Повышение эффективности расходования бюджетных средств тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат- Ученая степень
- кандидата экономических наук
- Автор
- Бейтан, Юрий Викторович
- Место защиты
- Москва
- Год
- 2010
- Шифр ВАК РФ
- 08.00.10
ДиссертацияАвтореферат диссертации по теме "Повышение эффективности расходования бюджетных средств"
4854247
БЕЙТАН ЮРИЙ ВИКТОРОВИЧ
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)
Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит, 08.00.12 - Бухгалтерский учёт, статистика
Автореферат диссертации на соискание учёной степенн кандидата экономических наук
1 / ¿иII
Москва 2011
4854247
Диссертация выполнена на кафедре «Финансы и кредит» Московского городского университета управления Правительства Москвы.
Научный руководитель:
кандидат экономических наук, доцент Мигашкина Елизавета Семеновна
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Ишина Ирина Валерьевна
кандидат экономических наук, доцент Траченко Марина Борисовна
Ведущая организация:
Всероссийский заочный финансово' экономический институт (ВЗФЭИ)
Защита состоится 1 марта 2011 года в 15-00 на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 850.005.01 при Московском городском университете управления Правительства Москвы по адресу: 107045, г. Москва, ул. Сретенка, д. 28, ауд.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского городского университета управления Правительства Москвы по адресу: 107045, г. Москва, ул. Сретенка, д. 28, с авторефератом - на официальном сайте университета: http://www.migm.ru.
Автореферат разослан 28 января 2011 года.
Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять учёному секретарю по адресу: 107045, г. Москва, ул. Сретенка, д. 28.
316.
Учёный секретарь Диссертационного совета, д.э.н., профессор
' С.В. Шкодинский
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Необходимость повышения эффективности бюджетных расходов вытекает из провозглашенного Президентом и Правительством России курса на модернизацию страны, который вызвал объективную потребность совершенствования бюджетной политики и бюджетных инструментов регулирования с целью обеспечения инновационного развития экономики страны. Для этого признано необходимым: активнее использовать бюджетную политику в интересах развития экономики и решения приоритетных социальных задач; совершенствовать бюджетную систему страны с целью усиления ее влияния на экономику и социальную сферу; обеспечить бюджетную стабильность и проводить бюджетную политику, ориентированную на реальные результаты посредством определения её эффективности.
Важность разработки подходов к решению задачи повышения качества бюджетного управления иллюстрируется следующими данными Министерства финансов Российской Федерации. За первые девять месяцев 2010 года исполнение одиннадцати бюджетов регионов характеризуется дефицитом. Тогда как на 1 октября 2008 года дефицитными были бюджеты только двух субъектов.
На 1 октября 2010 г. профицит бюджета Москвы составлял 95,7 млрд. рублей, что составляет 12,8% от общего объёма расходов, тогда как к 1.10.2009 был зафиксирован дефицит в 26,4 млрд. рублей или 3,5% к общему объёму доходов того же периода. Разброс показателей демонстрирует отсутствие общей тенденции в расходовании бюджетных средств города. При этом валовой региональный продукт (ВРП) Москвы равен примерно 40% от суммарного ВРП федеральных округов (за исключением Центрального Федерального округа), что характеризует объёмы финансовых ресурсов, саккумулированных в мегаполисе.
Таким образом, задача повышения эффективности расходования бюджетных средств, сегодня и на перспективу, становится ключевой для бюджетной системы страны в целом и Москвы, как субъекта Федерации, в частности. Расширение практики применения аудита эффективности в целях оценки эффективности расходования бюджетных средств способно не только в значительной степени преодолеть возникшие затруднения, но и развить направления формирования эффективной бюджетной политики, располагающей адекватными инструментами бюджетного регулирования экономики, в целях обеспечения устойчивого развития.
Именно этим и определяется актуальность исследования, направленного на разработку мероприятий способствующих повышению эффективности бюджетных расходов. Разрабатываемые мероприятия основываются на внедрении в бюджетную практику инструментов, позволяющих измерить качественные и количественные последствия текущей бюджетной политики, и на этой основе предупредить проведение необоснованных и нерациональных бюджетных мер в последующих бюджетных циклах.
Объектом исследования в настоящей работе являются процедуры управления расходами бюджетной системы.
Предметом исследования выступают экономические отношения субъектов бюджетного процесса по поводу повышения эффективности расходования бюджетных средств мегаполиса.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических подходов и методических рекомендаций по повышению эффективности бюджетного процесса в части рационального расходования бюджетных средств города Москвы.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1. Исследовать закономерности функционирования бюджетных систем в государствах с многоуровневым бюджетным устройством.
2. Определить направления повышения эффективности бюджетного процесса в части рационального расходования бюджетных средств города Москвы.
3. Выявить современные потребности органов государственной власти в процедурах финансового контроля расходования бюджетных средств на основе систематизации подходов и методов оценки эффективности бюджетных расходов.
4. Определить степень соответствия современного состояния финансового контроля расходования бюджетных средств сложившейся практике исполнения бюджета в части расходов.
5. Разработать комплекс мероприятий, позволяющих интегрировать результаты финансового контроля, полученные с использованием аудита эффективности расходования бюджетных средств, в бюджетный процесс (формирование направлений расходования, исполнение, отчёт по результатам исполнения), что обеспечит повышение эффективности расходования бюджетных средств.
Теоретическая и методологическая база исследования. Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечивается применением методологии финансовой науки. Последнее обусловило использование методов: научной абстракции, дедукции и индукции, анализа и синтеза, логического и исторического. Для решения конкретных задач, поставленных в работе, применены также методы содержательно-функционального моделирования финансовых процессов.
Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Москвы как субъекта Федерации, статистические сборники, информационные и методические материалы в периодических изданиях и сети Интернет. Особое внимание уделялось отчетным и экспертно-аналитическим материалам Счетной палаты Российской Федерации и Контрольно-счетной палаты Москвы.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с п. 2.8 (специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит) и п. 3.2
(специальность 08.00.12 - Бухгалтерский учёт, статистика) паспорта специальностей ВАК.
Степень изученности проблемы. Теоретико-методологические основы современных концепций государственных финансов во взаимосвязи с проблемами теории и практики государственного финансового контроля разрабатывались в исследованиях Бурцева В.В., Воронина Ю.М., Грязновой А.Г., Суйца В.П., Шуляка П.Н. и др.
Проблемы содержания, сущности и значения финансовой и бюджетной политики Российской Федерации, вопросы совершенствования бюджетного процесса, финансирования бюджетных расходов по их экономической и функциональной классификациям рассмотрены в трудах: Александрова И.М., Архипова А.И., Барулина C.B., Грицюк Т.В., Ермасовой Н.Б., Занадворова B.C., Ковалевой Т.М., Колосницина М.Г., Литовченко В.П., Мамсурова Т.Д., Пашковского B.C., Перламутрова В.Л., Пикулькина A.B., Погосова И.А., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Романовского М.В., Сенчагова В.К., Сычева Н.Г., Улюкаева A.B., Христенко В.Б. и др.
Значительный вклад в разрабатываемую проблему в части реформирования внешнего государственного финансового контроля внесли учёные Горегляд В.П., Двуреченских В.А., Жуков A.B., Пансков В.Г., Саунин А.Н., Степашин C.B., Столяров Н.С., Шохин С.О. и др.
Однако, несмотря на представленное многообразие взглядов на изучаемую научно-практическую проблему до сих пор остается большое число дискуссионных вопросов, требующих своего решения.
Таким образом, актуальность проблемы повышения эффективности расходования бюджетных средств и её недостаточная научная разработанность, обусловили выбор темы исследования, постановку цели и формулировку задач диссертации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в научном обосновании мероприятий, и практическом использовании разработанных методических рекомендаций по повышению эффективности расходования бюджетных средств.
К наиболее значимым результатам исследования, составляющим научную новизну, относятся следующие:
1) Проведено исследование закономерностей функционирования бюджетных систем в государствах с многоуровневым бюджетным устройством и дана эмпирическая оценка воздействия финансового контроля, эффективности бюджетного процесса.
2) Разработаны методические подходы по повышению эффективности бюджетного процесса в части рационального расходования бюджетных средств мегаполиса.
3) Выявлена взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их рационального использования через механизм программно-целевого бюджетирования, который является инструментом эффективной системы бюджетного планирования.
4) На основе обобщения теоретических знаний, а также систематизации подходов и методов оценки эффективности бюджетных расходов уточнено и расширено понятие и содержание аудита эффективности и обоснована необходимость интеграции аудита эффективности бюджетных расходов в бюджетный процесс.
5) В качестве направления повышения эффективности бюджетного процесса в части исполнения расходов бюджета города Москвы эмпирически обосновано и предложено усилить контроль исполнения городских целевых программ, для которого разработан алгоритм аудита эффективности городских целевых программ.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке научных, подходов, в совокупности формирующих условия, необходимые и достаточные для расширения практики и повышения качества аудита эффективности расходов бюджетов: исследованы методы и методики определения эффективности управления бюджетными расходами; разработано методическое обеспечение процесса аудита эффективности расходов бюджетов как инструмента государственного финансового менеджмента и развиты методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, что составляет основу формирования и развития среды бюджетирования ориентированного на результат.
Практическая значимость исследования заключается в том, что по итогам проведённого исследования разработаны мероприятия, направленные на повышение эффективности планирования расходной части бюджета и предложен алгоритм планирования бюджетных расходов в рамках программно-целевого метода. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в Департаменте финансов города Москвы, а также Контрольно-счётной палате Москвы с целью контроля обоснованности планирования расходов. Материалы данной диссертационной работы могут быть использованы в лекционных курсах по дисциплинам «Бюджетная система Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета», для слушателей Института профессиональной переподготовки и повышения квалификации по соответствующим программам, а также при подготовке учебно-методических пособий по дисциплине «Региональные и местные бюджеты (на примере бюджета города Москвы)».
Апробация исследования. Научные разработки, направленные на повышение эффективности городских целевых программ предложены к использованию в работе профильных управлений Департамента финансов города Москвы.
Теоретические выводы, полученные в ходе проведения диссертационного исследования были доложены диссертантом на научно-практических конференциях: Российско-британская научно-практическая конференция «Управление городом в 21 веке». Москва, 28-29 июня 2006 г.; Международная научно-практическая конференция «Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт», 16-17 ноября 2006 г.; Научно-практическая
конференция «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития», 25 октября 2007 г.; Научно-практическая конференция МГУУ Правительства Москвы «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса», 5 мая 2008 г.; Межвузовская научно-практическая конференция «Обеспечение эффективного инвестирования, бюджетирования и целевого использования средств при реализации государственных экономических проектов в условиях финансово-экономических кризисов». АЭБ МВД России, Москва, 21 апреля 2010 г.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 6 научных работах общим объёмом 3,0 п.л., в том числе три статьи в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссии (ВАК), суммарным объемом 2,2 печатных листа.
Объем работы. Диссертация выполнена на 184 страницах машинописного текста, содержит 13 таблиц и 22 рисунка. Список использованной литературы включает 120 источников. Структура работы.
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РАСХОДАМИ
1.1. Формирование новой концепции управления бюджетными расходами
1.2. Методические подходы к формированию расходной части бюджетов
1.3. Научные подходы к оценке эффективности бюджетных расходов ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДОВАНИЕМ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ Г. МОСКВЫ
2.1. Характеристика внедряемых инструментов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результаты
2.2. Анализ организации процесса контроля расходования бюджетных средств г. Москвы
2.3. Оценка эффективности бюджетных расходов (на примере г. Москвы): проблемы практики
ГЛАВА 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ПРИМЕРЕ Г. МОСКВЫ
3.1. Структуризация процесса аудита эффективности бюджетных расходов
3.2. Ключевые показатели эффективности расходования бюджетных средств: формализация критериев оценки
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ
В первой главе диссертационного исследования «Теоретические основы управления государственными расходами» исследованы закономерности функционирования бюджетных систем в государствах с многоуровневым бюджетным устройством, выявлены современные потребности органов государственной власти в процедурах финансового контроля расходования бюджетных средств, изучены подходы и методы оценки эффективности бюджетных расходов. Это позволило сформулировать следующие выводы:
Развитие теории формирования и использования бюджетных средств начиналось с разработок моделей, использующих основы и инструментарий неоклассической экономической теории, среди которых получили распространение модели, анализирующие распределение ответственности в многоуровневых бюджетных системах.
Эти модели используются для анализа различных аспектов функционирования общественных финансов в государствах с многоуровневым бюджетным устройством, в том числе для обоснования преимуществ формирования разноуровневой бюджетной системы. Но, обозначая преимущества федеративного устройства, они не касаются эффективности финансирования расходов и эффективной структуры распределения этих расходов между уровнями государственной власти, гражданами и бизнесом.
В рамках теоретических моделей невозможно найти четкое решение проблемы, какие именно расходные полномочия и как их распределить между уровнями государственной власти. Для этого необходимо исследовать эффективность государственных расходов в странах с различными вариантами распределения расходных обязательств.
Вместе с тем существует ряд моделей, с помощью которых можно ограничить круг общественных благ, полномочия по предоставлению которых предпочтительно закрепить за федеральными или региональными и местными властями. Анализ показывает, что на уровне национального (центрального) правительства необходимо сконцентрировать полномочия в сфере макроэкономического регулирования, а также полномочия по поддержке малообеспеченных слоев населения. Классическая модель, следствием которой является ограниченность возможностей проведения макроэкономической политики региональными и местными властями, показывает, что использование ими инструментов по перераспределению дохода между индивидуумами не является эффективным с точки зрения прироста общественного благосостояния. Однако, существуют общественные блага, достижение максимального уровня которых невозможно при их предоставлении на федеральном уровне.
В мировой практике используются различные подходы к распределению расходных полномочий между уровнями власти. Эффективность распределения оценивается с точки зрения максимизации
общественного благосостояния: прирост общественного благосостояния при децентрализованном предоставлении данных благ. Общие тенденции этого
процесса представлены на рис. 1 ниже.
-\
Национальный уровень (центральное правительство]
Разделейнеотвегсткниостимведу , ['Рунтура—г---
центральным правительством, «Образование \ региональными нместными «Сациальноеобеслечеиие / ^ / : .. Д-. властями. . ; ¡'Ллпдпптапангане_;_:_
' ~ " \ *Жилищнон(оммунальноехоэниство Раэделенмеответспенностнмеиеду 'Локальный общественный трмклорт \ региональными и местными »Пожарная охрана >
властями «Охранаяраеопорядка /
I '....... ' ■ 'блатоустройствотерриториинтд.
Рисунок 1. Мировая практика распределения полномочий по финансированию расходов между уровнями власти Таким образом, обосновывается вывод, что с точки зрения макроэкономического регулирования расходов государственного бюджета значение имеет не столько способ распределения расходных полномочий, сколько контроль общего уровня государственных расходов. Однако, важно то, что бюджетные системы с большой долей расходов консолидированного бюджета, приходящейся на региональные и местные бюджеты, при внедрении рыночных механизмов в функционирование отраслей социальной сферы являются более гибкими и часто способны более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий.
Социально-экономическое благополучие является прямым следствием сбалансированной системы бюджетных расходов и, следовательно, отражением адекватной системы государственного управления, через которую государство реализует свои функции.
Современную потребность органов государственной власти в специфических процедурах финансового контроля расходования бюджетных средств прежде всего определяет переход на метод формирования бюджетов, основанный на принципе необходимости исполнения расходных обязательств, который имеет ряд существенных преимуществ перед нормативными методами формирования расходов бюджетов.
В последние десятилетия проявляется тенденция к приданию бюджетным расходам свойства прозрачности. Обществу должно быть ясно, на какие цели расходуются средства, накопленные с помощью налоговых отчислений. Государственной услуге должна быть свойственна не только экономическая целесообразность, но также и положительный социальный эффект. Получили распространение показатели количественной и качественной оценки бюджетных расходов, включая общий объем, величину в расчете на душу населения, динамику, абсолютные показатели по отношению к ВВП, структурные показатели и др. Разрабатываются методы формирования расходной части бюджетов.
'Макроэкономическое регулирование Поддержка ннзкообеспеченных слоев
В последние годы в Российской Федерации важнейшую роль в этом процессе сыграло внедрение принципа финансирования бюджетных расходов, связанных с исполнением действующих и принимаемых расходных обязательств (см. рис. 2 ниже).
Действующие:
- Социальные выплаты
- Обслуживание дол га
- Государственные усчуги и функции -Улкржденш«
, программы и яр
Принимаемые: -Новые законы (изменения) -Новые решения -Новые программы и
Подтверждение {корректировка) ассигнований
•Принятие •Планирование новых
ассигнований
ей Н
2 V©
о
е-
Рисунок 2. Формирование проекта бюджета на основе расходных
обязательств
Основным преимуществом такого принципа является возможность определения принадлежности существующих к настоящему времени расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Большая часть расходных обязательств носит продлённый во времени характер без ограничения их действия, либо имеют конкретные сроки их исполнения (особенно в части долговых обязательств). Это обстоятельство создает надежную основу для бюджетного планирования не только на один финансовый год, но и на несколько лет вперед. Что в настоящее время позволяет осуществлять трехлетнее бюджетное планирование.
Для реализации новых принципов формирования расходов бюджетов создаются особые системы учета - реестры расходных обязательств Российской Федерации, расходных обязательств субъектов Российской Федерации и расходных обязательств муниципальных образований. Ведение реестров расходных обязательств позволяет в значительной степени упорядочить систему расходных обязательств и носит обязательный характер для органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Таким образом, разработка современных методических подходов к формированию расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предопределяет внедрение новаций в сфере государственного финансового контроля. Эволюция контроля расходования бюджетных средств заключается в смещении акцентов на оценку эффективности затраченных государственных средств. В системе повышения эффективности бюджетных расходов эти процессы играют ключевую роль и требуют всестороннего рассмотрения.
Систематизация подходов и методов оценки эффективности бюджетных расходов позволила сформулировать следующие выводы.
На современном этапе развития российской экономики, в период преодоления последствий кризиса финансовой системы существенно возрастает актуальность использования механизмов оценки эффективности бюджетных расходов.
Эффективность расходования бюджетных средств - это достижение поставленных целей и задач путем соотношения полученного результата (предоставленных бюджетных услуг) и произведённых затрат. То есть в случае такой системы, как общественные финансы, эффективность можно выразить следующей формулой (1):
Э0ф = Г4 . где : (1)
оф
Р0ф - результаты использования общественных финансов
30ф - финансовые затраты
Результатом деятельности по расходованию бюджетных средств могут быть как достигнутые экономические показатели, так и социальные.
Оценка эффективности расходования бюджетных средств определяется в результате анализа соответствия целевой программы или проекта (прежде всего достигнутых результатов) поставленным целям в соответствии с определенными критериями.
Таким образом, следует констатировать, что современные потребности органов государственной власти Российской Федерации в процедуре финансового контроля расходования бюджетных средств претерпели качественное изменение на рубеже ХХ-ХХ1 вв. Сегодня смысловой акцент контроля перенесён на эффективность. Возникла насущная потребность органично вписать современные инструменты государственного финансового контроля, имеющие своей целью оценку эффективности расходования бюджетных средств в бюджетную систему Российской Федерации.
Во второй главе диссертационного исследования «Организация процесса управления расходованием бюджетных средств города Москвы» по результатам исследования практических аспектов проблемы расходования бюджетных средств мегаполиса на основе внедряемых инструментов программно-целевого бюджетирования, а также проблем практики организации процесса контроля расходования бюджетных средств и оценки их эффективности, сформулированы следующие выводы.
Выявлено частичное несоответствие современного состояния финансового контроля расходования бюджетных средств формирующейся практике исполнения бюджета в части расходов, обусловленное внедрением новой модели организации бюджетного процесса. Происходит эволюционный переход от управления затратами к управлению результатами (см. рис. 3).
Программно-целевое бюджетирование, выступая в роли инструмента эффективной системы бюджетного планирования обеспечивает взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики.
/С
УПРАВЛЕНИЕ ЗАТРАТАМИ
-Годовой бюджет -Финансирование расходов
- Цел евое мспол ьзоеание - соответствие плану
- Индексация прошлых расходов и -«ремаментрованный бюджет«
7 УПРАВЛЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТАМИ
- Мног оя егннй финансовый план (бюджет) -Действующменпринимаемыеобямтельства I || -Цеяееое использование-ориентация на
рсцлтт
- Расширение полномочий и ответственности распорядителей бюджетных средств ! . '
- Ог<етносту об с использовании» средств
- Отчетность о результатах использования средств
Рисунок 3. Эволюция модели организации бюджетного процесса
Внедряемая программная структура бюджетных расходов требует преобразования докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. Этот документ будет использоваться как основной инструмент стратегического и оперативного планирования.
Достижение запланированных на период реализации государственной программы её целевых индикаторов и показателей, а также проведение всех мероприятий в установленные сроки является обязательным условием ; оценки планируемой эффективности государственной программы. В качестве основных критериев планируемой эффективности реализации государственной программы применяются не только критерии экономической эффективности, учитывающие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие Российской Федерации или субъекта Федерации в целом или на различные сферы экономики, но и критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый вклад программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке.
Таким образом, переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, требуют комплексного реформирования системы государственного финансового контроля с учётом конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти.
Реформирование государственного финансового контроля требует более четкого разграничения полномочий органов финансового контроля. Процесс разграничения должен проходить и по горизонтали (т.е. между органами государственного финансового контроля публично-правового образования), и по вертикали (т.е. между органами государственного финансового контроля разных публично-правовых образований).
Результаты количественного анализа контрольных мероприятий Контрольно-счётной палаты Москвы показали нестабильное количество современных комплексных контрольных мероприятий, нацеленных на оценку эффективности расходования бюджетных средств, проводимых в год, причём с тенденцией к сокращению. Доля мероприятий, проводимых, например, по процедурам аудита эффективности в общем количестве
мероприятий несущественна (см. рис. 4). Данные анализа показывают, что работа по организации оценки эффективности бюджетных расходов города Москвы не системна. Отсутствуют положительные тенденции повышения доли таких контрольных мероприятий. Во многом это связано с отсутствием действенных методик на уровне субъекта Федерации, отсутствием нормативно-правовой базы и должной проработки административных процедур проведения таких мероприятий._
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
(план)
| Обследование ' Проверка ■ Аудит
Рисунок 4. Диаграмма использования видов контрольных мероприятий для оценки эффективности бюджетных расходов в работе Контрольно-счётной палаты Москвы.
Выявлены направления повышения эффективности бюджетного процесса в части расходования бюджетных средств города Москвы, в том числе финансового контроля. Наиважнейшим фактором повышения результативности этой деятельности является качество проводимых контрольных мероприятий, их соответствие методикам и стандартам, в особенности оформления результатов, выработки рекомендаций. Кроме того, необходимо уделять внимание использованию результатов каждого контрольного мероприятия для целей планирования расходов бюджета города Москвы.
Существенным фактором снижения эффективности расходования бюджетных средств, в частности Целевых программ, является отсутствие преемственности в планировании показателей программ, нацеленных на развитие смежных отраслей и направлений деятельности.
Проведённый анализ показывает, что в Целевой программе, принятой по результатам реализации заданий предыдущей аналогичной программы в незначительной степени исправлены лишь некоторые ключевые недостатки планирования расходов в предыдущем периоде. Цели и задачи программы не выражены в чётких измеримых показателях, что снижает эффективность проводимых мероприятий. Существенная ошибка в аналитических расчётах повлекла за собой неверную оценку ключевого планового показателя для целей формирования заданий программы. Данный факт говорит и о низком качестве внешнего контроля расходов бюджетных средств.
С точки зрения методической проработки, глубины анализа, проведённый Контрольно-счётной палатой Москвы аудит эффективности не соответствовал разработанным методикам. Однако, государственные (городские) целевые программы имеют ряд преимуществ для реализации
13
планов по проведению комплексных контрольных мероприятий, нацеленных на оценку эффективности, таких как аудит эффективности, на региональном уровне, в частности, в городе Москве. Количество и качество проведенных контрольных мероприятий с использованием процедур аудита эффективности не позволяет уверенно заявить об успешной работе в этом направлении.
Третья глава диссертационного исследования «Рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов на примере города Москвы» посвящена решению проблемы интеграции результатов финансового контроля, полученных с использованием аудита эффективности расходования бюджетных средств, в бюджетный процесс, что обеспечит повышение эффективности расходования бюджетных средств.
На основе анализа подходов к оценке эффективности бюджетных расходов обоснован вывод, что в современных условиях функционирования бюджетной системы аудит эффективности необходимо рассматривать как часть (составной элемент) бюджетного процесса. Такой подход позволяет одновременно проверить порядок расходования бюджетных средств, эффективность их использования и тем самым представить полную картину деятельности органа, использующего государственные средства.
Поскольку переориентация традиционной системы бюджетного планирования на программно-целевое бюджетирование, ориентированное на результат потребовала разработки нового инструмента бюджетного планирования, обеспечивающего взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики, то в качестве подобного инструмента целесообразно использовать аудит эффективности расходования бюджетных средств.
Аудит эффективности позволяет оценить эффективность профинансированных государственных расходов, тем самым уточняет обязанность ответственного исполнителя бюджета оценивать эффективность государственных расходов (для следующего этапа бюджетного цикла) ещё на этапе их планирования.
Обобщая все точки зрения и используя метод аналогий, сформулировано следующее определение аудита эффективности на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации. Аудит эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации — это независимая комплексная оценка результатов бюджетного финансирования в субъекте Российской Федерации в соответствии с заранее обозначенными целями и задачами на предмет экономии и результативности потраченных средств.
Речь идет не только непосредственно о бюджете субъекта Российской Федерации, в частности, например, бюджете города Москвы. Определение правомочно и в отношении бюджетов муниципальных образований внутри субъекта.
Разработана авторская классификация аудита эффективности по пяти признакам: объекту, предмету, субъекту аудита эффективности,
виду государственной собственности, подвергаемой аудиту эффективности, а также стадиям бюджетного процесса. Проведя анализ различных методик классификации экономических явлений, автор принял решение избрать в качестве ключевых критериев аудита эффективности: объект, субъект, предмет, направления аудита эффективности, а также стадии бюджетного процесса (табл. 1).
Аудит эффективности расходов бюджета города Москвы (субъектов Российской Федерации) относится к аудиту эффективности бюджетных средств. Одновременно, он относится к аудитам эффективности, проводимым контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации, в данном случае Контрольно-счетной палатой Москвы.
С целью усиления контроля расходования бюджетных средств, в частности городских целевых программ, а также повышения качества их планирования, разработан алгоритм аудита эффективности городских целевых программ, позволяющий повысить эффективность планирования и расходования бюджетных средств. Необходимость контроля исполнения городских целевых программ (далее ГЦП) путем проведения аудита эффективности обусловлена тем, что такая форма расходов изначально предназначена для решения определённых задач, направленных на конкретные социально-экономические ориентиры, результаты.
Обычные проверки законности и целевого характера расходования средств на ГЦП нерезультативны. Эффективность использованных бюджетных средств для выполнения заданий целевой программы имеет первостепенное значение. Отсутствие достойных результатов аудита в практике Контрольно-счётной палаты Москвы обусловлено в значительной степени отсутствием чёткой структуры организации процесса аудита эффективности. Это не позволяет достичь его результативности. В связи с этим необходимо уточнить и структурировать алгоритм проведения аудита эффективности с учётом стадий и задач, решаемых на каждой стадии. В таком субъекте Федерации, как город Москва, наиболее перспективным видом аудита эффективности является аудит эффективности городских целевых программ.
На рис. 5 представлена структура организации аудита эффективности бюджетных расходов как процесса. Отправной точкой алгоритма является начало аудита эффективности. На данном этапе определяется необходимость проведения аудита эффективности как такового. Завершается алгоритм блоком окончания аудита эффективности, который характеризуется формированием результирующего пакета выводов и предложений.
Весь алгоритм разделён на три крупных контура (обозначенных цветом), соответственно: 1) Подготовительный период аудита эффективности (красный); 2) Проведение аудита эффективности (жёлтый); 3) Формулирование выводов и принятие других результирующих решений (зелёный).
Классификация аудита эффективности
Таблица 1
Классификация аудита эффективности
1То обьгкт
ПТТП1 1|1||||И|| М'| 11111111 Ли! ■¡1И11II "|1
Г?,:. . ЕГЖ 'ЖТ*«
• Аудит эффективности в органах исполнительной власти на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления;
» Аудит эффективности в отраслевых органах государственного управления (Министерств и ведомств);
»Аудит эффективности на Государственных унитарных предприятиях;
»Аудит эффективности на предприятиях го суда рственно-частно го партнерства;
► Аудит эффективности в общественных, некоммерческих организациях.
Аудит эффективности, проводимый контрольным органом на федеральном уровне;
Аудит эффективности, проводимый контрольным органом на уровне субъекта Федерации; Аудит эффективности, проводимый контрольным органом на уровне муниципального образования.
Аудит эффективности бюджетных средств; Аудит эффективности внебюджетных фондов; Аудит эффективности (долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных) целевых программ; Аудит эффективности национальных проектов.
Аудит эффективности использования недвижимого имущества; Аудит эффективности использования движимого имущества, в том числе денежных средств;
Аудит эффективности
результатов
интеллектуальной
деятельности
(использования
интеллектуальной
собственности).
■ ■ ■'- .
Аудит эффективности
формирования
государственных
финансовых средств
(Аудит эффективности
налогового
администрирования);
Аудит эффективности
использования
государственных
финансовых средств.
Каждый из контуров состоит из набора последовательных операций, успешное или неудачное выполнение каждой из которых обуславливает вариативность дальнейшего исполнения алгоритма. В том случае, если операция проведена, исполнитель продолжает поступательное движение к следующей, в случае, если операция не проведена, происходит возврат на предыдущий этап, который прорабатывается повторно и так далее.
Необходимо отметить, что представленный алгоритм выполняет вторую функцию, характеризующую контуры алгоритма с позиции аудита эффективности, как предварительной стадии планирования расходования бюджетных средств в будущем. Наглядно это можно представить с помощью сигнальной цветографической схемы, аналогичной схеме, используемой при регулировании перекрёстков в правилах дорожного движения. Красный -движение запрещено, жёлтый - приготовиться к движению, зелёный -движение разрешено.
Согласно описанному принципу, первый контур представленного алгоритма, представляющий из себя подготовительный период аудита эффективности, имеет красный цвет. Это означает, что для целей планирования бюджетных расходов на решение задач в проверяемой области получаемые данные не предназначены.
Признание необходимости проведения аудита эффективности конкретной ГЦП, как правило, означает наличие каких-либо затруднений в выполнении заданий программы, отсутствие существенных успехов, очевидных положительных результатов. Даже разработанная для целей аудита эффективности система критериев и показателей должна пройти апробацию в процессе конкретного аудита эффективности, прежде чем получить объективную оценку. В таких условиях переход на стадию планирования расходов невозможен. Процесс планирования остановлен: красный свет.
К моменту проведения аудита эффективности (жёлтый контур) уже имеется внушительный массив информации, на основе которого проводятся аналитические процедуры. На каждом из этапов вырабатываются предварительные аналитические данные, которые уже могут быть полезными для целей планирования бюджетных средств. Однако, как таковое проведение аудита эффективности также не может быть отправной точкой планирования расходов бюджетных средств будущих периодов. Жёлтый свет: идёт подготовка к планированию расходов.
Зелёный контур алгоритма аудита эффективности является ключевым этапом процесса аудита эффективности для целей планирования расходов бюджета, на котором происходит формулирование выводов и принятие результирующих решений. Большая часть выводов и все рекомендации должны быть положены в основу планируемых параметров расходов бюджетных средств в соответствующей сфере в будущем.
НАЧАЛО:
признание необходимости проведения аудита эффективности
Л
! ДА с
Анализ состояния дел в отрасли
"¡НЕТ .
I_____'
.X
ДА
Постановка цели, задач
¡НЕТ I
• I______1
,1.
; да :
ч ъ—
д
' ДА
Разработка критериев аудита эффективности
: . _
¡НЕТ . 1____'
Выбор методов
. :..... ■■ - •. - • ■ .
. : ____ ■
¡НЕТ .
I.------1
,1-, ! ДА !
х —
: да :
Анализ реализации пунктов ГЦП в соответствии с намеченными направлениями
¡НЕТ .
I----1
Анализ факторов, сдерживающих реализацию программных заданий, а также отраслевого законодательства
¡НЕТ I
I_____'
^ '—
.1. -ДА-
Анализ системы управления ресурсами ГЦП, в том числе структуры финансирования
¡НЕТ I
а
>•
н ®
о «
3
X о я
а «
а
>
и х
о «
«
2 н ч
ад *
Д-.
: да 1
Формирование прогнозных оценок выполнения цели, задач, реализации направлений ГЦП
¡НЕТ I
I_____'
,.1,
; да
Формулирование выводов о выполнении пунктов ГЦП, ^ щгр ,
факторах, сдерживающих реализацию направлений ГЦП, системе I------1
управления ресурсами ГЦП, характере финансирования проектов_
г
,-1,
; да |
Разработка рекомендаций в отношении планирования бюджетных расходов на реализацию ГЦП
¡НЕТ I
Он
н я о
и «
X
ч 1) со
Окончание проведения аудита эффективности
[НЕТ I
Рисунок 5. Алгоритм аудита эффективности городской целевой программы (ГЦП)
Выводы о выполнении пунктов ГЦП, факторах, сдерживающих реализацию направлений программы, системе управления её ресурсами, характере финансирования проектов имеют большое значение для проектирования последующих целевых программ. Рекомендации, сформулированные по результатам проведения аудита эффективности, должны являться обязательным условием качественного планирования расходов бюджетных средств с помощью ГЦП.
Третья и последняя процедура третьего контура алгоритма аудита эффективности программы содержит в себе концентрированную информацию как для подразделения, планирующего бюджетные расходы, так и для исполнителей программы. Зелёный свет контура означает наличие необходимых данных для планирования расходов и сигнализирует о начале данного процесса. Собранный пакет документов, содержащий основные выводы и рекомендации по результатам аудита эффективности должен лечь в основу проекта следующей программы. Зелёный свет - можно планировать показатели бюджетных расходов на выполнение вновь проектируемой городской целевой программы.
Таким образом, предложенная структура организации аудита эффективности бюджетных расходов как процесса с одной стороны содержит в себе последовательность обязательных процедур, объединённых в три последовательных контура алгоритма, выполнение которых обуславливает высокую результативность аудита эффективности. Это, в свою очередь, способствует повышению эффективности расходования бюджетных средств. С другой стороны, три контура разработанного алгоритма, имеющие для наглядности сигнальную цветографическую схему, определяют стадии аудита эффективности, как подготовительного процесса к планированию бюджетных расходов на будущие периоды. Строгое следование предложенной схеме обеспечивает наиболее качественными аналитическими данными процедуру планирования бюджетных расходов, что также способствует повышению их эффективности.
В целях согласования процесса планирования бюджетных расходов, в частности ГЦП, с оценкой эффективности расходования бюджетных средств предложена схема взаимосвязи ключевых показателей проверяемой ГЦП, критериев и показателей эффективности, выводов и рекомендаций, разрабатываемых по результатам проведения аудита эффективности.
Наиболее важным с позиций применения аудита эффективности для оценки выполнения ГЦП является решение проблем соответствия их принятым нормам формирования, исполнения и отчетности по результатам исполнения заданий в части ключевых показателей. При отсутствии, неполноте и даже некорректности ожидаемых результатов целевая программа теряет свой смысл, и проверить эффективность средств, потраченных на реализацию ее направлений, невозможно. Отсутствие в утвержденной программе конкретных результатов выполнения заданий дискредитирует программно-целевой метод. При условии высокого качества планирования и разработки ГЦП, предварительный этап подготовки
проведения аудита упрощается. Он включает разработку и утверждение критериев эффективности и индикаторов, которыми, как правило, являются абсолютные показатели, выраженные в измеримых величинах.
На рисунке 6 представлена принципиальная схема взаимосвязи ключевых показателей проверяемой ГЦП, критериев и показателей эффективности, а также выводов и рекомендаций, разрабатываемых по результатам проведения аудита эффективности.
Изначально каждая целевая программа имеет дерево целей и задач. Для примера принимается условие, что условная программа имеет две главные цели. На каждую цель приходится несколько задач — от двух и более, решение которых необходимо для достижения цели. В условном примере их по две на каждую цель, и каждая из них образует вход в четыре параллельных контура схемы ключевых показателей программы. Каждая решённая впоследствии задача подразумевает соответствующий ожидаемый эффект.
На основе этих данных, содержащихся в ГЦП, в процессе аудита эффективности разрабатывается система критериев. Каждому ожидаемому эффекту формулируется один соответствующий критерий эффективности. При этом, каждый из критериев может быть охарактеризован с помощью нескольких индикаторов, выраженных в виде измеримых абсолютных показателей. В условном примере для каждого критерия разработано по два показателя.
Далее анализируются фактические данные выполнения заданий ГЦП, производится расчёт разработанных показателей. На основе результатов формулируются выводы по каждому полученному значению абсолютных показателей, таким образом, каждому из восьми показателей условного примера аудита эффективности ГЦП соответствует по одному из восьми сформулированных выводов.
С целью оптимизации завершающего этапа процесса аудита, полученные выводы необходимо обобщить, чтобы оценка эффективности проводилась не в соответствии с полученными значениями абсолютных показателей, а по каждому из критериев эффективности. В таком случае каждой из четырёх задач условного примера, которые предстояло решить путём финансирования ГЦП, соответствует специально разработанный критерий эффективности и в процессе аудита эффективности по каждой из них формулируется четыре соответствующие рекомендации, завершая параллельные контуры схемы.
В таком случае итоговый результат аудита эффективности может быть структурированным и в достаточной степени конкретизированным. Предлагаемая принципиальная схема взаимосвязи ключевых показателей проверяемой ГЦП, критериев и показателей эффективности, а также выводов и рекомендаций, разрабатываемых по результатам проведения аудита эффективности позволяет согласовать процесс планирования бюджетных расходов в виде целевых программ с оценкой эффективности расходования бюджетных средств.
1
Абсолютные | Аналитичесм показатели I процедуры
Вывод 1
Показатель!
Рекомендация
Критерий 1
Задача 1
вывод 2
Показатель 1 1
Цель!
Показатель 3
Вывод 3
Рекомендация
Критерий 2
Вывод 4
Вывод 7 Л
Рекомендация
Эффект 4
Критерий 4
Задача 4
Выводе
Показатель 8 ■
кМИЩЦ ЩИД'ДНИРЩРЩРМИИИРРИРРРИИЯ
Рисунок 6. Принципиальная схема взаимосвязи ключевых показателей ГЦП, критериев эффективности и выводов и рекомендаций аудита эффективности
3. ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Таким образом, по результатам исследования представляется возможным сформулировать основные выводы и предложения, составляющие научную новизну, теоретическую ценность и практическую значимость диссертационной работы:
1. Развитие теории формирования и использования бюджетных средств начиналось с разработок моделей, использующих основы и инструментарий неоклассической экономической теории, среди которых получили распространение модели, анализирующие распределение ответственности в многоуровневых бюджетных системах.
2. Современную потребность органов государственной власти в специфических процедурах финансового контроля расходования бюджетных средств, прежде всего определяет переход на метод формирования бюджетов, основанный на принципе необходимости исполнения расходных обязательств, который имеет ряд существенных преимуществ перед нормативными методами формирования расходов бюджетов. Кроме того, современные потребности органов государственной власти Российской Федерации в процедуре финансового контроля расходования бюджетных средств претерпели качественное изменение на рубеже ХХ-ХХ1 вв. Сегодня смысловой акцент контроля перенесён на эффективность. Возникла насущная необходимость органично вписать современные инструменты государственного финансового контроля, имеющие своей целью оценку эффективности расходования бюджетных средств в бюджетную систему Российской Федерации.
3. Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, требуют комплексного реформирования системы государственного финансового контроля с учётом конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти.
4. В современных условиях функционирования бюджетной системы аудит эффективности необходимо рассматривать как часть (составной элемент) бюджетного процесса. При этом предлагается авторская классификация аудита эффективности по пяти признакам, позволяющая повысить степень соответствия современного состояния финансового контроля расходования бюджетных средств, сложившейся практике исполнения бюджета в части расходов.
5. С целью усиления контроля расходования бюджетных средств , в частности, городских целевых программ, а также повышения качества их планирования, разработан алгоритм аудита эффективности городских целевых программ, позволяющий повысить эффективность планирования и расходования бюджетных средств. Предложенная структура организации аудита эффективности бюджетных расходов как процесса с одной стороны содержит в себе последовательность обязательных процедур, объединённых в три последовательных контура алгоритма, выполнение которых
обуславливает высокую результативность аудита эффективности. Это, в свою очередь, способствует повышению эффективности расходования бюджетных средств. С другой стороны, три контура разработанного алгоритма, имеющие для наглядности сигнальную цветографическую схему, определяют стадии аудита эффективности, как подготовительного процесса к планированию бюджетных расходов на будущие периоды. Строгое следование предложенной схеме обеспечивает наиболее качественными аналитическими данными процедуру планирования бюджетных расходов, что также способствует повышению их эффективности.
6. В целях согласования процесса планирования бюджетных расходов, в частности, ГЦП с оценкой эффективности расходования бюджетных средств предложена схема взаимосвязи ключевых показателей проверяемой ГЦП, критериев и показателей эффективности, выводов и рекомендаций, разрабатываемых по результатам проведения аудита эффективности. Предлагаемая принципиальная схема взаимосвязи ключевых показателей проверяемой ГЦП, критериев и показателей эффективности, а также выводов и рекомендаций, разрабатываемых по результатам проведения аудита эффективности позволяет согласовать процесс планирования бюджетных расходов в виде целевых программ с оценкой эффективности расходования бюджетных средств.
7. В итоге, предлагаемые мероприятия формируют систему правил финансового управления, распределения бюджетных ресурсов, отчетности, таким образом, чтобы каждый администратор бюджетных средств имел внутреннюю мотивацию к постоянному поиску резервов и повышению эффективности расходования бюджетных средств. Предлагаемая к внедрению система мер, в совокупности создает основу для новой организации бюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления при расходовании бюджетных средств и, в конечном счете, -повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:
1. Бейтан Ю.В. Реформирование государственного финансового контроля: совершенствование управления бюджетными расходами в Российской Федерации. //Журнал «Экономика. Налоги. Право» N° 5, 2010, с 46-50. — 0,8 п.л. (рекомендован Высшей аттестационной комиссией).
2. Бейтан Ю.В. Государственные программы как основа реформирования системы управления расходами бюджетов Российской Федерации. //Журнал «Бизнес в законе», № 5, 2010, с. 299-301. - 0,7 п.л. (рекомендован Высшей аттестационной комиссией).
3. Бейтан Ю.В. Базовые подходы к классификации аудита эффективности.// Журнал «Финансы и кредит», № 15, 2009, с. 85-88. - 0,7 пл. (рекомендован Высшей аттестационной комиссией).
4. Бейтан Ю.В. Внедрение инновационных инструментов повышения эффективности бюджетных расходов на государственном уровне. //Обеспечение эффективного инвестирования, бюджетирования и целевого использования средств при реализации государственных экономических проектов в условиях финансово-экономических кризисов.//Материалы Межвузовской научно-практической конференции/под общ. ред. д.ю.н., профессора А.Г. Хабибулина. - М: АЭБ МВД России, 2010. - 0,4 п.л.
5. Бейтан Ю.В. Аудит эффективности в работе инспекции №6 КСП Москвы.//Сборник трудов научно-практической конференции «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития" (Московский городской университет управления Правительства Москвы, 2006).-0,2 п.л.
6. Бейтан Ю.В., Знаемский С.С. Реформирование использования государственного имущества и оценка эффективности управления государственной собственностью в Российской Федерации // Вестник МГУУ Правительства Москвы, №1,2005. - 0,3 п.л., в т.ч. автора - 0,2 п.л.
Напечатано с готового оригинал-макета. Издательский центр ГОУ ВПО «ВГНА Минфина РЪссин» Лицензия ВДК 00510 от 01.12.99 г. Тираж 100 экз. Заказ № 0240. Подписано в печать 26.01.2011 Тел/факс 371-45-66. 109456, Москва, Вешняковскнй 4-й пр-д. д.4
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бейтан, Юрий Викторович
ОГЛАВЛЕНИЕ.
ВВЕДЕНИЕ.
I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РАСХОДАМИ.
1.1 Формирование новой концепции управления бюджетными расходами.
1.2 Методические подходы к формированию расходной части бюджетов.
1.3 Научные подходы к оценке эффективности бюджетных расходов
II. АНАЛИЗ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДОВАНИЕМ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ ГОРОДА МОСКВЫ.
2.1 Характеристика внедряемых инструментов программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне.
2.2 Анализ организации процесса финансового контроля как важнейшего инструмента повышения эффективности расходования бюджетных средств города москвы.
2.3 Системные проблемы оценки эффективности бюджетных расходов на примере города Москвы.
III. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ.
3.1 Методика применения алгоритма проведения аудита эффективности городских целевых программ в бюджетном процессе
3.2 Методические подходы увязки результатов аудита эффективности расходования бюджетных средств и планирования показателей городских целевых программ.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Повышение эффективности расходования бюджетных средств"
Актуальность темы исследования. Необходимость повышения эффективности бюджетных расходов вытекает из установленного Президентом и Правительством Российской Федерации курса на модернизацию страны, который вызвал объективную потребность совершенствования бюджетной политики и бюджетных инструментов регулирования с целью обеспечения инновационного развития экономики страны. Для этого необходимо активнее использовать бюджетную политику в интересах развития экономики и решения приоритетных социальных задач; совершенствовать бюджетную систему страны с целью усиления ее влияния на экономику и социальную сферу; проводить бюджетную политику, ориентированную на реальные результаты посредством определения её эффективности, и обеспечить бюджетную стабильность.
Важность разработки подходов к решению задачи повышения качества бюджетного управления иллюстрируется данными Министерства финансов Российской Федерации: за первые девять месяцев 2010 года исполнение одиннадцати бюджетов регионов характеризуется дефицитом. Тогда как на 1 октября 2008 года дефицитными были бюджеты только двух субъектов.
На 1 октября 2010 г. профицит бюджета Москвы составлял 95,7 млрд. рублей, что составляло 12,8% от общего объёма расходов, тогда как к 1.10.2009 был зафиксирован дефицит в 26,4 млрд. рублей, или 3,5% к общему объёму доходов того же периода1. Разброс показателей демонстрирует отсутствие общей тенденции в расходовании бюджетных средств города. При этом валовой региональный продукт (ВРП) Москвы равен примерно 40% от суммарного ВРП федеральных округов (за исключением Центрального Федерального округа), что характеризует существенные объёмы финансовых ресурсов, аккумулируемые в мегаполисе.
Задача повышения эффективности расходования бюджетных средств, сегодня и на перспективу, становится ключевой для бюджетной системы
1 http://info.minfin.ru/isprf.php страны в целом и Москвы как субъекта Федерации, в частности. Расширение практики применения аудита эффективности в целях оценки эффективности расходования бюджетных средств способно не только в значительной степени преодолеть возникшие затруднения, но и развить направления формирования эффективной бюджетной политики, располагающей адекватными инструментами бюджетного регулирования экономики, в целях обеспечения устойчивого развития.
Необходимостью решения указанных задач определяется актуальность исследования, направленного на разработку мероприятий, способствующих повышению эффективности бюджетных расходов. Предлагаемые в работе мероприятия основываются на внедрении в бюджетную практику инструментов, позволяющих измерить качественные и количественные последствия текущей бюджетной политики, и на этой основе предупредить проведение необоснованных и нерациональных бюджетных мер в последующих бюджетных циклах.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических подходов и методических рекомендаций по повышению эффективности расходования бюджетных средств на примере города Москвы.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) на основе исследования теоретических основ управления государственными расходами уточнить научные и методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, определить понятие, содержание и классификацию аудита эффективности, обосновать необходимость внедрения аудита эффективности бюджетных расходов в бюджетный процесс;
2) на основе анализа процессов управления расходованием бюджетных средств охарактеризовать элементы программно-целевого бюджетирования, внедряемые в бюджетный процесс; доказать роль 4 финансового контроля как важнейшего инструмента повышения эффективности расходования бюджетных средств; выявить на примере города Москвы системные проблемы оценки эффективности бюджетных расходов и наметить пути их решения;
3) разработать и предложить инструментарий реализации взаимосвязи результатов финансового контроля и эффективности расходования бюджетных средств при программно-целевом бюджетировании;
4) разработать алгоритм проведения аудита эффективности городских целевых программ.
Объектом исследования диссертационной работы является механизм повышения эффективности расходования бюджетных средств города Москвы.
Предметом исследования выступают экономические отношения, выражающие взаимодействие субъектов бюджетного процесса по поводу повышения эффективности расходования бюджетных средств мегаполиса.
Теоретическая и методологическая база исследования. Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечивается применением методологии финансовой науки. Последнее обусловило использование методов: научной абстракции, дедукции и индукции, анализа и синтеза, логического и исторического анализа.
Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Москвы как субъекта Федерации, статистические сборники, информационные и методические материалы в периодических изданиях и сети Интернет. Особое внимание уделялось отчетным и экспертно-аналитическим материалам Счетной палаты Российской Федерации и Контрольно-счетной палаты Москвы.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с п. 2.8 специальность 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит) и п. 3.2 5 специальность 08.00.12 — Бухгалтерский учёт, статистика) паспорта специальностей ВАК.
Степень изученности проблемы. Теоретико-методологические основы современных концепций государственных финансов во взаимосвязи с проблемами теории и практики государственного финансового контроля разрабатывались в исследованиях Бурцева В.В., Воронина Ю.М., Грязновой А.Г., Поляка Г.Б., Суйца В.П. и др.
Проблемы содержания, сущности и значения финансовой и бюджетной политики Российской Федерации, вопросы совершенствования бюджетного процесса, финансирования бюджетных расходов по их экономической и функциональной классификациям рассмотрены в трудах: Александрова И.М., Архипова А.И., Барулина C.B., Грицюк Т.В., Ермасовой Н.Б., Занадворова B.C., Ковалевой Т.М., Колосницина М.Г., Литовченко В.П., Мамсурова Т.Д., Пашковского B.C., Перламутрова B.JL, Пикулькина A.B., Погосова И.А., Подпориной И.В., Романовского М.В., Сенчагова В.К., Сычева Н.Г., Улюкаева A.B., Христенко В.Б. и др.
Значительный вклад в разрабатываемую проблему в части реформирования внешнего государственного финансового контроля внесли учёные Горегляд В.П., Двуреченских В.А., Жуков A.B., Пансков В.Г., Саунин А.Н., Степашин C.B., Столяров Н.С., Шохин С.О. и др.
Однако, несмотря на представленное многообразие взглядов на изучаемую научно-практическую проблему, до сих пор остается большое число дискуссионных вопросов, требующих решения.
Таким образом, актуальность проблемы повышения эффективности расходования бюджетных средств и её недостаточная научная разработанность, обусловили выбор темы исследования, постановку цели и формулировку задач диссертации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в научном обосновании мероприятий и разработке методических рекомендаций обеспечивающих повышение эффективности расходования бюджетных средств.
К наиболее значимым результатам исследования, составляющим научную новизну, относятся следующие:
1. На основе обобщения и систематизации теоретических подходов и методов оценки эффективности бюджетных расходов уточнено понятие аудита эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в качестве комплексной оценки результатов бюджетного финансирования в соответствии с заранее обозначенными целями и задачами, направленными на повышение результативности использования бюджетных средств; обоснована необходимость интегрирования аудита эффективности в бюджетный процесс; предложена классификация аудита эффективности по признакам: объект, субъект, предмет, вид госсобственности, подвергаемой аудиту, стадии бюджетного процесса.
2. Выявлены системные проблемы оценки эффективности бюджетных расходов при программно-целевом бюджетировании на примере города Москвы, связанные с недостатками формирования и разработки городских целевых программ, а также контроля их реализации; обоснована роль финансового контроля как важнейшего инструмента повышения эффективности расходования бюджетных средств.
3. Предложена принципиальная схема взаимосвязи ключевых показателей городских целевых программ и результатов финансового контроля, позволяющая выявить отклонения и дать рекомендации по повышению эффективности расходования бюджетных средств.
4. Разработан алгоритм проведения аудита эффективности городских целевых программ, направленный на повышение эффективности планирования бюджетных ассигнований и их фактического использования путём проведения обязательных процедур, объединённых в три последовательных контура: подготовительный период аудита эффективности проведение аудита эффективности и формулирование выводов и рекомендаций.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке научных подходов, в совокупности формирующих условия, необходимые и достаточные для расширения практики и повышения качества аудита эффективности расходов бюджетов: исследованы методы и методики определения эффективности управления бюджетными расходами; разработано методическое обеспечение процесса аудита эффективности расходов бюджетов и развиты методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, что составляет основу формирования и развития среды программно-целевого бюджетирования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что по итогам проведённого исследования разработаны мероприятия, направленные на повышение эффективности планирования расходной части бюджета, и предложен алгоритм планирования бюджетных расходов в рамках программно-целевого метода. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в Департаменте финансов города Москвы, а также Контрольно-счётной палате Москвы с целью контроля обоснованности планирования расходов. Материалы данной диссертационной работы могут быть использованы в лекционных курсах по дисциплинам «Бюджетная система Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета», слушателями Института профессиональной переподготовки и повышения квалификации по соответствующим программам, а также при подготовке учебно-методических пособий по дисциплине «Региональные и местные бюджеты (на примере бюджета города Москвы)».
Апробация исследования. Научные разработки, направленные на повышение эффективности городских целевых программ, предложены к использованию в работе профильных управлений Департамента финансов города Москвы.
Теоретические выводы, полученные в ходе проведения диссертационного исследования были доложены диссертантом на научно-практических конференциях: российско-британская научно-практическая конференция «Управление городом в 21 веке». Москва, 28-29 июня 2006 г.; международная научно-практическая конференция «Управление государственной и муниципальной собственностью в крупном городе: российский и германский опыт», 16-17 ноября 2006 г.; научно-практическая конференция «Теория и практика управления городом Москвой: состояние и перспективы развития», 25 октября 2007 г.; научно-практическая конференция МГУУ Правительства Москвы «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса», 5 мая 2008 г.; межвузовская научно-практическая конференция «Обеспечение эффективного инвестирования, бюджетирования и целевого использования средств при реализации государственных экономических проектов в условиях финансово-экономических кризисов» АЭБ МВД России, Москва, 21 апреля 2010 г.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 6 научных работах общим объёмом 3,0 п.л., в том числе три статьи в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссии (ВАК), суммарным объёмом 2,2 печатных листа.
Объём работы. Диссертация выполнена на 181 странице машинописного текста, содержит 13 таблиц и 22 рисунка. Список использованной литературы включает 120 источников.
I. Теоретические основы управления государственными расходами
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Бейтан, Юрий Викторович
Выводы о выполнении пунктов ГЦП, факторах, сдерживающих реализацию направлений программы, системе управления её ресурсами, характере финансирования проектов имеют большое значение для проектирования последующих целевых программ. Рекомендации, сформулированные по результатам проведения аудита эффективности, должны являться обязательным условием качественного планирования расходов бюджетных средств с помощью ГЦП.
Третья и последняя процедура третьего контура алгоритма аудита эффективности программы содержит в себе концентрированную информацию как для подразделения, планирующего бюджетные расходы, так и для исполнителей программы. Зелёный цвет контура означает наличие необходимых данных для планирования расходов и сигнализирует о начале данного процесса. Собранный пакет документов, содержащий основные выводы и рекомендации по результатам аудита эффективности должен лечь в основу проекта следующей программы. Зелёный цвет — можно планировать показатели бюджетных расходов на выполнение вновь проектируемой городской целевой программы.
Таким образом, предложенная структура организации аудита эффективности бюджетных расходов как процесса, с одной стороны, содержит в себе последовательность обязательных процедур, объединённых в три последовательных контура алгоритма, выполнение которых обуславливает высокую результативность аудита эффективности. Это, в свою очередь, способствует повышению эффективности расходования бюджетных средств. С другой стороны, три контура разработанного алгоритма, имеющие для наглядности сигнальную цветографическую схему, определяют стадии аудита эффективности, как подготовительного процесса к планированию бюджетных расходов на будущие периоды. Строгое следование предложенной схеме обеспечивает наиболее качественными аналитическими данными процедуру планирования бюджетных расходов, что также способствует повышению их эффективности.
162
В заключении необходимо сформулировать основные выводы и предложения по результатам исследования:
1. Современную потребность органов государственной власти в специфических процедурах финансового контроля расходования бюджетных средств, прежде всего, определяет переход на метод формирования бюджетов, основанный на принципе необходимости исполнения расходных обязательств.
2. В современных условиях функционирования бюджетной системы аудит эффективности необходимо рассматривать как часть (составной элемент) бюджетного процесса. При этом предлагается авторская классификация аудита эффективности по пяти признакам, позволяющая повысить степень соответствия современного состояния финансового контроля расходования бюджетных средств сложившейся практике исполнения бюджета в части расходов.
3. Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных услуг, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, требуют комплексного реформирования системы государственного финансового контроля. Возникла насущная необходимость органично вписать современные инструменты государственного финансового контроля, имеющие своей целью оценку эффективности расходования бюджетных средств в бюджетную систему Российской Федерации.
4. В целях согласования процесса планирования бюджетных расходов, в частности, ГЦП с оценкой эффективности расходования бюджетных средств, предложена схема взаимосвязи ключевых показателей проверяемой ГЦП, критериев и показателей эффективности, выводов и рекомендаций, разрабатываемых по результатам проведения аудита эффективности.
5. С целью усиления контроля расходования бюджетных средств, в частности, городских целевых программ, а также повышения качества их
163 планирования, разработан алгоритм аудита эффективности городских целевых программ, позволяющий повысить эффективность планирования и расходования бюджетных средств. Предложенная структура организации аудита эффективности бюджетных расходов как процесса с одной стороны содержит в себе последовательность обязательных процедур, объединённых в три последовательных контура алгоритма, выполнение которых обуславливает высокую результативность аудита эффективности. Это, в свою очередь, способствует повышению эффективности расходования бюджетных средств. С другой стороны, три контура разработанного алгоритма, имеющие для наглядности сигнальную цветографическую схему, определяют стадии аудита эффективности, как подготовительного процесса к планированию бюджетных расходов на будущие периоды. Строгое следование предложенной схеме обеспечивает наиболее качественными аналитическими данными процедуру планирования бюджетных расходов, что также способствует повышению их эффективности.
6. В итоге, предлагаемые к внедрению инструменты в совокупности создают основу для новой организации бюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов государственной власти при расходовании бюджетных средств и, в конечном счете, - повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке научных подходов, в совокупности формирующих условия, необходимые и достаточные для расширения практики и повышения качества аудита эффективности расходов бюджетов: исследованы методы и методики определения эффективности управления бюджетными расходами; разработано методическое обеспечение процесса аудита эффективности расходов бюджетов и развиты методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, что составляет основу формирования и развития среды программно-целевого бюджетирования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что по итогам проведённого исследования разработаны мероприятия, направленные на повышение эффективности планирования расходной части бюджета, и предложен алгоритм планирования бюджетных расходов в рамках программно-целевого метода. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в Департаменте финансов города Москвы, а также Контрольно-счётной палате Москвы с целью контроля обоснованности планирования расходов. Материалы данной диссертационной работы могут быть использованы в лекционных курсах по дисциплинам «Бюджетная система Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета», слушателями Института профессиональной переподготовки и повышения квалификации по соответствующим программам, а также при подготовке учебно-методических пособий по дисциплине «Региональные и местные бюджеты (на примере бюджета города Москвы)».
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
К наиболее значимым результатам исследования, составляющим научную новизну, относятся следующие:
1. На основе обобщения и систематизации теоретических подходов и методов оценки эффективности бюджетных расходов уточнено понятие аудита эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, в качестве комплексной оценки результатов бюджетного финансирования в соответствии с заранее обозначенными целями и задачами, направленными на повышение результативности использования бюджетных средств; обоснована необходимость интегрирования аудита эффективности в бюджетный процесс; предложена классификация аудита эффективности в зависимости от объекта, субъекта, предмета, вида госсобственности, подвергаемой аудиту эффективности, и стадиям бюджетного процесса.
Современную потребность органов государственной власти в специфических процедурах финансового контроля расходования бюджетных средств, прежде всего, определяет переход на метод формирования бюджетов, основанный на принципе необходимости исполнения расходных обязательств, который имеет ряд существенных преимуществ перед нормативными методами формирования расходов бюджетов.
В последние десятилетия проявляется тенденция к приданию бюджетным расходам свойства прозрачности. Обществу должно быть ясно, на какие цели расходуются средства, накопленные с помощью налоговых отчислений. Государственной услуге должна быть свойственна не только экономическая целесообразность, но также и положительный социальный эффект. Получили распространение показатели количественной и качественной оценки бюджетных расходов, "включая общий объем, величину в расчете на душу населения, динамику, абсолютные показатели по отношению к ВВП, структурные показатели и др. Разрабатываются методы формирования расходной части бюджетов.
В последние годы в Российской Федерации важнейшую роль в этом процессе сыграло внедрение принципа финансирования бюджетных расходов, связанных с исполнением действующих и принимаемых расходных обязательств.
Основным преимуществом такого принципа является возможность определения принадлежности существующих к настоящему времени расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Большая часть расходных обязательств носит продлённый во времени характер без ограничения их действия, либо имеют конкретные сроки их исполнения (особенно в части долговых обязательств). Это обстоятельство создает надежную основу для бюджетного планирования не только на один финансовый год, но и на несколько лет вперед. Что в настоящее время позволяет осуществлять трехлетнее бюджетное планирование.
Для реализации новых принципов формирования расходов бюджетов создаются особые системы учета - реестры расходных обязательств Российской Федерации, расходных обязательств субъектов Российской Федерации и расходных обязательств муниципальных образований. Ведение реестров расходных обязательств позволяет в значительной степени упорядочить систему расходных обязательств и носит обязательный характер для органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Таким образом, разработка современных методических подходов к формированию расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предопределяет внедрение новаций в сфере государственного финансового контроля. Эволюция контроля расходования бюджетных средств заключается в смещении акцентов на оценку эффективности затраченных государственных средств. В системе повышения эффективности бюджетных расходов эти процессы играют ключевую роль и требуют всестороннего рассмотрения.
Систематизация подходов и методов оценки эффективности бюджетных расходов позволила сформулировать следующие выводы.
На современном этапе развития российской экономики, в период преодоления последствий кризиса финансовой системы существенно возрастает актуальность использования механизмов оценки эффективности бюджетных расходов.
Эффективность расходования бюджетных средств - это достижение поставленных целей и задач путем соотношения полученного результата (предоставленных бюджетных услуг) и произведённых затрат.
Результатом деятельности по расходованию бюджетных средств могут быть как достигнутые экономические показатели, так и социальные.
Оценка эффективности расходования бюджетных средств определяется в результате анализа соответствия целевой программы или проекта (прежде всего достигнутых результатов) поставленным целям в соответствии с определенными критериями.
Таким образом, следует констатировать, что современные потребности органов государственной власти Российской Федерации в процедуре финансового контроля расходования бюджетных средств претерпели качественное изменение на рубеже ХХ-ХХ1 вв. Сегодня смысловой акцент контроля перенесён на эффективность. Возникла насущная потребность органично вписать современные инструменты государственного финансового контроля, имеющие своей целью оценку эффективности расходования бюджетных средств в бюджетную систему Российской Федерации.
На основе анализа подходов к оценке эффективности бюджетных расходов сделан вывод, что в современных условиях функционирования, бюджетной системы аудит эффективности необходимо рассматривать как
часть (составной элемент) бюджетного процесса. Такой подход позволяет
152 одновременно проверить порядок расходования бюджетных средств, эффективность их использования и тем самым представить полную картину деятельности органа, использующего государственные средства.
Поскольку переориентация традиционной системы бюджетного планирования на программно-целевое бюджетирование, потребовала разработки нового инструмента бюджетного планирования, обеспечивающего взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики, то в качестве подобного инструмента целесообразно использовать аудит эффективности расходования бюджетных средств.
Аудит эффективности позволяет оценить эффективность профинансированных государственных расходов, тем самым уточняет обязанность ответственного исполнителя бюджета оценивать эффективность государственных расходов (для следующего этапа бюджетного цикла) ещё на этапе их планирования.
Обобщая все точки зрения и используя метод аналогий, сформулировано следующее определение аудита эффективности на уровне бюджетов субъектов Российской Федерации. Аудит эффективности расходов бюджетов субъектов Российской Федерации — это независимая комплексная оценка результатов бюджетного финансирования в субъекте Российской Федерации в соответствии с заранее обозначенными целями и задачами на предмет экономии и результативности потраченных средств.
Речь идет не только непосредственно о бюджете субъекта Российской Федерации, в частности, бюджете города Москвы. Определение правомочно и в отношении бюджетов муниципальных образований внутри субъекта.
Автором уточнена и расширена классификация аудита эффективности по пяти признакам: объекту, предмету, субъекту аудита эффективности, виду государственной собственности, подвергаемой аудиту эффективности, а также стадиям бюджетного процесса (табл. 1).
153
Аудит эффективности расходов бюджета города Москвы (субъектов Российской Федерации) относится к аудиту эффективности бюджетных средств. Одновременно он относится к аудитам эффективности, проводимым контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации, в данном случае Контрольно-счетной палатой Москвы.
2. Выявлены системные проблемы оценки эффективности бюджетных расходов при программно-целевом бюджетировании на примере города Москвы, связанные с недостатками формирования, разработки, а также проведения финансового контроля городских целевых программ; обоснована роль финансового контроля как важнейшего инструмента повышения эффективности расходования бюджетных средств.
Выявлено частичное несоответствие современного состояния финансового контроля расходования бюджетных средств формирующейся практике исполнения бюджета в части расходов, обусловленное внедрением новой модели организации бюджетного процесса. Происходит эволюционный переход от управления затратами к управлению результатами.
Программно-целевое бюджетирование, выступая в роли инструмента эффективной системы бюджетного планирования, обеспечивает взаимосвязь между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования согласно установленным приоритетам государственной политики.
Внедряемая программная структура бюджетных расходов требует преобразования докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти. Этот документ будет использоваться как основной инструмент стратегического и оперативного планирования.
Достижение запланированных целевых индикаторов и показателей на период реализации государственной программы, а также проведение всех
154 мероприятий в установленные сроки является обязательным условием оценки планируемой эффективности государственной программы. В качестве основных критериев планируемой эффективности реализации государственной программы применяются не только критерии экономической эффективности, учитывающие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие Российской Федерации или субъекта Федерации в целом или на различные сферы экономики, но и критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый вклад программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке.
Таким образом, переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения, государственных услуг, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств требуют комплексного реформирования системы государственного финансового контроля с учётом конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти.
Реформирование государственного финансового контроля требует более четкого разграничения полномочий органов финансового контроля. Процесс разграничения- должен проходить и по горизонтали (т.е. между органами государственного финансового контроля публично-правового образования), и по вертикали (т.е. между органами государственного финансового контроля разных публично-правовых образований).
Результаты количественного анализа контрольных мероприятий
Контрольно-счётной палаты Москвы показали нестабильное количество современных комплексных контрольных мероприятий, нацеленных на оценку эффективности расходования бюджетных средств, проводимых в год, причём с тенденцией к сокращению. Доля мероприятий, проводимых, например, по процедурам аудита эффективности, в общем количестве мероприятий несущественна. Данные анализа показывают, что работа по организации оценки эффективности бюджетных расходов города Москвы не
155 системна. Отсутствуют положительные тенденции повышения доли таких контрольных мероприятий. Во многом это связано с отсутствием действенных методик на уровне субъекта ' Федерации, отсутствием нормативно-правовой базы и должной проработки административных процедур проведения таких мероприятий.
Выявлены направления повышения эффективности бюджетного процесса в части расходования бюджетных средств города Москвы, в том числе финансового контроля.
Во-первых, необходимо соблюдение положений существующих методик и стандартов проведения контрольных мероприятий, в особенности оформления результатов, выработки рекомендаций.
Во-вторых, использовать результаты каждого контрольного мероприятия для целей планирования расходов бюджета города Москвы.
В-третьих, для повышения эффективности целевых программ, необходимо усилить преемственность в планировании показателей программ, нацеленных на развитие смежных отраслей и направлений деятельности. Проведённый анализ показал, что в целевой программе, принятой по результатам реализации заданий предыдущей аналогичной программы в незначительной степени исправлены лишь некоторые ключевые недостатки планирования расходов в предыдущем периоде.
В-четвертых, цели и задачи программ необходимо выражать в чётких измеримых показателях, повышать качество планирования. Анализ показал наличие существенной ошибки в аналитических расчётах, которая повлекла за собой неверную оценку ключевого планового показателя для целей формирования заданий программы. Данный факт говорит и о низком качестве внешнего контроля расходов бюджетных средств.
С точки зрения методической проработки, глубины анализа, проведённый Контрольно-счётной палатой Москвы аудит эффективности не соответствовал разработанным методикам. Однако, государственные городские) целевые программы имеют ряд преимуществ для реализации
156 планов по проведению комплексных контрольных мероприятий, нацеленных на оценку эффективности, таких как аудит эффективности на региональном уровне, в частности, в городе Москве. Количество и качество проведенных контрольных мероприятий с использованием процедур аудита эффективности не позволяет уверенно заявить об успешной работе в этом направлении.
В-пятых, предлагается органично вписать современные инструменты государственного финансового контроля, имеющие своей целью оценку эффективности расходования бюджетных средств в бюджетную систему Российской Федерации.
3. Разработана принципиальная схема взаимосвязи ключевых показателей городских целевых программ и результатов финансового контроля, позволяющая выявить отклонения и дать рекомендации, по повышению эффективности расходования бюджетных средств.
В целях согласования процесса планирования бюджетных расходов, в частности, городских целевых программ (далее - ГЦП), с оценкой эффективности расходования бюджетных средств предложена схема взаимосвязи ключевых показателей проверяемой ГЦП, критериев и показателей эффективности, выводов и рекомендаций, разрабатываемых по результатам проведения аудита эффективности.
Наиболее важным с позиций применения аудита эффективности для оценки выполнения ГЦП, является решение проблем соответствия их принятым нормам формирования, исполнения и отчетности по результатам исполнения заданий в части ключевых показателей. При отсутствии, неполноте и даже некорректности ожидаемых результатов целевая программа теряет свой смысл, и проверить эффективность средств, потраченных на реализацию ее направлений, невозможно. Отсутствие в утвержденной программе конкретных результатов выполнения заданий дискредитирует программно-целевой метод. При условии высокого качества планирования и разработки ГЦП, предварительный этап подготовки
157 проведения аудита упрощается. Он включает разработку и утверждение критериев эффективности и индикаторов; которыми, как правило, являются абсолютные показатели, выраженные в измеримых величинах.
Изначально'каждая целевая программа имеет дерево целей и задач. Для примера принимается условие, что условная программа имеет две главные цели. На каждую цель приходится несколько задач — от двух и более, решение которых необходимо для достижения цели. В условном примере их по две на. каждую цель, и каждая из них образует вход в четыре параллельных контура, схемы ключевых показателей программы. Каждая решённая впоследствии задача подразумевает соответствующий ожидаемый эффект.
На основе этих данных, содержащихся в ГЦП, в процессе аудита эффективности разрабатывается система критериев. Каждому ожидаемому эффекту формулируется один соответствующий критерий эффективности. При этом, каждый из критериев может быть охарактеризован с помощью нескольких индикаторов, выраженных в виде измеримых абсолютных показателей. В условном примере для каждого критерия разработано по два показателя.
Далее анализируются фактические данные выполнения заданий ГЦП, производится расчёт разработанных показателей. На основе результатов формулируются выводы по каждому полученному значению абсолютных показателей, таким образом, каждому из восьми показателей условного примера аудита эффективности ГЦП соответствует по одному из восьми сформулированных выводов.
С целью оптимизации завершающего этапа процесса аудита, V полученные выводы необходимо обобщить, чтобы оценка эффективности проводилась не в соответствии с полученными значениями абсолютных показателей, а по каждому из критериев эффективности. В таком случае каждой из четырёх задач условного примера, которые предстояло решить путём финансирования ГЦП, соответствует специально разработанный
158 критерий эффективности и в процессе аудита эффективности по каждой из них формулируется четыре соответствующие рекомендации, - завершая параллельные контуры схемы.
В таком случае итоговый результат аудита эффективности может быть структурированным и в достаточной степени конкретизированным. Предлагаемая принципиальная схема взаимосвязи ключевых показателей проверяемой ГЦП, критериев и показателей эффективности, а также выводов и рекомендаций, разрабатываемых по результатам проведения аудита эффективности позволяет согласовать процесс планирования бюджетных расходов целевых программ с оценкой эффективности расходования бюджетных средств.
4. Разработан алгоритм проведения аудита эффективности городских целевых программ, направленный на повышение эффективности планирования бюджетных ассигнований и их фактического использования путём проведения обязательных процедур, объединённых в три последовательных контура: подготовительный период аудита эффективности проведение аудита эффективности и формулирование выводов и рекомендаций.
С целью усиления контроля расходования бюджетных средств, в частности городских целевых программ, а также повышения качества их планирования разработан алгоритм аудита эффективности ГЦП, позволяющий повысить эффективность планирования и расходования бюджетных средств. Необходимость контроля исполнения городских целевых программ путем проведения аудита эффективности обусловлена тем, что такая форма расходов изначально предназначена для решения определённых задач, направленных на конкретные социально-экономические ориентиры, результаты.
Обычные проверки законности и целевого характера расходования средств на ГЦП нерезультативны. Первостепенное значение для выполнения заданий целевой программы имеет эффективность использованных
159 бюджетных средств. Проблемы в практической деятельности Контрольно-счётной палаты Москвы вг значительной степени обусловлены отсутствием чёткой структуры организации; процесса^ аудита эффективности. Это не позволяет достичь его результативности. В связи; с этим необходимо? уточнить и структурировать алгоритм проведения аудита эффективности с учётом стадий и задач, решаемых на каждой стадии. В таком субъекте Федерации, как город Москва, наиболее перспективным видом аудита эффективности является-аудит эффективности городских.целевых программ.
Отправной, точкой алгоритма является начало аудита эффективности. На данном этапе определяется необходимость проведения; аудита эффективности как такового. Завершается алгоритм блоком окончания аудита эффективности; который характеризуется формированием результирующего пакета выводов и предложений.
Весь алгоритм разделён на три; крупных контура (обозначенных цветом), соответственно: 1) Подготовительный период аудита эффективности (красный); 2) Проведение аудита эффективности (жёлтый); 3) Формулирование выводов и принятие других результирующих решений (зелёный); ,
Каждый из контуров состоит из набора последовательных операций, успешное или-неудачное выполнение каждой из которых обуславливает вариативность дальнейшего исполнения алгоритма. В том случае, если операция проведена, исполнитель продолжает поступательное движение к следующей, в случае, если операция не проведена, происходит возврат на предыдущий этап, который прорабатывается повторно и так далее.
Необходимо отметить, что представленный алгоритм выполняет вторую функцию; характеризующую контуры алгоритма с позиции аудита эффективности, как предварительной стадии планирования расходования бюджетных средств в будущем. Наглядно это можно представить с помощью сигнальной цветографической схемы, аналогичной схеме, используемой при регулировании перекрёстков в правилах дорожного движения. Красный — ; 160 . ; движение запрещено, жёлтый — приготовиться к движению, зелёный -движение разрешено.
Согласно описанному принципу, первый контур представленного алгоритма, представляющий из себя подготовительный период аудита эффективности, имеет красный цвет. Это означает, что для целей планирования бюджетных расходов на решение задач в проверяемой области получаемые данные не предназначены.
Признание необходимости проведения аудита эффективности конкретной ГЦП, как правило, означает наличие каких-либо затруднений в выполнении заданий программы, отсутствие существенных успехов, очевидных положительных результатов. Даже разработанная для целей аудита эффективности система критериев и показателей должна пройти апробацию в процессе конкретного аудита эффективности, прежде чем получить объективную оценку. В таких условиях переход на стадию планирования расходов невозможен. Процесс планирования остановлен: красный цвет.
К моменту проведения аудита эффективности (жёлтый контур) уже имеется внушительный массив информации, на основе которого проводятся аналитические процедуры. На каждом из этапов вырабатываются предварительные аналитические данные, которые уже могут быть полезными для целей планирования бюджетных средств. Однако, как таковое проведение аудита эффективности также не может быть отправной точкой планирования расходов бюджетных средств будущих периодов. Жёлтый цвет: идёт подготовка к планированию расходов.
Зелёный контур алгоритма аудита эффективности является ключевым этапом процесса аудита эффективности для целей планирования расходов бюджета, на котором происходит формирование выводов и принятие результирующих решений. Большая часть выводов и все рекомендации должны быть положены в основу планируемых параметров расходов бюджетных средств в соответствующей сфере в будущем.
161
Диссертация: библиография по экономике, кандидата экономических наук, Бейтан, Юрий Викторович, Москва
1. Законодательные и нормативно-правовые акты
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ в ред. Федерального закона от 30.09.2010 № 245-ФЗ//Справочная правовая система КонсультантПлюс;
3. Закон города Москвы «О Контрольно-счётной палате Москвы» №30 от 30.06.2010// Справочная правовая система КонсультантПлюс;
4. Закон города Москвы "О бюджете города Москвы на 2008 год" № 47 от 05 декабря 2007 года (в ред. Закона г. Москвы от 05.11.2008 № 57) // Справочная правовая система КонсультантПлюс;
5. Закон города Москвы от 10 декабря 2008 года № 65 "О бюджете города Москвы на 2009 год плановый период 2010-2011 годов" (в ред. Закона г. Москвы от 11.02.2009 №1, 17.06.2009 №23) // Справочная правовая система КонсультантПлюс;
6. Закон города Москвы от 2 декабря 2009 года № 10 "О бюджете города Москвы на 2010 год" (в ред. Закона г. Москвы от 30.06.2010 № 31) // Справочная правовая система КонсультантПлюс;
7. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации//Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. №588-пп// Справочная правовая система КонсультантПлюс;
8. Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 09.08.2010 №02-05-10/3007// URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2010/08/pismoot9082010n02-05-10-3007.zip;
9. Постановление Правительства Москвы от 20.04.2004 № 245-1111 «О Городской целевой программе развития потребительского рынка и услуг города Москвы на 2004-2006 годы» // Справочная правовая система КонсультантПлюс;
10. Порядок разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве//