Совершенствование финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования"

На правах рукописи

Лозицкая Ольга Игоревна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ В СФЕРЕ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

005556525

Работа выполнена на кафедре «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

кандидат экономических наук, доцент Солянникова Светлана Петровна

Вифлеемский Анатолий Борисович

доктор экономических наук,

Муниципальное автономное учреждение «Центр мониторинга и информационно-методического обеспечения», директор

Макарчева Ольга Анатольевна

кандидат экономических наук, доцент, Саратовский социально-экономический институт (филиал) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», доцент кафедры финансов

Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреяедение высшего

профессионального образования «Удмуртский государственный университет»

Защита состоится «19» ноября 2014 г. в 10-00 часов на заседании диссертационного совета Д 505.001.08 на базе ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: Ленинградский проспект, д. 49, ауд. 406, Москва, ГСП-3, 125993.

С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечно-информационного комплекса ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: Ленинградский проспект, д. 49, комн. 203, Москва, ГСП-3, 125993 и на официальном сайте ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»: http://www.fa.ru.

Автореферат разослан «15» октября 2014 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 505.001.08, к.э.н., доцент

Смирнова Елена Евгеньевна

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Образование является сферой, которая определяет качество человеческого капитала и, соответственно, влияет на уровень экономического развития государства и его инновационную привлекательность.

Страны, демонстрирующие высокие темпы экономического роста, в качестве приоритетных направлений государственной политики выделяют развитие образования и повышение уровня грамотности населения. При этом значительное внимание уделяется дошкольному образованию, которое представляет собой локальное социально значимое благо в виде систематизированных умений, навыков и знаний, формируемых у детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет.

Дошкольный период - один из периодов становления личности, который включает в себя систему мотивов (их соподчинение) и первичные этические нормы. Поэтому дошкольное образование рассматривается как важнейший компонент всей системы образования, оказывающий влияние на качество человеческого капитала. В этой связи финансовое обеспечение дошкольного образования в большинстве стран предполагает государственное участие наряду с выделением средств родителями.

В Российской Федерации развитие и финансовое обеспечение дошкольного образования являются одними из приоритетных направлений государственной политики в сфере образования.

Бюджетная реформа в России, направленная на повышение эффективности предоставляемых государственных и муниципальных услуг, в том числе в сфере дошкольного образования, реализуется в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на финансирование образования, при этом специфика услуг в сфере дошкольного образования, связанная с неразрывностью образовательного процесса и присмотра за ребенком, не учитывается. Однотипные учреждения дошкольного образования, работающие в одинаковых условиях, получают бюджетное финансирование исходя из дифференцированных нормативов, то есть механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования сохраняет субъективные начала при распределении бюджетных ассигнований. В этой связи объективной необходимостью является создание условий и стимулов: (1) для учреждений дошкольного образования - к сокращению внутренних издержек учреждений и привлечению внебюджетных источников финансового обеспечения; (2) для органов государственной власти и

местного самоуправления - к оптимизации подведомственной сети учреждений, структуры расходов бюджета на дошкольное образование и форм предоставления бюджетных ассигнований.

Сложившийся механизм финансового обеспечения дошкольного образования в Российской Федерации в настоящее время отличается низкой результативностью; формы и методы предоставления бюджетных средств на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования не ориентированы на достижение высокой эффективности бюджетных расходов.

Анализ и сравнение статистических данных свидетельствуют о недостаточности объёмов бюджетного финансирования на дошкольное образование, что подтверждается также различными исследованиями, выявляющими существенный рост платы родителей за содержание ребенка: если в 2007 г. средняя величина оплаты в месяц составляла 2.3 тыс. руб., а в 2011 г. - 2.9 тыс. руб., то в 2012 г. она выросла до

5 тыс. руб.1, а в 2013-2014 гг. начался ее существенный рост и дифференциация по субъектам федерации и муниципальным образованиям в связи со снятием ограничений на размер родительской платы в законодательстве Российской Федерации

06 образовании.

Главными недостатками финансирования расходов бюджета на оказание государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования являются несовершенство методических и правовых основ разработки и финансирования государственных и муниципальных заданий, формальный характер использования принципов нормативно-подушевого финансирования, что приводит к низкой эффективности мер государственной политики, направленных на развитие и повышение качества дошкольного образования.

В этой связи вопросы уточнения методологических основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в настоящее время являются актуальными.

Степень разработанности проблемы. В научной литературе вопросы развития и финансового обеспечения дошкольного образования слабо изучены и в основном посвящены исследованию нормативно-подушевого финансирования.

' Рощина Я.М. Стратегии родителей школьников и воспитанников ДОУ в области образования детей в 2012 г. Информационный бюллетень / Я.М. Рощина. -М., НИУ ВШЭ, 2013.-С. 20.

В экономической литературе западных стран проблемы системы образования и формирования человеческого капитала освещаются в работах Г.С. Беккера, Э. Денисона, X. Джонсона, Дж. Кендрика, Дж. Минцера, Ф. Уэлча, Т. Шульца и других ученых. В советской экономической науке указанные вопросы разрабатывали Л.И. Абалкин, А.И. Добрынин, С.А. Дятлов, В.А. Жамин, С.М. Климов, СЛ. Костанян, В.А. Медведев, С.Г. Струмилин и др. На современном этапе изучению проблем финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере образования посвящены работы И.В Абанкиной, Т.В. Абанкиной, С.А. Белякова, А.Б. Вифлеемского, E.H. Жильцова, Г.Г. Зайцевой, И.В. Ишиной, Т.Л. Клячко, O.A. Макарчевой, Е.В. Маркиной, А.Н. Нестеренко, Г.Б. Поляка, JI.H. Титовой, Н.Г. Типенко, A.B. Шишлова и др.

В публикациях указанных авторов, как правило, затрагиваются проблемы установления родительской платы, привлечения и использования внебюджетных средств дошкольными образовательными учреждениями, изменения в организации их деятельности в связи с введением новых организационно-правовых форм государственных (муниципальных) учреждений.

Однако требуют комплексного исследования вопросы методологии финансирования расходов бюджета на оказание государственных и муниципальных услуг дошкольного образования, а также стимулирования повышения качества этих услуг, уточнения форм и методов финансового обеспечения программ дошкольного образования.

Необходимость проведения исследования, направленного на разработку механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, определяет постановку его цели и задач.

Целью диссертации является решение научной задачи развития методологии финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, имеющей существенное значение для совершенствования механизма финансирования государственных (муниципальных) учреждений данной сферы и повышения результативности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на дошкольное образование.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

развить методологические подходы к финансовому обеспечению услуг в сфере дошкольного образования как элементу системы экономических благ;

- разработать принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и предложить инструменты их реализации;

определить формы, методы и процедуры финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования;

обосновать комплекс мер по совершенствованию механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Объектом исследования являются финансовые отношения, связанные с предоставлением государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Предметом исследования является механизм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Теоретические и методологические основы исследования. Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: эмпирического (сравнение, сбор и изучение данных) и статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации. Анализ фактического материала представлен в виде диаграмм, таблиц, графиков.

Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг. В работе использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие вопросы оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и их финансового обеспечения, материалы научных конференций и семинаров, а также публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет.

Информационно-статистическую базу диссертации составляют официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства образования и науки Российской Федерации и муниципальных органов управления образованием, материалы Министерства финансов Российской Федерации,

финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 2.13 Паспорта специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки).

Научная новизна исследования заключается в развитии методологии финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, в частности, в уточнении специфических принципов, методов и форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Новыми являются следующие научные результаты:

1) Определены элементы механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: планирование объема денежных средств, необходимых для оказания услуг в сфере дошкольного образования; предоставление бюджетных средств организациям, оказывающим услуги; экономное и эффективное расходование денежных средств организациями, оказывающими услуги; контроль целевого использования денежных средств, выделенных на выполнение государственного задания; мониторинг результативности использования бюджетных средств на оказание услуг; мотивация организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества оказываемых услуг и эффективному использованию бюджетных средств (С. 85-112). Это позволило научно обосновать комплекс мер по повышению эффективности инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

2) Разработаны специфические принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования: полнота обеспечения законодательных гарантий, связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг; обоснованность и достаточность объёма денежных средств, предоставляемых для оказания государственных (муниципальных) услуг, соответствующих по содержанию и качеству требованиям государственных стандартов; эффективность расходования денежных средств, направленных на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг; своевременность финансирования государственных (муниципальных) услуг; стимулирование образовательных организаций, оказывающих государственные (муниципальные)

услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества услуг; достаточность нормативно-правового и методического обеспечения механизма финансового обеспечения (С. 31-59). На этой основе в диссертации уточнены формы, методы и процедуры бюджетного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

3) Определены концептуальные подходы к выбору методов (сметного, нормативного, программного и контрактного) финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования на основе разработанной классификации предметов финансового обеспечения услуг, что создает основу для повышения результативности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на дошкольное образование (С. 112-122).

4) Предложена система показателей для оценки результативности расходов бюджета на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. При этом для оценки непосредственных результатов предложено использовать показатели, характеризующие как количество детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, так и уровень доступности этих услуг. Для определения конечного результата может использоваться оценка удовлетворения потребностей граждан в услугах дошкольного образования, так как в этой сфере не может быть единого результата для всех получателей услуг (С. 125-139). Данная система показателей может быть использована при оценке результатов выполнения государственных (муниципальных) заданий, контрактов, программ и принятии управленческих решений главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств на дошкольное образование.

5) Разработаны методологические подходы к формированию нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования на основе предложенной в диссертации группировки затрат на экономически обоснованные затраты, обеспечивающие получение дошкольного образования всеми детьми соответствующего возраста, проживающими на территории соответствующего публично-правового образования, и социально обоснованные затраты, позволяющие получить государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования вне зависимости от доходов родителей детей (С. 139-158). Такой подход позволяет, с одной стороны, повысить обоснованность как состава

расходов, учитываемых при расчете норматива, так и значения самого норматива, с другой - качество предоставляемых услуг.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методологические основы управления расходами бюджета на дошкольное образование, формируют современные подходы к финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, определяют границы и условия эффективного использования форм и методов бюджетного финансирования дошкольного образования.

Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические положения, рекомендации, методики, предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты направлены на повышение результативности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления при уточнении организационно-правовых основ и процедур финансового обеспечения дошкольного образования.

Наиболее значимыми авторскими разработками являются:

- методика расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования при реализации нормативно-долевого подхода к финансовому обеспечению этих услуг;

- рекомендации по использованию межбюджетных трансфертов для финансового обеспечения образовательных программ в сфере дошкольного образования;

- предложения по использованию программно-целевого финансирования государственных (муниципальных) услуг дошкольного образования.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на XIII Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, студентов и аспирантов «Молодежь. Образование. Экономика» (г. Ярославль, Ярославский филиал МЭСИ, 26.04.2012) и на Международной научно-практической конференции «Актуальные научные исследования: экономика, управление, финансы» (Москва, AHO содействия развитию современной отечественной науки, 17.04.2014).

Результаты исследования используются в практической деятельности Управления образования и науки города Протвино Московской области в части формирования системы нормативного финансирования муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, что способствуют повышению обоснованности и эффективности расходования средств муниципального бюджета на дошкольное образование, а также качества государственных услуг в сфере дошкольного образования.

По материалам исследования внедрены положения предложенной в работе методики расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования в части определения нормативов затрат на оказание муниципальных услуг в сфере дошкольного образования.

В частности, по материалам исследования внедрены предложенные в работе принципы финансирования муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, а также такие методы финансирования, как нормативное финансирование текущих расходов с установлением нормативов финансирования исходя из различных единиц нормирования, и программно-целевое финансирование капитальных расходов в сфере дошкольного образования и программ развития муниципальных дошкольных образовательных учреждений.

Результаты исследования также используются в практической деятельности образовательных организаций Управления образования Центрального округа города Москвы в части формирования системы нормативного финансирования государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. В частности, применяются разработанные в диссертации подходы к определению нормативов затрат на оказание государственных услуг в сфере дошкольного образования на основе нормативно-долевых принципов финансирования, что позволило уточнить объемы средств бюджета города Москвы, используемых для финансового обеспечения государственных услуг дошкольными образовательными учреждениями Центрального округа города Москвы.

Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы бюджетных организаций».

и

Публикации. По теме диссертации опубликованы 6 работ общим объемом 4,01 п.л., весь объем авторский, в том числе 5 работ авторским объемом 3,8 п.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России.

Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 180 источников и 11 приложений. Основной текст диссертации изложен на 167 страницах, содержит 7 таблиц и 4 рисунка.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации рассмотрены следующие группы проблем:

Первая группа проблем посвящена исследованию методологических подходов к финансовому обеспечению услуг в сфере дошкольного образования как элементу системы экономических благ.

В экономической теории услуги рассматриваются как блага, предоставляемые не в форме вещей, а в виде деятельности. При этом у разных услуг есть специфика, обусловленная условиями их предоставления и тем, в какой сфере деятельности они предоставляются. Мы полагаем возможным понимать под государственными услугами в сфере дошкольного образования публичные социальные услуги, так как объединяющим их фактором является общественный интерес, удовлетворяемый посредством деятельности государства. При этом в условиях рыночной экономики не важно, кто именно будет непосредственно выполнять такие услуги -государственные, муниципальные или негосударственные некоммерческие организации.

Отнесение услуг к государственным исходя из целеполагания позволяет сосредоточиться на сущностных характеристиках государственных услуг: непосредственное участие государства в оказании услуги, проявляющееся в установлении государственных и муниципальных заданий, стандартов оказания соответствующих услуг, которые распространяют свое действие не только на государственные и муниципальные учреждения, но и на негосударственные организации.

При этом предоставление государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования обладает рядом особенностей: (а) возможность установления государством определенных условий осуществления деятельности; (б) возможность использования государственного принуждения к соблюдению определенных условий осуществления деятельности; (в) обеспечение доступности услуг в сфере дошкольного образования на основе их бюджетного финансирования; (г) необходимость обеспечения эффективности бюджетных расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, что требует определения критериев для ее оценки исходя из содержания и значения этих услуг.

Учитывая специфику государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, понятие «финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг» определяется в работе как комплекс организационно-экономических мероприятий, связанных с покрытием за счет средств бюджета расходов на оказание государственных (муниципальных) услуг. Субъектами финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования являются образовательные организации различных форм собственности, реализующие образовательные программы дошкольного образования. Объектом финансового обеспечения является государственная (муниципальная) услуга в сфере дошкольного образования (определяемая с учетом рассмотренных выше особенностей), предметом - затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Экономически обоснованными затратами на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, по нашему мнению, можно считать затраты, обеспечивающие получение дошкольного образования всеми детьми соответствующего возраста, проживающими на территории соответствующего публично-правового образования. При этом социально обоснованными являются затраты за счет средств бюджета, позволяющие получить государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования вне зависимости от доходов родителей детей.

Такой подход к определению объекта и предмета финансового обеспечения позволяет увязать объемы финансирования с количеством и качеством предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, а также заинтересовать

учреждения дошкольного образования в совершенствовании технологий оказания услуг, сокращении расходов на их оказание.

По результатам проведенного исследования в механизме финансового обеспечения выделены следующие элементы: планирование объема денежных средств, необходимых для оказания услуг в сфере дошкольного образования; предоставление бюджетных средств организациям, оказывающим услуги; экономное и эффективное расходование денежных средств организациями, оказывающими услуги; контроль целевого использования денежных средств, выделенных на выполнение государственного задания; мониторинг результативности использования бюджетных средств на оказание услуг; мотивация организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества оказываемых услуг и эффективному использованию бюджетных средств.

Непосредственным результатом расходования бюджетных средств в таком случае становится показатель, характеризующий количество детей, получивших государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования. Конечным же результатом расходования бюджетных средств на оказание государственных услуг в сфере дошкольного образования является нематериальный результат - определенный набор знаний, умений, навыков или компетенций (в зависимости от используемой парадигмы образования). Однако при этом в сфере дошкольного образования нет и не может быть единого результата для всех получателей государственных услуг, так как усвоение набора знаний, умений, навыков или компетенций зависит и от самого обучаемого, то есть личностных характеристик и мотивации ребенка.

Следовательно, результат, получаемый в процессе оказания государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования, различается в зависимости от субъекта, которому оказывается услуга. При этом в сфере дошкольного образования не предусмотрена выдача документа (в отличие от уровней основного и полного общего образования, среднего профессионального образования и высшего образования), поэтому документально достижение какого-либо результата не фиксируется. Результат услуги реализуется и потребляется в процессе оказания самой услуги. В этой связи для определения конечного результата может

использоваться оценка удовлетворения потребностей граждан в услугах дошкольного образования.

Вторая группа проблем охватывает вопросы определения границ, принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования и инструментов их реализации.

Проведенный теоретико-методологический анализ и предложенное понимание понятия «финансового обеспечения» позволили сформулировать специфические принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, при этом в диссертации показано, как должна обеспечиваться взаимосвязь принципов и инструментов их реализации. Инструменты реализации принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования приведены в таблице 1. Таблица 1 — Инструменты реализации принципов финансового обеспечения

государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования

Принципы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования Инструменты реализации принципов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования

1. Полнота обеспечения законодательных гарантий, связанных с предоставлением государственных (муниципальных) услуг Четкое разграничение расходных обязательств по финансовому обеспечению услуг между публично-правовыми образованиями, государственные (муниципальные) программы развития дошкольного образования

2. Обоснованность и достаточность объёма денежных средств, предоставляемых для оказания государственных (муниципальных) услуг, соответствующих по содержанию и качеству требованиям государственных стандартов Утверждение государственных стандартов дошкольного образования как основы для определения социально и экономически обоснованных затрат на оказание услуги, нормативы бюджетного финансирования, государственное регулирование размера родительской платы

3. Эффективность расходования денежных средств, направленных на финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг Государственное (муниципальное) задание на оказание услуг в сфере дошкольного образования, государственный контракт, субсидии, мониторинг результатов деятельности организаций, оказывающих услуги, финансово-хозяйственная самостоятельность образовательных организаций

4. Своевременность финансирования государственных (муниципальных) услуг Смета, финансовый план, соглашения

5. Стимулирование образовательных организаций, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в сфере дошкольного образования, к повышению качества услуг Государственное (муниципальное) задание на оказание услуг в сфере дошкольного образования, государственные контракты, нормативно-подушевое финансирование, целевые субсидии, гранты

6. Достаточность нормативно-правового и методического обеспечения механизма финансового обеспечения Разграничение полномочий по государственному регулированию параметров услуги, условий и порядка ее оказания, финансового обеспечения

Источник: составлено автором.

С учетом результатов анализа зарубежного и отечественного опыта в работе выделены и охарактеризованы методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, в частности: сметное финансирование учреждений, предоставляющих услуги дошкольного образования; нормативное, программное и контрактное финансирование государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Проведенный анализ позволил уточнить границы, объекты и методы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Взаимосвязь . принципов, форм, методов и процедур финансового обеспечения государственных муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования представлена в таблице 2.

Таблица 2 - Взаимосвязь принципов, форм, методов и процедур финансового обеспечения государственных муниципальных) услуг в сфере

дошкольного образования

Метод финансирования Объест и предмет финансирования Источники финансирования Форма предоставления бюджетных средств Условия предоставления бюджетных средств Факторы, влияющие на эффективность применения метода

Сметное финансирование Объект - учреждение, предмет - затраты на содержание учреждения Бюджет, средства домохо- ЗЯЙСТВ Ассигнования на содержание учреждений Целевое расходование строго по статьям сметы Выделение бюджетных средств в объемах, покрывающих все объективно необходимые затраты на содержание учреждения, оказывающего услугу

Нормативное финансирование Объект — услуга, предмет - затраты на оказание услуги Бюджет, средства домохо-зяйств Ассигнования на содержание учреждений, субсидии Целевое расходование средств на оказание услуги Обоснованность состава затрат, покрываемых за счет норматива бюджетного финансирования, и размера норматива для оказания качественной услуги; фннансово-хозяйственная самостоятельного учреждения

Программное финансирование Объект - цель, связанная с реализацией государственной политики в сфере дошкольного образования, предмет — Бюджет, средства коммерческих и некоммерческих организаций Бюджетные инвестиции, субсидии, бюджетные ассигнования на оплату товаров (работ, услуг) для Достижение запланированных результатов реализации целевой программы Четкость в определении целей, задач и программных мероприятий, обоснованность объема бюджетных расходов на реализацию программных

Продолжение таблицы 2

Метод финансирования Объект и предмет финансирования Источники финансирования Форма предоставления бюджетных средств Условия предоставления бюджетных средств Факторы, влияющие иа эффективность применения метода

мероприятие целевой программы государственных (муниципальных) нужд мероприятий, наличие системы количественных показателей для оценки результатов реализации программы

Контрактное финансирование Объект - услуга, предмет - затраты на оказание услуги, развитие образовательны х программ Бюджет, средства домохо-зяйств Бюджетные ассигнования на оплату услуг, выполняемых по государственным (муниципальным) контрактам Оказание услуги в соответствии с требованиями, определенными государственным (муниципальным) контрактом Наличие конкуренции между потенциальными поставщиками образовательных услуг, мониторинг выполнения контракта, наличие санкций за нарушение условий контракта

Источник: составлено автором.

На практике объектом первых двух методов (сметное и нормативное финансирование) являются государственные и муниципальные образовательные учреждения, оказывающие услуги в сфере дошкольного образования. Несмотря на то, что формально при нормативном финансировании единицей нормирования выступает обучающийся (воспитанник), финансовые ресурсы получает учреждение. При этом значительная часть средств, даже в рамках нормативного финансирования, поступает вне зависимости от числа обучающихся (в частности, для покрытия расходов на содержание недвижимого имущества, реализацию программ развития учреждений, бюджетные инвестиции). Наиболее эффективным, по нашему мнению, является установление нормативов финансирования исходя из различных единиц нормирования (не только в расчете на одного воспитанника).

Предлагаем использовать программное финансирование, во-первых, при финансировании капитальных расходов в сфере дошкольного образования, во-вторых, в рамках финансового обеспечения реализации программ развития государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждений, в-третьих, для решения проблемы обеспечения доступности государственных услуг в сфере дошкольного образования для отдельных категорий детей (в частности, для детей с ограниченными возможностями — инвалидов, детей из семей эмигрантов и т.п.), что позволит обеспечить адресность выделения бюджетных средств и учет специфики программно-целевого финансирования.

Контрактное финансирование может использоваться по отношению к негосударственному сектору дошкольного образования, при этом определение объемов финансирования должно осуществляться на основе нормативов финансирования, установленных для государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждений.

Третья группа проблем связана с разработкой методики расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования.

Проведенный в работе анализ показал отсутствие в региональной практике единых подходов к расчету нормативов финансирования услуг дошкольного образования. Нередко в качестве нормативов используются сложившиеся размеры финансирования дошкольных учреждений в расчете на одного ребенка. Более того, можно говорить об имитации нормативного финансирования и попытках лишь формально выполнить требования законодательства при отсутствии научно обоснованных подходов к определению размеров нормативов финансирования. При этом качество оказания услуг не учитывается в процессе их финансирования.

Переход на оказание государственных (муниципальных) услуг в соответствии с государственным (муниципальным) заданием требует разработки методики расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, обеспечивающей практическую реализацию установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств.

Следовательно, целесообразно осуществлять финансовое обеспечение реализации дошкольных общеобразовательных программ в рамках примерной основной общеобразовательной программы дошкольного образования и федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации, вне зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения, реализующего программу дошкольного образования (муниципальное (государственное) учреждение, автономное или бюджетное учреждение, негосударственное учреждение и др.). Финансовое обеспечение государственной (муниципальной) услуги должно производиться в этой части за счет средств субъекта Российской Федерации.

Предлагаемая в работе методика расчета нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования основывается на нормативно-долевых принципах финансирования. В ней используются различные единицы нормирования (в т.ч. в расчете на воспитанника) в зависимости от вида (переменные или постоянные) затрат на реализацию дошкольных образовательных программ и содержание воспитанников.

Региональные нормативы затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования предлагаем исчислять по формуле:

РНзк = + (1)

где N° - базовый норматив затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в расчете на одного воспитанника к-ой категории;

N1; - базовый норматив затрат на оплату труда работников образовательных учреждений, занятых содержанием и развитием детей, в расчете на одного воспитанника к-ой категории;

- норматив материальных затрат на обеспечение образовательного процесса в расчете на одного воспитанника к-ой категории;

РЦ - норматив материальных затрат на обеспечение содержания и развития детей в расчете на одного воспитанника к-ой категории.

Средства, рассчитанные по нормативам финансирования субъекта Российской Федерации, должны передаваться местным бюджетам в виде субвенции из регионального бюджета для реализации общеобразовательных программ дошкольного образования.

Объем средств, выделяемых образовательному учреждению (Ф,) ррассчитывается согласно предложенной Методике по формуле:

Ф) = £к(.РНзк X X к1 + Фпит, + Фпр, + Фкап, (2)

где РНзк- региональный норматив финансирования, установленный для к-ой категории воспитанников;

N¡¡1 - среднегодовой контингент к-ой категории воспитанников муниципального ДОУ;

/с, - поправочный коэффициент, учитывающий объективные условия реализации образовательной программы учреждением и результаты мониторинга выполнения государственного (муниципального) задания, определяемый в соответствии настоящей методикой;

Фпит, _0дъем расходов на питание воспитанников ДОУ;

ФПР1 - объем расходов на прочие расходы и коммунальные расходы ДОУ, определяемый в порядке, утверждаемом органом местного самоуправления, которому подведомственно ДОУ;

Фкап, _ 0бЪем капитальных расходов ДОУ, определяемый в аналогичном порядке.

Разработанная Методика предполагает, что органы местного самоуправления в пределах собственных средств устанавливают местные нормативы финансирования, определяют объемы и конкретные объекты целевых программ капитального ремонта и улучшения материально-технической базы муниципальных образовательных учреждений, реализующих дошкольные образовательные программы, а также устанавливают размеры родительской платы с учетом установленных действующим законодательством ограничений. Также органы местного самоуправления за счет средств местного бюджета осуществляют финансирование затрат на содержание материальной базы муниципальных образовательных учреждений.

В соответствии с разработанной Методикой распределение средств субсидии, предоставляемой дошкольным образовательным учреждениям, по направлениям затрат плана финансово-хозяйственной деятельности осуществляется самостоятельно автономными и бюджетными дошкольными образовательными учреждениями с учетом ограничений на направления расходования средств, выделенных в виде межбюджетного трансферта из регионального бюджета. Полученный объем средств распределяется образовательным учреждением по статьям расходов, группируемым по следующим направлениям расходов:

Ф, = ФОТ, + Фу, + Фм; + Фпит, + Фпр, + Фкап, (3)

где ФО^ _ 05ъем фонда оплаты труда образовательного учреждения (финансируются за счет целевых дотаций);

- объем учебных расходов образовательного учреждения (финансируются за счет целевых дотаций);

— объем материальных расходов образовательного учреждения;

ФпиТ( _ 0дъем расходов на питание воспитанников образовательного учреждения;

Фпр, - объем расходов на прочие расходы и коммунальные расходы образовательного учреждения;

ФкаП( _ 05ъем капитальных расходов образовательного учреждения.

Апробация Методики была проведена для дошкольных образовательных учреждений в городе Протвино и в городе Москве (Центральный округ) и показала, что ее использование не приводит к росту расходов на дошкольное образование.

В то же время апробация свидетельствует, что в результате использования предложенной методики расходы на дошкольное образование бюджета муниципального образования получают четкое обоснование и алгоритм для формирования, обеспечивается прозрачность определения размеров финансового обеспечения реализуемых образовательными организациями услуг в сфере

дошкольного образования, а потребители получают равный доступ к полному спектру услуг в сфере дошкольного образования с учетом индивидуальных потребностей ребенка в реализации дошкольных образовательных программ и содержании.

Четвертая группа проблем связана с обоснованием комплекса мер по совершенствованию механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, среди которых можно выделить следующие:

1) обеспечение общедоступности услуг, оказываемых государственными и муниципальными образовательными организациями, а также некоммерческими образовательными организациями с использованием государственного социального заказа;

2) обеспечение нормативно-долевого характера финансового обеспечения;

3) государственно-частное партнерство в сфере дошкольного образования;

4) дифференциация родительской платы в зависимости от доходов семей.

Реализация настоящих предложений по совершенствованию

совершенствования механизма финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования позволит повысить эффективность использования в России механизмов финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг вследствие повышения обоснованности выбора форм и определения условий предоставления бюджетных ассигнований на оказание услуг, а также результативности бюджетного финансирования.

Эффективность используемых в России механизмов финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования рассматривается в работе с использованием следующих критериев: достаточность объемов финансирования (в т.ч. в сравнении с зарубежными странами, другими публично-правовыми образованиями, негосударственными организациями, оказывающими аналогичные услуги); обоснованность выбора форм и определения условий предоставления бюджетных ассигнований на оказание услуг, результативность бюджетного финансирования.

Проведённая оценка свидетельствует о низкой эффективности финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования в Российской Федерации, так как, во-первых, имеет место невысокая результативность государственных и муниципальных расходов на оказание услуг, и не реализуются в полном объёме конституционные гарантии, связанные с предоставлением услуг дошкольного образования гражданам; во-вторых, выделяемых бюджетных средств недостаточно для оказания услуг по современным стандартам качества, в-третьих, выявленные недостатки в совокупности обусловливают недостаточную обоснованность форм и условий предоставления бюджетных ассигнований на оказание этих услуг.

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на дошкольное образование возросли с 32,0 млрд. руб. в 2000 г. до 394,7 млрд. руб. в 2011 г. Однако в 2005-2010 гг. они росли более медленными темпами, чем общий объем расходов бюджета по отношению к ВВП, в отличие от ситуации 2000 — 2004 гг. Таким образом, Национальная доктрина образования в Российской Федерации выполнялась не в полной мере. Динамика государственных и муниципальных расходов на образование, % от ВВП представлена на рисунке 1.

0.70 0.71

гооо ¡ооь гою гон 201.

Источник: составлено автором на основе Российского статистического ежегодника. 2013 : Статистический сборник - М.: Росстат. 2013. - С. 33, 523; Образование в цифрах : 2013 : кр.стат.сб. -М.: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. - С. 19, 71, 75.

Рисунок 1 - Динамика государственных и муниципальных расходов на

образование, % от ВВП

Удельный вес расходов на дошкольное образование составляет 0,71% от ВВП

(по данным на 2011 г.). Расходы домашних хозяйств, связанные с пребыванием

ребенка в дошкольном образовательном учреждении, также постоянно растут. В 2011 г. расходы домашних хозяйств, связанные с посещением дошкольного образовательного учреждения составили в среднем 921,9 руб. в месяц, а их рост с 2005 г. - 1,62 раза. В то же время инвестиционные расходы дошкольных образовательных учреждений не растут и составляют менее 1% общего объема расходов. Наибольшую долю в составе затрат дошкольных образовательных учреждений составляют расходы на оплату труда - 50,1% (166 млрд. руб.), а с учетом начислений на оплату труда - 62,9% от общего объема затрат.

Различия между типами государственных и муниципальных учреждений дошкольного образования нивелируются, что означает неэффективность использования новых инструментов финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования. Субсидии на практике могут выделяться аналогично нынешнему сметному финансированию, с подразделением на различные коды бюджетной классификации. При этом имеющаяся практика установления государственных (муниципальных) заданий не позволяет оценивать качество оказания таких услуг в сфере дошкольного образования и эффективность использования бюджетных средств.

3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный анализ организационно-правовых и методических основ финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования позволил выделить следующие направления его совершенствования: а) обеспечение общедоступности услуг, оказываемых государственными и муниципальными образовательными организациями, а также некоммерческими образовательными организациями с использованием государственного социального заказа; б) обеспечение нормативно-долевого характера финансового обеспечения; в) государственно-частное партнерство в сфере дошкольного образования; г) дифференциация родительской платы в зависимости от доходов семей.

Механизм финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования должен стимулировать развитие сети учреждений и увеличение охвата детей дошкольным образованием. Необходимо обеспечивать права граждан на получение услуг по содержанию ребенка в дошкольном учреждении, так как иначе в

депрессивных регионах не смогут воспользоваться услугами дошкольного образования при росте платы за содержание.

В связи с этим предлагаем осуществлять государственное финансовое обеспечение реализации дошкольных общеобразовательных программ в рамках примерной основной общеобразовательной программы дошкольного образования и федеральных государственных требований к структуре основной общеобразовательной программы дошкольного образования и условиям ее реализации, вне зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения, реализующего программу дошкольного образования. Финансовое обеспечение государственной (муниципальной) услуги должно производиться в этой части за счет средств субъекта Российской Федерации. Однако понятие услуги в сфере дошкольного образования нельзя отождествлять только с собственно образовательным процессом для получения ребенком определенного объема стандартных знаний и умений, тем более что объем услуги не эквивалентен полученным ребенком знаниям и умениям. Поэтому необходимо осуществлять финансовое обеспечение содержания детей в дошкольных организациях.

В отношении негосударственных дошкольных организаций предлагаем использовать такой инструмент, как государственный социальный заказ, гарантирующий финансовое обеспечение определенной части услуг в сфере дошкольного образования в форме субсидий в размере, определенном по установленным нормативам финансирования. Негосударственным дошкольным организациям могут предоставляться в безвозмездное пользование помещения, а также субсидии на их содержание и оснащение.

Долевой характер финансового обеспечения услуг в сфере дошкольного образования может быть реализован: (1) за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации - в части полного финансового обеспечения дошкольной образовательной программы; а также софинансирования услуги по содержанию детей; (2) за счет средств местных бюджетов - в части финансового обеспечения услуг по содержанию детей в дошкольных организациях; (3) за счет средств родителей - в части софинансирования содержания детей в дошкольных организациях; (4) за счет бюджетов разного уровня - в части софинансирования расходов по развитию учреждений, оказывающих услуги в сфере дошкольного образования, и капитальных расходов в рамках целевых программ.

Государственно-частное партнерство в сфере дошкольного образования предлагаем реализовать посредством государственного социального заказа негосударственным дошкольным организациям и путем создания корпоративных дошкольных организаций как структурных подразделений государственных или муниципальных дошкольных образовательных учреждений на площадях, принадлежащих коммерческим организациям.

Ограничение размеров родительской платы также имеет большое значение для регионов, имеющих дефицит рабочей силы на рынке труда, так как повышает предложение рабочей силы на рынке труда. В связи с этим предлагаем определить предельную долю родительской платы за содержание ребенка в государственном или муниципальном дошкольном учреждении на уровне 20% от общей стоимости содержания ребёнка (определяемой по соответствующим нормативам). При этом следует дифференцировать родительскую плату в зависимости от доходов семей, предусмотрев значительное снижение платы для детей из малообеспеченных семей. Такая дифференциация является не только возрождением положительного советского опыта, но и соответствует рассмотренному нами опыту ряда европейских развитых стран.

Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) дошкольных образовательных учреждений на основе государственных (муниципальных) заданий, включающих показатели качества оказания соответствующей услуги, а также мониторинг выполнения этих заданий как результата использования бюджетных средств, влечет за собой необходимость включения указанных параметров в качестве функциональных элементов системы финансового обеспечения расходов на дошкольное образование, тем самым обеспечивая мотивацию субъектов управления к повышению результативности использования бюджетных средств. На этой основе достигаются цели проводимой бюджетной реформы, направленной на повышение эффективности предоставляемых государственных и муниципальных услуг при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление.

Комплексная реализация предложенных мероприятий позволит усовершенствовать систему финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования, повысить их качество,

результативность и эффективность использования средств бюджетов бюджетной

системы Российской Федерации.

4. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях, определенных

ВАК Минобрнауки России:

1) Лозицкая, О.И. Анализ международной практики финансирования дошкольного образования / О.И. Лозицкая // Экономика образования. - 2012. - №1 (68). -С.46-58. (0,74 п.л.);

2) Лозицкая, О.И. Нормативное финансирование государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования / О.И. Лозицкая // Вестник АКСОР. - 2012. -№4/2012 (24). - С. 226-233. (0,73 п.л.);

3) Lozitskaya, О. Method of Evaluation Costs Standards for the Provision of State (Municipal) Services in Preschool Education: Cost Standards for Various Areas of Expenditures, Based on the Distribution of Responsibilities between the Authorities of States and Local Governments. Russian Perspective. / O. Lozitskaya // World Applied Sciences Journal. - 2012. - Vol. 18 (Special Issue of Economics), - P. 61-68. (0,80 пл.);

4) Лозицкая, О.И. Методологические основы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования / О.И. Лозицкая // Вестник АКСОР. -2014. -№1 (29). С. 211-217. (0,79 пл.);

5) Лозицкая, О.И. Финансовое обеспечение государственных (муниципальных) услуг в сфере дошкольного образования / О.И. Лозицкая // Экономика образования. - 2014. - №2 (81). - С. 39-51. (0,73 пл.).

Статьи, опубликованные в других научных журналах и изданиях:

6) Лозицкая, О.И. Государственные муниципальные услуги в сфере образования как общественные блага в рамках теории человеческого капитала / О.И. Лозицкая // Молодежь. Образование. Экономика: Сборник научных статей XIII Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, студентов и аспирантов. 26 апреля 2012 г., Ярославский филиал МЭСИ. -Ярославль: издательство «Еще не поздно!», 2012.- С. 214-217. (0,22 п.л.).

Подписано в печать: 29.08.2014

Заказ № 12340 Тираж - 120 экз. Печать трафаретная. Объем: 1,5 усл.п.л. ООО «Хорошая Типография» г. Москва, ул. Валовая, 14, стр. 8 тел.: +7 (495) 940-70-17 www.niceprint.ru