Реформирование местного самоуправления в системе бюджетного федерализма в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Реформирование местного самоуправления в системе бюджетного федерализма в России"

На правах рукописи

Переверзев Владимир Михайлович

РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2011

4857865

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов образовательного учреждения профсоюзов высшего профессионального образования «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

Морозова Елена Александровна

кандидат экономических наук Шаповалова Наталья Николаевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Всероссийская государственная

налоговая академия»

Защита состоится «29» сентября 2011 г. в 12.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного совета Д 602.001.03 при ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 90.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений»

Автореферат разослан «26» августа 2011 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д 602.001.03, кандидат экономических наук, доцент

В.Т. Стрейко

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Накануне глобального финансового кризиса в системе межбюджетных отношений России произошли кардинальные изменения, которые проявились в исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ с профицитом за период 2004-2007 гг. Это было обусловлено положительными макроэкономическими тенденциями в стране, благоприятными внешнеэкономическими условиями для экспорта российских товаров, а также устойчивым профицитом федерального бюджета, треть расходов которого приходилась на межбюджетные трансферты нижестоящим бюджетам. Такая централизация финансовых потоков на уровне федерального центра обусловлена структурными противоречиями многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней.

В условиях финансового кризиса 2008-2009 гг. такого рода бюджетное неравновесие проявилось в быстром наращивании дефицитов на всех уровнях бюджетной системы, что во многом и нрепятствовало успешной реализации усилий государства в борьбе с негативными явлениями в экономической и финансовой сферах.

Динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования экономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России. Отсутствие глубоко разработанной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками исполнительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений на региональном уровне в связи с реформой муниципальных финансов. Однако вплоть до настоящего времени все практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие эффективных способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.

Таким образом, в условиях глобального кризиса многократно возросла научная новизна и практическая значимость проблемы поиска эффективных механизмов реформирования системы местного самоуправления в РФ в контексте поиска адекватных источников финансирования их растущих расходов в условиях экономической нестабильности. Неэффективность распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и противоречивость интересов федеральных и субфедеральных органов власти в контексте сокращения доходной базы территориальных бюджетов и неэффективности механизма межбюджетных трансфертов из центра препятствуют восстановлению региональной экономики, а, следовательно, тормозят переход национального хозяйства из стадии депрессии в фазу устойчивого экономического роста.

Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам реформирования местного самоуправления в системе бюджетного федерализма в современной России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Аллахвердян, А. Г. Зверев, И.Д. Мацуляк, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, H.A. Ширкевич.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, A.M. Лавров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, С.П. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.

Публикации А. Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В. Г. Введенского, A.B. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мада, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление закономерностей формирования системы сбалансированных бюджетов на субфедеральном уровне на разных стадиях макроэкономической динамики, механизм обеспечения которой имеет в своей основе оптимальное сочетание инструментов разграничения доходной базы расходных полномочий федерального центра и территориальных образований, эффективного использования потенциала межбюджетных трансфертов и реализации лучшей практики региональных и муниципальных заимствований, что предопределяет направление реформирования местного самоуправления в условиях посткризисной динамики.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить теоретические концепции экономических функций государства в

качестве основы для выделения принципов оптимального разграничения расходных полномочий между государством и муниципальными органами власти в различных моделях бюджетного федерализма;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий за органами власти муниципалитетов, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами, связанные с финансовой асимметрией субфедеральных бюджетов, и обосновать методические основы реформирования механизма их сбалансированности;

- выделить особенности системы финансового обеспечения расходных обязательств органов власти на муниципальном уровне, типичные проблемы формирования доходной базы территориальных бюджетов в РФ, а также изменения ее структуры с целью выявления возможностей увеличения финансовых ресурсов муниципальных органов власти в условиях дефицита федерального бюджета и макроэкономической рецессии;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности с учетом антикризисных характеристик таких инструментов, как вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в контексте доходной составляющей, системы межбюджетных трансфертов из федерального центра и региональных бюджетов, а также потенциала муниципальных заимствований;

- обосновать методы увеличения финансовой самостоятельности муниципальных органов власти в РФ путем повышения эффективности механизма обеспечения их сбалансированности как основы результативной контрциклической бюджетно-налоговой политики государства на местах;

- предложить систему инструментов повышения устойчивости муниципальных бюджетов в контексте реформирования методов управления бюджетными доходами и расходами на уровне муниципалитетов, включая межбюджетные трансферты на субфедералыюм уровне и модель ответственного управления долгом муниципальными органами власти в условиях финансовой нестабильности.

Предметом исследования является механизм обеспечения бюджетной сбалансированности на муниципальном уровне в условиях реформирования российской модели бюджетного федерализма на стадии финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступает система муниципальных бюджетов, структурные особенности которой в условиях финансового кризиса связаны с их вертикальной и горизонтальной несбалансированностью и специфическими механизмами ее устранения.

Теоретической и методологической основой исследования являются результаты фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых.

Теоретической основой исследования послужили труды современных российских и зарубежных ученых-экономистов и практиков в области региональной экономики, инвестиционных процессов, малого и среднего предпринимательства. В качестве исходной информации в диссертации использованы статистические данные Федерального агентства Российской Федерации по статистике, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, зарубежных экономических изданий, "Journal of Financial Economics", "The Economist", "Financial Times", исследования Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирного экономического форума. В процессе

работы над диссертацией автором также использовались нормативно-правовые акты и программы Правительства Российской Федерации, касающиеся вопросов развития муниципальных образований, результаты социологических опросов в рамках Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей, а также официальные документы Российской Федерации в целом и отдельных ее регионов, в частности.

Работа выполнена в соответствии с пунктами 2.11. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков; 2.17. Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике; 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств научной специальности ВАК РФ 08.00.10 -«Финансы, денежное обращение и кредит».

При разработке и решении поставленных задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей управления малым предпринимательством в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по формированию эффективной системы инструментов в качестве целостного механизма реформирования муниципальных бюджетов, который предполагает оптимизацию сочетания налоговых доходов и системы межбюджетных трансфертов для финансирования расходных обязательств местных органов власти, а также внедрение результативных форм и методов управления муниципальными заимствованиями в условиях бюджетного дефицита органов власти всех уровней.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обоснован авторский подход к определению категории «местный бюджет» как финансового инструмента формирования эффективного местного самоуправления, предназначенного для финансирования полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, с целью обеспечения жизнедеятельности населения и социально-экономического развития муниципального образования;

- предложена классификация периодов развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в системной взаимосвязи со складывающимися федеративными отношениями, выявлены особенности финансово-бюджетных взаимоотношений различных уровней власти, что позволило сделать выводы об относительно недостаточной эффективности межбюджетных отношений в России;

- на основе исследования теоретических и практических положений о развитии финансовых основ местного самоуправления в процессе его реформирования выявлены причины, препятствующие повышению эффективности местного самоуправления при реализации модели бюджетного федерализма в России;

- проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных

финансовых потоков на региональном уровне, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарное™ во взаимосвязях субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии;

- обоснованы основные направления укрепления доходной базы местных бюджетов за счет перераспределения федеральных налогов, совершенствования механизма налогообложения в отношении местных налогов, в том числе при предоставлении плательщикам местных налогов налоговых льгот, а также повышения эффективности администрирования налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;

предложены способы совершенствования механизма повышения эффективности расходов местных бюджетов на основе осуществления бюджетных расходов в зависимости от результативности предоставления муниципальных услуг и эффективности расходования бюджетных средств при их предоставлении, оцененных на основании разработанных количественных показателей результатов предоставления муниципальных услуг и эффективности расходования бюджетных средств.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в развитии теоретической базы в сфере межбюджетных отношений в Российской Федерации, разработке и обосновании автором предложений по оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на муниципальном уровне.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов в сфере межбюджетных отношений.

Результаты исследования в сфере оценки результативности предоставления муниципальных услуг и эффективности расходования бюджетных средств при их предоставлении могут быть применены органами местного самоуправления в качестве теоретической и методической базы при разработке документов нормативно-правового характера в данной сфере, а также в их практической деятельности.

Сформулированные в диссертации положения и рекомендации могут служить основой дальнейших научных исследований, использоваться в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Финансы», «Территориальные финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в одной брошюре и 5 статьях общим объемом 5,1 печатных листа, три из которых — в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 130 наименований.

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе

1.1. Развитие теоретических основ межбюджетных отношений

1.2. Механизм формирования системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в России

1.3. Принципы реализации муниципальной реформы в российской модели бюджетного федерализма

ГЛАВА 2. Особенности внутрирегиональных межбюджетных отношений на примере Московской области

2.1. Социально-экономическое положение Московской области

2.2. Бюджетные доходы в регионе

2.3. Анализ сбалансированности бюджетов Московской области в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений

2.4. Механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований Московской области

ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования

межбюджетных отношений в России на региональном уровне

3.1. Сокращение асимметрии в российской модели бюджетного федерализма

3.2. Обоснование достаточности и пределов финансовой самостоятельности муниципальных образований

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе» анализируются теоретические основы межбюджетных отношений, дается оценка механизма формирования системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в России, а также выделяются принципы реализации муниципальной реформы в российской модели бюджетного федерализма.

Федеративное устройство государства является сложным и многоплановым явлением, которое до сего момента вызывает множество споров и разногласий. Несмотря на многочисленные официальные признаки («унитарное», «федеративное», «демократическое» государство), главное заключается в реальной централизации или децентрализации государственных функций, т.е. в их распределении между центром и территориями.

Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны: если децентрализация государственной власти относится к политическим целям федерализма, то одновременно она является предпосылкой децентрализации финансовых полномочий между федерацией, субъектами и муниципальными образованиями, что относится уже к его экономическим целям. Теория бюджетного федерализма позволяет обосновать рациональность выбора форм децентрализации,

масштабы самоуправляемости территориальных единиц, механизмы формирования и расходования их бюджетов. В конечном итоге, степень развития бюджетного федерализма определяется решением вопроса об оптимальных масштабах участия различных уровней власти в создании общественных благ. Их специфика во многом зависит от того, какие причины и условия могут сделать справедливой и эффективной реализацию общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом. Не случайно зарубежные теории государственных финансов рассматривают фискальный федерализм в связи с функциями государства по предложению общественных благ (в противоположность частным благам), а также с формированием и расходованием средств на их производство.

Эта проблема эффективно разрешается на основе субсидиарного принципа в организации межбюджетных отношений, когда власти более высокого уровня лишь дополняют действия нижестоящих властей, а все функции распределяются в зависимости от того, на каком уровне задачи могут быть адекватнее поставлены и эффективнее решены. В основе принципа субсидиарное™ лежит делегирование бюджетных прав, в том числе и по установлению налогов, распределению сфер ответственности. Именно субсидиарность распределения финансовых полномочий (прав и обязанностей) между центром, субъектами и муниципалитетами при условии сохранения приоритета федерации называется «фискальным федерализмом».

Разработанные зарубежными учеными теории фискального федерализма подходят к оценке эффективности финансовой децентрализации, исходя из сравнения величины выигрыша от децентрализации и разницы в издержках производства общественных благ в государственном и негосударственном секторах. Различия в степени централизации и децентрализации предметов ведения и объема полномочий федеральных региональных и местных органов власти, а также в их финансовом обеспечении находят свое отражение в разнообразных концепциях федерализма («координированного федерализма», «кооперативного федерализма», «дуалистического федерализма» и т.п.).

В любом случае речь идет об оптимизации сочетания таких основополагающих принципов организации любой системной целостности, включая федеративное государство, как централизация и децентрализация, регулирование и саморегулирование. Собственно в неадекватном их воплощении в межбюджетных отношениях в России и кроется первопричина горизонтальной и вертикальной асимметричности российской модели бюджетного федерализма на региональном уровне.

В противоположность зарубежным теориям государственных финансов в отечественных научных исследованиях широко используется термин «бюджетный федерализм» как более узкое понятие по сравнению с фискальным федерализмом. Однако до сего момента эта категория не имеет однозначного толкования ни в российском законодательстве, ни в экономической литературе.

В действующем Бюджетном кодексе РФ само понятие бюджетного федерализма отсутствует, хотя в обсуждавшемся проекте ему уделялось серьезное внимание. Принципам бюджетного федерализма была посвящена гл. 16 БК РФ -«Межбюджетные отношения», в которой конкретизировались цели и методы бюджетной политики: равенство бюджетных прав, единство бюджетной системы, разграничение бюджетных полномочий, самостоятельность бюджетов1.

1 В современной редакции 16 глава БК РФ носит название «Межбюджетные трансферты».

А, между тем, понятийный аппарат теории бюджетного федерализма предполагает трактовку факторов, обусловливающих оптимальное сочетание принципов финансовой централизации и бюджетной самостоятельности территориальных образований. Что же касается финансовых взаимосвязей между уровтами бюджетной системы федеративного государства, то они зависят от общих для него правил и порядка бюджетно-налоговых взаимоотношений между уровнями власти и управления. Однако их эффективное воплощение предполагает учет национальной специфики организации межбюджетных отношений, включая особенность сочетания принципов централизации и децентрализации в регулировании финансовых потоков на региональном уровне.

Бюджетный федерализм целесообразно трактовать как многоаспектный механизм формирования и регулирования федеративных отношений на основе особым образом организованных бюджетно-налоговых связей. При этом с одной стороны, бюджетный федерализм относится к сфере регулирования отношений в сфере бюджетных полномочий, а с другой стороны, очень часто выходит за их рамки. В процессе развития этих отношений должны сформироваться механизмы, позволяющие адекватно разделить полномочия и источники их финансирования в бюджетной сфере, а также построить вертикаль бюджетной системы таким образом, чтобы ни один из уровней власти не господствовал безраздельно над другими.

Российские теоретики и практики бюджетного федерализма обязательно связывают содержание этой категории с такими понятиями, как «взаимодействие», «установление», «регулирование» и т.п., что свидетельствует о процессуальности межбюджетных отношений. В этом случае взаимоотношения между бюджетами различных уровней перестают быть статичными, а модель бюджетного процесса предстает в качестве пошаговой адаптации или балансирования интересов разных уровней власти и управления. Только такой подход позволяет понять сложный механизм бюджетного процесса. Ежегодное составление и рассмотрение, принятие и исполнение федерального бюджета, региональных и местных бюджетов превращается в процесс достижения компромиссного договора между ветвями власти, а также между Федерацией и территориальными сообществами.

Выделив из всего многообразия аспектов рассматриваемого явления наиболее существенные, определим бюджетный федерализм как процесс регулирования баланса интересов всех участников федеративных отношений с помощью инструментария бюджетно-налоговой политики на базе согласуемых правил.

Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на:

- законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;

- правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;

- функционировании механизма финансового выравнивания.

Исходя из соотношения принципов централизма и децентрализма в системе российского бюджетного федерализма, можно сформулировать его основное противоречие: между сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий, с одной стороны, и высокой степенью децентрализации фактических расходов, включая значительный объем полномочий совместного ведения органов власти разного уровня, с другой. Это противоречие обусловлено особенностью системы делегирования прав и ответственности (правомочий) одним уровнем российской

бюджетной системы другому. В зарубежных странах реализация принципа субсидиарное™ предполагает изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти (снизу вверх), в отличие от процесса делегирования полномочий в обратном порядке (сверху вниз), как это произошло в переходный период в России._

Межбюджетные отношения

Разграничения расходных полномочий

постоянной основе

Федеральным закон од атсл ьствчч

отдел ьпмми нормам

Перерасн ределем не средств между уровнями бюджетной

Меж бюджетное регулирование

Налоговое регул н ров а и и е

бюджетной о бес и еч спи остн

Закрепление отчислений на •БК и ПК

Закрепление Установление

налогов или отчислений дополнительных

на постоимнон основе (ли ффсрс! 1 Кирова иных)

региональным и

местным законодательством от пало, ов

Временная фип бюцжрнип кредит

Дотирование и н жесто я и | и х 6 юл ж его в

Поддержка сопи а.

По душевому принципу

Субвенции и субсидии из фопдов развит!

Субсидии из фондов софинансированнн оциальных расход»!

Рис. 1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации

Следствием нарушения процедуры оптимальной организации взаимосвязей в бюджетной системе современной России является феномен асимметрии социально-экономического развития субъектов Федерации. В результате возникает необходимость в механизме «финансового выравнивания», понятие которого наряду с бюджетным федерализмом не имеет однозначного толкования. В широком смысле слова оно предполагает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. В этом случае механизм финансового выравнивания представляет собой распределение расходных и доходных полномочий по вертикали бюджетной системы, а также корректировку первоначального налогового распределения.

Структура межбюджетных отношений в Российской Федерации представлена на рис. 1.

В основе механизма реализации межбюджетных отношений в России лежат два основных инструмента: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и межбюджетное регулирование. Правовая основа разграничения расходных полномочий обусловлена закреплением полномочий на постоянной основе федеральным законодательством, а также передачей полномочий отдельными нормативными актами.

Система же межбюджетного регулирования - более разветвленная, и предполагает, с одной стороны, механизм перераспределения средств между уровнями бюджетной системы, а с другой — налоговое регулирование бюджетной обеспеченности. Первый механизм регламентирует предоставление временной

и

финансовой помощи в виде бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности и по душевому принципу, а также поддержка социального и экономического развития нижестоящих бюджетов за счет субвенций и субсидий из соответствующих фондов развития и субсидий из фондов софинансирования социальных расходов.

Таблица 1

Механизм межбюджетного регулирования на региональном уровне путем

перераспределения средств в муниципальные образования

Системообразующие элементы Наименование фондов

РФФПМР РФФПП ФМР ФССР РФК

Правовые основания для создания БК + + + + +

Закон СФ

Цель Выравнивание БО + + - - -

Выравнивание социально-экономического развития - - + - -

Дополнительная поддержка в финансировании социальных мероприятий - - - + -

Финансирование государ-ных полномочий +

Формируются В составе бюджета СФ + + + + +

Объем фонда и распределение по МО Утверждается законом о бюджете + + + + +

Источники формирования Субвенции из ФБ - - - + +

Доходы бюджета СФ + + + + +

Отрицательные трансферты + + - - -

Примечания: Региональный фонд финансовой поддержки муниципального района;

Региональный фонд финансовой поддержки поселений; Фоту! муниципального развития; Региональный фонд компенсаций; бюджетной обеспеченности; муниципальным образованиям

Второй механизм предусматривает закрепление налогов или отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства. Наряду с этим налоговое регулирование бюджетной обеспеченности нижестоящих бюджетов предполагает установление дополнительных дифференцированных отчислений от налогов.

В таблице 1 продемонстрирована реализация механизма регулирования межбюджетных отношений, связанного с закреплением налогов и отчислений от них на постоянной основе Бюджетного и Налогового кодексов, а также на основе регионального и местного законодательства.

Реализация положений муниципальной реформы, диктующих необходимость постоянного, масштабного осуществления с уровня субъекта РФ функций финансового выравнивания в отношении большого числа экономически крайне разнородных поселенческих муниципальных образований осложняет решение задачи устойчивого функционирования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

Следует отметить, что во многих субъектах Федерации накануне финансового кризиса формально не осталось бездотационных муниципальных образований. И

дело здесь не в ухудшении общего экономического положения в регионе и в его муниципальных образованиях2. Просто даже на фоне устойчивого экономического роста в регионах сохраняется, а порой даже усиливается общая нехватка бюджетных средств, причина которой одна - нарастающая централизация налогового потенциала страны. _

Варианты взаимоотношений бюджета субъектов РФ и муниципальных бюджетов по выравниванию бюджетной обеспеченности

1 вариант

Бюджет субъекта Российской Федерации

ГО МР п

3 вариант

2 вариант

Бюджет субъекта Российской Федерации

го

МР

Бюджет субъекта Российской Федерации

п

ГО

МР

п

Примечание; ГО — городские округа; МР - муниципальные районы; П - поселения.

Рис. 2. Варианты взаимоотношений бюджета субъектов РФ и муниципальных бюджетов по выравниванию бюджетной обеспеченности

Регулирование межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне в принципе преследует цели обеспечения субрегиональных бюджетов необходимыми финансовыми ресурсами для полного и своевременного осуществления возложенных на них (т.е. законодательно закрепленных и делегированных) расходных полномочий. Однако в соответствие с новым федеральным законодательством никаких гарантий полного и своевременного предоставления такого обеспечения (кроме компенсации переданных полномочий) не существует. Более того, формальная и моральная ответственность за выбор конкретной меры общего финансового выравнивания на субрегиональном уровне полностью возложена на субъекты РФ. Именно они определяют, какую долю своих ресурсов они направляют на эти цели. В описанных выше крайне сложных финансовых условиях регионов это «право» часто выглядит как преднамеренное усиление конфликтности в отношениях между руководителями регионального и местного уровня (рис. 2).

В результате складывается ситуация, при которой «глубина» внутрирегионального финансового выравнивания резко дифференцируется в зависимости от финансовых возможностей конкретных субъектов Федерации. Соответственно, будет существенно дифференцирована и степень финансовой

2 Консолидированный бюджет субъектов РФ был сведен с дефицитом в период 20042007 гг.

обеспеченности аналогичных по уровню муниципальных образований и, соответственно, параметры доступа населения к аналогичным видам бюджетных, и, прежде всего, социальных услуг.

С 2006 по 2008 г. продолжался так называемый переходный период, когда власти субъектов Федерации могли самостоятельно в достаточно широких пределах регулировать темпы и направления внедрения предусмотренных реформой преобразований. Формально к 1 января 2009 г. переходный период был завершен во всех субъектах Федерации (за исключением Республики Ингушетия и Чеченской Республики, где этот процесс начался с 2010 г.), на всей территории страны муниципальная реформа стала реализовывагься в полном объеме.

В то же время, как и в предшествующие годы, формальные показатели реализации муниципальной реформы и реальное содержание процессов, проходивших в данной сфере, не только не совпадали, но иногда двигались в противоположных направлениях.

Особенно явно это стало в 2009 г. На практике этот год стал не периодом наиболее полного раскрытия потенциала предусмотренных реформой преобразований, а периодом сворачивания муниципальной реформы, активного наступления на самостоятельность местного самоуправления и его встраивания в вертикаль власти. В условиях юридической невозможности перейти - по аналогии с назначением губернаторов — к прямому назначению мэров (в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) были найдены фактически столь же эффективные способы обеспечения подконтрольности местного самоуправления не населению, права которого по участию в организации местной жизни были существенно урезаны, а вышестоящим властям.

В конце 2009 г. был принят закон, изменяющий порядок объединения поселений. Вместо выражения согласия населения на проведение подобного принципиального для местных жителей территориального преобразования путем голосования либо схода граждан стало достаточным получить согласие на это представительных органов муниципальных образований. В результате региональные власти получили достаточно простой и подконтрольный механизм проведения территориальных преобразований, тогда как проведение местных референдумов по данному вопросу далеко не всегда приводило к желательному для них результату3.

Были внесены некоторые изменения в законодательство о местном самоуправлении. Среди наиболее существенных следующие:

- уточнен перечень межбюджетных трансфертов, учитываемый при определении уровня дотационности муниципальных образований: наряду с субвенциями из него исключены предоставляемые муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидии и межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению

3 Если в одних регионах необходимость получения согласия населения не стала препятствием на пути укрупнения (например, в Вологодской области в условиях кризиса число поселений существенно сократилось), то в других население достаточно единодушно выступило против предлагаемой реформы. Так, в Челябинской области широкомасштабные планы региональных властей по объединению поселений провалились практически полностью — референдумы в подавляющем большинстве случаев дали отрицательные результаты. Та же ситуация характерна и для Амурской области.

14

вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями4;

• конкретизирован порядок перехода от формирования представительного органа муниципального района на основе прямых выборов к его формированию на основе делегирования представителей поселений5;

• в перечень прав органов местного самоуправления включено создание муниципальной пожарной охраны6.

Идея создания объединенных администраций не первый раз возникает в дискуссии вокруг муниципальной реформы. Однако раньше она рассматривалась совершенно в другом контексте. В ходе обсуждения проекта Федерального закона № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предлагалось предусмотреть возможность создания объединенных администраций на уровне поселений, что могло бы позволить смягчить кадровый голод и оптимизировать расходы.

В новом муниципальном законодательстве7 предусматривалось обязательное формирование в каждом муниципальном образовании не только представительного органа местного самоуправления, как это было ранее, но и главы муниципального образования, и местной администрации. В настоящее время механизм объединенных администраций несет совершенно другую идеологическую нагрузку. Это — попытка силовым образом решить объективный конфликт, возникающий в рамках двухуровневой системы муниципального управления. Чтобы понять суть этого конфликта, необходимо учитывать, что, по общему правилу, районные центры являются наиболее сильными поселениями, с наибольшим потенциалом развития, в которых сосредоточены наиболее ценные ресурсы. В этих условиях интересы районной и поселенческой властей в отношении распределения и использования данных ресурсов по объективным причинам не совпадают, и если отвлечься от вопросов, связанных с коррупцией, то возникает конфликт интересов между использованием этих ресурсов на цели развития и на цели выравнивания. Для его разрешения необходимо ввести конфликт между районной и поселенческой властями в институциональные рамки, сформировав «правила игры», которые бы балансировали эти интересы и способствовали повышению эффективности реализации каждого из них. Очевидно, что при создании объединенных администраций эта проблема не решается, конфликт загоняется внутрь.

Не случайно в дискуссиях начала 2000-х годов о модели муниципальной реформы в целом возникал вопрос о том, что двухуровневая территориальная структура местного самоуправления приведет к повышенным административным издержкам, а также создаст высокую неопределенность для налогоплательщиков в

Цит. по архиву новостей газеты «Местное самоуправление» http://emsu.ru/lg/default.a-sp7itcrrFl2

5 Шугрина Е. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика// Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. Сборник статей / Под ред. A.B. Мадьяровой, Э. Маркварта, Н.М. Миронова и Л.В. Шапиро. М., 2009. С. 349,359.

6 См.: Стародубровская И., Миронова Н. Представления о местном самоуправлении Европы и России расходятся все дальше // Российская экономика в 2010 году: тенденции и перспективы. Ежемесячный обзор. ИЭПП. Ноябрь 2010 г.

7 Федеральный закон от 29.11.2010 г. № Э15-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Раздел 6 Институциональные проблемы. С. 561

15

отношении того, какой орган ответственен за решение каких вопросов, и дополнительные коррупционные риски. Эти предостережения не были услышаны, поскольку за двухуровневой структурой признавались принципиальные преимущества перед любой другой в отношении того, что она давала возможность одновременно получать экономию на масштабе, обеспечивать финансовое выравнивание и учитывать локальные потребности и интересы местных сообществ.

Опыт муниципальной реформы показал, что данные преимущества, вырванные из контекста сложившейся институциональной матрицы и реальной системы интересов, имеют сугубо теоретический характер. Недостатки двухуровневой модели в полной мере реализовались на практике, в то время как ее эффективность была продемонстрирована в первую очередь в отношении усиления централизации и свертывания гарантий местного самоуправления. Тем самым возникает вопрос, несравнимо более глобальный, чем проблема объединенных администраций: насколько выбранная модель муниципальной реформы в целом была адекватна российским условиям и может ли она в принципе позволить реализоваться механизмам самоорганизации местных сообществ (там, где эти сообщества реально существуют).

Во второй главе - «Особенности внутрирегиональных межбюджетных отношений на примере Московской области» рассматривается социально-экономическое положение Московской области, приводится сравнительный анализ бюджетных доходов и налоговых полномочий в регионе, выделяются причины несбалансированности бюджетов Московской области, а также определяется механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований в регионе.

Если рассматривать межбюджетные отношения как механизм управления территориальным развитием, то следует учитывать разнообразие природных, экономических, трудовых и иных характеристик субъекта РФ и тем более расположенных на его территории муниципальных образований. А между тем реальная целостность региона, экономическая и финансовая стабильность зависят от степени регионального единства комплекса социальных благ и способности хозяйства каждой из входящих в состав субъекта самостоятельной территории финансировать его развитие.

Московская область - один из 17 субъектов РФ, вошедших в состав образованного в 2000 г. Центрального федерального округа (ЦФО). На всем протяжении периода с 2003 по 2010 гг. область прочно занимала второе место по величине валового регионального продукта (ВРП), который возрос более чем в два раза за анализируемый период; с 370,8 млрд.руб. до 1036,9 млрд. Это было обусловлено высокими темпами его роста в регионе по сравнению с Российской Федерацией: так в 2003 г. ВРП Московской области вырос на 5,0%, а валовой внутренний продукт (ВВП) Российской Федерации только на 4,7%. К 2008 г. разница этих показателей составила 7,2%: плановый рост ВРП зафиксирован на уровне 112,9%, а ВВП только 105,7%.

В основе таких высоких темпов экономического развития Московской области лежит быстрый рост промышленного производства региона: так, в 2003 г. объем промышленного производства оценивался в 237,9 млрд.руб., а в 2007 г. - 1020,2 млрд. Другими словами, за последние четыре года промышленность Московской области выросла более, чем в четыре раза. По этому показателю регион прочно занимает второе место в ЦФО после г. Москвы.

Такие впечатляющие показатели еще более значительны, если оценить исходную базу развития Московской области: речь идет о том, что в течение пяти последних лет регион устойчиво обгонял по темпам промышленного роста г. Москву. Область уверенно лидировала в 2003 г. (119,1%), увеличив рост промышленности в регионе до 126,5% в 2007 г. по сравнению с 2006 г.

Таблица 2

Динамика доходов консолидированного, регионального и муниципальных

бюджетов Московской области в 2003-2010 гг.

Наименование бюджета 2003 2004 2005 2007 2010*

в млрд. руб. в% от всего в млрд. руб. в% от всего в млрд. руб. в% от всего в млрд. руб. В 70 от всего в млрд. руб. в% от всего

Консолидиро ванный бюджета 76,5 100 97,4 100 139,1 100 204,8 100 324,2 100

Региональный бюджет 47,8 62,5 59,9 61,5 103,9 74,7 145,1 71 239,3 73,8

Муниципаль ные бюджеты 28,7 37,5 37,5 38,5 35,2 25,3 63,2 29,2 84,9 26,2

* плановые показатели

Источник: рассчитано по данным «Итоги исполнения бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований Московской области за 2005 - 2006 гг.», «Закон Московской области «О бюджете Московской области на 2011 г.»».

В результате в 2003-2010 гг. доходы консолидированного бюджета Московской области возросли почти в 4,2 раза: с 76,5 млрд.руб. до 324,2 млрд. (табл. 2). Однако динамика доходов структурных составляющих консолидированного бюджета Московской области не столь однозначна, что свидетельствует о территориальном расслоении. Так, за анализируемый период доходы бюджета Московской области выросли в 5 раз: с 47,8 млрд.руб. в 2003 г. до 239,3 млрд. в 2010 г. Доходы же местных бюджетов Московской области с учетом финансовой помощи возросли только в 2,96 раза: с 28,7 млрд. руб. в 2003 г. до 84,9 млрд. в 2010 г.

Таблица 3

Динамика показателей сбалансированности (дефицита/профицита) консолидированного, регионального и муниципальных бюджетов Московской __области в 2003 -2010 гг.

Наименование бюджета 2003 2004 20051 20071 201О*1

в млрд. руб. в млрд. руб. в млрд. руб. в млрд. руб. в млрд. руб.

Консолидированный бюджета -6,3 -5,5 -1,8 -8,6 - 14,9

Региональный бюджет -1,5 -3,2 -2,2 -9 -16

Муниципальные бюджеты -4,8 -2,3 +0,4 +1,4 +1,1

Примечания'. * плановые показатели; в 2005-2010 гг. доходы муниципальных бюджетов рассчитываются с учетом финансовой помощи из областного бюджета, т.е. по исполнению.

Источник: рассчитано по данным «Итоги исполнения бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований Московской области за 2005 — 2006 гг.», «Закон Московской области «О бюджете Московской области на 2011 г.»».

В результате за период 2003-2010 гг. доля доходов регионального бюджета возросла с 62,5% до 73,8% в доходах консолидированном бюджете Московской области, а местных бюджетов - соответственно сократилась с 37,5% до 26,2% (см. табл. 3).

Существует два подхода к реализации механизма эффективного межбюджетного регулирования на региональном уровне. Первый - ориентирован на максимальные темпы экономического роста региона в целом. При этом финансовые ресурсы вкладываются в наиболее перспективные проекты и в экономически более мощные муниципальные образования.

Эффективность таких проектов и срок окупаемости естественно возрастают. Финансовая помощь дефицитным муниципальным образованиям — минимизируется. Общие темпы экономического роста региона естественно возрастают. Однако при этом возрастает и территориальная дифференциация внутри субъекта между входящими в него муниципальными образованиями.

Второй подход ориентирован на выравнивание общего уровня социального и экономического развития всех муниципальных образований, входящих в субъект Федерации. В этом случае территориальное неравенство сглаживается, но общие темпы развития региона замедляются.

Выбор Московской области можно определить, анализируя бюджетный дефицит консолидированного бюджета Московской области, который был обусловлен хроническим дефицитом регионального бюджета, возросшим с 1,5 млрд.руб. в 2003 г. до 16 млрд. - в 2010 г. Причем что касается бюджетов муниципальных образований, то их значительный дефицит в 2003 г. (4,8 млрд. руб. или 76,2% дефицита консолидированного бюджета Московской области) превратился в профицит в 2005-2010 гг. (соответственно 0,4 млрд.руб. и 1,1 млрд. руб. (см. табл. 2).

Таблица 4

Динамика расходов консолидированного, регионального и муниципальных бюджетов

Московской области в 2003-2007 гг.

Наименование бюджета 2003 2004 2005 2007 2010

в млрд. руб. В /о ОТ всего в млрд. руб. в % от всего в млрд. руб. В /о от всего в млрд. руб. в% от всего в млрд. руб. в % от всего

Консолидиро ванный бюджета 82,8 100 97,4 100 139,1 100 204,8 100 309,3 100

Региональный бюджет 49,3 59,5 59,9 61,5 103,9 74,7 145,1 75,7 223,3 72,2

Муниципаль ные бюджеты 33,5 40,5 37,5 38,5 35,2 25,3 63,2 24,3 86 27,8

* плановые показатели

Источник: рассчитано по дшшым «Итоги исполнения бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований Московской области за 2005 - 2006 гг.», «Закон Московской области «О бюджете Московской области на 2011 г.»».

Таким образом, специфика механизма наращивания дефицита консолидированного бюджета Московской области за период 2003-2010 гг. (с 6,3 млрд. до 14,9 млрд.руб.) заключается в том, что оно обусловлено значительным увеличением дефицита регионального бюджета (с 1,5 млрд.руб. в 2003 г. до 16 млрд. в 2010 г.), поскольку местные бюджеты сводятся с профицитом, начиная с 2005 г. Так, если в 2003 г. превышение расходов (33,5 млрд.) над доходами местных

18

бюджетов (28,7 млрд. руб.) составляло 4,8 млрд., то уже в 2005 г. бюджетный профицит достиг 0,4 млрд.руб. (1,0% расходов муниципалитетов), а в 2007 г. он увеличился более чем в 3 раза и составил 1,4 млрд.руб. (2,3% расходов местных бюджетов) (см. табл. 3-4).

Действительно, в 2003-2010 гг. имеет место неравноценное увеличение доходных и расходных показателей всех бюджетов, входящих в состав консолидированного бюджета Московской области:

- доходы консолидированного бюджета Московской области вырастут в 2,7 раза, а расходы — в 2,6 раза, однако, тем не менее, показатели территориального бюджета в текущих ценах не обеспечивают его профицит;

- доходы бюджета Московской области выросли более чем в 3,0 раза, а расходы — в 3,12 раза соответственно, что предполагает хроническую дефицитность регионального бюджета;

- доходы же муниципальных бюджетов Московской области вырастут в 2,2 раза, а расходы - в 1,8 раза за анализируемый период, что и обусловливает рост их профицита к 2010 г. (см. табл. 2-4).

- такие разнонаправленные тенденции роста дефицита регионального бюджета и увеличения профицита бюджета муниципальных образований вызваны реализацией инструментов межбюджетного регулирования на региональном уровне, которые нацелены на сокращение территориальной дифференциации.

В вопросах межбюджетного регулирования принципиальным является достижение соответствия уровня социальной обеспеченности территории уровню ее экономического развития. В конечном итоге именно показатели социального положения являются объектом бюджетного регулирования, а показатели экономического положения определяют возможности самофинансирования территории. Обеспечение такого соответствия является требованием социальной справедливости.

Однако анализ дефицитности принимаемых бюджетов разных уровней последних лет по Московской области наглядно иллюстрирует процесс развития финансового дисбаланса на уровне региона за счет сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

В итоге рассмотренные выше столь значительные расходные обязательства Московской области не были сбалансированы доходными источниками их финансирования, что обусловило дефицит регионального бюджета на всем протяжении анализируемого периода. В этой связи Правительство Московской области вынуждено было наращивать долговые обязательства, которые по структуре представляют собой облигационные займы, кредиты и гарантии. Основная доля долговых обязательства была вызвана привлекаемыми коммерческими кредитами, на которые приходится 43,6% общих долгов в 2010 г. (54,2% в 2004 г.), на облигационные займы выпадет 35,2% общих долгов в 2010 г. (35,6% в 2004 г.), а на долю гарантий останется 21,2% (10,2%) соответственно.

Финансовые ресурсы выступают материально-вещественным воплощением финансовых отношений и являются одним из индикаторов финансово-экономического состояния местной экономики и объектом управления на уровне региона. С построением модели децентрализованного государственного управления проблема финансовых ресурсов местных органов власти напрямую связана с разделением функциональных обязанностей между уровнями власти на региональном уровне. Не случайно, механизмы бюджетного выравнивания муниципальных

образований связаны, в первую очередь, с распределением дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области.

Выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется в два этапа: на первом этапе выделяется 2 ООО млн.руб. с целью достижения критерия выравнивания на уровне 0,9. На втором этапе выделяется 8175,3 млн.руб. на предоставление дотаций, размер которых определяется, исходя из максимально возможного уровня покрытия расчетных расходов местных бюджетов расчетными доходами (рис. 3).

Вь^яшшннеошитнаиююнченистзитазшздадьншоарЕавшш!. ишакир1дорфаадв-1>3слщ

Источевкв форщраткнкфанл: ошыщш ш бишхтав и* нтщщттлтьгтроржишдш - 532 млн. ругой; _сооствидые зпнйы шстст Моояваяя юлкта- 9 Д-13 «л ргётен_

I таен - рюгидлеямздтжцяя ншдв ш чнсжкнши гагиен я р! счете в> «жго эзпеля (па гоцуигасж прншн?} -Н2007 го^тэтт|т]фянш1удот111ш11кртафёдезя!то1

__-О_

2 ч»сть-вьгЕавккмннсгронняр1счгокдв1сватнд|| обеакченяопл

1 ЗТ1П-ДХШШЯ.РЛТДЫ1

размер дотаояв отредыяташаздяш шксвивлып кшюхнагоурсЕВДткрыявгркчпныгркядииесшых ___видела рчсчегньь д дашди_

^пэеадве м^пшгас ^ясасвэм «уимяд с

адка««»-« С№3?П91> И

,24жэг -12 пе^Ьев ПоЬетг 2 пк г."5э»в

-и-

Шкюадьвмриншц вуровмоиджетвов

сбеакченноств-М

Мза^ггхзй с:яле

л р1зняп1 втрсхяеошсетвон дбесютевндси-2,?р|Д1_

пз^ггт раинзз (щродзш (ирутаз)

До распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области максимальная разница в уровне бюджетной обеспеченности составляла 9,4 раза. Причем 60 муниципальных образований имели дефицит бюджета, общий объем которого составлял 12,5 млн.руб. Профицитными были 18 бюджетов муниципальных образований, общая величина превышения доходов бюджетов муниципальных образований над их расходами достигала 2,7 млн.руб.

После распределения средств Фонда максимальная разница в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований сократилась до 2,7 раза. Причем 60 муниципальных образований сохранили дефицит бюджета, общий объем которого, тем не менее, сократился до 2,3 млн.руб. А профицитных муниципальных образований стало на три меньше -15, общая же величина их бюджетного профицита осталась неизменной - на уровне 2,7 млн. руб. Налицо кризис формирования доходной части местных бюджетов за счет собственных доходов и все большая их зависимость от бюджетов других уровней. Дисбаланс в доходах и расходах ведет к зависимости от вышестоящих бюджетов.

Сопоставление уровня социальных расходов по важнейшим статьям, производимым из местных бюджетов, с уровнем дефицита этих бюджетов приводит к выводу о неблагополучности либо в распределении функций между уровнями бюджетной системы, либо в механизме формирования доходов и расходов бюджетов на местном уровне.

При этом следует заметить, что территориальная дифференциация, измеряемая показателем «средняя бюджетная обеспеченность», находится, как показывают проведенные исследования, в обратной зависимости от той доли налогов, которую оставляет на территории вышестоящий уровень власти, и размеров предоставляемой финансовой помощи (рис. 3).

Таким образом, несмотря на все усилия областных органов власти по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности в федеральных регулятивных документах по субрегиональным межбюджетным отношениям отсутствует достаточный инструментарий экономического стимулирования муниципальных образований. Распределение финансовых средств в целях стимулирования должно отталкиваться от некоторых критериев или показателей, в зависимости от которых и осуществляется это стимулирование. Это в свою очередь означает, что сама величина стимулирующих выделяемых территории средств должна находиться в прямой зависимости от качества труда и управления, от достигаемых результатов. Таким образом, можно сформулировать еще один принцип организации минимальных бюджетных обязательств - «принцип зависимости стимулирования от достигаемых результатов». Однако несмотря на кажущуюся очевидность сформулированного принципа и целей стимулирующей функции в настоящее время финансовая помощь регионам оказывается не в зависимости последние от получаемых в них результатов, а от степени отклонения от среднего уровня бюджетной обеспеченности.

В третьей главе - «Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в России на региональном уровне» рассматриваются и обосновываются параметры достаточности и пределов финансовой самостоятельности муниципальных бюджетов.

Для обоснования основных направлений совершенствования модели бюджетного федерализма в России важно дать оценку масштабов асимметрии и возможностей ее устранения по отдельным регионам с помощью таких показателей, как:

- процентное соотношение собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет доходов и расходов федерального бюджета на данной территории;

- разница между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и расходами федерального бюджета на территории в расчете на душу населения, т.е. баланс доходов и расходов в расчете на душу населения.

Первый показатель позволяет оценить масштабы «донорства» и «реципиентства» отдельных регионов; второй — характеризует масштабы их зависимости от перечислений из федерального бюджета (или, наоборот, федерального бюджета от перечислений с территории регионов).

Исходя из рассмотренных выше финансовых потоков между федеральным центром и регионами, формулы расчета процента возврата средств в регион выглядят следующим образом:

В1=[(Г + Ьр)/(Г+т+1м)]х100% и

В2=[(Р + Г.р+0)/(Т + ИТ+ Ьп)]х 100%, где

В1 — доля возврата по балансу, учитывающему только финансовую помощь;

В2 — доля возврата по балансу, учитывающему как финансовую помощь региональным бюджетам, так и прямые расходы федерального бюджета;

^— финансовая помощь региональным бюджетам;

Ьр — непогашенный на конец года остаток бюджетных ссуд;

О — прямые расходы федерального бюджета;

Т — налоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет;

ЫТ— неналоговые доходы, собранные на территории региона и зачисленные в федеральный бюджет;

Ьп — превышение объема погашения бюджетных ссуд над объемами привлечения бюджетных ссуд.

Если доля возврата меньше 100% или баланс на душу населения отрицателен, то регион может считаться донором федерального бюджета и, наоборот, если больше 100% или имеет место положительный баланс на душу населения, то регион может считаться реципиентом федерального бюджета.

Полученные данные свидетельствуют о том, что примерно треть регионов РФ относится к числу реципиентов, т.е. даже если в бюджетах этих регионов будут оставаться все собранные на их территории налоги, то им все равно потребуется дополнительная финансовая помощь из федерального бюджета. Таким образом, установление дифференцированных нормативов зачисления налогов в региональные бюджеты, что нередко предлагается в качестве одного из вариантов реформирования системы межбюджетных отношений в России, не сможет полностью решить проблему оказания адекватной финансовой помощи регионам из федерального бюджета.

В этой связи целесообразным представляется разделение специально создаваемого федерального фонда, аккумулирующего средства для оказания финансовой помощи регионам, на две части, каждая из которых распределяется по своим критериям. В принципе на любом этапе согласования возможно изменение этих частей, например, исходя из соображений обеспечения максимальной стабильности в распределении трансфертов, поддержки тех или иных географических регионов, достижения заранее установленного минимального уровня бюджетной обеспеченности, улучшения условий выплаты заработной платы и т.д. При этом объем трансфертов для конкретных регионов (при одних и тех же исходных данных) может меняться в весьма значительных пределах, например, 80% средств текущей финансовой помощи направляется по принципу «гарантированного минимума», а 20% — «пропорционального выравнивания», как это и происходило в России в 2000—2002 гг.

При анализе воздействия дефицита бюджета субъекта РФ на выбор региональными властями оптимальных величин доходов и расходов следует обратить внимание на следующую закономерность. Величина финансовой помощи зачастую не приводит к сбалансированности налоговых доходов, собираемых в регионе, и осуществляемых региональными властями бюджетных расходов при разных значениях таких параметров, как степень софинансирования бюджетных расходов региона федеральным бюджетом, участие в формировании доходов, величина нормативов расходных потребностей и налогового потенциала.

В этой связи усиливающаяся «трансфертизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета лишь формирует иллюзию бюджетного равенства субъектов Федерации. Фактически же регионы-доноры, несмотря на проводимую

ими активную экономическую политику, нередко оказываются весьма неблагополучными с точки зрения социально-экономического обеспечения. Регионы-реципиенты, напротив, нередко оказываются относительно благополучными в этом плане. Это приводит к растущей дифференциации регионов по уровню жизни и социально-экономического развития и естественно к обострению бюджетной асимметрии.

Поэтому приоритетной целью бюджетного выравнивания является выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе использования потенциала всех форм собственности.

Основу отечественной модели бюджетного федерализма должны составлять следующие концептуальные условия:

- рационализация территориальной структуры налоговой системы, определяющей используемую модель распределения доходной базы между бюджетами всех уровней;

- упорядочение функциональной структуры налоговой системы, т.е. оптимизация общего перечня используемых налогов и сборов (налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов и подоходного налога с физических лиц) для повышения эффективности и эластичности действия налоговой системы в целом с точки зрения ее влияния на макро- и микроэкономические процессы;

- выделение типичных внутренних бюджетных и налоговых систем с целью создания единого налогового пространства в государстве.

По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85% налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Однако даже в отношении доходов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим территориальным властям, действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных ставок). Это затрудняет реализацию закрепленного Бюджетным кодексом принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии:

• стабильность — чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

• экономическая эффективность — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

• мобильность налоговой базы — чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот;

• равномерность размещения налоговой базы — чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот;

• социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти;

• бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, обеспечивающих соответствующие услуги.

В условиях постепенно формирующейся конкурентной среды четкое разграничение расходных полномочий, ликвидация нефинансируемых мандатов, расширение налоговой автономии должно способствовать созданию у региональных и местных властей стимулов к повышению эффективности управления общественными финансами, сокращению неформальной бюджетной деятельности, обеспечению прозрачности принимаемых решений.

Реальное разграничение расходных бюджетных полномочий между субъектами федеративных отношений предполагает не только разделение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и федерацией, но и перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.

Что же касается муниципальных образований, то установлена взаимосвязь между степенью концентрации и специализации производства и уровнем финансовой самостоятельности муниципального образования. Если окажется, что доля внутреннего потребления в общем объеме производства совпадает с уровнем самостоятельности муниципального образования, то это может означать положительную корреляционную взаимосвязь между этими двумя показателями. И тогда он (уровень самостоятельности) представляется вполне обоснованным.

Таким образом, решение проблемы повышения эффективности российской модели бюджетного федерализма кроется в адекватном соотношении расходных и доходных полномочий различных органов власти, с одной стороны, и их финансовом обеспечении, с другой.

Даже в новых условиях финансовой нестабильности в стране приоритетной целью бюджетного выравнивания остается выравнивание способности регионов и муниципалитетов к самообеспечению и саморазвитию на базе использования антикризисного потенциала всех форм экономической активности на субфедеральном уровне.

В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов.

3. Публикации по теме диссертации

Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора.

Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:

1. Переверзев В.М. Местное самоуправление в модели бюджетного федерализма в Российской Федерации // Вопросы экономики и права, № 1, 2011. - 0,5 п.л. (С. 30-35)

2. Переверзев В.М. Реформирование местного самоуправления в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации // Экономические науки, № 1, 2011.-0,5 п.л. (С. 266-271)

3. Переверзев В.М. Местные бюджеты как основа финансового обеспечения местного самоуправления // Вопросы экономики и права, № 4, 2011. - 0,5 п.л. (С.48-56)

Публикации в других изданиях:

4. Переверзев В.М. Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. - М.: МИЭМ, 2009, вып. 1.

- 0,5 п.л. (С. 25-34)

5. Переверзев В.М. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России в контексте сбалансированности муниципальных бюджетов // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. — М.: МИЭМ, 2009, вып. 2. - 0,5 п.л. (С. 46-55)

6. Переверзев В.М. Реформирование местного самоуправления в системе бюджетного федерализма в РФ в поскризисный период / В.М. Переверзев. Брошюра.

- М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010, - 2,6 п.л. (С. 1-50)

Академия труда и социальных отношений_

Формат А-5. Объем 1,0 пл. Тираж 100 экз. Заказ № 224.

Типография ИД «АТИСО» 119454, Москва, ул. Лобачевского, 90 Тел.: 432-47-45

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Переверзев, Владимир Михайлович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе.

1.1. Развитие теоретических основ межбюджетных отношений.

1.2. Механизм формирования системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в России.

1.3. Принципы реализации муниципальной реформы в российской модели бюджетного федерализма.

ГЛАВА 2. Особенности внутрирегиональных межбюджетных отношений на примере Московской области.

2.1. Социально-экономическое положение Московской области.

2.2. Бюджетные доходы в регионе.

2.3. Анализ сбалансированности бюджетов Московской области в системе внутрирегиональных межбюджетных отношений.

2.4. Механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований Московской области.

ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в России на региональном уровне.

3.1. Сокращение асимметрии ^ российской модели бюджетного федерализма.

3.2. Обоснование достаточности и пределов финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Реформирование местного самоуправления в системе бюджетного федерализма в России"

Актуальность темы исследования. Накануне глобального финансового кризиса в системе межбюджетных отношений России произошли кардинальные изменения, которые проявились в исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ с профицитом за период 2004-2007 гг. Это было обусловлено положительными макроэкономическими тенденциями в стране, благоприятными внешнеэкономическими условиями для экспорта российских товаров, а также устойчивым профицитом федерального бюджета, треть расходов которого приходилась на межбюджетные трансферты нижестоящим бюджетам. Такая централизация финансовых потоков на уровне федерального центра обусловлена структурными противоречиями многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней.

В условиях финансового кризиса 2008-2009 гг. такого рода бюджетное неравновесие проявилось в быстром наращивании дефицитов на всех уровнях бюджетной системы, что во многом и препятствовало успешной реализации усилий государства в борьбе с негативными явлениями в экономической и финансовой сферах.

Динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования экономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России. Отсутствие глубоко разработанной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах

РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективах.

Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками исполнительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений на региональном уровне в связи с реформой муниципальных финансов. Однако вплоть до настоящего времени все практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие эффективных способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.

Таким образом, в условиях глобального кризиса многократно возросла научная новизна и практическая значимость проблемы поиска эффективных механизмов реформирования системы местного самоуправления в РФ в контексте поиска адекватных источников финансирования их растущих расходов в условиях экономической нестабильности. Неэффективность распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и противоречивость интересов федеральных и субфедеральных органов власти в контексте сокращения доходной базы территориальных бюджетов и неэффективности механизма межбюджетных трансфертов из центра препятствуют восстановлению региональной экономики, а, следовательно, тормозят переход национального хозяйства из стадии депрессии в фазу устойчивого экономического роста.

Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам реформирования местного самоуправления в системе бюджетного федерализма в современной России.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Аллахвердян, А. Г. Зверев, И.Д. Мацуляк, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, H.A. Ширкевич.

В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, A.M. Лавров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.

Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, С.П. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.

Публикации А. Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В. Г. Введенского, A.B. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.

В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мада, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление закономерностей формирования системы сбалансированных бюджетов на субфедеральном уровне на разных стадиях макроэкономической динамики, механизм обеспечения которой имеет в своей основе оптимальное сочетание инструментов разграничения доходной базы расходных полномочий федерального центра и территориальных образований, эффективного использования потенциала межбюджетных трансфертов и реализации лучшей практики региональных и муниципальных заимствований, что предопределяет направление реформирования местного самоуправления в условиях посткризисной динамики.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить теоретические концепции экономических функций государства в качестве основы для выделения принципов оптимального разграничения расходных полномочий между государством и муниципальными органами власти в различных моделях бюджетного федерализма;

- осуществить количественный л качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий за органами власти муниципалитетов, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами, связанные с финансовой асимметрией субфедеральных бюджетов, и обосновать методические основы реформирования механизма их сбалансированности;

- выделить особенности системы финансового обеспечения расходных обязательств органов власти на муниципальном уровне, типичные проблемы формирования доходной базы территориальных бюджетов в РФ, а также изменения ее структуры с целью выявления возможностей увеличения финансовых ресурсов муниципальных органов власти в условиях дефицита федерального бюджета и макроэкономической рецессии;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности с учетом антикризисных характеристик таких инструментов, как вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в контексте доходной составляющей, системы межбюджетных трансфертов из федерального центра и региональных бюджетов, а также потенциала муниципальных заимствований;

- обосновать методы увеличения финансовой самостоятельности муниципальных органов власти в РФ путем повышения эффективности механизма обеспечения их сбалансированности как основы результативной контрциклической бюджетно-налоговой политики государства на местах;

- предложить систему инструментов повышения устойчивости муниципальных бюджетов в контексте реформирования методов управления бюджетными доходами и расходами на уровне муниципалитетов, включая межбюджетные трансферты на субфедеральном уровне и модель ответственного управления долгом муниципальными органами власти в условиях финансовой нестабильности.

Предметом исследования является механизм обеспечения бюджетной сбалансированности на муниципальном уровне в условиях реформирования российской модели бюджетного федерализма на стадии финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступает система муниципальных бюджетов, структурные особенности которой в условиях финансового кризиса связаны с их вертикальной и горизонтальной несбалансированностью и специфическими механизмами ее устранения.

Теоретической и методологической основой исследования являются результаты фундаментальных и прикладных исследований отечественных и зарубежных ученых.

Теоретической основой исследования послужили труды современных российских и зарубежных ученых-экономистов и практиков в области региональной экономики, инвестиционных процессов, малого и среднего предпринимательства. В качестве исходной информации в диссертации использованы статистические данные Федерального агентства Российской Федерации по статистике, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, зарубежных экономических изданий, "Journal of Financial Economics", "The Economist", "Financial Times", исследования Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирного экономического форума. В процессе работы над диссертацией автором также использовались нормативно-правовые акты и программы Правительства Российской Федерации, касающиеся вопросов развития муниципальных образований, результаты социологических опросов в рамках Экспертного института Российского союза промышленников и предпринимателей, а также официальные документы Российской Федерации в целоми отдельных ее регионов, в частности.

Работа выполнена в соответствии с пунктами 2.11. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков; 2.17. Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике; 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств научной специальности ВАК РФ 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

При разработке и решении поставленных задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, анализ и синтез, группировка, статистический, сравнительный, качественный и количественный анализ теоретического и практического материала, обобщения.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей управления малым предпринимательством в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по формированию эффективной системы инструментов в качестве целостного механизма реформирования муниципальных бюджетов, который предполагает оптимизацию сочетания налоговых доходов и системы межбюджетных трансфертов для финансирования расходных обязательств местных органов власти, а также внедрение результативных форм и методов управления муниципальными заимствованиями в условиях бюджетного дефицита органов власти всех уровней.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

- обоснован авторский подход к определению категории «местный бюджет» как финансового инструмента формирования эффективного местного самоуправления, предназначенного для финансирования полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, с целью обеспечения жизнедеятельности населения и социально-экономического развития муниципального образования; предложена классификация периодов развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в системной взаимосвязи со складывающимися федеративными отношениями, выявлены особенности финансово-бюджетных взаимоотношений различных уровней власти, что позволило сделать выводы об относительно недостаточной эффективности межбюджетных отношений в России;

- на основе исследования теоретических и практических положений о развитии финансовых основ местного самоуправления в процессе его реформирования выявлены причины, препятствующие повышению эффективности местного самоуправления при реализации модели бюджетного федерализма в России;

- проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии;

- обоснованы основные направления укрепления доходной базы местных бюджетов за счет перераспределения федеральных налогов, совершенствования механизма налогообложения в отношении местных налогов, в том числе при предоставлении плательщикам местных налогов налоговых льгот, а также повышения эффективности администрирования налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;

- предложены способы совершенствования механизма повышения эффективности расходов местных бюджетов на основе осуществления бюджетных расходов в зависимости от результативности предоставления муниципальных услуг и эффективности расходования бюджетных средств при их предоставлении, оцененных на основании разработанных количественных показателей результатов предоставления муниципальных услуг и эффективности расходования бюджетных средств.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в развитии теоретической базы в сфере межбюджетных отношений в Российской Федерации, разработке и обосновании автором предложений по оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на муниципальном уровне.

Положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов в сфере межбюджетных отношений.

Результаты исследования в сфере оценки результативности предоставления муниципальных услуг и эффективности расходования бюджетных средств при их предоставлении могут быть применены органами местного самоуправления в качестве теоретической и методической базы при разработке документов нормативно-правового характера в данной сфере, а также в их практической деятельности.

Сформулированные в диссертации положения и рекомендации могут служить основой дальнейших научных исследований, использоваться в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам: «Финансы», «Территориальные финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в одной брошюре и 5 статьях общим объемом 5,1 печатных листа, три из которых - в изданиях из перечня, рекомендованного ВАК РФ.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Переверзев, Владимир Михайлович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В конце XX - начале XXI столетий во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Процесс экономической регионализации, расширение прав и полномочий региональных правительств, областей, штатов, провинций, носит общемировой характер. Новая Конституция РФ определила главный вектор перераспределения экономических полномочий в пользу субъектов Рф. Они получили больше прав в области руководства хозяйственным и социально-культурном строительством, осуществляют руководство жилищным строительством, коммунальным хозяйством, народным образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства.

Местные финансы- играютодну из первостепенных ролей в становлении и развитии органов местного самоуправления. От их активизации, поиска путей повышения доходности и роста эффективности расходов, целенаправленности административных и экономических методов управления во многом зависит успех продвижения экономических реформ на местах. Вопросы территориального управления в области финансово-бюджетного регулирования, построения справедливых межбюджетных отношений в современной России и в настоящий момент являются одной из наиболее актуальных и динамично развивающихся сфер, как в научном, так и прикладном своих аспектах. Настоящее исследование, проведенное в рамках поставленных целей и задач, позволяет сделать следующие выводы.

1. Историографический обзор систем территориального управления свидетельствует, что все реформы административно-территориального устройства государств всегда были вопросом соотнесения степени централизации и децентрализации государственного управления. В отношении систем местного самоуправления это конкретизировалось в виде изменения соотношений государственных и негосударственных форм управления. Анализ современных систем территориального управления приводит к выводу, что основным вопросом, решаемым при их построении, является вопрос распределения функций между уровнями власти, а также степени регуляции этого процесса со стороны государства. В зависимости от того, как решается этот вопрос, определяется степень самостоятельности органов местного самоуправления, а следовательно и та роль, которая отводится муниципальной власти в системе организации общества и управления территорией.

Конституционное устройство Российского государства закрепляет права граждан на здравоохранение, образование, жилье и т.д., а исполнение этих прав осуществляется уровнем, не относящимся к государственному. В связи с этим встает вопрос в целом по 12 статье Конституции России: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Насколько соотносятся «выведенность» органов местного самоуправления из системы государственной власти и их «самостоятельность». Насколько такое жесткое разграничение государственных и муниципальных органов власти и управления является оправданным и соответствующим социально-экономическим реалиям современной "России. Очевидно следует установить соответствие в построении уровней государственной власти и управления построению бюджетной и налоговой системы РФ.

2. А.нализ"правового поля деятельности местных финансов устанавливает, что Российские нормативные документы по местному самоуправлению содержат только разделы «прав», разделы «обязанностей» в них формулируется в значительной степени неопределенно. Сам термин «обязанность» в нормативных актах как таковой отсутствует. Разделы ответственности в нормативных документах как по местному самоуправлению, так и по местным финансам также либо отсутствуют, либо крайне незначительны в своем содержательном выражении.

Исходя из этого, в работе формулируются два принципа организации финансовой самостоятельности местного самоуправления: принцип «единства прав и обязанностей» и принцип «единства обязанностей и ответственности».

3. В работе обосновывается, что принцип выравнивания среднедушевой обеспеченности должен основываться скорее не на положении равенства фактически полученных материальных благ, а на положении равных возможностей. При равных возможностях, чем больше заработал, тем больше получил. Из этого также следует, что одна из основ конституционного устройства Российского государства — выравнивание минимального уровня социальных гарантий для всех членов общества, должна быть дополнена принципом «дифференцированного бюджетного выравнивания».

Существование принципа «дифференцированного бюджетного выравнивания» означает не только возможность и допустимость, но и целесообразность существования определенного уровня территориальной дифференциации. При этом помощь «более слабым» не только не исключается, но и должна предполагаться. Из этого следует еще один принцип, который должен быть положен в основу построения минимальной бюджетной обеспеченности: это принцип «единства выравнивания и стимулирования». Принципиальным положением- -является также зависимость размера стимулирования от получаемых территорией результатов.

4. Регулирование территориальной дифференциации - одна из сложнейших проблем управления в современном обществе. Само существование неравенства, в том числе неравенства территориального, является элементом дестабилизации социально-экономической обстановки в обществе. Чрезмерная дифференциация общества ведет к социальным конфликтам, но и «уравниловка» также дестабилизирует устойчивость социально-экономического положения. Поэтому проблема регуляции территориальной дифференциации является одной из актуальных.

В работе установлена взаимосвязь между развитием территориального неравенства и социально-экономическим развитием территорий. Эта взаимосвязь заключается в том, что с экономическим спадом растет территориальная дифференциация. При экономическом же росте наблюдается снижение территориального неравенства.

5. Финансово-правовая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов власти естественным образом выражается в их бюджетной зависимости. Одна из основных функций, которая должна выполняться органами власти на любой территории, - формирование собственных минимальных сбалансированных бюджетов. В силу этого вопрос о степени финансовой самостоятельности муниципальных образований является не только чисто теоретическим, но и имеет свое непосредственное прикладное значение, поскольку отображат степень самоуправляемости муниципалитетов.

Оценка финансовой самостоятельности местных органов власти позволяет оценить количественно силу рычагов управления, находящихся в их распоряжении, а следовательно и «свою» меру ответственности. Методологически оценка налоговой самостоятельности образований может быть осуществлена путем вычисления доли налогов, поступающих в местный бюджет. Таким образом, единицей измерения налоговой самостоятельности муниципальных- образований являются доля или проценты. За 100% принимается абсолютная независимость местных органов власти в вопросе формирования налогового климата от других уровней власти.

Проведенная в -работе оценка реальной налоговой самостоятельности муниципальных образований России колеблется в интервале 15 — 30%. Оценки финансовой самостоятельности местных органов власти РФ в области тарифной и ценовой'политики в 1998-2006 гг. колеблются в интервале 5 - 22%.

Приведенные оценки финансовой самостоятельности местных органов власти количественно характеризуют силу рычагов управления, находящихся в их распоряжении.

6. Уровень самостоятельности местных органов власти развитых зарубежных стран совпадает с уровнем самостоятельности самодостаточных муниципальных образований в России, определенным в работе по показателю реальной налоговой самостоятельности. Очевидно, существует определенный естественный уровень налоговой самостоятельности для местных органов власти, который не смотря на переходные процессы в обществе и экономике находится на измеренном уровне. Это выдвигает гипотезу о том, что данный уровень является уровнем разумной достаточности финансовой самостоятельности муниципальных образований.

В территориальном аспекте уровень финансовой самостоятельности муниципальных образований находится в прямой зависимости от характера развития производительных сил и хозяйственных отношений в обществе (уровня концентрации производства, кооперации, товарного обмена). Уровень специализации и концентрации производств, межтоварного обмена территорий в своем количественном выражении имеет такие размеры, которые не позволяют какому-либо муниципальному образованию в преимущественном порядке устанавливать налоговый режим предприятий жизненно важных для многих других территорий. Полученная в работе оценка уровня территориальной специализации свидетельствует, что усматривается взаимосвязь между уровнем территориальной специализации и уровнем налоговой самостоятельности.

7. Анализ соответствия уровня социальной обеспеченности территории уровню ее экономического развития, проведенный в работе, свидетельствует, что у трети муниципалитетов такое соответствие на протяжении целого ряда лет между показателями отсутствует. Такое количество муниципальных образований, в которых отсутствует исследуемое соответствие (к тому же в различных временных периодах) не может быть признано случайным. Вероятная причина лежит в области регулирования межбюджетных отношений.

Актуальность построения межбюджетных отношений и механизмов их реализации на региональном уровне для современной России подчеркивается следующими двумя обстоятельствами. Во-первых, муниципальные образования имеют весьма ограниченную финансовую самостоятельность, при этом обязанность обеспечения их минимальными сбалансированными бюджетами возложена на вышестоящий уровень власти и управления. Во-вторых, значительный уровень территориальной дифференциации.

Кроме того, в работе установлена взаимосвязь развития территориального неравенства с механизмами финансово-бюджетного регулирования, заключающаяся в том, что с ростом территориальной дифференциации в бюджетном регулировании преобладают выравнивающие механизмы. При ее снижении начинают превалировать стимулирующие механизмы бюджетного регулирования.

8. Методология регулирования территориального развития заключается в единстве решения трех взаимосвязанных задач: определения бюджетных возможностей, определения- бюджетных потребностей и распределения финансовых средств.

Как правило, процедуры распределения финансовых средств в существующих методиках ориентируются на достижение какого-либо одного из выбранных критериев: устранение дефицита муниципальных бюджетов или выравнивание неравенства муниципальных образований по средней бюджетной обеспеченности, т.е. являются задачами однокритериальными. Проведенный в работе анализ показывает, что применение только одного критерия при распределение средств оказывается недостаточным. В условиях острой недостаточности бюджетных средств, многих индивидуальных и групповых особенностей муниципальных образований распределение Фонда финансовой поддержки муниципальных образований должно быть направлено на одновременное достижение нескольких критериев, т.е. являться задачей многокритериальной.

Выбор критериев должен иметь своей целью, во-первых: стимулирование муниципальных образований, меньше «зарабатывающих», к активизации своей деятельности; во-вторых, поощрение муниципальных образований, «зарабатывающих» больше, путем предоставления дополнительных средств на финансирование своих расходов. В обоих случаях критерии выполняют стимулирующую функцию. Другую функцию, которую должны выполнять критерии распределения, - функция выравнивания, которая обеспечивает регулирование чрезмерной территориальной дифференциации.

9. В вопросе определения доходной части бюджета сама постановка проблемы оценки «возможностей» муниципальных образований самостоятельно «зарабатывать» предполагает поиск объективных предпосылок получения либо увеличение муниципальными образованиями собственных доходов. Существующие подходы к оценке налогового потенциала территорий постулируют несовпадение его количественного измерения с теоретическим определением. При этом сам объем налоговых поступлений отождествляется с понятием: «налоговый потенциал», «финансовый потенциал». Именно поэтому в вопросе прикладной' оценки потенциальных возможностей принципиальное значение имеет критерий оценки или сравнения. В работе сформулированы положения, на которых может основываться методика определения территориального налогового потенциала:

1) Налоговый потенциал муниципальных образований рассматривается за конкретный временной период. Чаще всего таким временным плановым периодом является финансовый (календарный) год.

2) Под налоговым потенциалом муниципальных образований в его количественном выражении понимается вся сумма налоговых и неналоговых поступлений (за исключением финансовой помощи из вышестоящих бюджетов), собираемых на территории муниципалитета и поступающая в консолидированный бюджет субъекта Федерации.

3) В методике должен быть использован комбинированный подход (результативный и ресурсный). Факторами, влияющими на налоговый потенциал муниципальных образований, выбираются как результативные, так и те, которые оказывают влияние на эти результаты.

4) Методика оценки налогового потенциала муниципалитета должна основываться на выявлении некоторой усредненной системы получения доходов на территории.

10. В задачах сравнения территорий (т.е. оценки их деятельности) по получаемым бюджетным доходам в последнее время все более отчетливо вырисовывается тенденция определения зависимости поступлений в соответствующие бюджеты от каких-либо (наиболее существенных) факторов. Для учета же особенностей отдельных территорий вводятся различные поправочные коэффициенты, учитывающие эти особенности. Получение усредненной системы хозяйствования в целом по области дает возможность не только оценки бюджетных доходов муниципалитетов, но и формирования системы сравнений работы отдельных из них. Отношение фактически собранных налоговых доходов к налоговому потенциалу (среднему по субъекту Федерации уровню сбора налогов, рассчитанному любым методом) каждого МО позволяет получить оценку налоговых усилий МО. При таком подходе возможна оценка налоговых усилий как в целом по МО, так и по отдельным видам налогов. Использование .количественного выражения налоговых усилий позволяет методически реализовать принцип зависимости стимулирования от получаемых результатов.

11. Методологические сложности, связанные с количественным определением минимальных государственных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности, заставляют разработчиков все чаще отходить при расчете бюджетных расходов от цели их достижения. Принципиально возможно и вполне оправданно в данном случае при оценке бюджетных расходов использовать подход, применяемый при оценке расходной части бюджетов. В данном случае создается некоторая усредненная по территории ситуация как по отдельным статьям расходов, так и по расходам в целом.

Методы оценки расходных потребностей территорий, основанные на сравнительном подходе, стали особенно активно развиваться в последнее время. Их анализ свидетельствует о том, что, как и в задаче определения налогового потенциала территории, при проведении расчетов во главу угла ставится вопрос равного подхода ко всем территориальным подразделениям. То есть оценка бюджетных расходов производится перечисленными методами также в целях бюджетного регулирования, а построение системы сравнения и позиционирование в ней конкретного муниципалитета по вопросу оценки бюджетных потребностей позволяют методологически решить эту проблему.