Собственные налоговые доходы местных бюджетов в системе муниципальных финансов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Собственные налоговые доходы местных бюджетов в системе муниципальных финансов"

На правах рукописи

МАЗИНА ВАЛЕНТИНА ВЛАДИМИРОВНА

СОБСТВЕННЫЕ НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ (ПО МАТЕРИАЛАМ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Специальность 08 00 10 - финансы, денежное обращение и кредит

Краснодар 2007

003161662

Работа выполнена на кафедре финансов Кубанского государственного аграрного университета

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Липчиу Нина Владимировна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, доцент

Дейнега Валентина Николаевна

кандидат экономических наук, доцент Хот Казбек Пшимафович

Ведущая организация ГОУ ВПО «Северо-Кавказский

государственный технический университет»

Защита состоится «13» ноября 2007г в 13 00 ч на заседании диссертационного совета Д 212 101 05 по экономическим специальностям при Кубанском государственном университете по адресу 350040, г Краснодар, ул Ставропольская, 149

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Кубанского государственного университета по адресу 350040, г Краснодар, ул Ставропольская, 149 (читальный зал)

Автореферат разослан « октября 2007г

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор

С Н Трунин

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Важной особенностью современного этапа развития бюджетно-налоговой системы Российской Федерации является необходимость укрепления финансовой самостоятельности местных органов власти, во-первых, для обеспечения собственных полномочий и, во-вторых, для экономического развития собственных территорий

Изменение объема расходных обязательств муниципальных образований в результате пересмотра перечня вопросов местного значения не сопровождается процессом повышения налоговой автономии органов местного самоуправления Баланс между доходами и расходами в местных бюджетах обеспечивается не за счет роста их налоговых доходов, адекватных росту расходов, а за счет оказания финансовой помощи Значения показателей доли доходов и расходов местных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета Российской Федерации свидетельствуют о наличии децентрализации доходных источников, однако эти показатели не учитывают реальную степень финансовой независимости муниципальных образований, а позволяют лишь формально оценить законодательную интерпретацию уровня собственных доходов местных бюджетов

Повышение прозрачности муниципальных финансов требует наличия параметров оценки эффективности инструментов, применяемых в бюджетной политике Однако в настоящее время на федеральном уровне установлены ограничения для муниципалитетов-участников конкурса на право получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, предусмотренного в федеральном бюджете, что лишает муниципальные образования долгосрочных стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами

Таким образом, актуальность исследования бюджетных ресурсов муниципальных образований вообще и особенностей формирования

собственных налоговых доходов местных бюджетов — в частности, обусловлена необходимостью теоретического осмысления и комплексного обобщения названных проблем, поиска возможных путей их преодоления

Степень разработанности темы. Вопросы теории и методологии муниципальных финансов, финансово-бюджетные основы муниципальных образований исследовали такие ученые-экономисты, как А М Бабич, О В Врублевская, А Г Грязнова, А М Годин, Н С Максимова, А Г Мнацаканян, Г Б Поляк, М В Романовский, Л И Сергеев, М И Ходорович, Н А Ширкевич и др

Проблемам теории налогов и налоговой политики посвящены работы А 3 Дадашева, И А Перонко, Л П Павловой, Л И Прониной, Д Г Черника и др Исследования межбюджетных отношений в части формирования нало1 овых доходов местных бюджетов находят растущее отражение в трудах таких ученых, как Т В Грицюк, Ю В Другова, Ю А Крохина, А Д Селюков, А Г. Силуанов и др Анализ теории и практики управления общественными финансами наиболее широко представлены в работах А М Лаврова, В В Климанова, А В Юрина Из иностранных авторов заслуживают внимание труды П Дж Брука, Д Кинга, Ч Тибу, Дж Литвак, А К Пири, X Циммерманна

Научными исследованиями, направленными на создание эффективного механизма формирования местных бюджетов, в настоящее время занимаются не только отдельные ученые-экономисты, но и целые коллективы авторов — Институт Экономики переходного периода, Фонд комплексных прикладных исследований, Центр фискальной политики

Бесспорно, в исследованиях последнего времени достигнут известный прогресс Вместе с тем, проблема не получила еще той степени научной разработки, которая соответствовала бы ее теоретической и практической значимости Мало изучены вопросы формализации и единства методологических подходов к оценке финансового состояния и качества управления доходами бюджетов и создания стимулирующей системы,

направленной на реформирование муниципальных финансов с участием субъекта Российской Федерации В более глубоком анализе нуждаются собственные налоговые доходы местных бюджетов Требует уточнений категориальный аппарат, применяемая терминология Это обусловило выбор темы диссертационного исследования, ее цель и задачи

Цель исследования - обоснование возможности и необходимости развития доходной части местных бюджетов на основе принципа субсидиарности, предусматривающего согласование интересов разных уровней публичной власти

В соответствии с указанной целью сформулированы следующие задачи, определившие логическую структуру и последовательность этапов предпринятого исследования

- исследовать сущность местных бюджетов в условиях реформирования бюджетного процесса, уточнив их роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований,

- рассмотреть основы доходов местных бюджетов, изучить структуру и особенности налоговых доходов бюджетов муниципальных образований России в условиях современной системы их формирования,

- определить динамику и структуру доходов местных бюджетов за ряд лет, провести анализ собственных налоговых доходов местных бюджетов различных типов муниципальных образований Краснодарского края,

- выявить проблемы формирования доходной части местных бюджетов с позиции аккумуляции налоговых доходов и факторы, ограничивающие налоговую самостоятельность муниципальных образований по взиманию местных налогов на современном этапе развития межбюджетных отношений,

- обосновать методические подходы к работе местных органов власти с задолженностью хозяйствующих субъектов по налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям с целью увеличения доходного потенциала муниципальных образований,

- систематизировать существующую практику проведения оценки финансового состояния и качества управления муниципальными финансами в субъектах Российской Федерации,

- разработать комплексную методику оценки качества управления собственными доходами бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов Краснодарского края на основе базового принципа реформирования — выделения муниципальным образованиям средств в зависимости от позитивных изменений в практике управления местными бюджетами

Объектом диссертационного исследования являются местные бюджеты Краснодарского края по типам муниципальных образований

Предметом исследования — экономические отношения, возникающие в процессе формирования налоювых доходов бюджетов муниципальных образований

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по кругу изучаемых проблем, нормативные и законодательные документы органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации

В ходе исследования были использованы общенаучные методы познания социально-экономических явлений и процессов На разных этапах работы применялись методы системного и сравнительного анализа, синтеза, аналогии, формально-логический, исторический методы, метод статистической обработки

Эмпирической базой исследования, обеспечивающей достоверность результатов исследования, послужили аналитические обзоры Министерства финансов Российской Федерации, данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю, официальной отчетности Управления Федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю, департамента по финансам, бюджету и контролю

Краснодарского края, департамента экономического развития Краснодарского края, материалы научно-практических конференций и данные, публикуемые в периодической экономической печати

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что ключевая роль в механизме становления эффективной системы местного самоуправления принадлежит налоговой автономии муниципальных образований, что предполагает переход российской бюджетной системы от «разделения» налоговых доходов к наделению их налоговыми полномочиями Одной из задач дальнейшего развития бюджетного федерализма в России должно стать проведение реформ по управлению муниципальными финансами с участием субъектов Российской Федерации, использование механизма материального стимулирования муниципальных образований

На защиту выносятся следующие основные положения диссертации:

1 Местный бюджет является финансовой базой муниципальных образований и должен определять цель экономических отношений в новых условиях повышения прозрачности и предсказуемости бюджетного процесса -эффективное удовлетворение общественных потребностей жителей муниципалитета В этом смысле местный бюджет представляет собой совокупность экономических отношений по поводу формирования и расходования фонда денежных средств в расчете на текущий финансовый год, концентрируемого в распоряжении соответствующего муниципального образования и используемого в ходе осуществления местного самоуправления для эффективной организации и предоставления услуг населению

2 Современный этап развития бюджетного федерализма в Российской Федерации обуславливает законодательное «расширение» состава собственных доходов, которое не соответствует международной классификации доходов местных бюджетов в части деления их на собственные источники и трансферты Учитывая разграничение налоговых полномочий и долевое распределение налогов между уровнями бюджетной системы России,

отчисления от доходов в местные бюджеты по установленным на постоянной основе нормативам следует рассматривать в качестве закрепленных налоговых доходов обособленно от собственных доходов этих бюджетов

3 Существование многочисленных местных органов власти на поселенческом уровне нуждается в особом экономическом обосновании Децентрализация власти экономически выгодна в том случае, если при установлении границ муниципальных образований учитывался вопрос соотнесения издержек управления с необходимостью существования автономно действующих местных органов власти В авторской концепции муниципальная власть должна очерчиваться рамками муниципального образования, обладающего достаточной налоговой базой, иначе организация местного самоуправления поселенческого уровня создает неоправданные затраты на управление и сложности ведения бюджетного процесса

4 В результате анализа структуры доходной части местных бюджетов Краснодарского края, установлено неуклонное снижение доли налоговых доходов бюджетов муниципальных образований, что позволяет сделать вывод об усилении тенденции к централизации значительной части бюджетных средств за счет ослабления местных бюджетов Основной причиной этого является неэффективный механизм закрепления налоговых полномочий и налоговых источников за органами власти муниципальных образований Слабая диверсификация налоговых доходов местных бюджетов, централизация налогового администрирования и потери бюджетов муниципальных образований из-за установления льгот по местным налогам на федеральном уровне, негативно сказываются на развитии местного самоуправления и затрудняют его эффективное функционирование Изменение сложившихся пропорций финансовой помощи и налоговых источников в сторону расширения налоговой составляющей местных бюджетов должно стать результатом практической реализации принципов децентрализации доходов и реформирования налогово-бюджетной системы Российской Федерации

5 В современных муниципалитетах в России в наиболее невыгодном положении с точки зрения децентрализации доходов находятся муниципальные районы Разграничение налоговых источников на районный и поселенческий уровни привело к недостатку собственных источников на уровне муниципальных районов, где сосредоточен основной объем дефицита местных бюджетов

6 Проводимые реформы управления общественными финансами недостаточно затрагивают муниципальный уровень, поэтому одной из задач дальнейшего развития бюджетного федерализма должно стать реформирование муниципальных финансов за счет применения бюджетных грантов Целесообразным является наличие в субъекте Российской Федерации стимулирующей системы поощрения муниципальных образований, добившихся существенного улучшения качества управления муниципальными финансами Осуществление этого на практике должно происходить посредством создания фонда реформирования муниципальных финансов в составе бюджета субъекта Российской Федерации, разработки Программы реформирования региональных и муниципальных финансов на региональном уровне и использования методики оценки качества управления муниципальными финансами по отдельным направлениям, в том числе по управлению доходами местных бюджетов

Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в развитии нового научного подхода к формированию собственных налоговых доходов местных бюджетов на основе перехода российской бюджетной системы от «разделения» налоговых доходов к наделению их налоговыми полномочиями, кооперации усилий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальных образований по проведению комплекса мероприятий, направленных на внедрение эффективных методов управления бюджетами Конкретное приращение научного знания, полученного лично автором, заключается в следующем

- терминологически уточнено экономическое понятие «местный бюджет», раскрыто содержание собственных, налоговых доходов местных бюджетов как основополагающего элемента муниципальных финансов, формирующегося на принципах ресурсной достаточности, налоговой самостоятельности, стабильности доходов, независящего от закрепленных доходов,

- выявлены факторы, ограничивающие налоговую самостоятельность местных органов власти установление федеральной властью пределов ставок местных налогов, значительный перечень налоговых льгот и отсутствие порядка проведения оценки эффективности налоговых льгот с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности, несовершенство механизма администрирования местных налогов, отсутствие четкого законодательно! о механизма регулирования деятельности по сбору имущественных налогов,

- обоснована целесообразность расширения налоговой самостоятельности и доходного потенциала муниципалитетов при помощи наделения местных органов власти большими налоговыми полномочиями по определению базы и ставки налогов, а также за счет увеличения числа местных налогов,

- разработаны методические подходы к управлению неурегулированной задолженностью хозяйствующих субъектов по уплате налогов, пеки и налоговых санкций в бюджетную систему Российской Федерации в качестве эффективности использования налогового потенциала местных бюджетов,

- на основании проведенного исследования предложены организационные основы создания целевого бюджетного фонда реформирования муниципальных финансов в составе бюджета субъекта Российской Федерации и дополнены методические подходы к оценке управления собственными доходами местных бюджетов

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сделаны выводы, которые могут быть

использованы в качестве теоретической базы при разработке модернизированных подходов к главной составляющей экономической основы местного самоуправления - бюджетным ресурсам, в развитии теории бюджета как финансовой категории и теоретических основ системы управления местными бюджетами на современном этапе развития бюджетной системы и межбюджетных отношений

Систематизированные и дополненные теоретические, методологические положения и практические результаты исследования системы управления муниципальными финансами на региональном уровне могут быть использованы для совершенствования бюджетного законодательства, при реализации государственной политики России в сфере формирования системы доходов муниципальных образований, при выработке единых критериев и правил предоставления финансовой помощи на реформирование муниципальных финансов, как на федеральном уровне, так и на иных уровнях бюджетной системы Российской Федерации Материалы диссертации могут быть использованы в процессе вузовской подготовки специалистов по дисциплинам «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система»

Апробация работы. Основные положения и выводы прошли апробацию на международных, всероссийских и региональных конференциях и информационно-практических семинарах (г Адлер, г Москва, г Краснодар, г Саратов в период 2003-2007 гт) Основные выводы и концептуальные положения обсуждались в Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации

Отдельные положения диссертации внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» в г Краснодаре при чтении лекций работникам финансовых управлений департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края в муниципальных образованиях края по дисциплинам «Государственные финансы», «Муниципальные финансы»

Практические рекомендации, выработанные на базе диссертационного исследования, нашли отражение в нормативных правовых актах администрации Краснодарского края

По результатам исследований опубликовано 6 научных работ общим объемом 12,6 п л , в том числе авторского текста - 10,4 п л

Структура диссертационного исследования отражает логику и порядок исследования Работа состоит из трех глав, включающих в себя 17 таблиц, 9 рисунков, формулу, а также введения, списка использованной литературы из 159 наименований, 9 приложений, общим объемом 199 машинописных страниц

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы его цель и основные задачи, положения, выносимые на защиту, определены объект, предмет, база и методы исследования, раскрыта научная новизна и практическая значимость работы

Первая глава «Теоретические основы доходов местных бюджетов в системе муниципальных финансов» посвящена рассмотрению содержания и роли местного бюджета на современном этапе развития бюджетного процесса, дана характеристика налоговых доходов местных бюджетов, рассмотрены принципы децентрализации доходов бюджета и их практическая реализация при определении собственных налоговых доходов бюджетов муниципальных образований

На основе исследований научной литературы уточнено понятие «местный бюджет», предложен авторский подход к определению сущности собственных доходов местных бюджетов

Теоретическое исследование сущности местного бюджета в соответствии с контекстом реформы бюджетного процесса позволило определить его как совокупность экономических отношений по поводу

формирования и расходования фонда денежных средств в расчете на текущий финансовый год, концентрируемого в распоряжении соответствующего муниципального образования и используемого в ходе осуществления местного самоуправления для эффективной организации и предоставления услуг населению

Одним из показателей децентрализации доходов служит доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета страны Однако, общая сумма доходов, поступающих в бюджетную систему, не учитывает реальной степени самостоятельности местных бюджетов в вопросах ре1улирования обеспеченности собственными доходами, на которые местные органы власти могут влиять, изменяя ставку либо базу налогов Используя классификацию налоговых полномочий, принятую в Организации экономического сотрудничества и развития, автор предлагает рассматривать собственные доходы бюджета обособленно от трансфертов и закрепленных отчислений в местные бюджеты от федеральных, региональных налогов и налогов со специальными режимами в силу ограниченных полномочий власти на местах по законодательному регулированию данных налогов

За местными бюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации закреплены доходы от местных налогов и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа, нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов Бюджетным кодексом Российской Федерации вменяется в обязанность органам государственной власти субъектов Российской Федерации передать местным бюджетам по единым и (или) дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений не менее 10% налоговых доходов от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации Помимо этого требования, Бюджетный кодекс Российской Федерации не налагает ограничений на размеры дополнительно передаваемых отчислений налогов в местные бюджеты Законом субъекта Российской Федерации могут быть дополнительно

установлены единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, однако дальнейшая возможность расширения доли единых закрепленных нормативов в объеме доходов местных бюджетов ограничена неравномерностью распределения налоговой базы между муниципалитетами

Для повышения заинтересованности муниципальных образований в увеличении собираемости налоговых доходов, целесообразно предоставить право субъекту Российской Федерации частично или полностью заменять дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дифференцированными нормативами не только от налога на доходы физических лиц, но и других налоговых доходов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации (в настоящее время такое право установлено только на переходный период) Также необходимо предоставить право муниципальным районам частично или полностью заменять дотации дополнительными нормативами от налоговых доходов, зачисляемых в бюджет муниципального района.

На современном этапе развития межбюджетных отношений ключевым вопросом при регулировании налоговых доходов местных бюджетов является выбор налогов в качестве местных, а также налогов, определенная доля которых закрепляется за местными бюджетами На практике проблема наделения муниципальных образований налоговыми доходами и налоговыми полномочиями в качестве способов расширения финансовой самостоятельности муниципалитетов представляет основную сложность, однако в настоящее время комбинирование выбранных методов нельзя признать эффективным

Углубленному анализу формирования собственных налоговых доходов местных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы Российской Федерации, построенной по поселенческому принципу, автором посвящена вторая глава исследования «Оценка собственных налоговых доходов местных бюджетов Краснодарского края»

Исследование муниципального уровня бюджетной системы на современном этапе развития местного самоуправления в Краснодарском крае позволило сделать вывод, что наделение статусом муниципального образования территории поселенческого уровня, не обладающей достаточной налоговой базой, создает неоправданные затраты и сложности организации бюджетного процесса В бюджетах поселений Краснодарского края расходы на управление в 2006 г составляли в среднем четверть всей расходной части местных бюджетов Это соответствует ситуации, сложившейся в целом по Российской Федерации, где вновь созданные поселения до 85% бюджетных средств тратят на содержание органов управления

Таблица 1 - Структура доходов местных бюджетов Краснодарского края, %'

Годы

Статьи доходов 2007

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (план)

Доли доходов местных бюджетов в консочидированном бюджете края

Налоговые 66,7 63,8 56,1 55,3 46,7 33,1 25,4 27,0

Неналоговые 58,6 54,1 55,9 56,8 54,7 65,2 70,5 63,6

Всего налоговые и

неналоговые 66,2 63,1 56,1 55,4 47,7 37,5 31,1 30,8

доходы

Структура доходов

Налоговые и

неналоговые 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

доходы

в том числе

Налоговые 94,9 93,3 92,6 88,9 85,9 76,1 71,4 78,3

Неналоговые 5,1 6,7 7,4 11,1 14,1 23,9 28,6 21,7

Как видно из таблицы 1, структура и динамика доходов местных бюджетов Краснодарского края показывает снижение доли налоговых доходов бюджетов муниципальных образований, что свидетельствует о централизации значительной части бюджетных средств за счет ослабления местных бюджетов

При оценке собственных доходов местных бюджетов различных типов муниципальных образований Краснодарского края в 2006 г установлено, что

1 Составлено автором по источнику отчеты об исполнении консолидированного бюджета Краснодарского края за 2000-2006 гг, данные департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края

более половины (54%) собственных доходных источников местных бюджетов формируют доходы городских округов. Доля собственных доходов муниципальных районов составила 36% собственных доходов местных бюджетов края, поселений 10%, не смотря на количественное преобладание городских и сельских поселений в структуре муниципальных образований края. Значительная часть расходов местных бюджетов края в 2006г. распределялась между городскими округами (51,4%) и муниципальными районами (41,9%) и лишь 6,7% расходов местных бюджетов приходилось на уровень поселений.

Проведенные в работе исследования показали, что недостаток собственных источников существует ни уровне муниципальных районов, где сосредоточен основной объем (74%) дефицита местных бюджетов.

И Безвозмездный н О'езклязрн^кые с^уетисленил за исчлючекае.ч стовскцдй кз ра'комалъпигофридй

?импенсалцй П дсяоды

В} 3-ЗЛС'["| и^ледололы

Городские МукиЦИЕРМЬНЫ!: Городские к округа районы сельские

п келен ия

Рисунок 1 — Структура собственных доходов местных бюджетов Краснодарского края по видам муниципальных образований, 2006 г., %2

Состаьлеио актором [ТО источнику: отчет ой исполнении консолидированного бюджет Краснодарского края за 2006 г., данные департамента по финансам, бюджет;' и кпнчрцдю Краснодарского края

Кроме того, именно муниципальные районы находятся в наиболее' невыгодном положении с точки зрения децентрализации доходов — удельный вес безвозмездных и безвозвратных перечислений в общем объеме собственных доходов к 2,5-3 раза превышает показатель по городским округам и поселениям и составляет 61,8% (рис. 1).

Анализ налоговых доходов муниципальных образований Краснодарского края показал предельно слабую диверсификацию налоговых источников муниципальных образований.

Более половины (60,7%) всех налоговых поступлений местных бюджетов Краснодарского края дает всего один налог на доходы физических лиц, среди местных налогов заметную роль играет земельный налог, что является Следствием .экономически неэффект ивного разграничения доходных источников на федеральном уровне, а не результатом сложившейся социально-экономической ситуации rs муниципальных образованиях (рис. 2).

11алог тт.! имущеС1Ж> физ Вдиезый налог i ia

л>]ц; 1,6% ймекенньш доход; 15.3/о

Земельный налог; 12,6%

Единый

сел ьс кохозя йетве Н liw й «жг, 1 ,А1:4

Гос. пошлина, сборы; 2,6%

Налог ¡¡а прибыль организаций, 5,Щ

Нал с? г нд доходы физических лиц; 60,7%

Рисунок 2 - Структура налоговых доходов местных бюджетов Краснодарского края, 2006 г., %""

3 Составлено авторов по Источник}1: отчет пй исполнении консолидированного бюджета Краснодарского края за 2006 г., данные Департамента по финансам, бюджету и контролЕо Краснодарское края

Решение данной проблемы возможно, во-первых, расширением количества местных налогов за счет переспределения некоторых налоговых платежей из разряда федеральных, региональных налогов и налогов со специальными режимами налогообложения, а, во-вторых, предоставлением более широких полномочий местным органам власти по администрированию налогов, что позволит сформировать систему муниципального налогообложения с учетом экономической целесообразности

Необходимо на федеральном уровне расширить права муниципальных образований в регулировании налогов и создать условия для увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты:

— снять ограничения на установление налоговых ставок и позволить влиять на отдельные параметры налоговой базы,

- закрепить за органами местного самоуправления полномочия по предоставлению налоговых льгот по местным налогам с полной отменой федеральных льгот по данным налогам,

- разработать единые требования к данным по учету объектов недвижимости и правообладателей земельных участков, что обеспечит сопоставимость баз данных о налогоплательщиках, необходимых для исчисления налогов,

- установить порядок актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель и периодичности ее проведения,

- разработать методику оценки имущества для целей обложения налогом на имущество физических лиц по стоимости, приближенной к рыночной,

- предусмотреть установление отчетности налоговых агентов по налогу на доходы физических лиц для улучшения качества администрирования данного налога, т к отсутствие информации о начисленных суммах налога приводит к сложностям в определении налоговой базы и задолженности перед бюджетами всех уровней,

- продолжить совершенствование налогообложения малого бизнеса путем расширения перечня видов деятельности, переводимых на уплату единого налога на вмененный доход и увеличения размера базовой доходности при передаче стационарных торговых мест во временное владение и (или) пользование

В третьей главе «Совершенствование управления собственными налоговыми доходами местных бюджетов на региональном уровне» разработаны методические подходы к работе местных органов власти с задолженностью хозяйствующих субъектов по налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям с целью увеличения доходного потенциала территорий, предложена методика оценки эффективности управления собственными доходами местных бюджетов в системе мушгципальных финансов, дополнены методологические основы создания целевого бюджетного фонда реформирования муниципальных финансов в составе бюджета субъекта Российской Федерации

В целях увеличения доходного потенциала территорий и укрепления финансовых основ местного самоуправления автором предлагаются методические подходы к оценке качества управления задолженностью хозяйствующих субъектов по налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям, путем линейной комбинации по следующим направлениям отношение совокупной неурегулированной задолженности по налогам к поступлениям по соответствующему источнику, рост совокупной неурегулированной задолженности за отчетный период, налоговая недоимка физических лиц, эффективность работы службы судебных приставов по взысканию налоговой задолженности

Оценка каждого направления проводится с помощью индикатора среднего значения по основным блокам показателей Значения каждого из показателей ранжируются по всем муниципальным районам и городским округам, затем по полученным рангам определяется среднее значение, которое используется для дальнейшего ранжирования муниципальных

образований по одному из четырех направлений, исходя из условия, что муниципальные образования, показавшие лучшие результаты работы с задолженностью, находятся в первой десятке (ранг от 1 до 10) На основании предложенных в работе методических подходов в рамках каждого блока мероприятий на основе значений группы показателей за рассматриваемый (отчетный) период муниципальному образованию присваивается ранг, являющийся комплексной оценкой эффективности управления совокупной задолженностью

В диссертации проведено исследование отечественной практики оценки финансового состояния и качества управления муниципальными финансами в субъектах Российской Федерации, что позволило выделить две схемы осуществления указанной оценки

1) оценка управления муниципальными финансами на основе базового принципа реформирования - выделение муниципальным образованиям средств в зависимости от позитивных изменений в практике управления муниципальными финансами,

2) оценка финансового состояния муниципальных образований без проведения конкурса и предоставления муниципальным образованиям средств, идущих на реформы

Исследование схемы стимулирования муниципальных образований, применяемой в Краснодарском крае, позволило сделать вывод о существенных недостатках распределения субсидий на дополнительную помощь бюджетам муниципальных районов (городских округов) для выполнения собственных полномочий в целях стимулирования развития налогооблагаемой базы Не связан с материальным поощрением муниципальных образований анализ финансового состояния и платежеспособности муниципальных образований, проводимый департаментом по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края Данный анализ ставит своей целью не столько реформирование, сколько оздоровление муниципальных финансов, построенного на иных методах,

вплоть до осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации

Обоснована необходимость наличия в Краснодарском крае стимулирующей системы, направленной на реформирование муниципальных финансов с участием субъекта Российской Федерации Анализ практики создания Фондов муниципального развития в отдельных регионах Российской Федерации позволил предложить авторскую модель организации реформирования муниципальных финансов с участием субъекта Российской Федерации, предусматривающую формализацию условий предоставления муниципальным образованиям бюджетных грантов и разработку Программы управления региональными и муниципальными финансами

В рамках конкурса предлагается осуществлять мониторинг местных финансов в разрезе показателей, позволяющих оценить работу местной администрации по отдельным направлениям управления муниципальными финансами В работе предложен алгоритм применения методики оценки финансового состояния и качества управления местными бюджетами на примере бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов Краснодарского края по направлению «управление доходами» На первом этапе алгоритма производится выбор и расчет показателей оценки качества управления доходами местных бюджетов На втором этапе для приведения количественных показателей к единым перемешшм, характеризующим качественное различие состояний управления бюджетами муниципальных образований, необходимо по каждому показателю оценки качества управления доходами бюджетов произвести расчет их стандартизированных значений В рамках направления «управление доходами» для каждого показателя установлен целевой критерий оценки и определена приоритетность показателя в общей оценке направления

Оценка отдельного направления управления муниципальными финансами рассчитывается по стандартной формуле

Яг = X П 1 х Рг,

где Нг - оценка отдельного направления, Пг - оценка 1-го показателя отдельного направления, Рг - вес оценки 1-го показателя в отдельном направлении, п - количество показателей в отдельном направлении, г - 1-й показатель

В работе представлена авторская методика расчета оценки качества управления доходами бюджетов Краснодарского края (табл 2) Таблица 2 - Методика расчета оценки качества управления доходами бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов

муниципальных районов Краснодарского края

№ показателя Наименование показателя Нормативные оценки показателей Вес показателя в сводной оценке Итоговая оценка

П1 Темп роста доходов консолидированного бюджета Краснодарского края (без учета безвозмездных поступлений, акцизов, распределяемых через УФК г Смоленска и доходов от возврата бюджетных ссуд) на территории муниципального образования 0,2

меньше 100% 0 0

от 100,0 до 109,9% 50 10

от 110,0 до 125,0% 75 15

больше 125% 100 20

Отношение собственных доходов бюджета муниципального образования к первоначально запланированным назначениям

П2 меньше 0,99 0 0,1 0

от 1,0 до 1,10 50 5

больше 1,25 75 7,5

от 1,11 до 1,25 100 10

Среднедушевые собственные доходы бюджета муниципального образования (без учета безвозмездных поступлений)

городские округа - меньше 3,50 тыс руб, муниципальные районы - меньше 2,0 тыс руб 0 0

пз городские округа - от 3,50 до 4,99 тыс руб , муниципальные районы - от 2,00 до 2,29 тыс руб 50 0,2 10

городские округа - от 5,00 до 6,99 тыс руб, муниципальные районы - от 2,30 до 2,75 тыс руб 75 15

городские округа - больше 7,0 тыс руб, муниципальные районы - больше 2,75 тыс руб 100 20

Продолжение таблицы 2

П4 Удельный вес доходов от местных налогов в общем объеме собственных доходов бюджета муниципального образования (без учета безвозмездных поступлений) 0,1

меньше 6,0% 0 0

от 6,0 до 9,9% 50 5

от 10,0 до 20,0% 75 7,5

больше 20% 100 10

Налог на доходы физических лиц, зачисляемый в местные бюджеты, в расчете на душу населения

городские округа - меньше 1,50 тыс руб, муниципальные районы - меньше 1,10 тыс руб 0 0

П5 городские округа - от 1,50 до 1,69 тыс руб, муниципальные районы - от 1,10 до 1,19 тыс руб 50 0,1 5

городские округа - от 1,70 до 2,10 тыс руб, муниципальные районы - от 1,20 до 1,50 тыс руб 75 7,5

городские округа - больше 2,10 тыс руб, муниципальные районы - больше 1,50 тыс руб 100 10

Доходы от налогов на совокупный доход, зачисляемый в местные бюджеты, в расчете на душу насе тения

городские округа - меньше 5,0 тыс руб , муниципальные районы - меньше 1,5 тыс р\б 0 0

П6 городские округа - от 5,0 до 5,59 тыс руб , муниципальные районы - от 1,5 до 2,10 тыс руб 50 0,1 5

городские округа - от 6,0 до 7,0 тыс руб, муниципальные районы - от 2,11 до 3,0 тыс руб 75 7,5

городские округа - больше 7,0 тыс руб, мунииипальные районы - больше 3,0 тыс руб 100 10

Рост недоимки по налоговым доходам, зачисляемых в местные бюджеты в соответствии сБКРФ

П7 рост недоимки 0 0,2 0

снижение от 25 до 1% 50 10

снижение от 50 до 25% 75 15

снижение более, чем на 50% 100 20

На основе представленной методики нами проведена классификация качества управления доходами бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов Краснодарского края в 2006 г, в которой минимальные и максимальные значения интегрированного показателя для каждой группы территорий определены с применением предлагаемого выше алгоритма В зависимости от значения интегрированного показателя по направлению «управление доходами», автором предложено распределение средств Фонда реформирования муниципальных финансов

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

1 Мазина В В Социальная направленность бюджета Краснодарского края (статья) / В В Мазина // Сборник статей всероссийской научно-практической конференции «Потенциал развития России XXI века» -Пенза, 2004 311 с /1,3 п л

2 Мазина В В. Особенности формирования доходов местных бюджетов в условиях реализации административной реформы (статья) / В В Мазина // Сборник научных трудов «Финансовые аспекты развития агропромышленного комплекса» - Краснодар КГАУ, 2005 218 с./2,5 п л

3 Мазина В В Финансовая реформа в Краснодарском крае (статья) /В В Мазина // Сборник статей всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления правового государства в современной России — ч 2 «Экономические аспекты правового государства»» — г Сочи (Адлер), 27-31 мая 2005 г 518 с /1,8 п л

4 Мазина В В Проблемы и последствия неуплаты налогов в бюджет (статья) /В В Мазина // Налоговые известия Кубани - № 12,2005 /1,9 п л

5 Мазина В В Проблемы формирования доходов местных бюджетов Краснодарского края (схаьья) /В В Мазина, H Б Давыденко // Налоговые известия Кубани - № 7, 2006 /4,5 п л (2,3 а л.)

6 Мазина В В Собственные налоговые доходы местных бюджетов Краснодарского края в условиях реформирования межбюджетных отношений (статья) / В В Мазина // Экономический вестник Ростовского государственного университета, 2007 Том 5 № 3, часть 3 -0,6 п л

Бумага тип №1 Печатырафаретная Тираж 100 экз Заказ № 560 от 10 10 07 г Кубанский государственный университет

350040, г Краснодар, ул Ставропольская, 149, Центр "Универсервис", тел 21-99-551

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мазина, Валентина Владимировна

Введение

1. Теоретические основы доходов местных бюджетов в системе муниципальных финансов

1.1 Сущность местных бюджетов и их роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований

1.2 Концептуальные основы и характеристика налоговых доходов местных бюджетов

1.3 Принципы децентрализации доходов бюджета и их практическая реализация при определении собственных налоговых доходов местных бюджетов

2. Оценка собственных налоговых доходов местных бюджетов Краснодарского крап

2.1 Оценка муниципального уровня бюджетной системы в условиях реформирования организации местного самоуправления

2.2 Анализ формирования собственных налоговых доходов местных бюджетов

3. Совершенствование управления собственными налоговыми доходами местных бюджетов на региональном уровне

3.1 Методические подходы к работе местных органов власти с целью увеличения доходного потенциала территорий

3.2 Совершенствование управления собственными доходами местных бюджетов в системе муниципальных финансов 140 Выводы и предложения 177 Список использованных источников 186 Приложения

Диссертация: введение по экономике, на тему "Собственные налоговые доходы местных бюджетов в системе муниципальных финансов"

Актуальность темы исследования. Важной особенностью современного этапа развития бюджетно-налоговой системы Российской Федерации является необходимость укрепления финансовой самостоятельности местных органов власти, во-первых, для обеспечения расходных обязательств и, во-вторых, для экономического развития собственных территорий.

Изменение объема расходных обязательств муниципальных образований в результате пересмотра перечня вопросов местного значения не сопровождается процессом повышения налоговой автономии органов местного самоуправления. Баланс между доходами и расходами в местных бюджетах обеспечивается не за счет роста их налоговых доходов, адекватных росту расходов, а за счет оказания финансовой помощи. Значения показателей доли доходов и расходов местных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета Российской Федерации свидетельствуют о наличии децентрализации доходных источников, однако эти показатели не учитывают реальную степень финансовой независимости муниципальных образований, а позволяют лишь оценить законодательную интерпретацию уровня собственных доходов местных бюджетов.

Повышение прозрачности муниципальных финансов требует наличия параметров оценки эффективности инструментов, применяемых в бюджетной политике. Однако в настоящее время на федеральном уровне установлены ограничения для муниципалитетов-участников конкурса на право получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, предусмотренного в федеральном бюджете, что лишает муниципальные образования долгосрочных стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами.

Таким образом, актуальность исследования бюджетных ресурсов муниципальных образований вообще и особенностей формирования собственных налоговых доходов местных бюджетов - в частности, обусловлена необходимостью теоретического осмысления и комплексного обобщения названных проблем, поиска возможных путей их преодоления.

Степень разработанности темы. Вопросы теории и методологии муниципальных финансов, бюджетно-финансовые основы муниципальных образований исследовали такие ученые-экономисты, как A.M. Бабич, О.В. Врублевская, А.Г. Грязнова, A.M. Годин, Н.С.Максимова, А.Г. Мнацаканян, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, Л.И. Сергеев, М.И.Ходорович, Н.А. Ширкевич и др.

Проблемам теории налогов и налоговой политики посвящены работы А.З. Дадашева, И.А Перонко, Л.И. Прониной, Л.П.Павловой, Д. Г. Черника и др. Исследования межбюджетных отношений в части формирования налоговых доходов местных бюджетов находят растущее отражение в трудах таких ученых, как Т.В. Грицюк, Ю.В. Другова, Ю.А. Крохина, А.Д. Селюков, А.Г. Силуанов, и др.

Анализ теории и практики управления общественными финансами наиболее широко представлены в работах A.M. Лаврова, В.В. Климанова, А.В. Юрина. Из иностранных авторов заслуживают внимание труды П.Дж. < Брука, Д. Кинга, Ч. Тибу, Дж. Литвак, А.К. Пири, X. Циммерманна и др.

Научными исследованиями, направленными на создание эффективного механизма формирования местных бюджетов, в настоящее время занимаются не только отдельные ученые-экономисты, но и целые коллективы авторов - Институт Экономики переходного периода, Фонд комплексных прикладных исследований, Центр фискальной политики.

Бесспорно, в исследованиях последнего времени достигнут известный прогресс. Вместе с тем, проблема не получила еще той степени научной разработки, которая соответствовала бы ее теоретической и практической значимости. Мало изучены вопросы формализации и единства методических подходов к оценке финансового состояния и качества управления доходами бюджетов и создания стимулирующей системы, направленной на реформирование муниципальных финансов с участием субъекта РФ. В более глубоком анализе нуждаются собственные налоговые доходы местных бюджетов. Требует уточнений категориальный аппарат, применяемая терминология. Это обусловило выбор темы диссертационного исследования, ее цель и задачи.

Цель исследования - разработка теоретических положений, методических и практических рекомендаций по формированию доходов местных бюджетов на основе принципа субсидиарное™, предусматривающего согласование интересов разных уровней публичной власти.

В соответствии с указанной целью сформулированы следующие задачи, определившие логическую структуру и последовательность этапов предпринятого исследования:

- исследовать сущность местных бюджетов в условиях реформирования бюджетного процесса, уточнив их роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований;

- рассмотреть основы доходов местных бюджетов, изучить структуру и особенности налоговых доходов бюджетов муниципальных образований России в условиях современной системы их формирования;

- определить динамику и структуру доходов местных бюджетов за ряд лет, провести анализ собственных налоговых доходов местных бюджетов различных типов муниципальных образований Краснодарского края;

- выявить проблемы формирования доходной части местных бюджетов с позиции аккумуляции налоговых доходов и факторы, ограничивающие налоговую самостоятельность муниципальных образований по взиманию местных налогов на современном этапе развития межбюджетных отношений;

- обосновать методические подходы к работе местных органов власти с задолженностью хозяйствующих субъектов по налогам, сборам, пеням и налоговым санкциям с целью увеличения доходного потенциала муниципальных образований;

- систематизировать существующую практику проведения оценки финансового состояния и качества управления муниципальными финансами в субъектах РФ;

- разработать комплексную методику оценки качества управления собственными доходами бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов Краснодарского края на основе базового принципа реформирования - выделения муниципальным образованиям средств в зависимости от позитивных изменений в практике управления местными бюджетами.

Объектом исследования являются краевой бюджет и местные бюджеты Краснодарского края по типам муниципальных образований.

Предмет исследования - экономические отношения, возникающие в процессе формирования налоговых доходов бюджетов муниципальных образований.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретической основой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных ученых по кругу изучаемых проблем; нормативные и законодательные документы органов государственной власти РФ и субъектов Федерации.

В ходе исследования были использованы общенаучные методы познания социально-экономических явлений и процессов. На разных этапах работы применялись методы системного и сравнительного анализа, синтеза, аналогии, формально-логический, исторический методы, метод статистической обработки.

Эмпирической базой исследования, обеспечивающей достоверность результатов исследования, послужили аналитические обзоры Министерства финансов Российской Федерации, данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю, официальной отчетности Управления Федеральной налоговой службы по Краснодарскому краю, департамента по финансам, бюджету и контролю

Краснодарского края, департамента экономического развития Краснодарского края, материалы научно-практических конференций и данные, публикуемые в периодической экономической печати.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что ключевая роль в механизме становления эффективной системы местного самоуправления принадлежит налоговой автономии муниципальных образований, что предполагает переход российской бюджетной системы от «разделения» налоговых доходов к предоставлению муниципалитетам налоговых полномочий. Одной из задач дальнейшего развития бюджетного федерализма в России должно стать проведение реформ по управлению муниципальными финансами с участием субъектов РФ, использование механизма материального стимулирования муниципальных образований.

На защиту выносятся следующие основные положения диссертации:

1. Местный бюджет является финансовой базой муниципальных образований и должен ориентировать на конечную цель экономических отношений в новых условиях повышения прозрачности и предсказуемости бюджетного процесса - эффективное удовлетворение общественных потребностей жителей муниципалитета. В этом смысле местный бюджет представляет собой совокупность экономических отношений по поводу формирования и расходования фонда денежных средств в расчете на текущий финансовый год, концентрируемого в распоряжении соответствующего муниципального образования и используемого в ходе осуществления местного самоуправления для эффективной организации и предоставления услуг населению.

2. Современный этап развития бюджетного федерализма в Российской Федерации обуславливает законодательное «расширение» состава собственных доходов, которое не соответствует международной классификации доходов местных бюджетов в части деления их на собственные источники и трансферты. Учитывая разграничение налоговых полномочий и долевое распределение налогов между уровнями бюджетной системы России, отчисления от доходов в местные бюджеты по установленным на постоянной основе нормативам следует рассматривать в качестве закрепленных налоговых доходов обособленно от собственных доходов этих бюджетов.

3. Существование многочисленных местных органов власти на поселенческом уровне нуждается в особом экономическом обосновании. Децентрализация власти экономически выгодна в том случае, если при установлении границ муниципальных образований учитывался вопрос соотнесения издержек управления с необходимостью существования автономно действующих местных органов власти. В авторской концепции муниципальная власть должна очерчиваться рамками муниципального образования, обладающего достаточной налоговой базой, иначе организация местного самоуправления поселенческого уровня создает неоправданные затраты на управление и сложности ведения бюджетного процесса.

4. В результате анализа структуры доходной части местных бюджетов Краснодарского края, установлено неуклонное снижение доли налоговых доходов бюджетов муниципальных образований, что позволяет сделать вывод об усилении тенденции к централизации значительной части бюджетных средств за счет ослабления местных бюджетов. Основной причиной этого является неэффективный механизм закрепления налоговых полномочий и налоговых источников за органами власти муниципальных образований. Слабая диверсификация налоговых доходов местных бюджетов, централизация налогового администрирования и потери бюджетов муниципальных образований из-за установления льгот по местным налогам на федеральном уровне, негативно сказываются на развитии местного самоуправления и затрудняют его эффективное функционирование. Изменение сложившихся пропорций финансовой помощи и налоговых источников в сторону расширения налоговой составляющей местных бюджетов должно стать результатом практической реализации принципов децентрализации доходов и реформирования налогово-бюджетной системы Российской Федерации.

5. В современных муниципалитетах в России в наиболее невыгодном положении с точки зрения децентрализации доходов находятся муниципальные районы. Разграничение налоговых источников на районный и поселенческий уровни привело к недостатку собственных источников на уровне муниципальных районов, где сосредоточен основной объем дефицита местных бюджетов.

6. Проводимые реформы управления общественными финансами недостаточно затрагивают муниципальный уровень, поэтому одной из задач дальнейшего развития бюджетного федерализма должно стать реформирование муниципальных финансов за счет применения бюджетных грантов. Целесообразным является наличие в субъекте Российской Федерации стимулирующей системы поощрения муниципальных образований, добившихся существенного улучшения качества управления муниципальными финансами. Осуществление этого на практике должно происходить посредством создания фонда реформирования муниципальных финансов в составе бюджета субъекта Российской Федерации, разработки Программы реформирования региональных и муниципальных финансов на региональном уровне и использования методики оценки качества управления муниципальными финансами по отдельным направлениям, в том числе по управлению доходами местных бюджетов.

Научная новизна диссертационного исследования в целом заключается в развитии научного подхода к формированию собственных налоговых доходов местных бюджетов путем наделения муниципальных образований налоговыми полномочиями, кооперации усилий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальных образований по проведению комплекса мероприятий, направленных на внедрение эффективных методов управления бюджетами. Конкретное приращение научного знания, полученного лично автором, заключается в следующем:

- терминологически уточнено экономическое понятие «местный бюджет», раскрыто содержание собственных налоговых доходов местных бюджетов как основополагающего элемента муниципальных финансов, формирующегося на принципах ресурсной достаточности, налоговой самостоятельности, стабильности доходов, независящего от закрепленных доходов;

- приведены в систему факторы, ограничивающие налоговую самостоятельность местных органов власти: установление федеральной властью пределов ставок местных налогов; значительный перечень налоговых льгот и отсутствие порядка проведения оценки эффективности налоговых льгот с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности; несовершенство механизма администрирования местных налогов; отсутствие четкого законодательного механизма регулирования деятельности по сбору имущественных налогов;

- обоснована целесообразность расширения налоговой самостоятельности и доходного потенциала муниципалитетов при помощи наделения местных органов власти большими налоговыми полномочиями по определению базы и ставки налогов, а также за счет увеличения числа местных налогов;

- разработаны методические подходы к управлению совокупной неурегулированной задолженностью хозяйствующих субъектов по уплате налогов, пени и налоговых санкций в бюджетную систему Российской Федерации в качестве эффективности использования налогового потенциала местных бюджетов;

- на основании проведенного исследования предложены организационные основы создания целевого бюджетного фонда реформирования муниципальных финансов в составе бюджета субъекта Российской Федерации и дополнены методические подходы к оценке управления собственными доходами местных бюджетов.

Теоретическая и практическая значимость дпссертацпопного исследования состоит в том, что сделаны выводы, которые могут быть использованы в качестве теоретической базы при разработке модернизированных подходов к главной составляющей экономической основы местного самоуправления - бюджетным ресурсам, в развитии теории бюджета как финансовой категории и теоретических основ системы управления местными бюджетами на современном этапе развития бюджетной системы и межбюджетных отношений.

Систематизированные и дополненные теоретические, методологические положения и практические результаты исследования системы управления муниципальными финансами на региональном уровне могут быть использованы для совершенствования бюджетного законодательства; при реализации государственной политики России в сфере формирования системы доходов муниципальных образований; при выработке единых критериев и правил предоставления финансовой помощи на реформирование муниципальных финансов, как на федеральном уровне, так и на иных уровнях бюджетной системы РФ. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе вузовской подготовки специалистов по дисциплинам «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная система».

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы прошли апробацию на всероссийских, региональных конференциях и информационно-практических семинарах (г. Адлер, г. Москва, г. Краснодар, г. Саратов в период 2003-2007 гг.). Основные выводы и концептуальные положения обсуждались в Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Отдельные положения диссертации внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» в г.Краснодаре при чтении лекций работникам финансовых управлений департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края в муниципальных образованиях края по дисциплинам «Государственные финансы», «Муниципальные финансы».

Практические рекомендации, выработанные на базе диссертационного исследования, нашли отражение в нормативных правовых актах администрации Краснодарского края.

По результатам исследований опубликовано 6 научных работ общим объемом 12,6 пл., в том числе авторского текста - 10,4 пл.

Структура диссертационного исследования отражает логику и порядок исследования. Работа состоит из трех глав, включающих в себя 17 таблиц, 9 рисунков, формулу, а также введения, заключения, списка использованной литературы из 159 наименований, 9 приложений, общим объемом 199 машинописных страниц.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Мазина, Валентина Владимировна

Основные результаты проведенных исследований позволяют сформулировать следующие выводы и практические рекомендации:

1. Политическая и экономическая самостоятельность местных органов власти является важным критерием демократизации общества и призвана, совместно с государственными органами власти, обеспечить достойное существование своим гражданам, что может быть достигнуто только при наделении местных органов власти достаточными доходными источниками. Не смотря на длительный процесс формирования экономической и правовой базы местного самоуправления, в России до настоящего момента не удалось выстроить систему бюджетных отношений, которая позволила бы наделить муниципалитеты финансовыми ресурсами, адекватными расходным обязательствам. Соответственно, не создана реальная финансовая основа для отказа от избыточного вмешательства органов власти вышестоящего уровня в решение вопросов местного значения, что не устраняет полностью угрозу выполнения муниципалитетами роли исполнительной структуры федеральной и региональной власти.

2. Современный этап реформы межбюджетных отношений и развития бюджетного процесса содержит две объединенные группы мероприятий: одна касается реформирования местного самоуправления, а другая -эффективного использование бюджетных средств для удовлетворения основных жизненных потребностей проживающего на территории муниципальных образований населения. В этой связи отказ от института минимальных социальных стандартов в условиях низкого уровня собственных доходов у подавляющего числа муниципальных образований ущемляет интересы граждан в реализации основных социальных прав, определенных в Конституции России. Актуально принятие законодательных актов отраслевого уровня, в которых должны быть определены обязанности государства и органов местного самоуправления по финансированию государственных и муниципальных услуг, рассчитанных на основе минимального социального стандарта, что предполагает достаточность доходной части местного бюджета для финансирования минимальных расходов на решение вопросов местного значения и переданных расходных полномочий органов государственной власти.

3. Понятие местного бюджета, приведенного в действующей редакции БК РФ, во - первых, отождествляет местный бюджет лишь с его материальной характеристикой - денежным фондом, а во-вторых, непосредственно не определяет цели экономических отношений по поводу аккумулирования, перераспределения и расходования денежных средств -предоставление общественных благ населению данной местности. Теоретическое исследование сущности местного бюджета в соответствии с контекстом реформы бюджетного процесса позволило определить его как совокупность экономических отношений по поводу формирования и расходования фонда денежных средств в расчете на текущий финансовый год, концентрируемого в распоряжении соответствующего муниципального образования и используемого в ходе осуществления местного самоуправления для эффективной организации и предоставления услуг населению.

4. Изучение доходов бюджета характеризует их как экономические отношения по поводу поступления денежных средств в бюджет, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета, с целью создания финансовой базы для эффективной организации и предоставления услуг населению.

5. Основным ресурсом повышения реальной финансовой самостоятельности местных бюджетов служит достижение необходимого уровня собственных доходов. В контексте международной классификации доходов местных бюджетов на собственные источники и трансферты, поступления в местные бюджеты от закрепленных отчислений от федеральных, региональных налогов и налогов со специальными налоговыми режимами следует рассматривать отдельно от собственных доходов местных бюджетов, в силу ограниченных полномочий власти на местах по законодательному регулированию данных налогов. Продолжительность действия нормативного акта, устанавливающего нормативы распределения налоговых доходов, не влияет на полномочия органов власти бюджета-получателя воздействовать на основные элементы налога и налоговые льготы.

6. Изучение организации местного самоуправления в условиях ее реформирования позволило уточнить, что каждый вариант наделения крупного муниципального образования определенным статусом имеет свои недостатки: либо муниципальный район с преимущественно городскими жителями неограниченного числа, либо городской округ с ограниченными правами жителей поселков на местное самоуправление. При получении услуг в более выгодном положении оказываются жители более крупных муниципалитетов, тогда как право населения на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях, .не обладающих достаточной экономической основой, остается декларацией. Оценка организации местного самоуправления показывает, что наделение статусом муниципального образования поселенческого уровня территории, не обладающей достаточной налоговой базой создает неоправданные затраты и сложности организации бюджетного процесса. В бюджетах поселений Краснодарского края в 2006 г. расходы на управление составили в среднем четверть всей расходной части местных бюджетов. Это соответствует ситуации, сложившейся в целом по России, где вновь созданные поселения до 85% бюджетных средств тратят на содержание органов управления.

7. Налоговые доходы призваны финансово обеспечить деятельность государства и муниципальных образований, следовательно, возникает объективная необходимость в эффективном разграничении на постоянной основе налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. Оценка структуры доходов местных бюджетов показывает неуклонное снижение доли налоговых доходов бюджетов муниципальных образований, что позволяет сделать вывод об усилении тенденции к централизации значительной части бюджетных средств за счет ослабления местных бюджетов. В 2000 г. в бюджеты муниципальных образований Краснодарского края поступало 2/3 налоговых доходов консолидированного бюджета края (66,7% против 33,3% налоговых платежей в краевой бюджет), обеспечивающих 91,2% доходов местных бюджетов, в 2006 г. в бюджеты муниципальных образований поступило 27% налоговых доходов консолидированного бюджета края.

8. Налоговая политика местных органов власти ограничена весьма узким перечнем местных налогов. Местные налоги в совокупности обеспечивают только 14% налоговых доходов бюджетов муниципальных образований Краснодарского края, однако в бюджетах поселений на местные налоги приходится половина налоговых поступлений, а в отдельных поселениях поступления от этих платежей являются основными и достигают 80%. Налоговая самостоятельность органов власти муниципалитетов по взиманию местных налогов ограничивается следующими факторами: установлением федеральной властью пределов ставок местных налогов; расширенным перечнем налоговых льгот и отсутствием порядка проведения оценки эффективности налоговых льгот с учетом показателей бюджетной и социальной эффективности; уменьшением налоговой базы для исчисления земельного налога в результате разграничения собственности на землю; несовершенством механизма администрирования местных налогов; отсутствием четкого законодательного механизма регулирования деятельности сборщиков имущественных налогов. Перечень федеральных и региональных налогов, напротив, необоснованно широк, что приводит к искажению бюджетной обеспеченности муниципалитетов и зависимости муниципалитетов от органов государственной власти с точки зрения мобилизации доходов.

9. Анализ налоговых доходов муниципальных образований показал предельно слабую диверсификацию налоговых источников муниципалитетов. Более половины (60,7%) всех налоговых поступлений местных бюджетов Краснодарского края дает всего один налог на доходы физических лиц, среди местных налогов заметную роль играет земельный налог, что является следствием экономически неэффективного разграничения доходных источников на федеральном уровне, а не результатом сложившейся социально-экономической ситуации в муниципалитете. Решение данной проблемы возможно, во-первых, расширением количества местных налогов за счет переспределения некоторых налоговых платежей из разряда федеральных, региональных налогов и налогов со специальными режимами налогообложения, а, во-вторых, предоставлением более широких полномочий местным органам власти по администрированию налогов, что позволит формировать систему муниципального налогообложения с учетом экономической целесообразности.

10. Необходимо на федеральном уровне расширить права муниципальных образований в регулировании налогов и создать условия для увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты:

- снять ограничения на установление налоговых ставок по местным налогам при условии оценки предельного налогового бремени на налогоплательщиков и позволить влиять на отдельные параметры налоговой базы;

- закрепить за органами местного самоуправления полномочия по предоставлению налоговых льгот по местным налогам с полной отменой федеральных льгот по данным налогам;

- разработать на федеральном уровне единые требования к данным по учету объектов недвижимости и правообладателей земельных участков, что обеспечит сопоставимость баз данных о налогоплательщиках, необходимых для исчисления налогов;

- установить порядок актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель и периодичности ее проведения;

- разработать методику оценки имущества для целей обложения налогом на имущество физических лиц по стоимости, приближенной к рыночной;

- предусмотреть установление отчетности налоговых агентов по налогу на доходы физических лиц для улучшения качества администрирования данного налога, т.к. отсутствие информации о начисленных суммах налога приводит к сложностям в определении налоговой базы и задолженности перед бюджетами всех уровней;

- продолжить совершенствование налогообложения малого бизнеса путем расширения перечня видов деятельности, переводимых на уплату единого налога на вмененный доход и увеличения размера базовой доходности при передаче стационарных торговых мест во временное владение и (или) пользование;

- четко определить в НК РФ термин «налоговая тайна» с целью предоставления возможности финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований получать информацию, необходимую для бюджетного прогнозирования;

-рассмотреть вопрос о формировании муниципальной статистики, отвечающей потребностям прогнозирования доходов местных бюджетов.

11. Закрепление единых нормативов не может в полной мере решить проблему обеспечения равномерного распределения финансовых ресурсов по муниципальным образованиям. Для повышения заинтересованности муниципальных образований в увеличении собираемости налоговых доходов, целесообразно предоставить право субъекту РФ частично или полностью заменять дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности дифференцированными нормативами не только от налога на доходы физических лиц, но и других налоговых доходов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ (в настоящее время такое право установлено только на переходный период). Также необходимо предоставить право муниципальным районам частично или полностью заменять дотации дополнительными нормативами от налоговых доходов, зачисляемых в бюджет муниципального района.

12. При оценке собственных доходов местных бюджетов Краснодарского края различных типов муниципальных образований установлено, что доля собственных доходных источников в объеме местных бюджетов Краснодарского края составляет 76,3%, большая часть из которых формируется в городских округах (54%) собственных доходов местных бюджетов). Собственные доходы поселений составляют около 10% собственных доходов местных бюджетов, не смотря на количественное преобладание городских и сельских поселений в структуре муниципальных образований края (89% общего числа муниципальных образований). Доля собственных доходов муниципальных районов в 2006 г. составила 36% собственных доходов местных бюджетов. Значительная часть расходов местных бюджетов края также распределяется между городскими округами (51,4%>) и муниципальными районами (41,9%) и лишь 6,7% расходов всех местных бюджетов приходится на уровень поселений, что немногим выше показателя расходов поселений в среднем по РФ в 2006 г. (5,4%). Исследования показали, что недостаток собственных источников существует на уровне муниципальных районов, находящимся, кроме того, в наиболее невыгодном положении с точки зрения децентрализации доходов - удельный вес безвозмездных и безвозвратных перечислений в общем объеме собственных доходов в 2,5-3 раза превышает показатель по городским округам и поселениям и составляет 61,8%).

13. Сбалансированность местных бюджетов является значимым условием осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и может рассматриваться как одно из приоритетных направлений работ в области управления муниципальными финансами. При оценке сбалансированности местных бюджетов Краснодарского края установлено, что в 2006 г. 86% муниципальных образований исполнили бюджеты с профицитом, 14% - с дефицитом, что лучше показателей в среднем по РФ, где 13 % всех бюджетов муниципальных образований исполнено с равенством доходов и расходов, 57 % бюджетов муниципалитетов имеют профицит и 30 % бюджетов муниципальных образований исполнено с дефицитом. Основной объем дефицита местных бюджетов сосредоточен на уровне муниципальных районов (74% дефицита местных бюджетов). Источником финансирования дефицита местных бюджетов, в основном, являются поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности. Сумма доходов местных бюджетов от данного источника поступательно возрастает.

14. Принятие мер по увеличению налоговых источников в доходах бюджетов во многом зависит от реалистичного подхода к задолженности по уплате налогов в бюджет хозяйствующими субъектами, находящимися на территории муниципальных образований. В качестве такого подхода предлагается методика оценки работы муниципального образования с неурегулированной совокупной задолженностью, включающий недоимку по налогам и сборам и неурегулированные пени и налоговые санкции в бюджетную систему РФ. Аналогичные расчеты целесообразно осуществлять в регионах, где остро стоит проблема использования организациями бюджетных средств (неуплаченных налогов и пени) в качестве необременительного кредитного ресурса.

15. Проводимые реформы недостаточно затрагивают муниципальный уровень, поэтому одной из задач дальнейшего развития бюджетного федерализма должен быть перенос достижений на проведение реформ по управлению муниципальными финансами за счет применения бюджетных грантов. В настоящее время, на федеральном уровне не предложено единой методики оценки качества бюджетных преобразований в муниципальных образованиях. Современной тенденцией является не столько участие муниципалитетов субъектов РФ в конкурсе на право получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, предусмотренного в федеральном бюджете, сколько создание собственных

Фондов реформирования муниципальных финансов, что связано это с ограничениями, установленными Федерацией для муниципалитетов-участников конкурса на право получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

16. Анализ практики проведения оценки финансового состояния и качества управления муниципальными финансами на региональном уровне позволяет отметить целесообразность наличия в субъекте РФ не просто мониторинга, констатирующего фактическое состояние муниципальных финансов, но стимулирующей системы поощрения муниципальных образований, добившихся существенного улучшения качества управления муниципальными финансами. Одним из условий решения проблемы реформирования муниципальных финансов является предложение об организации фонда реформирования муниципальных финансов в составе бюджета субъекта РФ, средства которого направляются на форме субсидий бюджетам муниципальных образований на условиях состязательности для выработки и внедрения лучшей практики управления местными бюджетами, создании на региональном уровне Программы реформирования региональных и муниципальных финансов, использовании разработанной методики оценки t качества управления муниципальными финансами по отдельным направлениям.

Предложенные, а также другие мероприятия по совершенствованию муниципальных финансов, позволят создать условия для функционирования долговременной основы формирования местных бюджетов с учетом гарантированного обеспечения не только текущих потребностей муниципальных образований, но и создания условий для их дальнейшего развития.