Реформирование системы местных бюджетов в современных условиях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Щербина, Вера Георгиевна

ф ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ

СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ.

1.1. Местные бюджеты - составная часть бюджетной системы Российской Федерации

1.2. Генезис системы местных бюджетов

Глава 2. АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ.

2.1. Организационно-правовые аспекты функционирования местных бюджетов

2.2. Особенности формирования и регулирования местных бюджетов

2.3. Анализ внутрирегионального межбюджетного взаимодействия по формированию доходной базы местных бюджетов

Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ

И ИСПОЛНЕНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ.

3.1. Обеспечение финансово-экономической самостоятельности щ местных бюджетов и оптимизация межбюджетных отношений в

Ц регионе

3.2. Совершенствование методов исполнения местных бюджетов и выявление дополнительных резервов для увеличения их доходной базы

Диссертация: введение по экономике, на тему "Реформирование системы местных бюджетов в современных условиях"

Актуальность темы исследования

Новый этап формирования рыночной экономики России определён Конституцией РФ, выделившей три качественно новых уровня в составе бюджетной системы страны - федеральный, региональные и местные бюджеты, каждый из которых является самостоятельным. Практика формирования и исполнения местных бюджетов имеет свою специфику, отличительные особенности и проблемы.

Финансовая сторона местного самоуправления не соответствует той роли, которую органы местного самоуправления призваны играть в жизни населения и тем обязанностям, которые на них возложены Конституцией России.

При стремительном изменении законодательства в области финансов и бюджета муниципалитеты вынуждены руководствоваться морально устаревшими правовыми нормами и рекомендациями, ограничены в совершении ряда финансовых и хозяйственных операций, финансово зависимы от вышестоящих органов власти. Между тем переход к рыночным отношениям, переориентация экономики на решение насущных социально-экономических задач, демократизация всех сфер общественной жизни объективно требуют обновления всей системы экономических взаимосвязей, предопределяют расширение сферы бюджетных отношений органов местного самоуправления, придают особую остроту и значимость проблеме реформирования местных бюджетов. Важным условием функционирования экономики рыночного типа является обеспечение эффективного взаимодействия органов управлений всех уровней. Новым кок цептуальным подходом к решению социальных и экономических проблем тер ритории является пересмотр механизма формирования финансовой базы субъектов федерации, основу которой составляют местные бюджеты.

В ходе радикальных экономических реформ выработана новая финансс во-бюджетная политика, расширены демократические принципы управления народным хозяйством, перестроена система внутригосударственных отношений и разграничены функции между государственными (федеральными, региональными) и местными органами управления, однако до сих пор не создана реальная финансово-экономическая основа местного самоуправления.

В России имеется около 30 тысяч муниципальных образований, органы управления которых согласно Конституции Российской Федерации (1993), Европейской Хартии о местном самоуправлении (1990) и федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1995 )> «О финансовых основах местного самоуправления» (1997) должны решать на местном уровне ключевые вопросы жизнедеятельности, производства, потребления, пространственного планирования не только для ныне живущих, но и будущих поколений.

Для решения этих задач органы местного самоуправления должны иметь достаточные финансовые средства. Однако местные финансовые ресурсы, основным источником которых являются средства местных бюджетов, в значительной мере состоят из бюджетных средств субъектов Федерации и перераспределяемых доходов от федеральных и региональных налогов, а собственная доходная база не формирует даже минимальный бюджет. Действующий «перелив» бюджетных ресурсов до сих пор ориентирован на перераспределение доходов между уровнями бюджетов.

Такой механизм не может «работать» в реальной рыночной экономике, поскольку в нём отсутствуют отношения, отражающие интересы органов местного самоуправления.

В разное время в ряде работ отечественных экономистов исследованы проблемы функционирования бюджетов различного уровня, их роли в соця-ально-экономическом развитии общества.

Вопросы формирования местных бюджетов, планирования финансовых ресурсов территории, совершенствования организации бюджетного процесса в Российской Федерации нашли своё отражение в трудах М.В. Васильевой, JI.A,

Дробозиной, А.Г. Игудина, Н.А Ширкевич, В.Г. Панскова, Г.К Шеховцоэа, Л.П Павловой, М.В. Родионовой, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, В.П. Дьяченко, Э.А. Вознесенского, Б.М. Сабанти, Н.В. Фадейкиной. Однако с момента их публикации произошли значительные преобразования в системе местных бюджетов. Жизнь на местах «кипит» и меняется гораздо быстрее, чем на вышестоящем уровне. Если там решаются глобальные задачи, то здесь органы местного самоуправления ежедневно напрямую контактируют с людьми, решают их насущные проблемы.

Паука отстаёт от потребностей практики на уровне местных бюджетов. Профессиональный состав органов местного самоуправления также отличается от федерального, где работают крупные учёные. Поэтому существует потребность научного осмысления происходящих изменений на местном уровне управления. Возникает необходимость дальнейшего исследования межбюджетных отношений, новых подходов к формированию местных бюджетов, обоснованию мероприятий, способствующих укреплению финансовой базы муниципальных образований и рациональному использованию бюджетных средств.

Мы считаем, что эти проблемы могут рассматриваться в качестве само стоятельного научного исследования, что и обусловило выбор темы диссертации.

Цель диссертаиионного исследования

Целью диссертационного исследования является анализ теоретических и практических аспектов и обоснование научной концепции финансового обеспечения муниципальных образований, разработка рекомендаций по реформированию и укреплению системы местных бюджетов.

Исходя из поставленной цели, были определены следующие задачи:

- раскрыть место и значение местного бюджета как составного ззена бюджетной системы Российской Федерации;

- проанализировать организационно-правовой механизм функционирования местных бюджетов в период проведения бюджетной реформы и обосновать его дальнейшее развитие;

- выявить основные тенденции формирования и исполнения местных бюджетов;

- раскрыть особенности внутрирегионального межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов и определить новые методические подходы х организации бюджетного регулирования в регионе;

- разработать мероприятия по совершенствованию бюджетного планирования доходной базы и механизма исполнения местных бюджетов.

Объектом исследования является система местных бюджетов, показатели, характеризующие результаты исполнения, закономерности и противоречия их развития.

Предметом исследования являются бюджетные взаимосвязи и экономи ческие отношения, складывающиеся в процессе формирования и исполнения местных бюджетов.

Методологической основой исследования является диалектический подход к изучению развития системы местных бюджетов, а также системный подход к среде их функционирования. Для решения поставленных задач при меняются методы финансового, статистического и экономического анализа, сравнение, сопоставление, экспертные оценки, нормативный и экстраполяци-онный (трендовый) методы. Информационную базу исследования составили законодательные акты и нормативные документы по бюджетному и налогозс му законодательству, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов РФ и Министерства по налогам и сборам РФ, труды отечественных и зарубежных экономистов по вопросам организации местных бюджетов, мате риалы практических совещаний работников финансовой системы Приморского края, публикации в периодической печати.

В качестве практического материала использованы данные комитета экономики и планирования, финансового управления администрации Приморского края, Приморской краевой Думы, администрации и муниципального Совета Пожарского района Приморского края за период 1995-1999 гг., которые автором критически осмыслены, систематизированы и на их основе сделаны вызо ды о необходимости дальнейшего реформирования системы местных бюдже тов.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

- применён принципиально новый подход к понятиям «местный бюджет», отражающий экономическое и социальное содержание данной категории, и «регулирующие доходы бюджетов» в соответствии с принципом самостоятельности местных бюджетов;

- предложена оригинальная модель устройства местных бюджетов, отражающая принципы и методы формирования бюджетов, а также направления и способы их регулирования;

- уточнена и систематизирована структура источников финансовых ре сурсов муниципального образования;

- предложен механизм оптимального перераспределения доходных zc точников между уровнями бюджетной системы в соотношении, необходимом для обеспечения самостоятельности местных бюджетов;

- аргументирована необходимость совершенствования методов бюджетного регулирования в регионе и сформирована система достижения этой цели (разработана методика расчета трансфертов, передаваемых муниципальным образованиям с целью выравнивания горизонтальных диспропорций в мес- -:.ь: х бюджетах);

- уточнена классификация доходов местных бюджетов;

- разработан минимальный социальный стандарт общеобразовательных услуг, финансируемых из местных бюджетов в расчёте на одного учащегося дневной школы, который обосновывает реальную потребность в финансовых средствах на эти цели;

- предложена модель баланса финансовых ресурсов муниципального образования с целью эффективного управления реальным сектором экономики и выявления дополнительных резервов увеличения доходной базы местных бюджетов.

Практическая значимость диссертационного исследования заключает ся в возможности использования финансовыми органами регионального и местного уровней рекомендаций автора по совершенствованию механизма исполнения местных бюджетов с элементами новаций, разработанных автором в ходе исследования. Отдельные положения диссертации могут быть использованы при чтении курсов «Бюджет и бюджетная система», «Финансы», «Организация исполнения бюджета» в процессе подготовки экономистов по специальности «Финансы и кредит».

Апообаиия и внедрение результатов исследования

Минимальный социальный стандарт общеобразовательных услуг в 1997 г. внедрён в практику работы в муниципальном образовании Пожарского района Приморского края, что привело к реорганизации образовательных учреж дений, и позволило снизить затраты на содержание одного ребёнка в четырёх сельских образовательных учреждениях.

Отдельные положения диссертации были апробированы автором на международных и научно-практических конференциях в 1996-1999 гг. По теме исследования опубликовано четыре научные работы.

Объём и структура диссертаиии

Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, заключение библиографического списка из 150 наименований, 11 приложений. Текст изложен на 200 страницах, включает 4 рисунка и 31 таблицу.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Щербина, Вера Георгиевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование важнейших аспектов функционирования местных бюджетов позволило автору обосновать ряд теоретических выводов ?: практических рекомендаций по реформированию системы местных бюджетов.

Формирование в Российской Федерации основ рыночной экономики, становление федерализма обусловили кардинальное изменение системы бюджетных взаимосвязей, принципов их построения и функционирования.

Ситуация в России в области бюджетного федерализма во многом является исключительной. Наличие почти 30 тысяч субъектов межбюджетных взаимоотношений определяет сложность той системы, которая должна удовлетворять всех, а если учесть различия исторического, географического, климатического и национального характера, а также то, что экономика России в переходный период находится в тяжелейшем состоянии, то проведение бюджетной реформы представляется трудноосуществимой задачей.

Переход от административно-командных методов управления к рыночным методам хозяйствования обусловил коренное реформирование всей финансовой системы России, и ее основного звена - бюджетной системы. В настоящее время новая бюджетная система России находится в стадии становления: отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральной и территориальными уровнями власти, органами местного самоуправления.

Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 г., четко выделено три качественно новых уровня в составе бюджетной системы России - федеральный, региональный и местный бюджеты.

Приняты Бюджетный и Налоговый кодексы. Вместе с тем бюджетная реформа протекает медленно, порою с большими отступлениями, во многих своих аспектах имеет локальный характер.

Особую остроту в настоящее время приобрела проблема переустройства местных бюджетов. Здесь за годы проведения кардинальных преобразований практически ничего не изменилось. Не получил своего развития процесс децентрализации доходов, связанный с расширением полномочий органов местного самоуправления в распоряжении источниками доходов. На фоне передачи к низовым звеньям бюджетной системы дополнительных расходных функций произошло сужение сферы формирования доходных поступлений с их участием. В развитии бюджетной системы местного уровня четко обозначились две разнонаправленные тенденции - на децентрализацию расходов, с одной стороны, и централизацию доходов, с другой. Функционирование местных бюджетов приобрело противоречивый характер, несовместимый с целью создания эффективной, децентрализованной системы бюджетных отношений на местном уровне управления.

Напряженные дискуссии о будущем бюджетной системы России высветили множество подходов к этой серьезной проблеме. В диссертации на основе теоретического и практического анализа функционирования местных бюджетов разработана концепция их реформирования.

На основании теоретического исследования нами систематизирована точка зрения на формулировку понятия "местный (муниципальный) бюджет". И дано собственное авторское ее понимание, которое отличается от предыдущих тем, что собственником местных бюджетов являются не местные Советы и их исполнительные комитеты, а население (народ), которое передает полномочия (через референдум, выборы) органам местного самоуправления, наделяя их правом распоряжаться (исполнять) местным бюджетом.

Регламентированная ст.48 Бюджетного кодекса трактовка понятия «Регулирующие доходы бюджетов» ущемляет права нижнего звена бюджетной системы - местных бюджетов.

Изучив взгляды на проблему совершенствования местных бюджетов ведущих отечественных и зарубежных экономистов, автор предлагает наиболее рациональные и эффективные методы и рекомендации по их дальнейшему реформированию местных бюджетов, в том числе:

- местное самоуправление должно основываться, прежде всего, на финансовой самостоятельности;

- требуется дальнейшее перераспределение бюджетных функций между различными уровнями государственного управления и расширение компетенции муниципальных образований;

- при недостатке собственных средств муниципальные образования могут использовать внешние источники финансирования, в форме муниципальных облигационных займов и кредитов (в том; числе и бюджетных);

- необходимо наиболее рационально и эффективно использовать муниципальную собственность для получения доходов (от сдачи в аренду земельных участков, зданий, от участия в уставных капиталах предприятий и организаций и т. п.);

- основной акцент реформ местного самоуправления должен быть смещен в направлении поиска оптимальных решений по обеспечению муниципальных бюджетов собственными доходами, урегулированию межбюджетных отношений и финансовых потоков.

В связи с этим предлагается:

1. Пересмотреть систему долевого распределения подоходного налога с физических лиц путем передачи в местные бюджеты 100%-й доли поступлений по данному источнику. Значимость данного предложения определяется необходимостью наделения органов местного самоуправления стабильными доходами. Кроме того ,следует принять во внимание и то, что темпы увеличения налоговых поступлений по данному источнику имеют динамику, подобную росту инфляции, и во многом согласуются с циклическими изменениями в расходах местных бюджетов.

2. Передать в местные бюджеты 100%-е доли поступлений по государственной пошлине и налогу на имущество юридических лиц, что сообразуется с принципом экономической целесообразности. В частности, аккумуляция поступлений по налогу на имущество на местном уровне является важной гарантией сохранения воспроизводственной структуры местного хозяйства.

3. Передать в местные бюджеты все поступления по земельному налогу. Предоставить местным органам власти право на пересмотр ставок изъятия по данному источнику в сторону повышения. Это позволит расширить базу налогообложения.

4. Передать в местные бюджеты все поступления по налогу с продаж и единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности, что значительно повысит интерес органов местного самоуправления к обеспечению полноты сбора данных налогов.

5. Увеличить долю собственных доходных источников местного бюджета до 70%, в том числе долю местных налогов увеличить законодательным путем до 25%-35%, что сократит финансовые потоки и количество дотируемых муниципальных образований.

В диссертации предлагается модель устройства местных бюджетов. В ней содержится комплекс специально разработанных и применяемых государством принципов, методов, способов организации бюджетных отношений.

Важнейшим условием успешного реформирования местных бюджетов следует считать законодательное установление соответствующих форм внутрирегиональных межбюджетных связей в сфере бюджетного регулирования путем регламентации направлений и способов перераспределения бюджетных ресурсов, определения методологии предоставления местным бюджетам средств из региональных бюджетов. При этом основной акцент при регулиро вании должен быть сделан на выравнивание бюджетных различий между муниципальными образованиями.

Другой существенный момент следует из логики рассуждений о том, что методология перераспределения бюджетных средств на внутрирегиональном уровне должна быть концептуально совместимой с методологией бюджетного регулирования на уровне соотношений федерации и ее субъекта.

В диссертации предлагается методика выравнивания горизонтальных диспропорций в местных бюджетах, основанная на среднедушевой бюджетной обеспеченности, приводится ряд аргументов в ее защиту, а так же рекомендации по ее практическому использованию.

Важнейшим условием реформирования системы местных бюджетов следует считать разработку минимальных социальных стандартов бюджетных расходов.

В диссертации предлагается минимальный социальный стандарт общеобразовательных услуг, финансируемых из местных бюджетов, который рассчитан исходя из норм учебной нагрузки, технико-экономических показателей по эксплуатации зданий и лимита потребления электроэнергии и коммунальных услуг в расчете на одного учащегося. Муниципальный социальный стандарт общеобразовательных услуг внедрен в 1997 г. в практику работы муниципального образования Пожарского района Приморского края, что позволило обосновать реальную потребность в финансовых средствах на эти цели и сократить бюджетные расходы.

Реализация рекомендаций, внесенных при разработке минимального социального стандарта, другими муниципальными образованиями приведет к экономии бюджетных средств и их рациональному использованию.

Предложенные нами рекомендации и мероприятия позволят местным органам власти формировать финансовые ресурсы территории, необходимые для обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.

Мобилизовать средства в соответствии с планом комплексного развития в наиболее оптимальном варианте, исходя из имеющихся ресурсов, и проследить реальные результаты инвестирования средств возможно в балансе финансовых ресурсов муниципального образования. Ни один другой плановый документ, включая местный бюджет, не охватывает полностью финансовые ресурсы муниципального образования. Баланс финансовых ресурсов муниципального образования является основой составления проекта бюджета. Он отражает экономические отношения, связанные с образованием денежных средств на цели воспроизводства, на мероприятия по социальной защите населения, культуру, просвещение, а также управление и другие потребности жизнеобеспечения муниципального образования. В нем отражаются процессы распределения и перераспределения вновь созданной стоимости и ВВП страны ка территории муниципального образования.

Основываясь на научно-практических разработках по вопросам сводных финансовых балансов государства и территорий, нами составлена уточненная и адаптированная для муниципальных образований модель баланса финансовых ресурсов.

Реализация предложений позволит усовершенствовать действующий механизм организации бюджетных отношений на местном уровне управления, что несомненно будет способствовать формированию новых подходов в решении проблем реформирования местных бюджетов.