Регулирование естественных монополий на региональном и муниципальном уровнях тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Чащихина, Светлана Георгиевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1.

МОНОПОЛИЗМ И АНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ »

1.1. Возникновение и развитие монополизма и антимонопольного регулирования

1.2.Особенности развития монополизма в России и методы антимонопольного регулирования

1.3. Регулирование естественных монополий

ГЛАВА 2.

АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИХ РЕГУЛИРОВАНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ

2.1 Краткая характеристика субъектов естественных монополий и системы их регулирования (на примере Санкт-Петербурга)

2.2.Основные направления совершенствования государственного регулирования деятельности естественных монополий

2.3.Методы развития конкуренции на рынках естественных монополий

ГЛАВА 3.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ НА ПРИМЕРЕ РЫНКА ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ 3.1. Анализ рынка теплоснабжения в Санкт-Петербурге и системы его регулирования

3.2. Предложения по совершенствованию системы регулирования 102 рынка теплоснабжения Санкт-Петербурга

3.3. Методика формирования дифференцированных тарифов на 115 теплоснабжение для различных групп потребителей Санкт-Петербурга

Диссертация: введение по экономике, на тему "Регулирование естественных монополий на региональном и муниципальном уровнях"

Актуальность исследования

Регулирование деятельности естественных монополий составляет неотъемлемую часть ^антимонопольной политики государств с развитой рыночной экономикой. Созданная в период становления рыночной экономики система антимонопольного регулирования в России включает механизмы регулирования деятельности субъектов естественной монополии, однако эти механизмы в настоящее время несовершенны и должны быть подвергнуты существенной доработке.

Практически неконтролируемый и часто необоснованный рост цен на товары и услуги естественных монополий является одним из важнейших факторов экономического ущерба, вызываемого монополизмом в современном российском обществе.

Особенно остро стоит проблема регулирования естественных монополий на региональном уровне. Региональные естественные монополии как правило связаны с такими отраслями, как энергетика, жилищно-коммунальное хозяйство, водоснабжение, транспорт, связь, которые составляют основу жизнеобеспечения населения и инфраструктуры экономики регионов. Вместе с тем. именно механизмы регулирования естественных монополий на региональном уровне в наименьшей степени проработаны и закреплены в законодательстве и нормативных актах. Неразрешенность этой проблемы негативно сказывается как на возможностях привлечения инвестиций и экономического роста, так и на социальной обстановке в регионах.

Описанная ситуация характерна в том числе и для такого крупнейшего российского города - субъекта федерации, как Санкт-Петербург, на примере которого приведено настоящее исследование.

Если закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" был принят в России на начальном этапе рыночных реформ, то специальные законодательные акты по регулированию естественных монополий не выпускались до 1995 г. Принятие закона "О естественных монополиях" определило контроль над ценообразованием и целым рядом хозяйственных решений владельцев ЕМ. Однако закон не содержит каких-либо четких рекомендаций относительно схемы ценообразования и других механизмов контроля за деятельностью предприятий ЕМ. Главной проблемой, которая возникает при реализации закона, является отсутствие законодательной основы для регулирования естественных монополий на региональном и муниципальном уровнях.

В силу этих причин разработка целостной системы регулирования деятельности субъектов естественных монополий на региональном и муниципальном уровнях является чрезвычайно важной задачей. Актуальность и недостаточная изученность рассматриваемой проблемы определили выбор темы диссертационной работы.

В настоящей работе проведено исследование особенностей развития монополизма и систем антимонопольного регулирования в странах с рыночной экономикой. В диссертации обобщен опыт регулирования естественных монополий (ЕМ) в разных странах, с учетом их исторического развития, и проанализировано состояние регулирования естественных монополий в России.

Предмет и объект исследования

Предметом исследования является система государственного регулирования деятельности естественных монополий, относящихся к отраслям жизнеобеспечения, на региональном и муниципальном уровнях.

Естественные монополии в основном сконцентрированы в городах, поэтому проблемы их регулирования, рассмотренные на примере Санкт-Петербурга, во многом являются характерными и для ряда других крупнейших городов Российской Федерации.

Цель и задачи исследования

Целью диссертации является разработка рекомендаций по совершенствованию системы государственного регулирования деятельности субъектов ЕМ в городах для обеспечения баланса интересов как производителей, так и потребителей услуг естественной монополии.

Для достижения поставленной цели в процессе диссертационного исследования решались следующие задачи:

- изучить особенности развития монополизма и антимонопольное законодательство в странах с развитой экономикой и в России;

- рассмотреть теоретические разработки в области регулирования естественных монополий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях:

- определить методы государственного регулирования естественных монополий на региональном и муниципальном уровнях и методы развития конкуренции на рынках ЕМ;

- проанализировать особенности деятельности предприятий естественных монополий в условиях Санкт-Петербурга;

- дать характеристику степени влияния антимонопольных органов на деятельность субъектов естественных монополий;

- разработать основные направления совершенствования регулирования ЕМ на региональном и муниципальном уровнях. В качестве конкретных прикладных задач ставились проведение анализа рынка теплоснабжения в Санкт-Петербурге и разработка предложений по совершенствованию его регулирования.

Методологическая и информационная база исследования

Теоретическую базу исследования составили разработки зарубежных и отечественных экономистов в области теории антимонопольной политики, анализа действующих систем регулирования естественных монополий, конкретных принципов их построения, основных методов и принципов регулирования, аспектов ценообразования. Прежде всего, автором использовались фундаментальные труды Samuelsen P., Mackonell К. Brew S. Кроме того, теоретическую базу исследования составили труды Charles F., Foster С. Joskow P. Porter M., Phillips Jr. Shhmalensee R., Welch F. В диссертации были использованы также и работы отечественных экономистов, посвященные вопросам исследования проблем монополизма и антимонопольного регулирования. Среди них следует отметить научные труды Васильевой В. Иванова С., Котелкиной Е., Никитина С., Никифорова А., Глазовой Е., Степановой М. и другие.

В диссертации были проанализированы законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Санкт-Петербурга, касающиеся вопросов регулирования деятельности естественных монополий и отдельных аспектов их функционирования.

Информационную основу исследования составили материалы Санкт-Петербургского территориального управления Министерства по антимонопольной политике Российской Федерации и поддержке предпринимательства (СПб ТУ МАП РФ), а также материалы, предоставленные Санкт-Петербургским Государственным комитетом статистики (статистическая отчетность по формам 1-МОН, 10—ф, 2-ОКУД, 1-Т, 2-КС и 1-ММ), содержащие сведения по основным видам деятельности предприятий-монополистов.

Кроме того, основные принципы регулирования естественных монополий (отраслей городского хозяйства) изучались автором во время обучения в Австрии.

Теоретические положения исследования и практические рекомендации разработаны с позиций системного подхода, комплексного и сравнительного анализ, с применением экономико-математических методов.

Научная новизна исследования

В целом диссертационная работа посвящена еще недостаточно изученной в России экономической проблеме: регулированию естественных монополий на региональном и муниципальном уровнях.

Наиболее существенные новые научные результаты, полученные в процессе диссертационного исследования, заключаются в следующем:

- проведена систематизация методов государственного регулирования естественных монополий в различных странах:

- уточнено понятие государственного регулирования естественных монополий;

- разработаны рекомендации по развитию элементов конкуренции на рынках естественных монополий в городах;

- внесены конкретные предложения по формированию полномочий региональных регулирующих органов, а также прав и обязанностей регулируемых ими субъектов ЕМ;

- разработаны практические рекомендации по совершенствованию организации рынка теплоснабжения в Санкт-Петербурге;

- разработана методика формирования тарифов на услуги теплоснабжения для разных групп потребителей с учетом ее поэтапного внедрения в г. Санкт-Петербурге.

Практическое значение основных результатов исследования состоит в возможности их непосредственного применения при построении системы регулирования естественных монополий в Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях.

Конкретные рекомендации автора касаются вопросов реорганизации отрасли теплоснабжения (на примере Санкт-Петербургского предприятия топливно-энергетического комплекса), формирования договорных отношений между Администрацией города и теплоснабжающей организацией и применения методики расчета дифференцированных тарифов на услуги теплоснабжения для различных групп потребителей Санкт-Петербурга.

Апробация и внедрение результатов исследования

Результаты исследования прошли апробацию при разработке в 1998 г. "Программы демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Санкт-Петербурга" (заказчик - Администрация Санкт-Петербурга) и в разработке научно-исследовательской работы "Создание системы государственного контроля и регулирования деятельности субъектов естественной монополии в Санкт-Петербурге" (заказчики - 9 предприятий -субъектов естественной монополии Санкт-Петербурга). Указанные разработки, в которых автор принимал непосредственное участие, проводились Автономной некоммерческой организацией "Центр исследования рыночной среды". Кроме того, основные положения диссертации докладывались и обсуждались на семинаре по вопросам антимонопольной политики осенью 1998 г. в Вене, во время обучения на курсах по рыночной экономике по программе Объединенного Венского Института (JVI), а также на научных конференциях сессии профессорско-преподавательского состава, научных работников и аспирантов Санкт-Петербургского университета Экономики и Финансов. Многие исследования и рекомендации использовались в практической деятельности СПб ТУ МАП России.

Структура работы

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и трех приложений. Работа выполнена на 142 страницах. Библиография включает 154 наименования.

Диссертация: заключение по теме "Региональная экономика", Чащихина, Светлана Георгиевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование вопросов государственного регулирования естественных монополий подтвердило необходимость разработки концептуальных основ государственного воздействия на естественные монополии и построения целостной системы их регулирования в России. В процессе написания работы был сделан следующий ряд основных выводов:

1. Органы государственного регулирования большинства стран не рассматривают увеличение рыночной концентрации, как злоупотребление. Причинами государственного вмешательства служат злоупотребления со стороны монополистов своей рыночной властью.

2. В развитых странах регулирование естественных монополий осуществляется на основе специальных законодательных актов и в большинстве случаев требует прямого государственного вмешательства. Фактически государственное регулирование естественных монополий выполняет те же функции, что и антимонопольное законодательство, т.е. оно направлено на обеспечение равного доступа каждого потребителя к данной услуге в необходимом объеме и по разумной цене. Органы государственного регулирования должны быть изолированы как от прямого политического давления местных и федеральных властей, так и от влияния регулируемых субъектов.

3. Горизонтальная форма объединения предприятий газо-, энерго- и водоснабжения в единый концерн, получившая распространение в некоторых странах Западной Европы, может быть применима в крупных городах России. К числу ее видимых преимуществ относятся удобства в планировании и размещении производственной деятельности во взаимосвязи с политикой развития региона в целом, а также экономия в накладных расходах. Но с другой стороны, такая структура фактически препятствует возникновению потенциальной конкуренции на данных рынках и. следовательно, снижает возможности для потребителя в получении более качественной и дешевой услуги.

4. Специфика антимонопольного законодательства России обусловлена особенностями развития отечественной экономики, представленной в недавнем прошлом сверхмонопольными структурами и централизованной плановой системой. В связи с этим функции антимонопольного законодательства шире, чем АМЗ развитых стран, и направлены не только на пресечение действий, подавляющих конкуренцию, но и непосредственно на создание конкурентной среды. Вместе с тем, антимонопольное законодательство России содержит ряд недостатков. Несовершенство законодательной базы, а так же отсутствие необходимого опыта становятся главным препятствием в работе антимонопольных органов.

5. Вопросы регулирования деятельности естественных монополий в России недостаточно изучены. Необходима разработка специальных законодательных актов, определяющих основополагающие принципы регулирования естественных монополий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Деятельность антимонопольных органов должна быть построена на принципах их компетентности и независимости от органов власти и управления и регулируемых субъектов.

6. В сложившейся практике регулирования ЕМ используется не вполне эффективные методы, как например, затратный принцип ценообразования. Утверждение тарифов регулирующими органами осуществляется без необходимой экспертной проработки, форма их расчетов не стандартизирована. Широко применяемая практика ценовой дискриминации отдельных групп потребителей негативно сказывается на развитии экономики в целом. Необходимо разработать методику формирования тарифов на услуги ЕМ и принципы их дальнейшего регулирования, с учетом специфики сетевых предприятий.

7. Большинство обращений в территориальные антимонопольные органы касается деятельности субъектов ЕМ. Чаще всего антимонопольные органы не уполномочены их рассматривать, т. к. они действуют на основании закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности" и не вправе применять нормы закона "О естественных монополиях". Следовательно, необходимо привести в соответствие меры антимонопольного законодательства с функциями и полномочиями регулирующих органов.

8. К числу существенных недостатков действующего механизма управления городским хозяйством относится совмещение в значительном ряде случаев субъектами естественных монополий управленческих и коммерческих функций. Такое положение вещей не стимулирует развитие отраслей городского хозяйства, препятствует ориентации работников на повышение качества обслуживания потребителей, экономической заинтересованности исполнителей в результатах своей деятельности.

9. По отношению к субъектам ЕМ городские органы власти и управления выступают одновременно как регулирующие органы, как крупнейшие должники и. в некоторых случаях, как собственники имущества. В соответствии с этими тремя статусами, городские власти должны стремиться к снижению тарифов для потребителей при соблюдении качества услуг; по возможности оттягивать сроки платежей, и заботиться о сохранении имущества ЕМ и получении дохода от его использования. Очевидно, что эти задачи одновременно выполнить невозможно, и на практике такая ситуация приводит к увеличению амортизационных отчислений и арендных платежей, повышению тарифов и перекрестному субсидированию.

10. Действующая система бюджетного дотирования предприятий ЕМ не является экономически и социально оправданной, поскольку ориентирована на поставщика услуг, а не на конкретных потребителей, нуждающихся по закону в этой поддержке. Это обстоятельство приводит к постоянному росту размера дотаций при их низкой эффективности. Дотации монополистам необходимо заменить на прямые выплаты конкретным потребителям, нуждающимся по закону в этой поддержке, при установлении тарифов на услуги ЕМ на уровне, по меньшей мере, себестоимости.

11. Отсутствие действенного регулирования договорных отношений между предприятиями ЕМ и потребителями их услуг приводит к навязыванию последним невыгодных и несправедливых условий договоров. Необходимо разработать типовые формы договоров на услуги отраслей коммунального хозяйства и механизм урегулирования преддоговорных споров.

12. Поскольку отрасли городского хозяйства, относящиеся к ЕМ. призваны удовлетворять в первую очередь потребности местного населения и хозяйствующих субъектов, их деятельность должна являться предметом регулирования преимущественно региональных и городских властей

13. Более целесообразно не объединять различные сферы ЕМ в одном нормативном акте, а применять регулирование отдельных сфер ЕМ путем разработки и принятия конкретных нормативных актов, с учетом особенностей деятельности регулируемого субъекта в каждой сфере.

14. При регулировании ценообразования главная трудность заключается в определении издержек регулируемого субъекта, которые должны быть исключены из расчета себестоимости тарифа. К числу таких издержек следует отнести активы, не являющиеся необходимыми для производства основного вида услуг ЕМ, либо дублирующие активы, затраты на содержание основных фондов других департаментов регулируемой компании (в случае совмещения, например тепло- и электроэнергетических служб), дебиторскую и кредиторскую задолженности.

15. К прямым методам государственного воздействия на предприятия естественных монополий относятся: нормативно-правовые методы; создание специальных регулирующих органов, регулирование через форму собственности, регулирование ценообразования. Вариантами развития конкуренции могут быть реструктуризация и разделение интегрированных отраслей ЕМ, развитие производства товаров-субститутов, лицензирование, система контрактов (договоров), система конкурсов.

16. Рынок теплоснабжения в Санкт-Петербурге монополизирован. Указанные услуги представляет ряд теплоснабжающих организаций, каждая из которых действует в границах рынка. определенных схемой тепловых сетей. Реальная конкуренция между теплоснабжающими организациями невозможна ввиду особенностей передачи ресурса. Потенциальная конкуренция сдерживается большой величиной первоначальных затрат для организации альтернативных источников теплоснабжения, ограниченностью финансовых ресурсов и действующими правовыми актами.

17. Действующая система тарифов на теплоэнергию. предусматривающая дифференциацию между группами населения, проживающими в домах различной формы собственности, некорректна и необоснованна с юридической и экономической точек зрения, что вызывает постоянные жалобы со стороны потребителей. Форма собственности и вид жилого помещения не должны влиять на структуру тарифа. Тариф должен зависеть только от фактической себестоимости оказания услуги конкретным потребителям.

На основании выводов были разработаны направления по совершенствованию системы государственного регулирования субъектов естественных монополий и внесены предложения по развитию элементов конкуренции рынках ЕМ. Конкретные рекомендации касаются вопросов реорганизации рынка теплоснабжения Санкт-Петербурга. Некоторые из предложений диссертации вошли в научно-исследовательские работы - " Программа демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Санкт-Петербурга" и "Создание системы государственного контроля и регулирования деятельности субъектов естественной монополии в Санкт-Петербурге" в 1998 г.

Данные рекомендации могут найти применение в деятельности органов законодательной и исполнительной власти Санкт-Петербурга и других городов России при проведении экономической политики рыночного реформирования с целью сбалансированного и стабильного развития предприятий городской инфраструктуры, обеспечивающих благоприятную среду для развития бизнеса и современные удобства для жителей города.