Результативность финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Результативность финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации"

На правах рукописи

0050041

ЗЕЛЕНКОВА РАИСА АЛЕКСАНДРОВНА

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ФИНАНСИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение

и кредит

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

- 1 ДЕК 2011

Самара 2011

005004152

Работа выполнена в Самарском государственном экономическом университете

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор

Ковалева Татьяна Михайловна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Аюпов Айдар Айратович

доктор экономических наук, профессор Бажуткина Лидия Павловна

Ведущая организация - Ульяновская государственная

сельскохозяйственная академия

Защита состоится 20 декабря в 12 ч на заседании диссертационного совета Д 212.214.01 при Самарском государственном экономическом университете по адресу: ул. Советской Армии, д. 141, ауд. 325, г. Самара, 443090

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Самарского государственного экономического университета

Автореферат разослан 18 ноября 2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета —— Вишневер В.Я.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современные требования общества к государственному управлению, и в частности к управлению общественными финансами, обязывают органы государственной власти и местного самоуправления определять новые подходы, обеспечивающие повышение качества выполняемых функций и предоставляемых обществу услуг.

Внедрение модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в муниципальных образованиях имеет свою специфику, поскольку именно на этом уровне управления общественными финансами осуществляется большая часть расходов бюджета на приобретение услуг для населения. На современном этапе внедрения БОР накоплен определенный опыт по оценке результативности и эффективности финансирования целевых программ муниципальных образований и ведомственных целевых программ главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). Внедрение же в практическую деятельность процедуры оценки результативности финансирования муниципальных услуг, как правило, отсутствует. Разработка и применение методик оценки результативности финансирования муниципальных услуг должны способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств в процессе управления расходами местных бюджетов, а также стимулировать повышение качества оказываемых услуг.

Внедрение инструментов БОР на муниципальном уровне, тем более включение в этот процесс муниципальных учреждений, только начинается. Нормативная и методологическая база для определения результативности финансирования муниципальных услуг еще не сформирована. Для многих услуг количественные измерители результативности их финансирования неочевидны. Особенность сложившейся ситуации заключается в том, что практика значительно опередила отечественные теоретические исследования по данным вопросам. Все это предопределило выбор темы, цели, задач и основных направлений диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Несмотря на свою актуальность, теоретические и методологические проблемы результативности расходов бюджета, и в частности финансирования муниципальных услуг, остаются дискуссионными и недостаточно разработанными.

Теоретическую основу исследования составили научные труды в области теории финансов и бюджета таких ученых, как А.М. Бабич,

П.И. Вахрин, O.B. Врублевская, А.Г. Грязнова, JI.A. Дробозина, Т.М. Ковалева, В.Н. Лексин, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, Б.М. Сабаити и др.

Проблемам управления государственных (муниципальных) финансов на основе реализации модели БОР и оценки результативности бюджетных расходов посвящены работы таких отечественных авторов, как М.П. Афанасьев, Н.В. Бакша, C.B. Барулин, Г.Ю. Ветров, В.В. Гаму-кин, М.Ю. Гараджа, A.M. Лавров, B.C. Мокрый, A.B. Улюкаев, М.И. Яндиев и др.

Однако некоторые проблемы данной тематики разработаны недостаточно полно, в частности, вопросы результативности финансирования муниципальных услуг, а также методики ее оценки.

Цель исследования - развитие теоретических основ результативности финансирования муниципальных услуг и разработка практических рекомендаций по ее достижению в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:

- изучить теоретические основы расходов бюджетов;

- исследовать содержание результативности финансирования муниципальных услуг в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;

- проанализировать состав и структуру расходов бюджетов муниципальных образований на примере Самарской области;

- рассмотреть проблемы мониторинга результативности финансирования муниципальных услуг в современных условиях;

- определить направления повышения результативности финансирования муниципальных услуг;

-разработать методику оценки результативности финансирования муниципальных услуг.

Область исследования. Диссертационное исследование проведено по специальности 08.00.10 "Финансы, денежное обращение и кредит" Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) в рамках п. 2.3 "Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике", 2.5 "Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных, фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования".

Объектом исследования является результативность финансирования муниципальных услуг.

Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие в процессе достижения результативности финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации.

Теоретичеасую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, материалы научно-практических конференций, публикации в периодических экономических изданиях.

Методологическую основу исследования образуют такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, метод сравнения и системного подхода

Информационной базой исследования являются законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации, Самарской области, представительных органов местного самоуправления, материалы научно-практических конференций и научные труды. Эмпирическую базу составляют данные Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Федеральной службы государственной статистики.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии теоретических основ результативности финансирования муниципальных услуг и разработке методических рекомендаций по ее достижению в Российской Федерации.

К элементам научной новизны исследования относятся следующие его результаты:

- дано определение расходов бюджета как системы экономических отношений, возникающих в процессе распределения денежных средств бюджетов всех уровней для финансирования услуг органов государственной власти и местного самоуправления в целях удовлетворения общественных потребностей;

-раскрыта сущность финансирования муниципальных услуг, заключающаяся в предоставлении денежных средств из местных "программных" бюджетов муниципальным учреждениям и предприятиям на оказание муниципальных услуг в рамках мероприятий ведомственных целевых программ;

- определено понятие результативности фишшсирования муниципальных услуг как соответствие достигнутых значений показателей объема и качества муниципальных услуг поставленным целям (задачам) целевых программ и показателям муниципальных заданий при запланированном объеме бюджетных расходов;

- разработаны основные меры повышения результативности финансирования муниципальных услуг, способствующие эффективному рас-

пределению средств бюджета, а также росту качества муниципальных услуг в условиях ограниченности бюджетных средств;

- предложена методика оценки результативности финансирования муниципальных услуг, позволяющая применять взаимоувязанную систему непосредственных и конечных показателей результатов, учитывать итоги оценки при формировании целевых программ и составлении бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и методических основ результативности финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке методических материалов для финансовых органов и структурных подразделений органов исполнительной власти местного самоуправления по оценке результативности финансирования муниципальных услуг.

Основные положения диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений экономического профиля.

Апробация работы. Основные положения работы обсуждались и получили одобрение на научно-практических конференциях. Результаты исследования рекомендованы к внедрению в муниципальных образованиях Самарской области комитетом по местному самоуправлению Самарской Губернской Думы, используются в деятельности департамента финансов мэрии городского округа Тольятти, муниципального учреждения здргшоохранения "Городская поликлиника № 2" и в учебном процессе на кафедре финансов и кредита Самарского государственного экономического университета при преподавании дисциплин "Бюджетная система Российской Федерации", "Финансы и кредит", "Финансы".

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ общим объемом 3,5 печ. л., среди которых три (объемом 1,9 печ. л.) размещены в изданиях, определенных ВАК.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введе ния, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертационной работы обоснована актуальность темы, дана характеристика уровня ее разработанности, сформулированы цель, задачи, определены объект и предмет исследования, изложены его теоретико-методологические основы, указаны элементы научной новиз-

ны, основные положения, отражены теоретическая и практическая значимость, апробация полученных результатов, область исследования и структура диссертации.

В первой главе "Теоретические основы результативности финансирования муниципальных услуг" изучены сущность расходов бюджетов, их классификация и значение в управлении территориями; исследовано содержание финансирования муниципгшьной услуги и сущность результативности финансирования муниципальных услуг в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

В условиях внедрения в бюджетный процесс модели БОР результативное управление расходами бюджетов становится одной из главных задач бюджетной политики государства и местного самоуправления. В экономической литературе существуют различные подходы к определению сущности расходов бюджета, что объясняется сложной экономической природой этой категории. Проведенное изучение и обобщение существующих определений расходов бюджета, а также выявление их значения в управлении территориями позволили сформулировать следующее определение: расходы бюджета - это система экономических отношений, возникающих в процессе распределения денежных средств бюджетов всех уровней для финансирования услуг органов государственной власти и местного самоуправления в целях удовлетворения общественных потребностей.

Осуществление расходов бюджетов происходит путем бюджетного финансирования. Отличительной чертой современного этапа осуществления расходов является непосредственная зависимость объемов бюджетных ассигнований от объемов оказываемых услуг. Законодательной основой планирования и учета расходов бюджетов в разрезе государственных (муниципальных) услуг служат положения Бюджетного кодекса РФ, вступившие в силу с 1 января 2009 г. Они определяют необходимость перехода от сметного финансирования учреждений к финансированию конкретных услуг. Это положение заявлено и в Послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2010-2012 годах".

В последние годы в законодательных, нормативных правовых актах широко используются понятия "публичная услуга", "государственная (муниципальная) услуга", "бюджетная услуга", которые зачастую отождествляются. Тем не менее, в условиях внедрения БОР требуется выработка единого подхода к определению данных понятий. Это обусловлено необходимостью составления перечня оказываемых услуг, формирования стандартов качества услуг, их стоимости и на этой основе определения объемов финансирования.

В настоящее время содержание понятий "публичная услуга" и "бюджетная услуга" не раскрывается ни в одном из правовых актов. Понятие

"государственная (муниципальная) услуга" раскрывается в Бюджетном кодексе РФ и в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", однако трактуется в них по-разному. Проведенное в работе исследование позволило сделать вывод, что на муниципальном уровне услуги оказываются преимущественно учреждениями и предприятиями, специально создаваемыми муниципальным образованием для оказания услуг в сферах здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, финансируемых из бюджета. Именно на муниципальном уровне оказывается основная часть гарантированных обществу услуг. По нашему мнению, финансирование муниципальных услуг заключается в предоставлении денежных средств из местных "программных" бюджетов муниципальным учреждениям и предприятиям на оказание муниципальных услуг в рамках мероприятий ведомственных целевых программ.

В настоящее время на муниципальном уровне услуги оказываются в основном бюджетными учреждениями. С принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" в Российской Федерации с 1 января 2011 г. началась реструктуризация сети бюджетных учреждений. В результате будут функционировать три типа учреждений: казенные (финансируемые по смете), а также бюджетные (с расширенным объемом прав) и автономные. Бюджетные учреждения, как и автономные, начнут финансироваться в виде субсидий на возмещение затрат на выполнение государственных (муниципальных) заданий и получат право самостоятельно распоряжаться доходами от предпринимательской деятельности. Законом установлен переходный период с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г. для муниципального и регионального уровней. Все три типа учреждений создаются собственником в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. Данные изменения направлены на повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов на их оказание.

Для бюджетных и автономных учреждений, а также для казенных: учреждений (по решению ГРБС) формируется и доводится муниципальное задание на оказание услуг, в рамках которого осуществляется бюджетное финансирование. Другим предприятиям и организациям, оказывающим услуги, финансирование из бюджета осуществляется в виде субсидий в целях возмещения нормативных затрат или недополученных

доходов. Порядок, финансирования услуг на муниципальном уровне представлен на рис. 1.

✓""Договор (соглашение) 1 соопетси ии4 Г с Пормком, установленным орга,*>м местного сачоупрашлсння

Г

Смета Субсидия

Лицевой смет в Федеральном зсазначействе или в Финансовом органе муниципального образования

Счет в кредитной

организации и (или) лицевой счет в Федеральном казначействе (Финансовом органе муниципального бразования)

Субсидии на возмещение нормативных затрат или недополученных доходов в связи с оказанием услуг по договору

Счет в кредитной организации

Сектор муниципального управления

Муниципальный сектор

Рис. I. Порядок финансирования услуг на муниципальном уровне

В соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Согласно этому принципу, участники бюджетного процесса при составлении и исполнении бюджетов должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Однако в Бюджетном кодексе РФ

не определено, что является "заданным результатом", в чем он выражается и как измеряется, а также что считать "наилучшим результатом".

Определение результативности бюджетных расходов, которое дается в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", также не дает четкости, поскольку объединяет в себе, на наш взгляд, определение эффективности и результативности: "соотношение между результатами деятельности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности". Такая ситуация вызывает, особенно на муниципальном уровне, неизбежные затруднения в реализации вышеуказанного принципа: зачастую устанав ливаемые в муниципальных образованиях показатели результатов не позволяют исчислять показатели эффективности, поскольку они не име ют количественного выражения и др.

В условиях БОР результат определяется как событие, явление или состояние, которые непосредственно связаны с целями и задачами принятых бюджетных программ, а также как выгода, польза от предоставления услуг для ее получателей. Результативность раскрывается как степень соответствия результата поставленным целям. В настоящее время модель БОР используется в таких странах, как Австралия, Великобритания, Швеция, Новая Зеландия, США и др. Кгис показывает опыт, одной из основных задач при внедрении БОР является разработка сбалансиро ванной системы показателей, характеризующих результаты реализации бюджетных целевых программ. В этой системе выделяют показатели непосредственных и конечных результатов. Постановлением Правительства Российской Федерации № 249 непосредственные результаты раскрываются как предоставление услуг определенного качества и объема, а конечные результаты - как эффект от предоставленных услуг для их получателей.

Результативность бюджетных расходов мы предлагаем оценивать через результативность финансирования муниципальных услуг. Расходы бюджета, утвержденные решением о бюджете муниципального образования, только тогда станут результативными, когда они будут профинансированы, а в результате финансирования будут оказаны конкретные услуга. Иными словами, расходы бюджета становятся результативными тогда, когда они воплощаются в услуги путем бюджетного финансирования. В настоящее время содержание результативности финансирования услуг не раскрывается ни в законодательных актах, ни в научной литературе.

В результате проведенного исследования нами дано следующее определение результативности финансирования муниципальных услуг: это

соответствие достигнутых значений показателей объема и качества муниципальных услуг поставленным целям (задачам) целевых программ и показателям муниципальных заданий при запланированном объеме бюджетных расходов.

На сегодняшний день органы местного самоуправления должны решать труднорешаемую задачу: получить максимальный результат при минимизации бюджетных средств. Объем возложенных на этот уровень власти обязательств по оказанию услуг превышает их ресурсные возможности, поскольку местные бюджеты формируются не в соответствии с их потребностями, а исходя из ограниченных возможностей.

В условиях ограниченности бюджетных средств их эффективное расходование становится приоритетным направлением деятельности органов местного самоуправления. Тем не менее, инструменты модели БОР будут более эффективно внедряться только при условии повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований. Только при достаточном уровне финансирования возможно оказание востребованных населением качественных муниципальных услуг.

Во второй главе "Результативность финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации в современных условиях" проведен анализ расходов бюджетов муниципальных образований на примере Самарской области, исследованы проблемы мониторинга результативности финансирования муниципальных услуг в современных условиях.

Проведенный анализ расходов позволил сделать вывод о том, что большая часть действующих сегодня нормативов финансирования основана на учете фактически произведенных расходов за предшествующие периоды и не связана с оценкой реальной потребности в выполнении расходных обязательств. Такой подход к оценке расходных полномочий способствует сохранению существующего уровня межмуниципального неравенства в объеме и качестве предоставляемых услуг, а также не стимулирует сокращение неэффективных расходов. Объем предоставляемых бюджетных средств опирается на структуру расходов, сложившуюся в условиях системного недофинансирования муниципального сектора.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был установлен одинаковый перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований одного типа. Это означало, что при существующем уровне социально-экономической дифференциа-

ции муниципальных образований одинаковые права и обязанности были закреплены за принципиально несопоставимыми территориями.

Общим направлением процесса перераспределения расходных обязательств между уровнями власти являлась централизация расходных полномочий. Так, в Самарской области доля расходов местных бюджетов в расходах консолидированного бюджета области составляла в 2004 г. 49,43%, в 2006 г. - 40,09%, а в 2010 г. уже 37,69%. В Российской Федерации доля расходов местных бюджетов в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ составляла, соответственно: 48,9, 41,4 и 41,22%.

В структуре расходов бюджетов муниципальных образований Самарской области первое место занимают расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (28,26% в 2010 г.), второе место - расходы на образование (22,55%). На третьем месте находятся расходы на социальную политику (12,26%), далее идут расходы на здравоохранение, физкультуру и спорт (11,99%). В целом функциональная структура расходов бюджетов муниципальных образований Самарской области в 2006-2010 тт. является стабильной ввиду почти полной предопределенности расходов федеральными и региональными правовыми актами.

Анализ структуры расходов бюджетов муниципальных образований разных типов показал, что в 2010 г. на долю городских округов приходилось 73,09% расходов местных бюджетов, на долю муниципальных районов и поселений - 26,91% (табл. 1).

Таблица 1

Распределение расходов местных бюджетов по типам муниципальных образований Самарской области в 2006-2010 гт. (без межбюджетных трансфертов)

Год Городские округа Муниципальные районы Городские поселения Сельские поселения

Тыс. руб. Уд. вес, % Тыс. руб. Уд. вес, % Тыс. руб. Уд. вес, % Тыс. руб. Уд. вес, %

2006 22 002 021 75,55 6 745 268 23,16 36 951 0,13 339 154 1,16

2007 25 155 989 72,62 8 945 520 25,82 62 555 0,18 475 612 1,37

2008 28 541 059 73,62 9 081 488 23,43 113 969 0,29 1031212 2,66

2009 26 698 624 74,59 7 471 467 20,87 206 262 0,58 1 417 960 3,96

2010 31 973 801 73,09 9 350 297 21,37 283 563 0,65 2 137 168 4,89

Городские округа исполняют весь спектр полномочий органов местного самоуправления, сосредоточивая основную часть расходов местных бюджетов в таких сферах, как жилищно-коммунальное хозяйство

(74,7% в 2010 г.); образование (86,07%); здравоохранение, физкультура и спорт (75,09%); социальная политика (65,89%).

Бюджетная обеспеченность населения муниципальных образований Самарской области (по фактическим расходам бюджетов) в среднем по области составляла в 2010 г. 13 977 руб. на 1 жителя против 9147 руб. в 2006 г. В городских округах этот показатель в 2010 г. различался между минимальным и максимальным значениями в 1,5 раза, тогда как по консолидированным расходам бюджетов муниципальных районов - в 2 раза.

Анализ уровня расходов бюджетов на оказание отдельных услуг социальной сферы в расчете на 1 жителя по городским округам Самарской области также показал высокую дифференциацию: в 2010 г. по расходам на услуги образования разница между максимальным и минимальным значением составляла 3,1 раза, на услуги здравоохранения - 2,1 раза, на услуги в области социальной политики - 3 раза, а на услуги культуры -6,1 раза.

Исходя из международной и имеющейся практики в России, для успешного внедрения БОР применяют различные инструменты, которые делятся на два блока:

1) инструменты целеполагания и планирования, обеспечивающие единство муниципальной политики в различных отраслях и по муниципальному образованию в целом. Это муниципальные целевые и ведомственные целевые программы, а также доклады о результатах и основных направлениях деятельности ГРБС;

2) инструменты: реализации установленных целей и задач в программах. К ним относятся: реестры муниципальных услуг; оценка потребности в услугах и их стоимости; определение объема финансового обеспечения муниципального задания; стандарты качества услуг; муниципальное задание на оказание услуг.

Анализ мониторинга результативности финансирования муниципальных услуг в современных условиях показал, что на муниципальном уровне внедрение инструментов БОР вызывает серьезные проблемы. Особые трудности представляет определение взаимосвязи между непосредственными и конечными результатами и объемами их финансирования.

Ключевым инструментом для организации мониторинга результативности финансирования муниципальных услуг служит муниципальное задание, поскольку именно в нем устанавливаются требования к качеству и объему (содержанию), к условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Задание также должно содержать требования к отчетности о его исполнении, об объе-

мах финансового обеспечения услуг. Поэтому именно анализ исполнения муниципального задания является основой для оценки результативности финансирования муниципальных услуг.

Большая часть муниципальных администраций пошла по пути выборочного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. Так, целевые и ведомственные целевые программы и реестры услуг широко распространены в практике муниципального управления, а применение стандартов качества услуг носит фрагментарный характер. Методы оценки потребности в муниципальных услугах и оценки стоимости услуг, как правило, применяются при анализе и планировании деятельности отдельных учреждений (например, при оценке целесообразности перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения). Муниципальные задания зачастую составляются формально, иногда в конце финансового года по фактическим значениям показателей объемов финансирования и объемов оказанных услуг.

Наиболее успешным является опыт города Братска, где осуществляется комплексное внедрение всех инструментов БОР в практику муниципального управления. Город Братск в 2005 г. участвовал в конкурсе, проводимом Министерством финансов РФ, т право получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. По результатам оценки программа города заняла 1-е место, оставив позади программы Красноярска, Калуги, Тольятти, Сургута, Перми, Астрахани, Барнаула. В администрации города Братска систематически проводятся мониторинг и оценка результативности целевых программ, ведомственных целевых программ и деятельности бюджетных учреждений. Такая практика подтверждается высокими показателями качества жизни населения города. В Иркутской области внедрена оценка результативности деятельности бюджетных учреждений. В Самаре принято постановление "Об утверждении положения о показателях, характеризующих качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам муниципальных услуг на территории городского округа Самара". Внедрение же в практику процедуры мониторинга и оценки результативности финансирования услуг в муниципальных образованиях отсутствует.

Ввиду отсутствия федеральных методических рекомендаций по внедрению и практическому использованию большинства инструментов, внедряемых в ходе бюджетной реформы, сложилась большая потребность в таких рекомендациях.

В третьей главе "Оценка результативности финансирования муниципальных услуг" определены направления повышения результативности, предложена методика оценки результативности финансирования муниципальных услуг.

В течение последних лет на всех уровнях бюджетной системы происходило поэтапное внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. Однако проведенный анализ показал, что в настоящее время на муниципальном уровне Российской Федерации отсутствуют встроенные в бюджетный процесс механизмы обеспечения результативности финансирования муниципальных услуг. Тем не менее, преобразования в рамках бюджетной реформы продолжаются. Так, программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением от 30 июня 2010 г. № 1101-р, предусмотрен переход к "программному" бюджету, т.е. к формированию программной структуры расходов бюджетов. Работа по составлению федерального бюджета по данному принципу уже ведется. Органам власти на региональном и местном уровнях также рекомендовано организовать такую работу.

На муниципальном уровне особенность составления "программного" бюджета заключается в том, что именно муниципальные учреждения, подведомственные ГРБС, оказывают муниципальные услуги в таких отраслях, как образование, здравоохранение, культура и др. Финансовое обеспечение оказания этих услуг должно являться частью ведомственных целевых программ ГРБС, которые, в свою очередь, должны входить в целевые муниципальные программы. Соответственно, муниципальные задания для учреждений должны основываться на целях и задачах ведомственных целевых программ. Таким образом, возникает необходимость интеграции показателей муниципальных заданий с показателями ведомственных целевых программ и целевых программ муниципального образования. Цели и задачи программ формулируются в наиболее обобщенном виде и конкретизируются в виде мероприятий, как правило, муниципальных услуг, оказание которых обеспечивается соответствующим финансированием. Поэтому реализация целевых программ в рамках "программного" бюджета может быть осуществлена только при условии финансирования конкретных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями. Схематично реализацию "программного" бюджета можно представить следующим образом (рис. 2).

"Программный" бюджет

Стратегические цели и задачи 44 Целевая муниципальная программа

Тактические цели и задачи 44 Ведомственные целевые программы

Мероприятия (1, 2, 3 и т.д.) -оказание муниципальных услуг 44 Ведомственные целевые программы

Инструменты реализации и Реестры муниципальных услуг Оценка потребности в муниципальных услугах и их стоимости Определение объема финансового обеспечения муниципального задания Стандарты качества услуг Муниципальное задание на оказание услуг

Достижение непосредственных результатов

Достижение конечных результатов 1

Рис. 2. Схема реализации "программного" бюджета

До настоящего времени финансовое обеспечение целевых программ и финансирование муниципальных услуг осуществляются независимо друг от друга, без анализа структуры расходов в разрезе программ и услуг. Интеграция этих двух параллельно существующих процессов будет способствовать повышению результативности финансирования муниципальные услуг и целевых программ, так как будет исключаться нерациональное использование бюджетных средств.

Внедрение в практику составления и исполнения "программного" бюджета требует внесения соответствующих изменений в бюджетную классификацию расходов, которые позволят составлять и вести учет исполнения бюджета в разрезе целевых программ и муниципальных услуг.

Основной целью оказания муниципальной услуги является удовлетворенность получателей услуги ее качеством. Именно высокое качество, доступность и достаточность муниципальных услуг население ожидает получать от работы муниципальных учреждений, поэтому в основе методики оценки результативности финансирования бюджетных услуг главным образом должны лежать показатели объема, качества услуг и финансовые показатели для обеспечения достижения запланированного объема и уровня качества данных услуг.

Предложенный нами алгоритм оценки результативности финансирования муниципальных услуг представлен на рис. 3.

Рис.3. Алгоритм оценки результативности финансирования

муниципальных услуг

Алгоритм действий по оценке результативности финансирования муниципальных услуг должен основываться на определенных подходах и методах и состоять из нескольких этапов.

По нашему мнению, при выборе критериев результативности финансирования услуг следует ориентироваться на факторы, которые имеют наибольшее значение для получателей услуг. Систему показателей

результатов необходимо разрабатывать единую по отрасли, причем для учреждений, оказывающих услуги, должна предусматриваться своя группа показателей (непосредственных результатов), достижение которых полностью зависит от деятельности учреждения при необходимом уровне финансирования. Другая группа показателей (конечных результатов) предусматривается для отраслевого ведомства (ГРБС) и органа местного самоуправления в целом. Достижение некоторых показателей результатов может обеспечиваться деятельностью как учреждения, так и отраслевого ведомства, поэтому они предусматриваются для каждого из них. Показатели, характеризующие уровень финансирования муниципальных услуг, должны предусматриваться для ГРБС, поскольку именно они несут ответственность за исполнение бюджета по расходам. Оценка же всех значений показателей непосредственных и конечных результатов позволит определять результативность финансирования муниципальных услуг в рамках целевых программ.

Нами предложена система непосредственных и конечных показателей результатов для оценки результативности финансирования муниципальных услуг в здравоохранении, представленная в табл. 2.

Таблица 2

Система непосредственных и конечных показателей результатов для оценки результативности финансирования услуг в здравоохранении

№ п/а Показатель Конечный результат Непо-сред-ственый результат

Целевая муниципальная программа ОМСУ Ведомственная целевая программа ГРБС

Услуга, оказываемая учреждением

1 2 3 4 5

1 Расходы бюджета на услуги здравоохранения на 1 жителя, руб. V V

2 Темп роста расходов бюджета на услуги здравоохранения, % к предыдущему году V V

3 Соответствие фактического объема финансирования запланированному объему, % V

4 Отсутствие случаев несвоевременного финансирования, % V

5 Отсутствие просроченной кредиторской згщолженности, % V V

6 Снижение процента износа медицинского оборудования, % V

1 2 3 4 5

7 Коэффициент обновления медицинской техники и оборудования, равный отношению расходов на приобретение новой техники к ее общей балансовой стоимости, ед. V V

8 Выполнение сущностных характеристик конкретной услуги (соответствие стандарту) V

9 Отсутствие случаев отказа в услуге V

10 Отсутствие обосн ованных жалоб V V

И Отсутствие очереди V

12 Грубость персонала V

13 Доля персонала, имеющего высшую и первую категорию, % V V

14 Доля персонала, повысившего квалификацию за отчетный период, % V V

15 Доля граждан, охваченных диспансеризацией, % V V V

16 Охват населения мероприятиями по пропаганде здорового образа жизни, % V V V

17 Охват населения прививками (по болезням),% V V

18 Смертность в разрезе причин (на 1 тыс. жителей) V V

19 Доля случаев тяжелых осложнений, % V

Внедрение мониторинга результативности финансирования муниципальных услуг позволяет собрать фактические значения показателей непосредственных и конечных результатов. Источниками информации для осуществления мониторинга выступают: отчет о выполнении муниципального задания, данные статистической отчетности, а также результаты опроса получателей услуг. В случае необходимости может быть обосновано введение специальной ведомственной отчетности, если это не влечет за собой дополнительных затрат.

Оценка результативности финансирования муниципальных, услуг должна проводиться в форме двух процедур: анализа отклонений фактических значений показателей от плановых показателей и от фактических показателей в предыдущем периоде, после чего проводится оценка значения итогового комплексного показателя муниципальной услуги.

Значения показателей результатов могут стремиться как к увеличению, так и к уменьшению. Оценка достижения плановых значений показателей осуществляется по следующим формулам:

1) для показателей, стремящихся к увеличению:

К-1 ~ Р\ (факт) / (план)!

2) для показателей, стремящихся к уменьшению:

К* ~ Р((план) / (факт)!

где К, - значение степени достижения планового значения /'-го показателя;

Л (шин) - плановое значение /-го показателя;

Рцфакт) - фактическое значение /-го показателя.

Для расчета показателей результативности в динамике сопоставляются фактические значения показателей в отчетном и предыдущем периодах для показателей, стремящихся к увеличению; а также фактические значения показателей в предыдущем и отчетном периодах для показателей, стремящихся к уменьшению.

Поскольку некоторые показатели не поддаются количественной оценке, для приведения значений показателей к: единому измерителю при расчете итогового комплексного показателя оценки необходимо применять балльный метод. Каждому из полученных фактических показателей присваивается определенное количество баллов по установленной экспертным путем шкале баллов. Например, от 0 до 5 для показателей, стремящихся к увеличению, и от 5 до 0 для показателей, стремящихся к уменьшению. Расчет итогового показателя всех результатов осуществляется путем суммирования балльных значений анализируемых показателей, скорректированных на их вес, который определяется экспертным путем. Сумма удельных весов должна быть равна 1 (или 100%). Расчет итоговой количественной оценки результативности финансирования услуги рассчитывается по формуле:

п

Кфус, = I я/ ■ т, ¿=1

где КфуСл. - итоговый комплексный показатель результативности финансирования услуги;

Д - балльное значение /-го показателя;

Щ - удельный вес /-го показателя;

п - количество показателей.

На основании итоговой оценки результативности определяется показатель эффективности путем соотношения итогового комплексного показателя результативности финансирования услуга Кф.усл. и суммы финансирования муниципальной услуги в отчетном периоде.

Для анализа значений итогового комплексного покгдателя результативности финансирования муниципальный услуги используется шкала значений, отражающая уровень результативности. Шкала значений может предполагать несколько диапазонов значений итогового комплексного показателя результативности, каждому из которых соответствует уровень результативности финансирования услуг (например, от высокого до неудовлетворительного). С помощью этой шкалы составляется рейтинг учреждений отраслевого ведомства.

На основании итогов оценки результативности финансирования услуг обосновываются и разрабатываются мероприятия по повышению уровня результативности. Затем готовится проект решения, содержащего меры по повышению результативности финансирования конкретных муниципальных услуг, которые могут быть следующими: корректировка муниципального задания; перевод услуги на частичную или полную оплату получателем услуги (с обязательным учетом социальной значимости этой услуги и мнения ее получателей); изменение правового статуса муниципального учреждения; перевод оказания услуги в частный сектор.

Все результаты оценки результативности финансирования муниципальных услуг должны учитываться при составлении целевых программ и при формировании проекта "программного" бюджета муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период путем корректировки целей, задач и мероприятий целевых программ, принятия новых программ, закрытия существующих программ, а также путем пересмотра показателей оценки результативности. Координировать эту работу должен финансовый орган местной администрации.

В целом, по нашему мнению, основными направлениями повышения результативности финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации являются:

- повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований путем децентрализации бюджетных средств;

- обеспечение перехода к "программному" бюджету путем интеграции показателей результатов и объемов финансирования целевых муниципальных программ и ведомственных целевых программ с показателями результатов и объемов финансового обеспечения муниципальных заданий на оказание услуг;

- внесение изменений в бюджетную классификацию расходов, позволяющих осуществлять составление и исполнение бюджетов в разрезе целевых программ и услуг;

-внедрение предложенной методики оценки результативности финансирования муниципальных услуг, позволяющей применять взаимоувязанную систему непосредственных и конечных показателей результатов, учитывать итоги оценки при формировании целевых программ и составлении бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Предлагаемые нами меры по повышению результативности финансирования муниципальных услуг позволяют более эффективно распределять бюджетные средства в соответствии с приоритетами муниципальной политики.

В заключении диссертационной работы обобщены основные результаты исследования, сформулированы соответствующие рекомендации.

ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

В научных издания, определенных ВАК

1. Зеленкова, P.A. Понятие "бюджетная услуга" в условиях бюджетирования, ориентированного на результат [Текст] / P.A. Зеленкова П Вопр. экономики и права. - 2011. - № 4. - С. 291-296. - 0,75 печ. л.

2. Зеленкова, P.A. Мониторинг и оценка результативности бюджетных услуг муниципальных образований [Текст] / P.A. Зеленкова // Экон. науки. - 2011. - № 5. - С. 288-292. - 0,65 печ. л.

3. Зеленкова, P.A. Проблемы результативности финансирования муниципальных услуг в современных условиях [Текст] / P.A. Зеленкова // Вести. Самар. гос. экон. ун-та. - Самара, 2011. - № 8 (82). - С. 25-28. - 0,5 печ. л.

В других изданиях

4. Зеленкова, P.A. Бюджетная услуга как результат деятельности муниципальных образований [Текст] / P.A. Зеленкова // Устойчивое развитие муниципальных образований: вопросы теории, методологии и практики : материалы III Междунар. науч.-практ. конф. - М.; Одинцово: 0ргсервис-2000, 2009. -С. 192-194. - 0,2 печ. л.

5. Зеленкова, P.A. К вопросу о результативности бюджетных услуг муниципальных образований [Текст] / P.A. Зеленкова // Татшцевские чтения: актуальные проблемы науки и практики. Аюуальные проблемы социально-экономического развития. Территориальные и отраслевые аспекты : материалы VII Междунар. науч.-практ. конф. Ч. I / Волж. ун-т им. В.Н. Татищева. - Тольятти, 2010. -С. 224-231.-0,5 печ. л.

6. Зеленкова, P.A. Расходы муниципальных образований в современных условиях [Текст] / P.A. Зеленкова // Устойчивое развитие муниципальных образований: вопросы теории, методологии и практики : материалы IV Междунар. науч.-практ. конф., 14-15 окт. 2010 г. : в 4 т. / АНОО ВПО "ОГИ". - Одинцово, 2010. - Т. 1. - С. 211-216. - 0,4 печ. л.

7. Зеленкова, P.A. Мониторинг результативности бюджетных услуг на муниципальном уровне [Текст] / P.A. Зеленкова // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики. Аюуальные проблемы социально-экономического развития. Территориальные и отраслевые аспекты : материалы VIII Междунар. науч.-практ. конф. Ч. III / Волж. ун-т им. В.Н. Татищева. - Тольятти, 2011. - С. 252-258. - 0,5 печ. л.

Подписано в печать 16.11.2011. Формат 60*84/16. Бум. писч. бел. Печать офсетная. rapHHTypa'Timcs New Roman". Объем 1,0 печ. л. Тираж 150 экз. Заказ № 363 . Отпечатано в типографии СГЭУ. 443090, Самара, ул. Советской Армии, 141.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Зеленкова, Раиса Александровна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы результативности финансирования муниципальных услуг.

1.1. Расходы бюджетов муниципальных образований, их значение в управлении территориями.

1.2. Бюджетирование, ориентированное на результат и содержание финансирования муниципальной услуги.

1.3. Сущность результативности финансирования муниципальных услуг в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.

Глава 2. Результативность финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации в современных условиях.

2.1. Анализ расходов бюджетов муниципальных образований Самарской области.

2.2. Мониторинг результативности финансирования муниципальных услуг в современных условиях.

Глава 3. Оценка результативности финансирования муниципальных услуг.

3.1. Направления повышения результативности.

3.2. Методика оценки результативности финансирования муниципальных услуг.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Результативность финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Современные требования общества к государственному управлению и, в частности, к управлению общественными финансами, обязывают органы государственной власти и местного самоуправления определять новые подходы для повышения качества выполняемых ими функций и предоставляемых обществу услуг.

Законодательным обоснованием планирования и учета расходов бюджетов в разрезе государственных (муниципальных) услуг являются положения Бюджетного кодекса РФ, вступившие в силу с 1 января 2009 года. Они определяют необходимость перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию государственных (муниципальных) услуг. Это положение заявлено и в послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012 годах». Однако такой переход не может быть осуществлен одномоментно и требует глубокой методологической проработки и апробации.

На муниципальном уровне предоставляется большинство гарантированных обществу услуг социальной сферы и органы местного самоуправления несут ответственность за их предоставление. В соответствии с приоритетами бюджетной политики распределение расходов бюджетов необходимо осуществляться в соответствии с достигнутыми результатами деятельности участников бюджетного процесса в условиях ограниченности бюджетных ресурсов.

Внедрение модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в муниципальных образованиях имеет свою специфику, поскольку именно на этом уровне управления общественными финансами осуществляется большая часть расходов бюджета на приобретение услуг для населения. Однако эти расходы в настоящее время не в полной мере увязаны с реальными потребностями населения в получении бюджетных услуг и их качеством.

В бюджетном процессе на муниципальном уровне отсутствуют встроенные механизмы оценки результативности финансирования услуг, расходов и целевых программ. В связи с этим существует необходимость в адаптации и реализации инструментов модели БОР, максимально отвечающих этому уровню управления. Для муниципальных образований в процессе перехода на метод управления и бюджетирования по результатам все более актуальной становится задача освоения таких важнейших инструментов управления как мониторинг и оценка целевых программ, а также мониторинг и оценка финансирования муниципальных услуг в рамках реализации этих программ. На современном этапе внедрения БОР накоплен определенный опыт по оценке результативности и эффективности финансирования целевых программ муниципальных образований и ведомственных целевых программ главных распорядителей бюджетных средств. Внедрение же в практическую деятельность процедуры оценки результативности финансирования муниципальных услуг, как правило, отсутствует. Разработка и применение методик оценки результативности финансирования муниципальных услуг должно способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств в процессе управления расходами ■ местных бюджетов, а также стимулировать повышение качества оказываемых услуг.

Внедрение инструментов БОР на муниципальном уровне, тем более включение в этот процесс муниципальных учреждений только начинается. Нормативная и методологическая база для определения» результативности финансирования муниципальных услуг еще не сформирована. Для многих услуг количественные измерители результативности их финансирования неочевидны. Особенность сложившейся- ситуации заключается в том, что практика значительно опередила отечественные теоретические исследования по данным вопросам. Все это предопределило выбор темы, цели, задач и основных направлений диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Несмотря на свою актуальность, теоретические и методологические проблемы результативности расходов бюджета и, в частности, финансирования'муниципальных услуг остаются дискуссионными и недостаточно разработанными.

Теоретической основой исследования явились научные труды в области теории финансов и бюджета таких ученых как A.M. Бабич, П.И. Вахрин, О.В.

Врублевская, А.Г. Грязнова, JI.A. Дробозина, Т.М. Ковалева, В.Н. Лексин, Г.Б. Поляк, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти и др.

Проблемам управления государственных (муниципальных) финансов на основе реализации метода БОР и оценки результативности бюджетных расходов посвящены работы таких отечественных авторов, как М.П. Афанасьев, C.B. Барулин, Н.В. Бакша, Г.Ю. Ветров, В.В. Гамукин, М.Ю. Гараджа, A.M. Лавров, B.C. Мокрый, A.B. Улюкаев, М.И. Яндиев и др.

Однако некоторые вопросы разработаны недостаточно полно. Это, в частности, вопросы результативности финансирования муниципальных услуг, а также методики их оценки.

Цель исследования - развитие теоретических основ результативности финансирования муниципальных услуг и разработка практических рекомендаций по ее достижению в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:

- изучить теоретические основы расходов бюджетов;

- исследовать содержание результативности финансирования муниципальных услуг в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;

- проанализировать состав и структуру расходов бюджетов муниципальных образований на примере Самарской области;

- рассмотреть проблемы мониторинга результативности финансирования муниципальных услуг в современных условиях;

- определить направления повышения результативности финансирования муниципальных услуг;

- разработать методику оценки результативности финансирования муниципальных услуг.

Область исследования. Диссертационное исследование проведено по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) в рамках п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике»,

2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования».

Объект исследования является результативность финансирования муниципальных услуг.

Предметом исследования выступают экономические отношения, возникающие в процессе достижения результативности финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основы исследования. Теоретическую основу исследования составили работы отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, материалы научно-практических конференций, публикации в периодических экономических изданиях.

Методологическую основу исследования образуют такие общенаучные методы исследования как анализ и синтез, метод сравнения и системного подхода.

Информационная база исследования. Информационной базой исследования являются законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации, Самарской области, представительных органов местного самоуправления, материалы научно-практических конференций и научные труды. Эмпирическую базу составили данные Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии теоретических основ результативности муниципальных услуг и разработке методических рекомендаций по ее достижению в Российской Федерации.

К элементам научной новизны исследования относятся следующие его результаты:

- дано определение расходов бюджета как системы экономических отношений, возникающих в процессе распределения денежных средств бюджетов всех уровней для финансирования услуг органов государственной власти и местного самоуправления в целях удовлетворения общественных потребностей;

- раскрыта сущность финансирования муниципальных услуг, заключающаяся в предоставление денежных средств из местных «программных» бюджетов муниципальным учреждениям и предприятиям на оказание муниципальных услуг в рамках мероприятий ведомственных целевых программ;

- определено понятие результативности финансирования муниципальных услуг как соответствие достигнутых значений показателей объема и качества муниципальных услуг поставленным целям (задачам) целевых программ и показателям муниципальных заданий при запланированном объеме бюджетных расходов;

- разработаны основные меры повышения результативности финансирования муниципальных услуг, способствующие эффективному распределению средств бюджета, а также росту качества муниципальных услуг в условиях ограниченности бюджетных средств;

- предложена методика оценки результативности финансирования муниципальных услуг, позволяющая применять взаимоувязанную систему непосредственных и конечных показателей результатов, учитывать итоги оценки при формировании целевых программ и составлении бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в развитии теоретических и методических основ результативности финансирования муниципальных услуг в Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке методических материалов для финансовых органов и структурных подразделений органов исполнительной власти местного самоуправления по оценке результативности финансирования муниципальных услуг.

Основные положения диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений экономического профиля.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались и получили одобрение на научно-практических конференциях. Результаты исследования рекомендованы к внедрению в муниципальных образованиях Самарской области комитетом по местному самоуправлению Самарской Губернской Думы, используются в деятельности департамента финансов мэрии городского округа Тольятти, муниципального учреждения здравоохранения «Городская поликлиника № 2» и в учебном процессе на кафедре финансов и кредита Самарского государственного экономического университета при преподавании дисциплин "Бюджетная система Российской Федерации", «Финансы и кредит», «Финансы».

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ общим* объемом 3,5 печ. л., среди которых три (объемом 1,9 печ. л.) размещены в изданиях, определенных ВАК.

Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Зеленкова, Раиса Александровна

1 Основные результаты и направления бюджетной политики в 2007 г. и среднесрочной перспективе. - URL: http//www.minfin.ru. зультативности расходования бюджетных средств и качеству предоставления услуг стали уделять в 1980-е годы, а в начале 90-х годов значительное количество муниципальных образований Австралии и Новой Зеландии систематически проводили мониторинг этой сферы деятельности1.

Полезность мониторинга и оценки для повышения результативности и эффективности программ в настоящее время-очевидна и многократно подтверждена как зарубежным опытом, так и опытом работы регионов и некоторых муниципальных образований в России.

Так, по результатам опроса ряда российских, городов2 в 2006 году только 54,7% осуществляли мониторинг и 37% - оценку муниципальных программ. Из них 10,5% глав опрошенных муниципальных образований отметили, что по результатам мониторинга (оценки) коррективы в программы не вносятся^ При этом в подавляющем большинстве случаев оценивался лишь ход реализации программы, а не ее результат и влияние, которое было оказано на социально-экономическую ситуацию^ в муниципалитете. Представляется, что в сельских поселениях аналогичные показатели значительно ниже:

Понятие «мониторинг» (от англ. Monitoring — отслеживание) стало общепризнанным как в науке, так и в других областях общественной практики. Мониторинг понимается как процесс систематического) наблюдения4 за объектом, контроля, анализа, оценки и прогнозирования его состояния3. Методика и система наблюдений за состоянием определенного объекта или процесса, дающая возможность наблюдать их в развитии-, оценивать, оперативно выявлять результаты воздействия различных внешних факторов. Результаты мониторинга дают возможность корректировать управление объектом или процессом.

1 Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2002. - с. 17.

2 Рогозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: Сравнительный анализ исследований «Реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальных образованиях городского типа» (2006), «Городское управление в современной России» (2004) / Л.Г. Рогозина; под ред. А.С. Пузанова. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2007. — с. 14.

3 Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / С.И. Недель-ко, А.В. Осташков, С.В. Матюхин и др. - Москва, 2008. - с. 121.

Мониторинг результативности (Performance measurement) произведенных расходов, мониторинг результативности предоставления услуг / исполнения программ - регулярное измерение результатов и эффективности услуг или программ1.

Мониторинг как процесс имеет следующие характеристики:

1) систематическое повторяющееся наблюдение;

2) комплексное использование информации из разных источников (статистическая отчетность, социологические обследования, внутренняя отчетность);

3) методологическое обеспечение (единая система показателей и классификаций);

4) комплексный анализ, составление рейтингов;

5) распространение данных, полученных по результатам мониторинга.

Организация мониторинга реализации программ (оказания услуг) является важным условием обеспечения реальности их выполнения и оценки степени достижения поставленных целей, основой корректировки содержания, сроков и ресурсов для решения целевых задач (исполнения запланированных мероприятий, оказания услуг).

Для обеспечения мониторинга необходимо разработать показатели и организовать процесс их измерения. Кроме того, нужно определить порядок статистической обработки результатов.

Мониторинг проводится по показателям затрат, продуктов, результатов, результативности, эффективности. Мониторинг и оценка результативности являются неотъемлемыми элементами процесса БОР и должны встраиваться в бюджетный процесс.

Рассмотрим далее опыт, накопленный муниципальными образованиями по применению инструментов БОР, мониторинга и оценки результативности выполнения целевых программ, оказания услуг в своей деятельности.

1 Хатри Г. П. Мониторинг результативности в общественном секторе: пер. с англ. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. - с. 271.

Большая часть муниципальных администраций пошла по пути выборочного внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат. Так, долгосрочные и ведомственные целевые программы и реестры услуг широко распространены в практике муниципального управления, а применение стандартов (показателей) качества носит фрагментарный характер. Методы оценки потребности в муниципальных услугах и оценки полной стоимости их предоставления, как правило, применяются при анализе и планировании деятельности отдельных учреждений (например, при оценке целесообразности перевода бюджетных учреждений в форму автономных учреждений)1.

На муниципальном уровне внедрение современных методов и инструментов БОР частое вызывает методологические затруднения. Ввиду отсутствия федеральных методических рекомендаций по внедрению и практическому использованию большинства инструментов, внедряемых в ходе бюджетной .реформы, сложилась большая потребность в таких рекомендациях и в описании практики технологий применения соответствующих инструментов.

Тем не менее, в ряде муниципальных образований успешно разрабатывается и внедряется методология по переходу на бюджетирование, ориентированное на результат. Наиболее успешно эта работа проводится в.Пермском крае, Тверской, Ленинградской областях, республике Марий-Эл, Хакассия, городах Москве, Сургуте, Братске, Барнауле, Рязани, Пензе, Казани и других.

Наибольшее распространение в1 качестве формы увязки финансовых ресурсов с целями и задачами деятельности, органов управления получили муниципальные целевые программы. Однако анализ-этих документов показывает, что в большинстве своем они обладают существенными недостатками, которые не позволяют считать их инструментом БОР! Сохраняется отмеченный-еще в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. формальный характер применяемых методов программно-целе

Кодекс лучшей практики в сфере муниципального управления. иКЬ: Ьйр:/уулулу.игЬапесопогшс5.ги. вого планирования1. Это проявляется в следующих особенностях использования данного инструмента:

- программы не увязаны с целями и задачами социально-экономической политики муниципального образования;

- результаты реализации программы четко не сформулированы и не имеют количественных измерителей;

- объем финансирования программ утверждается без учета реальных бюджетных ограничений, т.е. программы не финансируются в полном объеме;

-отсутствует мониторинг результативности реализации программ и увязка перспектив их финансирования с достигнутыми результатами .

В то же время муниципальные образования, стремящиеся в той или иной мере реализовать новые подходы к управлению и бюджетированию, пошли в первую очередь по пути внедрения докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДов). Тем не менее, можно сделать вывод, что на сегодняшний день система ДРОНДов в полном объеме в бюджетный процесс еще не встроена.

Основной проблемой для органов местного самоуправления при формировании ДРОНДов является выбор показателей результативности и определение их целевых значений. Существующая сегодня система статистических и внутриведомственных показателей, как правило, позволяет учитывать только объемы выполненных работ и частично — использованные ресурсы.

Определенную сложность представляет и распределение расходов по целям, задачам и программам, поскольку существующая система распределения бюджетных ассигнований в ходе бюджетного планирования часто не позволяет однозначно структуировать общий объем средств по целям и задачам.

1 Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (с изменениями от 23 декабря 2004 г.) // Справ, правовая система «Консультант Плюс».

2 Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. -М.: ИЭПП, 2008.-е. 55-56.

Так, в большинстве случаев его внедрение ограничивается лишь фактом существования ДРОНДов, иногда размещением их в Интернете для ознакомления общественности. На начальном этапе внедрения БОР это может быть оправдано, но длительное отсутствие влияния ДРОНДов на выделение бюджетных средств, отсутствие взаимосвязи результатов с финансированием, использование и рассмотрение этих документов превращается в фомальность, в стремление копировать федеральный опыт, а не инструмент управления. К этому можно добавить и неясность для разработчиков ДРОНДов целей данной работы, а зачастую и недостаточную квалификацию кадров местных администраций.

Распространенной ошибкой при применении ДРОНДов является то, что взаимосвязь целей, задач и показателей является непоследовательной и противоречивой. Цели и задачи обычно имеют достаточно общий и абстрактный характер и не относятся к ориентирам, достижимым в среднесрочной перспективе. Часто они копируют цели аналогичного субъекта бюджетного планирования вышестоящего уровня власти. При этом цели не всегда полностью охватывают всю деятельность субъекта бюджетного планирования, направленную на внешних потребителей, совокупность задач не является достаточной для достижения целей.

Соответственно возникают трудности с определением индикаторов результативности достижения подобных целей и задач. Часто эти индикаторы носят несистематизированный характер и отражают лишь отдельные аспекты решения тех или иных задач, в редких случаях — также достижения целей. При этом не проводится граница между показателями непосредственных и конечных результатов. В докладах отсутствует также обоснованность числовых значений показателей.

Общим недостатком ДРОНДов является отсутствие стимулов к достижению определенных в докладе результатов. Кроме того, в законодательстве нет норм о мониторинге достижения запланированных результатов и мерах, которые должны приниматься в случае их достижения и не достижения.

В том случае, если показатели результативности включены в ДРОНДы (хотя их качество и недостаточно высоко), то оценки эффективности деятельности субъекта бюджетного планирования обычно либо отсутствуют, либо строятся на основе подходов, значительно отличающихся от заявленных на федеральном уровне, т.е. эффективность определяется не как соотношение результатов и результатов. Нередко этому способствует неправильный выбор индикаторов результативности.

Так, в Тверской области в большинстве бюджетных целевых программ эффективность оценивается с точки зрения тех социальных эффектов, которые связаны с деятельностью того или иного субъекта бюджетного планирования: «укрепление здоровья», «профилактика правонарушений и вредных привычек»; «изменение ценностных ориентаций молодежи, укрепление семейных ценностей» и т.п. Фактически под эффективностью понимается общее описание результатов реализации программы. В Пермском крае эффективность расходова- ' ния бюджетных средств оценивается в первую очередь с точки зрения степени освоения средств, выделенных на финансирование той или иной цели или задачи, и влияния неполного освоения бюджетных средств на достижение целевых показателей. Такое искажение подходов к оценке эффективности подтверждает то, что по существующим показателям результативности деятельности субъектов бюджетного планирования сложно (иногда невозможно) выделить бюджетные расходы, направленные на их достижение. Таким образом, расчет показателей эффективности как соотношение результатов и затрат либо невозможен, либо его результаты не являются адекватным измерителем деятельности субъекта бюджетного планирования. Проблемы с определением показателей эффективности в ДРОНДах во многом отражают низкое качество данного инструмента в целом, неполноту и искажение отражения в нем реальной деятельности отраслевого ведомства.

На сегодня сложилась такая практика, когда подготовкой ДРОНДа занимается узкий круг сотрудников главного распорядителя бюджетных средств, руководители других подразделений и подведомственных бюджетных учреждений почти не принимают участия в этой работе. В такой ситуации текст ДРОНДа не имеет реальной связи с теми ориентирами, к достижению которых стремится соответствующее ведомство в своей деятельности. Тем самым ориентация на конечный результат осуществляется лишь формально.

Отсутствие отлаженной процедуры распределения и взаимоувязки расходов с целями, задачами и программами приводит к тому, что субъекты бюджетного планирования по-прежнему сначала в течение года осуществляют деятельность в рамках своей компетенции, а затем уже в ходе подготовки ДРОНДа стараются вписать выполненные мероприятия в определенные докладом цели, задачи и показатели. Очевидно, что организованное таким образом бюджетирование как способ финансового планирования малоэффективно.

По нашему мнению, в небольших муниципальных образованиях разработку ДРОНДов и ведомственных целевых программ можно объединить в один документ целеполагания в целях избежания ошибок и упрощения работы.

С 1 января 2009 г. обязательным инструментом БОР является формирование муниципальным учреждениям муниципального задания. Анализ практики применения данного инструмента показывает, что в отраслевых подразделениях местных администраций и в учреждениях имеют представление о порядке работы с ним. Тем не менее, многие учреждения задаются вопросом о целях и эффективности этого инструмента, его взаимосвязи с другими инструментами БОР. В настоящее время сложности при формировании государственных (муниципальных) заданий остаются и прежде всего связаны с отсутствием отраслевых рекомендаций формирования и финансового обеспечения заданий, рекомендаций по формированию нормативов затрат по отраслям социальной сферы, отсутствием определений и единого классификатора муниципальных услуг.,

Муниципальное задание является центральным инструментом для организации мониторинга результативности финансирования муниципальных услуг, поскольку именно в нем устанавливаются показатели, характеризующие качество, объем (содержание) услуг, порядок оказания услуг и категории потребителей соответствующих услуг. Задание также должно содержать требования к отчетности о его исполнении. Поэтому именно оценка исполнения муниципального задания является основой оценки результативности финансирования муниципальных услуг.

Для формирования муниципального задания используется перечень муниципальных услуг. В большинстве субъектов РФ муниципальные районы и городские округа уже стали проводить работу по формированию перечней муниципальных услуг. Наиболее активно эта работа проходила в муниципальных образованиях Кировской, Волгоградской, Владимирской области, республики Мордовия, Липецкой области. В некоторых субъектах РФ эти перечни были сформированы только в областных центрах (Архангельск, Пенза, Омск, Новосибирск, Йошкар-Ола, Магадан, Петрозаводск, Иркутск, Чита, Воронеж, Уфа, Улан-Удэ). При этом наибольшее число нормативных правовых актов, утверждающих перечни муниципальных услуг, было принято в течение последних лет (2008-2010гг.), что обусловлено подготовкой введения муниципального задания в деятельность органов местного самоуправления и муниципальных учреждений.

Муниципальные задания в новой системе муниципальных учреждений (закон 83-ФЗ) будут устанавливаться в основном для автономных и бюджетных учреждений (в новом правовом статусе). Казенным учреждениям задания будут устанавливаться в соответствии с решением их учредителя. При этом для автономных и бюджетных учреждений, финансируемых путем субсидий на выполнение задания, на содержание имущества и уплату налогов муниципальные задания становятся основным документом, определяющим параметры деятельности и объем финансирования, а также основным источником для контроля за их деятельностью.

Несмотря на то, что порядок формирования муниципального задания устанавливается местной администрацией, около 30%' муниципальных образований при разработке такого, порядка взяли за основу положения, установленные

1 Чалая Ю.Ю. Подходы к формированию государственных (муниципальных) заданий. // Бюджет.-2010. - № 12. на федеральном уровне, в частности действовавшее в 2009-2010 гг. постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря № 1065.

Цели и задачи отраслевых структурных подразделений местных администраций (ведомств) в значительной части реализуются через подведомственные муниципальные учреждения, которые оказывают услуги населению. Поэтому организация взаимодействия ведомств с учреждениями является неотъемлемой частью реализации принципов управления и бюджетирования, ориентированных на результат. Ориентацией поставщиков бюджетных услуг на результат служит доводимое до них муниципальное задание. Тем не менее, в региональной и муниципальной практике помимо муниципального задания имеются и другие подходы к увязке целей отраслевых ведомств с деятельностью муниципальных учреждений. Так, в Тверской области бюджетные целевые программы (аналоги ДРОНДов) ряда субъектов бюджетного планирования включают отдельные программы бюджетных учреждений. При этом в каждом разделе бюджетной целевой программы указывается, какие бюджетные учреждения участвуют в ее реализации. По каждому бюджетному учреждению формируются стратегические цели, тактические задачи и мероприятия по их решению. Такой подход с одной стороны позволяет вовлекать бюджетные учреждения в процесс целеполагания, усилить ориентацию их деятельности на результат, но с другой стороны ограничивает самостоятельность учреждения в достижении установленных результатов.

Утвержденные стандарты качества бюджетных услуг являются естественной основой для муниципального задания, которое может содержать ссылку на действующие стандарты качества и не детализировать характеристики услуг повторно.

На сегодняшний день сложившаяся практика использования стандартов качества услуг разрозненна и неоднородна. Стандарты значительно различаются по содержанию и целям использования, могут не включать в себя конкретные параметры услуг, а ограничиваться общими декларациями. Это происходит в условиях отсутствия на федеральном уровне закрепленного в нормативной правовой базе определения стандарта качества государственной (муниципальной) услуги. Тем не менее, Конституция РФ гарантирует гражданам России доступ к получению услуг на территории страны, но на практике это не означает, что население получает одинаковый набор, объем услуг одинакового уровня качества, финансируемых полностью или частично за счет бюджетных средств. Это положение подтверждено анализом бюджетной обеспеченности на примере Самарской области в параграфе 2.1.

Можно выделить следующие сложившиеся подходы к формированию показателей качества оказания услуг в составе муниципального задания:

- подмена качественных показателей количественными (предоставление общего образования (в чел.), прием учащихся, выпуск учащихся);

- указание количественно измеримых показателей качества, в том числе удельных значений (уровень удовлетворенности населения качеством услуг, количество жалоб, отраслевые показатели);

- указание количественно измеримых показателей качества и методик их расчета (в некоторых заданиях к показателям качества относят финансовые нормативы затрат);

- отсутствие показателей качества и словесное описание требований к качеству услуги (соответствие стандарту качества услуг, административному регламенту, отсутствие обоснованных жалоб, отсутствие нарушений законодательства, отсутствие фактов нарушения санитарных норм и правил, полнота предоставления услуги).

Следует отметить, что крайне редко в муниципальных заданиях определены критические значения показателей качества. Вместе с тем большинство показателей качества не могут быть использованы для оценки деятельности учреждения по выполнению муниципального задания в части оказания услуг, так как не зависят от деятельности учреждения. Крайне редко к утвержденным порядкам по формированию муниципальных заданий разрабатываются методические рекомендации по формированию муниципальных заданий, которые способствовали бы более качественному формированию, анализу и контролю за выполнением заданий.

Показатели качества выступают одним из показателей результатов деятельности учреждений по оказанию бюджетных услуг. На сегодня лишь немногие муниципальные образования утвердили стандарты качества бюджетных услуг и осуществляют их мониторинг. Среди них города Рязань, Братск, Пенза, Казань.

Успешным представляется опыт города Братска1 в рамках программы реформирования муниципальных финансов г. Братска на 2005-2007 годы, которая была разработана в 2005 году для участия в конкурсе, проводимом Министерством финансов РФ, на право получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. По результатам оценки Программа города заняла 1-е место, оставив позади такие города, как Красноярск, Калуга, Тольятти, Сургут, Пермь, Астрахань, Барнаул.

Среди основных целей Программы являлись:

- реализация основных положений реформы бюджетной системы;

- создание условий для повышения качества предоставления населению г. Братска бюджетных услуг.

Реализация Программы осуществлялась по всем направлениям системы управления муниципальными финансами, в том числе:

- реформа бюджетного процесса и управления расходами;

- внедрение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат;

- проведение административной реформы;

- реформирование муниципального сектора экономики.

Уровень выполнения Программы был оценен Министерством финансов как самый высокий — 83,85 балла из всех участвовавших городов (Тольятти не выполнил условия первого этапа конкурса и в дальнейшем не участвовал).

1 Здесь и далее информация по документам Администрации г. Братска./ Официальный сайт Администрации г. Братска. URL: http//www.bratsk-city.ru/documents/postrasp/.

В рамках внедрения принципов БОР разработан единый перечень бюджетных услуг и внедрена система учета потребности в бюджетных услугах, в частности:

- выделено в реестр 25 бюджетных услуг по 5 отраслям экономики города (образование, здравоохранение, спорт, культура, ЖКХ);

- в 2007 году впервые проведены социологические исследования по вопросам качества и потребности бюджетных услуг (опрошено около 1,5 тыс. жителей). Результаты, полученные в ходе исследования, были учтены органами администрации при формировании бюджета на 2008 год;

- ведется системная работа по повышению качества услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями города.

В целях внедрения в бюджетный процесс инструментов модели БОР отраслевые ведомства готовят ДРОНДы в соответствии с постановлением мэра города от 29.12.2007 г. № 3814.

Отраслевые ведомства направляют подготовленные ДРОНДы в специально созданную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, которую возглавляет мэр города. Результаты рассмотрения и оценки Докладов оформляются в форме Сводного ДРОНДа администрации г. Братска и учитывается при подготовке проекта бюджета города на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана.

Для обеспечения эффективного внедрения принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат и повышения результативности деятельности отраслевых органов администрации города принято постановление мэрии от 03.05.2007 г. № 1175, которым утвержден Регламент разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ (ВЦП). Отдельным постановлением (от 29.06.2007 г. № 1217) утверждены перечни показателей результативности осуществления функций и задач отраслевых ведомств мэрии. ВЦП разрабатываются трех видов: ВЦП развития, ВЦП функционирования и аналитическая ВЦП.

ВЦП развития содержит мероприятия по развитию материально-технической базы ведомства и внедрению новых технологий с указанием конкретных измеряемых результатов и объемов финансирования по годам бюджетного периода. Не менее 60% от общего объема финансирования ВЦП развития должны составлять капитальные расходы ведомства. Программа разрабатывается на период от 1 до 3-х лет.

ВЦП функционирования — ежегодно разрабатываемая аппаратом ведомства скользящая бюджетная программа, содержащая сгруппированные мероприятия текущей деятельности ведомства по реализации муниципальных целей и задач (функций) с указанием конкретных измеряемых результатов и объемов финансирования по годам бюджетного периода. Программа разрабатывается на основе целей и задач ведомства в соответствии с реестром расходных обязательств г. Братска и перечнями показателей оценки результатов осуществления функций и задач ведомств, утвержденных постановлением № 1217. Не менее 60% от общего объема финансирования программы должны составлять текущие расходы ведомства в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ. Этот вид ВЦП разрабатывается в скользящем режиме на 3 года.

Аналитические ВЦП разрабатывались только в течение переходного периода с 2007 по 2009 гг. Этот вид программ был предназначен для систематизации и привязки к конкретным результатам текущих расходов ведомства, направленных на выполнение краткосрочных мероприятий, не вошедших в ВЦП функционирования.

Таким образом, все расходы ведомств оформляются в виде ведомственных целевых программ. При этом целевые индикаторы результативности ВЦП (показатели результативности деятельности ведомств) являются основанием для количественного определения основных требований к результатам деятельности подведомственных учреждений ведомств в соответствии с утвержденными стандартами качества предоставления бюджетных услуг.

Именно такая взаимосвязь показателей результативности ведомства и подведомственных учреждений позволяет эффективно встраивать в бюджетный процесс инструменты БОР.

В соответствии с Регламентом объемы финансирования утвержденных ВЦП включаются в бюджет города на очередной финансовый год и среднесрочный финансовый план на соответствующий период. Финансовое управление каждой программе присваивает отдельный дополнительный функциональный (целевой) код расходов, что позволяет вести раздельный учет исполнения каждой ВЦП в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.

Контроль за ходом реализации мероприятий ВЦП осуществляет руководитель ведомства и заместители мэра города, курирующие работу ведомства. Аппарат ведомства ведет мониторинг показателей результативности и эффективности реализации ВЦП в течение всего периода. Экономическое и финансовое управление мэрии осуществляет мониторинг и анализ хода реализации ВЦП. Для его осуществления ведомства направляют отчетность о ходе реализации ВЦП, достижении целевых показателей результативности ВЦП, включая предложения по повышению результативности реализации программ.

Мониторинг проводится ежеквартально и по итогам года. По инициативе мэра ежеквартальный (ежегодный) отчет ведомства может быть рассмотрен на аппаратном совещании. В случае выполнения или перевыполнения ведомством целевых индикаторов результативности программ применяются меры экономического и административного стимулирования.

Результаты реализации ВЦП, отражающие степень достижения целевых индикаторов результативности ВЦП в обязательном порядке отражаются в итоговых годовых ДРОНДах ведомства. Итоговые отчеты о реализации ВЦП подлежат обязательной публикации в СМИ и сети Интернет.

На основе показателей результатов осуществляется оценка эффективности реализации программы. При этом показателями оценки результатов деятельности ведомства является система индикаторов результативности ВЦП. Под результативностью деятельности ведомства понимается степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов. Так, например целью ВЦП развития «Развитие физической культуры и массового спорта на территории муниципального образования города Братска на 2010-2012 годы» является обеспечение условий для развития на территории города физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий. Из обозначенной цели исходят задачи, для решения которых программой предусмотрены мероприятия по расширению и , реконструкции материально-технической базы отрасли, привлечению тренеров - специалистов, обеспечение доступности занятий физической культурой и спортом и др. Часть планируемых показатели результативности ведомства приведены в табл. 13.

Заключение

Проведенное диссертационное исследование позволяет придти к следующим выводам и рекомендациям, обладающим признаками научной новизны:

1. На основе рассмотрения существующих подходов к определению расходов бюджетов дано их определение - это система экономических отношений, возникающие в процессе распределения денежных средств бюджетов всех уровней для финансирования услуг органов государственной власти и местного самоуправления в целях удовлетворения общественных потребностей. Такое определение, по мнению автора, отражает содержание расходов в современных условиях - формирование расходов для достижения конкретных результатов деятельности органами власти всех уровней в процессе выполнения ими своих функций и достижения целей бюджетной политики в области расходов.

2. Сущность финансирования муниципальных услуг раскрыта как предоставление денежных средств из местных «программных» бюджетов муниципальным учреждениям и предприятиям на оказание муниципальных услуг, предусмотренных государственными (муниципальными) заданиями в рамках мероприятий ведомственных целевых.

Рассмотрен порядок финансирования услуг на муниципальном уровне.

3. Исследовав содержание результативности расходов бюджета, предложено определение понятия результативности финансирования муниципальных услуг как соответствие достигнутых значений показателей объема и качества муниципальных услуг поставленным целям (задачам) целевых программах и показателям муниципальных заданий при запланированном объеме бюджетных расходов. Представляется, что в условиях ограниченности бюджетных ресурсов в местных бюджетах, такой подход к достижению результативности позволит наиболее полно и качественно удовлетворять потребности получателей услуг. Тем не менее, выяснено, что инструменты модели бюджетирования, ориентированного на результат будут более эффективно внедряться только при условии повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований.

4. Проведенный анализ расходов муниципальных образований на примере Самарской области показал:

- в результате реформы местного самоуправления, реформы межбюджетных отношений и бюджетного процесса изменились задачи и объем ответственности муниципальных образований, и, соответственно, объем расходных полномочий;

- в результате реформ произошло снижение уровня фискальной автономии муниципальных образований, как по доходам, так и по расходам. Общим направлением процесса перераспределения расходных обязательств между уровнями власти являлась централизация расходных обязательств;

- большая часть действующих сегодня нормативов финансирования основана на учете фактически произведенных бюджетных расходов за предшествующие периоды и не связаны с оценкой реальной потребности в выполнении тех или иных расходных обязательств. Действующий подход к оценке расходных потребностей способствует сохранению существующего уровня межмуниципального неравенства в объеме и качестве предоставляемых услуг, а также не стимулирует сокращение неэффективных расходов. Объем выделяемых средств опирается на структуру расходов, сложившуюся в условиях системного недофинансирования муниципального сектора.

5. Анализ мониторинга результативности финансирования муниципальных услуг в современных условиях показал, что на муниципальном уровне внедрение инструментов БОР вызывает серьезные методологические затруднения. Фундаментальные трудности вызывает увязка между общественно полезными результатами (социальными эффектами), за которые отвечают отраслевые ведомства и местная администрация в целом, с объемами их финансирования и деятельностью подведомственных учреждений, результатом которой выступают конкретные муниципальные услуги.

6. Разработаны основные меры, направленные на повышение результативности финансирования муниципальных услуг:

- повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований путем децентрализации бюджетных средств;

- обеспечение перехода к "программному" бюджету путем интеграции показателей результатов и объемов финансирования целевых муниципальных программ и ведомственных целевых программ с показателями результатов и объемов финансового обеспечения муниципальных заданий на оказание услуг;

- внесение изменений в бюджетную классификацию расходов, позволяющих осуществлять составление и исполнение бюджетов в разрезе целевых программ и услуг;

- внедрение предложенной методики оценки результативности финансирования муниципальных услуг, позволяющей применять взаимоувязанную систему непосредственных и конечных показателей результатов, учитывать итоги оценки при формировании целевых программ и составлении бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

7. В условиях проводимых преобразований особую актуальность приобретают мониторинг и оценка результативности финансирования муниципальных услуг, являющихся неотъемлемыми элементами БОР и должны встраиваться в бюджетный процесс. В данном аспекте автором разработана и предло-женв методика по оценке результативности финансирования муниципальных услуг.

Алгоритм оценки результативности финансирования муниципальных услуг должен включать в себя последовательность следующих шагов.

1) определение критериев оценки результативности финансирования муниципальных услуг;

2) установление единой системы показателей результатов по отрасли: для учреждений (непосредственные результаты) и для главных распорядителей бюджетных средств и органа местного самоуправления в целом (конечные результаты);

3) мониторинг результативности финансирования услуг: квартальный и годовой;

4) расчет фактического объема финансирования в разрезе услуг; расчет фактических значений количественных показателей результатов; обобщение результатов опросов;

5) сопоставление фактических показателей результатов с плановыми показателями. Сопоставление фактических показателей результатов с фактическими значениями показателей предыдущего периода. Расчет итогового комплексного показателя результативности финансирования услуги. Анализ значений итогового комплексного показателя. Составление рейтинга муниципальных учреждении;

6) обоснование мероприятий по повышению результативности финансирования муниципальных услуг;

7) принятие решения по повышению результативности финансирования услуг: корректировка муниципального задания; перевод услуги на частичную или полную оплату покупателями, изменение правового статуса учреждения; перевод оказания услуги в частный сектор (аутсорсинг);

8) использование результатов оценки результативности финансирования муниципальных услуг при формировании целевых программ и составлении проекта «программного» бюджета на очередной финансовый год и плановый период: корректировка целей, задач и мероприятий целевых программ; принятие новых программ, закрытие существующих программ; пересмотр показателей оценки результативности.

Установление корректной и взаимоувязанной системы показателей результатов в муниципальных заданиях и регулярном мониторинге и оценке их выполнения создается действенный рычаг, позволяющий эффективно контролировать деятельность муниципальных учреждений и предприятий.

Таким образом, предложенные меры по повышению результативности финансирования муниципальных услуг позволяют более эффективно распределять бюджетные средства в соответствии с приоритетами муниципальной политики в условиях ограниченности бюджетных средств.