и предмет исследования, сформулированы его цель и задачи, выделены научная новизна и основные результаты работы, ее практическая значимость, предоставлена информация о реализации результатов и апробации работы.

В первой главе «Теоретические основы государственного финансового контроля» отражены результаты исследования системы государственных финансов, а также государственного финансового контроля как функции государственного управления и инструмента реализации контрольной функции финансов, на основании которых дано определение ГФК. Исследованы различные подходы к систематизации ГФК в соответствии со структурой государственных финансов. На основе анализа классификации ГФК по предмету контроля определено место бюджетного контроля в бюджетной системе Российской Федерации и в системе ГФК. Рассмотрена необходимость проведения бюджетного аудита, раскрыта его сущность и содержание, дано определение внешнего аудита бюджетов.

Во второй главе «Организация и функционирование субъектов внешнего аудита в бюджетной системе Российской Федерации» исследованы контрольно-счетные органы, их компетенция и место в системе ГФК, проанализированы особенности организации и функционирования региональных КСО, созданных как в форме самостоятельных субъектов контрольной деятельности, так и в составе законодательных органов, выделено основное направление развития региональных КСО - проведение внешнего аудита бюджетов, раскрыто его содержание в условиях проведения бюджетной реформы на всех стадиях бюджетного процесса.

В третьей главе «Эффективность внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации» проанализированы факторы, обуславливающие эффективность внешнего аудита, рассмотрены критерии и показатели эффективности деятельности региональных КСО, а также выявлены объективные и субъективные факторы, влияющие на эффективность их деятельности, предложены методические основы определения эффективности региональных органов бюджетного аудита при проведении внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации на всех стадиях бюджетного процесса.

В заключении изложены основные результаты исследования, сформулированы выводы и предложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Измоденов, Андрей Константинович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе исследования, проведенного автором по теме диссертационной работы, при выполнении поставленных задач охвачен широкий круг теоретических, методологических и методических вопросов. Для того, чтобы раскрыть сущность и содержание внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации, необходимо было проанализировать теоретические положения государственного финансового контроля, исследовать его структуру, рассмотреть различные подходы к формированию системы ГФК, уяснить место и роль кон-тролыю-счетных органов в системе ГФК и в бюджетном процессе, обосновать необходимость проведения внешнего аудита бюджетов, определить объекты, субъекты, предмет и процедуры этого процесса. Эффективное, отвечающее требованиям реформы бюджетного процесса, проведение внешнего аудита бюджетов субъектов Российской Федерации требует новых подходов к созданию и функционированию органов, осуществляющих этот аудит, к определению эффективности их деятельности. В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Наличие у финансов контрольной функции (как присущего финансам свойства) изначально создает объективную основу для осуществления финансового контроля, который, будучи субъективно организован в лучшей или худшей степени, реализует эту функцию на всех стадиях воспроизводственного процесса. Анализ некоторых положений теории финансов и теории государственного управления позволил сделать вывод о том, что государственный финансовый контроль следует рассматривать с двух сторон: как форму реализации контрольной функции финансов и как функцию государственного управления, причем не в узком смысле (надзор, принятие мер), а в широком (анализ, обратная связь, участие в регулировании социально-экономических процессов). Такой подход к ГФК особенно актуален в связи с ослаблением влияния государства на процесс общественного воспроизводства, недостаточно четкой финансовой политикой в государственном секторе экономики. Данные доводы явились основанием для того, чтобы сформулировать определение государственного финансового контроля, в котором его сущность выражается как форма реализации контрольной функции финансов на всех стадиях процесса общественного воспроизводства, обуславливающая эффективное выполнение функции государственного управления по прямому и косвенному регулированию социально-экономических процессов, в которых участвуют субъекты финансовых правоотношений.

2. Результатом исследования структуры государственных финансов и различных подходов к построению системы государственного финансового контроля стал вывод о том, что она должна динамично объединять три группы элементов: структуру ГФК, его инструменты и процесс контроля. В ходе данного процесса субъекты ГФК, воздействуя на объекты ГФК с использованием механизма ГФК, исследуют предмет контроля, получают результат контрольного воздействия, реализуя при этом обратную связь, позволяющую органам власти реагировать на сигналы этой обратной связи и воздействовать на объекты контроля и всю систему ГФК, регулируя таким образом социально-экономические процессы в государстве.

Быстрое создание и эффективное функционирование системы ГФК в настоящее время является проблематичным по причине наличия системного недостатка в методологии построения системы государственного финансового контроля. Он заключается в том, что конструирование нормативных правовых актов и формирование институциональных основ управления государственными финансами осуществляется без проведения предварительных теоретических исследований объективных потребностей социально-экономической системы и их научного обоснования. Еще не сформировано научное видение всех элементов этой системы и принципов их взаимодействия. Поэтому не будут результативными попытки построить систему не на научном фундаменте, а на предположении, что существующая ситуация оптимальна и требует только небольшой корректировки и законодательного закрепления.

На основе анализа различных подходов к классификации финансового контроля автор настоящего исследования пришел к выводу о том, что систематизация по предмету контроля позволяет выделить в качестве предмета контроля бюджетную систему Российской Федерации. В этом случае в системе финансового контроля выделяется подсистема бюджетного контроля.

3. В связи с отсутствием в научной литературе и в законодательстве Российской Федерации определения внешнего аудита бюджетов, проведено подробное исследование понятия «аудит», его соотношения с понятием «контроль», современное состояние проблем в области аудита в государственном секторе экономики. Сделан вывод о том, что следует различать понятия «надзор» как процесс выявления нарушений законности и наказания виновных, «контроль» как элемент государственного управления, обеспечивающий механизм обратной связи, и «аудит» как выражение независимого мнения о финансовом состоянии объекта, выполненное для внешнего заказчика.

В результате анализа общественных потребностей, вызванных проведением масштабной бюджетной реформы, переходом от сметного финансирования к бюджетированию, ориентированному на результат, предложены доводы в пользу необходимости проведения аудита бюджетов, появилась возможность определения его содержания, предмета, субъектов и объектов и, в конечном итоге, дано определение внешнего аудита бюджета.

Следует отметить, что внешний аудит бюджета - это системный процесс, осуществляемый на всех стадиях бюджетного процесса, в ходе которого происходит получение и оценка объективных данных о качестве управления бюджетными средствами, о состоянии внутреннего финансового контроля, достоверности финансовой отчетности, законности и эффективности расходования бюджетных средств. Субъектами внешнего аудита бюджетов являются кон-тролыю-счетные органы и, поскольку это их главное предназначение, автор предлагает называть их органами бюджетного аудита и определить основное направление развития этих органов - освоение процедур внешнего аудита бюджетов.

4. Среди субъектов бюджетного контроля выделяются контрольные органы, создаваемые законодательными (представительными) органами государственной власти, представительными органами местного самоуправления. Их особое место в подсистеме бюджетного контроля объясняется:

- их природой - только эти органы создаются законодательными органами и им подотчетны, при этом они в определенной степени независимы и самостоятельны в принятии решений;

- наличием собственных контрольных полномочий, отличных от контрольных полномочий законодательных органов, в ходе исследования показан механизм наделения этих органов собственной компетенцией на основе методологических подходов, предлагаемых теорией компетенции;

- выполнением контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и информационной функций;

- участием в бюджетном процессе на всех его стадиях, причем принятие отчета об исполнении бюджета представительным органом возможно только после проведения внешней проверки этого отчета данным контрольным органом;

- наконец, тем, что только эти органы уполномочены проводить внешний аудит бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Данные контрольные органы не имеют официального наименования. Бюджетное законодательство Российской Федерации оперирует понятиями: контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов, контрольные органы субъектов Российской Федерации, муниципальных образовании, органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, собственные контрольные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) [3]. Как общепризнанное закрепилось наименование «контрольно-счетные органы», создана Ассоциация контрольно-счетных органов

Российской Федерации (АКСОР) [172; 4-5].

5. В результате исследования регионального законодательства и практики работы КСО субъектов Российской Федерации выявлен ряд особенностей в юридическом, организационно-управленческом и функциональном аспектах деятельности контрольно-счетных органов, изучено влияние различных объективных и субъективных факторов на возможность реализации ими своей основной функции - проведения внешнего аудита бюджетов. Образованные в отсутствие общих подходов и представлений об оптимальной модели реализации этой функции, региональные и муниципальные КСО наделены различным объемом полномочий, перед ними ставятся разные задачи, они обладают разными возможностями и инструментами влияния на эффективность использования бюджетных средств, что обуславливает некоторую особенность проведения внешнего аудита региональных бюджетов. Поэтому автор посчитал актуальным выявление содержания и обоснование необходимости проведения внешнего аудита бюджетов субъектов Российской Федерации.

6. Внешний аудит бюджетов является неотъемлемой составной частью бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации на всех его стадиях, при этом совершенствование процедур бюджетного аудита должно способствовать оптимизации бюджетного процесса (организации его наилучшим образом). В то же время проводимая реформа бюджетного процесса предопределяет новые задачи, стоящие перед органами, осуществляющими внешний аудит бюджетов. Поэтому важно иметь отвечающую требованиям реформы методическую базу для проведения всех этапов бюджетного аудита, соответствующих стадиям бюджетного процесса. Для подготовки такой базы необходимо учитывать выявленные особенности внешнего аудита бюджетов и отличия его от финансового контроля. Такими отличиями являются:

- выражение независимого мнения о достоверности финансовой отчетности объекта бюджетного аудита;

- оценка эффективности управления бюджетными средствами, особенно в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат;

- независимое обследование результатов деятельности исполнительных органов по достижению целей, поставленных законодателями;

- оценка состояния внутреннего финансового контроля;

- предоставление итогов аудита в виде заключений заинтересованному пользователю (законодательному органу);

- обеспечение публичности, которая обеспечивает членам гражданского общества возможность давать оценку тому, насколько избранная им власть справляется со своими обязанностями;

- предоставление объекту бюджетного аудита рекомендаций по устранению недостатков и совершенствованию отчетности, улучшению качества и эффективности работы.

На основе анализа изложенных различий в данной работе сформулированы основные задачи, решение которых позволяет обеспечить эффективность бюджетного аудита на стадиях рассмотрения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, а также предложены методические рекомендации проведения внешнего аудита бюджета на завершающей стадии бюджетного процесса - при проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета за прошедший финансовый год.

7. Эффективность внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации во многом обусловлена эффективностью деятельности органов, его осуществляющих. Этому способствует следование принципам ГФК, а также значительное количество объективных и субъективных факторов, исследование которых позволило выделить критерии и показатели эффективности органов бюджетного аудита. Применительно к особенностям проведения внешнего аудита бюджетов адаптированы критерии, по которым принято оценивать эффективность контрольно-счетных органов при проведении ими процедур финансового контроля (результативность, действенность и экономичность) и которые приобретают новую сущность в процессе осуществления бюджетного аудита. Предложена система количественных и качественных, абсолютных и относительных, статических и динамических показателей, количественно характеризующих степень эффективности деятельности органов бюджетного аудита на всех стадиях бюджетного процесса. С использованием данных критериев и показателей разработаны методические подходы к оценке эффективности органов, осуществляющих бюджетный аудит. Однако следует учитывать, что предложенные методические основы не претендуют на полноту, а представляют собой авторское видение проблемы в общих чертах и являются только попыткой обозначить направление дальнейших исследований в этой области.

Приведенные доводы подтверждают, что эффективность органа бюджетного аудита является решающим фактором, обеспечивающим эффективность внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации, что способствует проведению бюджетной реформы и оптимизации бюджетного процесса.

Таким образом следует констатировать, что в ходе исследования достигнуты поставленные цели и решены задачи. Результатом диссертационного исследовании стало развитие концептуальных и методических основ внешнего аудита бюджета субъекта Российской Федерации, как направление оптимизации бюджетного процесса.

151