Формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами"

На правах рук^

□□3 176122

Костин Олег Анатольевич

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ

Специальность 08 00 05 - Экономика и управление народным хозяйством

Специализация муниципальная экономика и управление местным развитием

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 5 НОЯ 2097

Москва - 2007

003176122

Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Государственного университета управления

Научный руководитель

кандидат экономических наук, ст научн сотр Сираждинов РифатЖамалетдинович

Официальные оппоненты

доктор экономических наук, профессор Беляева Ирина Юрьевна,

кандидат экономических наук, доцент Алиева Зульфия Агларовна

Ведущая организация

Московский государственный университет сервиса

Защита состоится 29 ноября 2007 г в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212 049 12 при Государственном университете управления по адресу 109542, г Москва, Рязанский проспект, дом 99, зал заседаний ученого совета Института государственного и муниципального управления, ауд А-319

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления

Автореферат разослан 29 октября 2007 г

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212 049 12,

кандидат экономических наук, доцент

И А Острина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки новых научных подходов и методических положений по организации управления муниципальными услугами как важнейшей составляющей муниципальной экономики, повышением требований к качеству и надежности этих услуг со стороны их потребителей Построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов реструктуризации муниципального сектора экономики, которая проходит одновременно с реформированием межбюджетных отношений и всей системы местного самоуправления Несмотря на то что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, преобразования затрагивают лишь отдельные подсистемы муниципальной экономики, что усугубляется незавершенностью процессов разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления

В настоящее время у муниципалитетов нет единого перечня муниципальных услуг, отсутствует система измеримых характеристик их качества, в связи с чем затруднена общая объективная оценка деятельности органов местного самоуправления Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за производство и предоставление муниципальных услуг приводит к снижению эффективности муниципального сектора экономики В муниципальных образованиях не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества

Существующая схема организации сети муниципальных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных муниципальных услуг, не соответствует современным демографическим и экономическим тенденциям и не позволяет в полном объеме реализовывать один из ведущих принципов бюджетной системы - эффективность использования бюджетных средств

В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг

Организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают требованиям эффективного управления

Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр механизмов и инструментов управления территориальным развитием Прежде всего, речь идет о выборе конкурентоспособной модели муниципальной экономики, основанной на эффективном распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, об интеграции механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории

Степень разработанности проблемы Методологические подходы к исследованию проблем развития муниципальных образований были заложены в трудах Л А Велихова, М Д Загряцкова, П Гензеля, И X Озерова, В Н Твердохлебова, которые достаточно подробно изучили предмет и содержание муниципальной деятельности, его специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления

В современной российской науке развитием местного самоуправления занимаются в основном представители юридических научных школ Вместе с тем, некоторые экономисты, понимая значимость хозяйственной составляющей в развитии муниципальных образований, уделяют этой проблеме особое внимание Значительный научный вклад в разработку проблем формирования хозяйствовенных основ местного самоуправления внесли такие авторы как Т Т Авдеева, Р В Бабун, А Г Воронин, С Ф Жилкин, В Б Зотов, В Н Лексин, Н Н Михеева, О М Рой, Ю В Филиппов, А Н Швецов, А Н Широков, С Н Юркова и др

Разработке методического инструментария, используемого в управлении муниципальными образованиями, посвящены работы Б П Веденеева, Г Ю Ветрова, В А Гневко, Б С Жихаревича, К Н Знаменской, И В Картышова, И А Морозова, А В Пенюгаловой, В Е Рохчина, В Ю Ульяшиной, В В Шураева и др

Несмотря на существенный вклад этих ученых и полученные ими результаты, непосредственно вопросам управления муниципальными услугами в научных публикациях уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость проведения теоретико-методологических исследований в этом направлении Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов управления муниципальными услугами в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга

дискуссионных вопросов определили выбор темы, постановку целей и задач настоящего исследования

Цель исследования состоит в разработке методического инструментария, направленного на формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами, ориентированной на рост их качества и доступности для населения муниципального образования

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи

уточнить сущность и содержание понятия «муниципальная услуга», определить место муниципальных услуг в системе управления развитием территории, установить принципы их выделения и финансирования,

проанализировать существующие методические подходы к обеспечению муниципальных услуг,

провести классификацию муниципальных услуг, позволяющую определить их значимость для населения и территориального развития, и выявить взаимосвязи между элементами системы обеспечения муниципальных услуг,

разработать методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг,

систематизировать практику стандартизации муниципальных услуг, выделить основные этапы и разработать методические рекомендации по формирования системы стандартов муниципальных услуг,

разработать организационно-экономический механизм формирования обеспечения системы муниципальных услуг на местном уровне

Объектом исследования является система обеспечения муниципальными услугами

Предмет исследования - система принципов, механизмов, организационно-экономических связей, возникающих в процессе управления муниципальными услугами

Теоретико-методологическую основу исследования составляют современные научные концепции экономической теории и теории управления, теории государственных и муниципальных финансов, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным развитием, бюджетного планирования, муниципального менеджмента, а также материалы научных конференций по данной проблеме

Для решения поставленных задач в работе применялись общенаучные методы исследования сравнительный и ситуационный анализ, методы обобщения, индукция и дедукция, классификация, факторный анализ, анализ динамических рядов, экспертные оценки, социологические и статистические методы

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные, справочные материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Московской области, отчеты администраций муниципальных образований, материалы, содержащиеся в монографиях и статьях, опубликованных в периодических изданиях и сети Интернет, материалы конференций, круглых столов, экспертные оценки, а также собственные исследования и расчеты автора

Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических и методических положений, развивающих и дополняющих существующие подходы к построению системы управления муниципальными услугами и ее организационно-экономического обеспечения как составной части реформы муниципального сектора экономики, реализующей принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств

Автором получены новые научные результаты

обобщены теоретические положения, раскрывающие сущность понятия «муниципальная услуга», дана его авторская трактовка муниципальная услуга является инструментом формирования качественной среды проживания для жителей муниципального образования путем удовлетворения потребностей населения,

предложена классификация системы муниципальных услуг по критериям ответственности органов местного самоуправления за их предоставление, источника финансового обеспечения, характера решаемых задач и важности для обеспечения целей развития муниципальных образований,

исследованы методические подходы к обеспечению управления муниципальными услугами и сформирована теоретическая база проектирования системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами,

на основе использования методов и принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и нормативного планирования потребностей в муниципальных услугах обоснована необходимость и предложены методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг,

разработаны методические рекомендации по формированию системы стандартов муниципальных услуг, позволяющие осуществить планирование объемов муниципальных услуг и создающей объективные предпосылки для оценки эффективности предоставления муниципальных услуг населению муниципального образования, а также для формирования конкурентной среды при предоставлении качественных муниципальных услуг,

разработан организационно-экономический механизм формирования системы обеспечения муниципальных услуг, позволяющий принимать и реализовывать обоснованные решения в области планирования объемов и номенклатуры муниципальных услуг и контроля за их качеством

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования

Значение научных результатов для теории и практики Теоретическая значимость диссертации заключается в развитии теоретической базы реформирования муниципального сектора экономики Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по управлению бюджетными муниципальными услугами путем их классификации, разработки муниципальных стандартов и нормативов Результаты научного исследования содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, распределением центров ответственности за предоставление муниципальных услуг

Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Система муниципального управления», «Государственные и муниципальные финансы», «Основы муниципального хозяйства»

Апробация результатов исследования Основные положения диссертации, выносимые на защиту, докладывались автором на Международных научно-практических конференциях «Реформы в России и проблемы управления» (Москва, 2006, 2007 г), Третьей межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы управления социально-экономическим развитием регионов Сибири» (Братск, 2007 г)

Внедрение результатов исследования Разработанные организационно-методические рекомендации по формированию комплексной системы стандартов муниципальных услуг рекомендованы Комитетом по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к применению муниципальными образованиями в целях повышения эффективности реализации задач обеспечения местного самоуправления путем использования разработанных организационно-экономических механизмов обеспечения системы муниципальных услуг

Публикации По результатам исследования автором опубликовано 8 научных работ общим объемом 5 п л , в т ч 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ В работах раскрывается сущность разработанных методик формирования системы стандартов муниципальных услуг при формировании и контроле расходов муниципальных образований на базе методов бюджетирования, ориентированного на результат

Структура и объем исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка использованной литературы и 6 приложений Объем основного текста составляет 166 страниц, включает 12 рисунков и 6 таблиц Список используемой литературы включает 160 наименований

Структура диссертации

Введение

Глава 1 Теоретико-методологические основы управления муниципальными услугами

1 1 Система ориентиров развития муниципальных образований и механизмы их реализации

1 2 Функционирование системы муниципальных услуг

1 3 Организационно-экономические аспекты системы обеспечения муниципальных услуг

Глава 2 Анализ методических подходов к управлению системой обеспечения муниципальных услуг

2 1 Анализ системы обеспечения муниципальных услуг в муниципальных образованиях Московской области

2 2 Исследование практики применения нормативного метода обеспечения системы муниципальных услуг

2 3 Использование принципов и методов БОР в управлении расходами на муниципальные услуги

Глава 3 Формирование системы организационно-экономического обеспечения муниципальными услугами на местном уровне

3 1 Методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг

3 2 Алгоритм разработки системы стандартов муниципальных услуг 3 3 Организационный механизм формирования системы обеспечения муниципальных услуг

Выводы и рекомендации Список литературы Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Административная и муниципальная реформы ставят перед собой цели повышения роли экономических рычагов в управлении развитием территории, усиления зависимости уровня жизни местного населения от вклада муниципального образования в социально-экономическое развитие региона и страны в целом Появление новых видов муниципальных образований, обладающих разнообразным перечнем местных вопросов, а соответственно и целями развития, потребовало пересмотра существующей практики управления муниципальным развитием

Многие права граждан Российской Федерации в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищно-коммунального обслуживания, закрепленные в Конституции РФ, реализуются через предоставление населению муниципальных услуг Перечень услуг, предоставляемых в муниципальных образованиях, индивидуален для каждого из них, что обуславливается местными условиями, типом муниципального образования, количеством проживающего населения, его социальной структурой Тем не менее, ряд услуг носит обязательный характер для всех типов муниципальных образований, и основную номенклатуру этих услуг раскрывает перечень вопросов местного значения муниципального образования, определенный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и его региональными аналогами

Ряд вопросов местного значения прямо сформулирован как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности Следовательно, основная деятельность местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на всей территории муниципального образования Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления, а также добровольное принятие на себя муниципальным образованием обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения

В ходе исследования установлено, что существующие трактовки термина «муниципальные услуги» не в полной мере отражают содержание данного вида деятельности В современных условиях появилась необходимость уточнить понятийный аппарат, характеризующий муниципальные услуги, предоставляемые населению на территории муниципальных образований Под муниципальными услугами автором предлагается понимать услуги, оказываемые жителям на территории муниципального образования, частично или полностью финансируемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предоставление которых направлено на решение вопросов жизнеобеспечения местного населения

Такая трактовка позволяет выявить ряд существенных для управления развитием территории характеристик Во-первых, она четко определяет целевую направленность системы муниципальных услуг, управляющего субъекта и конечных пользователей Во-вторых, вполне очевидно, что ряд целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования путем простого предоставления муниципальных услуг достичь невозможно, тем не менее, указанные цели носят, как правило, межведомственный характер, и их реализация все равно включает в себя удовлетворение потребностей населения путем предоставления определенного набора услуг В-третьих, поскольку результативное управление расходами бюджета муниципального образования в значительной степени характеризуется эффективным предоставлением муниципальных услуг, то и акцент на финансировании за счет средств местного бюджета связан с сущностью муниципальных финансов как сводного ресурсного источника обеспечения муниципальных услуг

В диссертации показано, что существующие системы классификации муниципальных услуг не в полной мере отражают комплексный характер воздействия данного вида деятельности на внутреннее состояние муниципального образования, делая упор на частные характеристики конкретных видов муниципальных услуг, что не позволяет рассматривать эту систему как единое целое, направленное на реализацию частных задач, сводящихся к генеральной цели развития муниципальных образований - обеспечению качества жизни местного населения (рисунок 1) Управление муниципальными услугами, по мнению автора, должно включать не только и не столько их предоставление, но и формирование организационного и экономического механизмов планирования объемов и номенклатуры бюджетных муниципальных услуг, определение целевых ориентиров, выступающих в качестве нормативов и стандартов их предоставления, а также создание системы мониторинга их качества

Объем ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для организации предоставления муниципальных услуг, зависит от того, кто конкретно будет платить за эти услуги потребитель услуги, местный бюджет, или будет использован принцип софинансирования При прочих равных условиях, если конечному пользователю услуги безразлично, кто финансирует ее предоставление, то органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами же их и оплачивали Деятельность органов местного самоуправления в данном случае сводится к обеспечению предоставления муниципальных услуг, исполнению расходных обязательств, возникающих в результате установления муниципальных стандартов и нормативов по оказанию муниципальных услуг

Исследование существующей ситуации в сфере распределения ресурсов и результативности их использования в муниципальных образованиях Московской области и в других регионах России, позволил выявить ряд недостатков, связанных с нерациональным использованием финансовых средств, ошибками планирования, нарушениями действующего бюджетного законодательства Существенным недостатком является отсутствие оценки результативности предоставления муниципальных услуг по сравнению с затратами на их оказание -

благоустройство и озеленение территории муниципального образования

организация транспортного обслуживания населения

содержание муниципальных систем энерго- гаэо- тепло водоснабжения и канализации

с снабжения населения и муниципальных учреждений топливом

содержание и строительство дорог местного значения

организация утилизации и переработки бытовых отходов

обеспечение противопожарной безопасности

содержание муниципальной пожарной службы

содержание муниципального жилищного фонда и нежилых помещений

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения

обеспечение социальной поддержки населения

содержание муниципальных учреждении образования з

содержание муниципальных учреждении образования здравоохранения

организация и содержание муниципальной информационной службы

I

I 1

Л

жилищное и социально-культурное строительство

деятельность средств массовой информации

организация зрелищных мероприятий, развитие физической культуры и спорта муниципальном образовании

содействие занятости населения

обеспечение населения услугами торговли общественного питания и бытового обслуживания

развитие физическои культуры и спорта в муниципальном образовании

деятельность учреждении культуры

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования

отсутствует ясность в том, каких результатов удается добиться в масштабах деятельности отдельного органа власти и в целом по муниципальному образованию Для решения данной проблемы в диссертации обоснован переход на среднесрочное бюджетное планирование и повышение эффективности исполнения бюджетов путем использования методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР)

Вместе с тем, отказ от нормативных методов планирования на основе государственных стандартов социальных благ в условиях проживания значительной части населения за чертой бедности, по мнению автора, является преждевременным и нелогичным Данный тезис связан с самой сутью местного самоуправления как самостоятельного института публичной власти, наиболее приближенного к населению, но это не означает полной неподконтрольности органов местного самоуправления государственной власти, а лишь позволяет определить границы, в рамках которых органы местного самоуправления осуществляют свою политику, направленную на создание комфортной среды проживания для жителей муниципального образования Если федеральные и региональные органы власти устанавливают необходимый уровень минимального обеспечения населения государственными услугами через систему государственных норм, нормативов и стандартов их предоставления, то необходимость перехода муниципальных образований к аналогичной системе социальных стандартов и норм диктуется ходом социально-экономических реформ в обществе, наличием трехуровневой бюджетной системы, становлением института местного самоуправления и перекладыванием на него все большего объема социальных расходов, а также необходимостью обеспечения синхронизации реформирования социальной сферы на федеральном, региональном и местном уровнях

В настоящее время в российском законодательстве нет четко определенных стандартов муниципальных услуг Не везде в законодательном порядке установлены и региональные стандарты качества на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и организациями в рамках закрепленных за ними полномочий Указанные стандарты представляют собой лишь минимальные значения объемов предоставления услуг, не учитывающие специфику потребностей населения конкретного муниципального образования Проведенное исследование показало, что на территории Московской области практически отсутствует система региональных стандартов государственных и муниципальных услуг, что лишает

органы местного самоуправления возможности формирования стандартов муниципальных услуг на их основе

Для решения указанных выше проблем в диссертации предложен комплекс мер системного характера, затрагивающих не только сферу муниципальных услуг, но и всю систему управления развитием территории (рисунок 2) Включение в состав мероприятий бюджетирования, ориентированного на результат, связано с тем, что внедрение методов и принципов БОР в практику управления муниципальными расходами на оказание услуг, на наш взгляд, будет способствовать повышению эффективности обеспечения системы муниципальных услуг через оценку их полноты и качества Поскольку конечным потребителем муниципальных услуг выступает население, необходимо обеспечить целевую направленность и четкое разграничение порядка предоставления муниципальных услуг, а также возможность привлечения к их оценке представителей общественности В данном направлении предлагается формирование исчерпывающего перечня муниципальных услуг с одновременным указанием критериев оценки их эффективности Таким образом будет создана система информирования потребителей муниципальных услуг о качестве и результативности деятельности муниципального сектора экономики Создать механизм для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования системы предоставления муниципальных услуг позволит мониторинг

Основываясь на сравнительном анализе научных подходов к определению нормативов, практики управления муниципальными услугами в России и за рубежом, автор выделил ключевые вопросы, определяющей эффективность системы обеспечения муниципальных услуг необходимость выявления номенклатуры, объемов и уровня предоставления муниципальных услуг, то есть разработка муниципальных систем оценки качества, построение единой системы определения качества предоставления каждой муниципальной услуги, эффективное распределение имеющихся ресурсов, как правило, ограниченных, между различными видами услуг, повышение результативности предоставления услуг, вовлечение конечных потребителей - местного населения - в процесс планирования, мониторинга системы муниципальных услуг, встраивание механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующие системы социально-экономического и бюджетного планирования

Рисунок 2 - Комплекс мероприятий по совершенствованию системы обеспечения муниципальных услуг

В диссертации разработана методика формирования системы стандартов муниципальных услуг посредством выявления реальных потребностей жителей муниципальных образований, учета существующих федеральных и региональных институтов предоставления общественных услуг и встраивания механизмов обеспечения системы муниципальных услуг в процессы управления развитием муниципальных образований (рисунок 3) Данная схема определяет последовательность стадий реформирования существующей системы обеспечения управления муниципальными услугами и раскрывает уровень взаимосвязей между различными субъектами процесса, делая акцент на комплексный характер реализации мероприятий, что позволяет охватить не только непосредственных исполнителей, но и затрагивает вопрос качества и достоверности информации, необходимой для разработки проекта местного бюджета и целевых программ муниципального образования

На первом этапе проводится анализ фактического объема потребления муниципальных услуг за последние 5-7 лет и оценка возможных изменений демографической и социальной ситуации в муниципальном образовании Администрация муниципального образования разрабатывает форму запроса, в которой указывается наименование и вид деятельности производителя муниципальной услуги, перечень оказываемых услуг, показатели, характеризующие объемы их оказания за прошедший период и плановые значения На основании этой информации формируется массив индикаторов прямых результатов деятельности организаций, осуществляющих оказание услуг В диссертации особо выделена задача четкого определения целевой группы конечных пользователей услуг с учетом их принадлежности к конкретной социальной и возрастной группе населения К таким услугам, в частности, следует отнести все виды образовательных услуг, услуги, касающиеся социальной защиты Такой подход позволит местной администрации прогнозировать объемы и структуру муниципальных услуг на среднесрочную перспективу После определения реальных потребностей в объемах муниципальных услуг осуществляется их сопоставление с федеральными и региональными нормами, нормативами и стандартами В случае расхождения в качестве базовых принимаются наибольшие значения, на основании которых формируется муниципальная система стандартов

Рисунок 3 - Схема поэтапного формирования системы стандартов муниципальных услуг

Помимо индикаторов прямых результатов деятельности, по мнению автора, следует четко определить конечные результаты деятельности, под которыми следует рассматривать количественные характеристики целей оказания муниципальных услуг, например поддержание определенного уровня образованности населения муниципального образования, уменьшение смертности, снижение детской преступности путем профилактической работы

Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяет их измерять Так, для измерения социальной эффективности расходов на муниципальных услуги достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, т е оценить степень достижения целей, а для измерения экономической эффективности сравнить запланированный и фактический объемы предоставления услуг

При разработке системы индикаторов необходимо учитывать, что многие социальные результаты формируются комплексом муниципальных услуг По мнению автора, решению данной проблемы может помочь формирование перечня оказываемых услуг на основе списка вопросов местного значения, которые с достаточной точностью отражают основные цели развития территории муниципального образования Соотнесение же конкретных прямых результатов оказания муниципальных услуг с комплексными целями развития территории возможно путем статистического анализа либо введения весовых коэффициентов, полученных экспертными методами оценки Разработанная система индикаторов при использовании в течение длительного периода времени подлежит уточнению и периодической проверке и корректировке

Параллельно предлагается проводить социологический опрос жителей муниципального образования (конечных пользователей услуг) в целях выяснения их удовлетворенности объемом и качеством предоставляемых услуг Вопросы анкеты для проведения опроса формируются на основе данных, полученных на предыдущем этапе Такой подход обеспечивает обратную связь с населением, позволяет оценить качество услуг, достаточность объема их предоставления и проанализировать социальную эффективность с позиций структурной наполненности системы муниципальных услуг Сопоставление информации, полученной из различных источников, позволяет сформировать местные стандарты муниципальных услуг, которые определяют состав и структуру конкретной услуги

В целях организационного обеспечения управления муниципальными услугами в диссертации предложено формирование муниципального координирующего коллегиального органа, в качестве которого рассматривается Координационный Совет В его состав включаются работники отраслевых

подразделений местной администрации по направлениям, определяемым перечнем бюджетных муниципальных услуг, представители общественных организаций, руководители предприятий, непосредственно оказывающих услуги В разработке проекта стандарта могут принимать участие представительные органы местного самоуправления, жители муниципального образования и привлекаемые на временной основе эксперты Так как данный вопрос непосредственно затрагивает интересы жителей муниципального образования, то проект стандарта необходимо вынести на публичные слушания перед его принятием представительным органом местного самоуправления (рисунок 4)

Стандарт муниципальной услуги, сформированный на основании запроса органа местного самоуправления и информации, полученной в результате социологических опросов, в первую очередь, должен устанавливать количественные и качественные характеристики услуги В стандарте следует указать конкретную категорию получателей услуги, определить количество жителей, обладающих правом на ее льготное получение, перечень документов, необходимых для принятия решения о предоставлении льгот, порядок предоставления услуг жителям, не имеющим возможности явиться лично для их получения

Одной из важнейших задач является включение в стандарт методики расчета стоимости услуги, в которой задаются общие правила расчета различных видов услуг и учитываются все фактически понесенные расходы, включая условно-постоянные и условно-переменные издержки, относящиеся к непосредственному предоставлению услуги, а также прямые и косвенные административные расходы, связанные с руководством деятельностью по предоставлению муниципальных услуг Далее необходимо распределить издержки по отдельным услугам и произвести расчет стоимости услуги на одного потребителя

В диссертации обоснован вывод о том, что при периодическом контроле правильности расчета стоимости услуг и мониторинге ее удельной величины появится возможность перейти к формированию финансовых нормативов предоставления муниципальных услуг Автором предложен методический подход к определению таких нормативов на основе анализа видов услуг, объемов их предоставления, эффективности поставщика услуг, а также уровня минимально необходимой обеспеченности в муниципальной услуге Определенный таким образом норматив финансовых затрат на единицу услуги можно использовать для корректировки расходов местного бюджета в случае сокращения или увеличения объемов предоставляемых муниципальных услуг

Рисунок 4 - Организационный механизм формирования системы стандартов муниципальных услуг

В целях выявления важности пред ставления тех или иных услуг для населения и выбора приоритетов финансирования из местного бюджета в диссертации предлагается проранжировать муниципальные услуги Высший приоритет должны получить те услуги, непредоставление которых создает угрозу жизни и здоровью населения, нарушает права граждан, нормы федерального и регионального законодательства, связывается с невосполнимостью нематериальных возможных к наступлению потерь, затрагивает интересы наиболее многочисленных групп населения, ведет к значительному материальному ущербу как для муниципальной собственности, так и собственности граждан

Далее важность муниципальных услуг определяется в соответствии со степенью удовлетворенности потенциальных потребителей бюджетными услугами муниципальные услуги, в наименьшей мере удовлетворяющие потребности в их получении, получают более высокий ранг Следующий ранг получают муниципальные услуги, у которых отношение показателей динамики потребности в услугах к показателям динамики фактических объемов предоставления услуг превышает единицу В случае, если планируемые объемы предоставления муниципальных услуг продолжают превышать возможности бюджета, необходимо сократить принимаемые к финансированию объемы муниципальных услуг с учетом установленных приоритетов в расходовании бюджетных средств, порядка ранжирования муниципальных услуг, а также принципа первичного сокращения объемов необязательных к предоставлению бюджетных услуг В случае увеличения расходной части бюджета в первоочередном порядке увеличивается объем финансирования муниципальных услуг, в наименьшей мере удовлетворяющих потребности населения в их получении Аналогично, при уменьшении расходных обязательств в первоочередном порядке уменьшается объем муниципальных услуг, в наибольшей степени удовлетворяющих потребности населения в их получении

Окончательное решение по включению в проект местного бюджета расходов на финансирование той или иной услуги должно приниматься Муниципальным Советом по представлению Координационного Совета муниципального образования

Следующим этапом выступает формирование реестра муниципальных услуг муниципального образования, в котором указываются основные положения, отраженные в стандартах Зафиксированные в стандарте конечные результаты предоставления услуг представляют собой не что иное как структурированные по отраслям цели развития муниципального образования, а взаимосвязи между конечными и прямыми результатами формируют комплекс задач, необходимых для достижения поставленных целей

Таким образом, органы местного самоуправления получают новый инструментарий, позволяющий определить ориентиры развития муниципального образования в сфере жизнеобеспечения территории и оценить эффективность выполнения муниципальных целевых программ

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

1 Значительная часть муниципальных услуг представляемых населению на территории муниципального образования в сфере образования в соответствии с законодательно установленным разграничением полномочий, находится в сфере ответственности региональных и местных органов власти Наряду с внедрением методов формирования бюджета, ориентированного на результат, муниципалитеты решают задачи оптимизации действующей сети получателей бюджетных средств, уточнения правового статуса и реорганизации бюджетных учреждений, переходят к новым формам предоставления муниципальных услуг и их финансового обеспечения В качестве одной из ключевых задач построения системы управления муниципальными услугами является создание условий для возникновения и развития в данной сфере конкуренции в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и доступных для населения муниципальных услуг

2 Комплексный подход к построению системы обеспечения муниципальных услуг, предполагает не только организацию их предоставления, но и формирование организационных и экономических механизмов планирования объемов и номенклатуры муниципальных услуг, определение нормативов и стандартов их предоставления, создание на территории муниципального образования системы мониторинга качества муниципальных услуг, повышение эффективности финансового обеспечения, что требует совершенствования существующих систем управления социально-экономического и бюджетного планирования Систематизированный перечень бюджетных муниципальных услуг, четкое закрепление центров ответственности за их выполнение и наличие стандартов качества позволяет построить целостную систему оценки эффективности предоставления услуг в муниципальном секторе экономики

3 Предложенная автором методика формирования системы стандартов муниципальных услуг является важнейшей составляющей методического обеспечения реформирования бюджетного сектора, при котором государственные и муниципальные учреждения постепенно переводятся в форму негосударственных и немуниципальных организаций Стандарт качества в этом случае гарантирует сохранение базовых параметров качества при ослаблении административного контроля за учреждениями-исполнителями Стандарты качества муниципальных услуг выступают не только своеобразным агрегированным показателем качества, но и инструментом, позволяющим добиться определенного уровня качества в каждом учреждении, а не только в целом по услуге, повысить уровень доверия населения к

22

деятельности органов местного самоуправления Внедрение стандартов качества обеспечивает переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к финансированию по конечным результатам их деятельности

4 Создание перечня муниципальных услуг позволит сформировать информационную базу для оценки объемов расходных обязательств местного бюджета и обеспечения соответствия деятельности местной администрации по предоставлению муниципальных услуг требованиям действующего законодательства Муниципальные услуги подлежат занесению в перечень (реестр) при соблюдении следующих условий (1) нормативно-правовое закрепление за органами местного самоуправления обязанности организации предоставления муниципальной услуги, (2) измеримость объемов предоставления муниципальной услуги в натуральных и (или) стоимостных показателях, (3) финансирование расходов на предоставление муниципальной услуги осуществляется за счет средств бюджета города и (или) иных источников, потребителей муниципальной услуги, (4) возможность контроля за результатами предоставления муниципальной услуги, (5) учет потребности в предоставлении муниципальной услуги при формировании расходной части местного бюджета

5 Создание системы учета потребности в предоставлении муниципальных услуг на текущий финансовый год и среднесрочную перспективу является важнейшим элементом планирования расходной части бюджета и направлено на внедрение бюджетного планирования, ориентированного на результат, обеспечение предоставления муниципальных услуг потребителям в необходимых объемах, уточнения реестра (перечня) муниципальных услуг В качестве исходных данных для проведения оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг рассматриваются (1) фактические и прогнозные данные о численности контингента получателей муниципальных услуг, (2) данные об объемах фактически предоставленных муниципальных услуг в натуральном выражении, (3) данные об объемах фактически предоставленных муниципальных услуг в стоимостном выражении Кроме указанных исходных данных, дополнительными способами оценки уровня потребности в предоставлении муниципальных услуг могут использоваться следующие инструменты изучение общественного мнения потребителей муниципальных услуг по вопросам номенклатуры, объема и качества предоставления муниципальных услуг, использование данных об объемах неудовлетворенных потребностей населения, оценка востребованности муниципальных услуг, оценка показателей динамики спроса на муниципальные услуги

6 Реализация нормативов финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг расширит самостоятельность и повысит ответственность получателей средств местного бюджета за выполнение целевых ориентиров

предоставления муниципальных услуг, приведет к повышению эффективности использования бюджетных средств

7 Сформулированные диссертантом предложения и рекомендации по созданию стандартов муниципальных услуг, определению их объемов и качественных характеристик позволяют выстроить современную систему управления муниципальными услугами, интегрированную в действующую систему социально-экономического и бюджетного планирования, создать предпосылки для повышения эффективности муниципального сектора экономики

Список основных публикаций по теме диссертации

1 Костин О А Организационно-экономическое обеспечение системы муниципальных услуг // Вестник университета Серия «Развитие отраслевого регионального управления» -2007 - №7 - 0,7 п л

i 2 Костин О А Формирование расходов территорий на основе БОР // Вестник университета Серия «Государственное и муниципальное управление» - 2007 -№1 -0,6 п л

3 Костин О А Значение и направления применения нормативного планирования при выборе методов бюджетного планирования // Вестник университета Серия «Социология и управление персоналом» - 2007 - № 5 - 0,8 п л

4 Костин О А Современные аспекты обеспечения системы муниципальных услуг - М АНОВПО ИСС, 2006 - 1,3 п л

5 Костин О А Формирование мер по внедрению новых принципов бюджетного планирования И Проблемы управления социально-экономическим развитием регионов Сибири - Братск ГОУ ВПО «БрГУ», 2007 - 0,6 п л

6 Костин О А Реформирование бюджетного планирования в РФ на современном этапе // Реформы в России и проблемы управления - 2007 Материалы 22-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов Вып 1-М ГУУ, 2007-0,3 п л

7 Костин О А Перспективы бюджетного реформирования в РФ // Актуальные проблемы управления - 2004 Материалы международной научно-практической конференции Вып 3 - М ГУУ, 2004 - 0,5 п л

8 Костин О А Проблемы разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации // Реформы в России и проблемы управления - 2004 Материалы 19-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов Вып 1 - М ГУУ, 2004 - 0,3 п л

Подп впеч 29 10 2007 Формат 60x90/16 Объем1,Опл Бумага офисная Печать цифровая

Тираж 50 экз Заказ № 1060

ГОУВПО "Государственный университет управления" Издательский дом ГОУВПО "ГУУ"

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд 106 Тел/факс (495) 371-95-10, e-mail dmc@guuru www guu ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Костин, Олег Анатольевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ.

1.1 Система ориентиров развития муниципальных образований и механизмы их реализации.

1.2 Функционирование системы муниципальных услуг.

1.3. Организационно-экономические аспекты системы обеспечения муниципальных услуг.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕТОДИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К УПРАВЛЕНИЮ СИСТЕМОЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ.

2.1 Анализ системы обеспечения муниципальных услуг в муниципальных образованиях Московской области.

2.2 Исследование практики применения нормативного метода обеспечения системы муниципальных услуг.

2.3 Использование принципов и методов БОР в управлении расходами на муниципальные услуги.

ГЛАВА 3. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ.

3.1 Методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг.

3.2 Алгоритм разработки системы стандартов муниципальных услуг.

3.3 Организационный механизм формирования системы обеспечения муниципальных услуг.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами"

Актуальность темы исследования определяется необходимостью разработки новых научных подходов и методических положений по организации управления муниципальными услугами как важнейшей составляющей муниципальной экономики, повышением требований к качеству и надежности этих услуг со стороны их потребителей. Построение целостной системы управления муниципальными услугами является одним из важнейших приоритетов реструктуризации муниципального сектора экономики, которая проходит одновременно с реформированием межбюджетных отношений и всей системы местного самоуправления. Несмотря на то что в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере предоставления муниципальных услуг, преобразования затрагивают лишь отдельные подсистемы муниципальной экономики, что усугубляется незавершенностью процессов разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями управления.

В настоящее время у муниципалитетов нет единого перечня муниципальных услуг, отсутствует система измеримых характеристик их качества, в связи с чем затруднена общая объективная оценка деятельности органов местного самоуправления. Неопределенность в сфере закрепления центров ответственности за производство и предоставление муниципальных услуг приводит к снижению эффективности муниципального сектора экономики. В муниципальных образованиях не ведется системный мониторинг результатов предоставления муниципальных услуг, не проводится анализ соотношения их цены и качества.

Существующая схема организации сети муниципальных учреждений не обеспечивает в должной мере выполнение функций по оказанию населению социальных и иных муниципальных услуг, не соответствует современным демографическим и экономическим тенденциям и не позволяет в полном объеме реализовывать один из ведущих принципов бюджетной системы -эффективность использования бюджетных средств.

В сфере управления муниципальными услугами используются в основном организационно-административные методы, на территории муниципальных образований слабо развита координация между органами местного самоуправления и другими организациями, контролирующими предоставление муниципальных услуг. Организационные структуры многих администраций не в полной мере отвечают требованиям эффективного управления.

Вполне очевидно, что в сложившихся условиях необходим пересмотр механизмов и инструментов управления территориальным развитием. Прежде всего, речь идет о выборе конкурентоспособной модели муниципальной экономики, основанной на эффективном распределения ресурсов в условиях перехода на среднесрочное бюджетное планирование, об интеграции механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующую систему управления развитием территории.

Степень разработанности проблемы. Методологические подходы к исследованию проблем развития муниципальных образований были заложены в трудах Л.А.Велихова, М.Д.Загряцкова, П.Гензеля, И.Х.Озерова, В.Н.Твердохлебова, которые достаточно подробно изучили предмет и содержание муниципальной деятельности, его специфику, экономические и финансовые аспекты организации и деятельности местного самоуправления.

В современной российской науке развитием местного самоуправления занимаются в основном представители юридических научных школ. Вместе с тем, некоторые экономисты, понимая значимость хозяйственной составляющей в развитии муниципальных образований, уделяют этой проблеме особое внимание. Значительный научный вклад в разработку проблем формирования хозяйствовенных основ местного самоуправления внесли такие авторы как Т.Т.Авдеева, Р.В.Бабун, А.Г.Воронин, С.Ф.Жилкин, В.Б.Зотов, В.Н.Лексин, Н.Н.Михеева, О.М.Рой, Ю.В.Филиппов, А.Н.Швецов,

A.Н.Широков, С.Н.Юркова и др.

Разработке методического инструментария, используемого в управлении муниципальными образованиями, посвящены работы Б.П.Веденеева, Г.Ю.Ветрова, В.А.Гневко, Б.С.Жихаревича, К.Н.Знаменской, И.В.Картышова, И.А.Морозова, А.В.Пенюгаловой, В.Е.Рохчина,

B.Ю.Ульяшиной, В.В.Шураева и др.

Несмотря на существенный вклад этих ученых и полученные ими результаты, непосредственно вопросам управления муниципальными услугами в научных публикациях уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость проведения теоретико-методологических исследований в этом направлении. Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов управления муниципальными услугами в отечественной литературе, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов определили выбор темы, постановку целей и задач настоящего исследования.

Цель состоит в разработке методического инструментария, направленного на формирование системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами, ориентированной на рост их качества и доступности для населения муниципального образования.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

- уточнить сущность и содержание понятия «муниципальная услуга», определить место муниципальных услуг в системе управления развитием территории, установить принципы их выделения и финансирования;

- проанализировать существующие методические подходы к обеспечению муниципальных услуг;

- провести классификацию муниципальных услуг, позволяющую определить их значимость для населения и территориального развития, и выявить взаимосвязи между элементами системы обеспечения муниципальных услуг;

- разработать методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг;

- систематизировать практику стандартизации муниципальных услуг, выделить основные этапы и разработать методические рекомендации по формированию системы стандартов муниципальных услуг;

- разработать организационно-экономический механизм формирования обеспечения системы муниципальных услуг на местном уровне.

Объектом исследования является система обеспечения муниципальными услугами.

Предмет исследования - система принципов, механизмов, организационно-экономических связей, возникающих в процессе управления муниципальными услугами.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют современные научные концепции экономической теории и теории управления, теории государственных и муниципальных финансов, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным развитием, бюджетного планирования, муниципального менеджмента, а также материалы научных конференций по данной проблеме.

Для решения поставленных задач в работе применялись общенаучные методы исследования: сравнительный и ситуационный анализ, методы обобщения, индукция и дедукция, классификация, факторный анализ, анализ динамических рядов, экспертные оценки, социологические и статистические методы.

Информационной базой исследования послужили официальные статистические данные, справочные материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Московской области, отчеты администраций муниципальных образований; материалы, содержащиеся в монографиях и статьях, опубликованных в периодических изданиях и сети Интернет, материалы конференций, круглых столов, экспертные оценки, а также собственные исследования и расчеты автора.

Научная новизна исследования состоит в разработке теоретических и методических положений, развивающих и дополняющих существующие подходы к построению системы управления муниципальными услугами и ее организационно-экономического обеспечения как составной части реформы муниципального сектора экономики, реализующей принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств.

Получены новые научные результаты:

- обобщены теоретические положения, раскрывающие сущность понятия «муниципальная услуга», дана его авторская трактовка: муниципальная услуга является инструментом формирования качественной среды проживания для жителей муниципального образования путем удовлетворения потребностей населения;

- предложена классификация системы муниципальных услуг по критериям ответственности органов местного самоуправления за их предоставление, источника финансового обеспечения, характера решаемых задач и важности для обеспечения целей развития муниципальных образований;

- исследованы методические подходы к обеспечению управления муниципальными услугами и сформирована теоретическая база проектирования системы организационно-экономического обеспечения управления муниципальными услугами;

- на основе использования методов и принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и нормативного планирования потребностей в муниципальных услугах обоснована необходимость и предложены методические рекомендации по обеспечению управления системой муниципальных услуг;

- разработаны методические рекомендации по формированию системы стандартов муниципальных услуг, позволяющие осуществить планирование объемов муниципальных услуг и создающей объективные предпосылки для оценки эффективности предоставления муниципальных услуг населению муниципального образования, а также для формирования конкурентной среды при предоставлении качественных муниципальных услуг;

- разработан организационно-экономический механизм формирования системы обеспечения муниципальных услуг, позволяющий принимать и реализовывать обоснованные решения в области планирования объемов и номенклатуры муниципальных услуг и контроля за их качеством.

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.

Значение научных результатов для теории и практики. Теоретическая значимость диссертации заключается в развитии теоретической базы реформирования муниципального сектора экономики. Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по управлению муниципальными услугами путем их классификации, разработки муниципальных стандартов и нормативов. Результаты научного исследования содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, распределением центров ответственности за предоставление муниципальных услуг.

Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Система муниципального управления», «Государственные и муниципальные финансы», «Основы муниципального хозяйства».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации, выносимые на защиту, докладывались автором на Международных научно-практических конференциях «Реформы в России и проблемы управления» (г. Москва, 2006, 2007 г.); Третьей межрегиональной научно практической конференции «Проблемы управления социально-экономическим развитием регионов Сибири» (г. Братск, 2007 г.).

Внедрение результатов исследования. Разработанные организационно-методические рекомендации по формированию комплексной системы стандартов муниципальных услуг рекомендованы Комитетом по делам Федерации и региональной политике Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к применению муниципальными образованиями в целях повышения эффективности реализации задач обеспечения местного самоуправления путем использования разработанных организационно-экономических механизмов обеспечения системы муниципальных услуг.

Публикации. По результатам исследования автором опубликовано 8 научных работ общим объемом 5 пл., в т.ч. 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ. В работах раскрывается сущность разработанных методик формирования системы стандартов муниципальных услуг при формировании и контроле расходов муниципальных образований на базе методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Структура и объем исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка использованной литературы и 6 приложений. Объем основного текста составляет 166 страниц, включает 12 рисунков и 6 таблиц. Список используемой литературы включает 160 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Костин, Олег Анатольевич

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Перечень услуг, предоставляемых в муниципальных образованиях, индивидуален для каждого из них, что обуславливается местными условиями, типом муниципального образования, количеством проживающего населения, его социальной структурой и т.д. Тем не менее, ряд услуг носит обязательный характер для всех типов муниципальных образований, и перечень основную номенклатуру этих услуг раскрывает список вопросов местного значения муниципального образования, определенный федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 года и его региональными аналогами.

Ряд вопросов местного значения прямо сформулирован как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности. Следовательно, основная деятельность местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на всей территории муниципального образования. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления, а также добровольное принятие на себя муниципальным образованием обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг, не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения.

В современных условиях назрела необходимость уточнить понятийный аппарат, выделяющий услуги, предоставляемые населению на территории конкретного муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность местного сообщества. Существующие определения термина «муниципальные услуги» не в полной мере отражают содержание и целевую направленность данного вида деятельности. Под муниципальными услугами автором предлагается понимать услуги, оказываемые жителям на территории муниципального образования, частично или полностью финансируемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предоставление которых направлено на решение вопросов жизнеобеспечения местного населения. Такая трактовка понятия позволяет четко определить целевую направленность системы муниципальных услуг, управляющего субъекта и конечных пользователей муниципальных услуг, под которыми понимаются жители муниципального образования. Ряд целей комплексного социально-экономического развития муниципального образования затруднительно достичь путем простого предоставления муниципальных услуг. Тем не менее, следует отметить, что указанные цели носят, как правило, межведомственный характер и их реализация все равно включает в себя удовлетворение потребностей населения путем предоставления определенного набора услуг.

Акцент на финансировании за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов связан с сущностью муниципальных финансов как сводного ресурсного источника обеспечения муниципальных услуг, являющихся инструментом распределения средств на предоставление различных видов услуг. Результативное управление расходами бюджета муниципального образования в значительной степени характеризуется эффективным предоставлением муниципальных услуг.

Существующие системы классификации муниципальных услуг не в полной мере отражают комплексный характер воздействия данного вида деятельности на внутреннее состояние муниципального образования, делая упор на частные характеристики конкретных видов муниципальных услуг, что не позволяет рассматривать систему муниципальных услуг как единое целое, направленное на реализацию частных задач, сводящихся к генеральной цели развития муниципальных образований - обеспечению качества жизни местного населения.

Обеспечение системы муниципальных услуг включает не только предоставление, но и формирование организационных и экономических механизмов планирования, объемов и номенклатуры оказываемых муниципальных услуг, определение целевых ориентиров, выступающих в качестве нормативов и стандартов предоставления услуг, создание системы мониторинга качества предоставляемых услуг на территории муниципального образования.

В связи с этим, решение вопросов местного значения должно определять в качестве одной из ключевых задач совершенствования системы муниципальных услуг и создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих муниципальных услуг.

Решение этой задачи в настоящее время усложняется рядом проблем: отсутствием адекватной методологии управления услугами на территории муниципального образования со стороны органов местного самоуправления; несмотря на огромную социальную значимость услуг и формирование новой законодательной базы в сфере местного самоуправления не до конца решены такие вопросы, как разграничение полномочий, отсутствие государственных социальных минимальных стандартов, а самое главное - в обществе нет осознания, что развитие услуг населению является не только фактором улучшения качества жизни отдельных индивидуумов, но и ресурсом повышения конкурентоспособности как муниципального образования и региона, так и РФ в целом. Объем ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для организации исполнения муниципальных услуг, зависит от того, кто конкретно будет платить за эти услуги: потребитель услуги, местный бюджет или оба они в какой-либо пропорции. И если, при прочих равных условиях, конечному пользователю услуги безразлично кто финансирует предоставление услуги, то органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. В части полномочий, в данном случае, органы местного самоуправления осуществляют обеспечение предоставления муниципальных услуг, исполняют расходные обязательства, возникающие в результате установления муниципальных стандартов и нормативов по оказанию услуг.

Исследование существующей ситуации в сфере распределения ресурсов и результативности их использования в муниципальных образованиях Московской области и в других регионах России, позволил выявить ряд недостатков, связанных с нерациональным использованием финансовых средств, ошибками планирования величины, требуемых объемов муниципальных услуг, нарушениями действующего бюджетного законодательства. Существенным недостатком является отсутствие оценки результативности предоставления муниципальных услуг с затратами на их оказание - отсутствует ясность в том, каких результатов в масштабах деятельности отдельного органа власти в целом удается добиться.

Реформирование бюджетной системы РФ на современном этапе направлено на переход на среднесрочное бюджетное планирование и повышение эффективности исполнения бюджетов путем использования методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Тем не менее, отказ от нормативных методов планирования на основе государственных стандартов социальных благ в условиях проживания значительной части населения за чертой бедности, по мнению автора, является преждевременным и нелогичным.

Данный тезис связан с самой сутью местного самоуправления как самостоятельного института публичной власти наиболее приближенного к населению. Тем не менее, это не означает полной неподконтрольности органов местного самоуправления государственной власти, а лишь позволяет определить границы, в рамках которых муниципальные власти осуществляют свою политику, направленную на создание комфортной среды проживания для жителей муниципального образования. Федеральная и региональная власть устанавливает необходимый уровень минимального обеспечения населения общественными услугами через систему государственных норм, нормативов и стандартов их предоставления. Необходимость перехода к системе социальных стандартов и норм диктуется ходом социально-экономических реформ в обществе, наличием трехуровневой бюджетной системы, становлением института местного самоуправления и перекладыванием на него все большего объема социальных расходов, а также необходимостью обеспечения синхронизации реформирования социальной сферы на федеральном, региональном и местном уровнях.

Между тем, указанные стандарты представляют собой лишь минимальные значения предоставления услуг, не учитывающие специфики потребностей населения конкретного муниципального образования. В настоящее время в российском законодательстве нет четко определенных стандартов муниципальных услуг. Не установлены в законодательном порядке и региональные стандарты качества на услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и организациями в рамках закрепленных за ними полномочий. Так, на территории Московской области практически отсутствует система региональных стандартов государственных общественных бюджетных услуг, что не предоставляет возможность формирования стандартов муниципальных услуг на их основе.

Внедрение методов БОР, на наш взгляд, будет способствовать повышению эффективности обеспечения системы муниципальных услуг через оценку их полноты и качества. Поскольку конечными потребителями муниципальных услуг выступает население, необходимо обеспечить: возможность привлечения к оценке предоставляемых услуг представителей общественности; целевую направленность и четко разграничить порядок-предоставления муниципальных услуг.

В данном направлении необходимо формирование исчерпывающего перечня оказываемых муниципальных услуг, с одновременным указанием критериев оценки эффективности и результативности их оказания. Таким образом, будет создана система информирования потребителей муниципальных услуг о качестве и результативности деятельности общественного сектора. Мониторинг позволит создать механизм для оптимизации и внутренней мотивации совершенствования системы предоставления муниципальных услуг.

В результате анализа российского и зарубежного опыта, ключевыми вопросами, определяющими эффективность обеспечения системы муниципальных услуг на местном уровне были определены: необходимость выявления номенклатуры, объемов и уровня предоставления муниципальных услуг, то есть разработать муниципальные стандарты предоставляемых услуг и выработать систему и порядок оценки предоставляемых услуг, построить единую систему определения качества предоставления каждой муниципальной услуги; эффективное распределение имеющихся ресурсов, как правило, ограниченных между различными видами услуг; повышение результативности предоставления услуг; вовлечение конечных потребителей - местного населения, в процесс планирования, мониторинга системы муниципальных услуг; встройка механизмов обеспечения муниципальных услуг в существующие системы социально-экономического и бюджетного планирования.

Автором разработана методика формирования системы стандартов муниципальных услуг посредством выявления реальных потребностей жителей муниципальных образований, учета существующих федеральных и региональных институтов предоставления общественных услуг и встраивания механизмов обеспечения системы муниципальных услуг в процессы управления развитием муниципальных образований.

Организационный механизм обеспечения системы муниципальных услуг требует формирования на территории муниципального образования координирующего коллегиального органа, в качестве которого рассматривается Координационный Совет, в состав которого включаются работники отраслевых подразделений местной администрации по направлениям, определяемым перечнем муниципальных бюджетных услуг, представители общественных организаций, руководители предприятий, непосредственно оказывающих услуги, также в разработке проекта стандарта могут принимать участие депутаты представительного органа, жители муниципального образования и привлекаемые на временной основе эксперты. Так как данный вопрос непосредственно затрагивает интересы жителей муниципального образования, то проект стандарта необходимо вынести на публичные слушания перед его принятием представительным органом местного самоуправления.

Стандарт муниципальной услуги, сформированный на основании запроса органа местного самоуправления и информации, полученной в результате социологических исследований мнения жителей, в первую очередь должен устанавливать количественные и качественные характеристики бюджетной услуги. В стандарте следует указать конкретную категорию получателей услуги (возрастную, половую, социальную и т.п.), определить количество жителей, обладающих правом на льготное получение услуги, требуемые документы для принятия решения о предоставлении льгот, порядок предоставления для жителей, не имеющих возможность явиться для получения услуги.

Одной из важнейшей задач является включение в стандарт методики расчета стоимости услуги, которая может быть определена разными способами. Тем не менее, необходима единая унифицированная методика, позволяющая задать общие правила расчета различных видов услуг и учитывающая все фактически понесенные расходы.

Таким образом, в процессе формирования стандартов и реестра муниципальных услуг органы местного самоуправления получают систему стандартов муниципальных услуг, позволяющую определить ориентиры развития муниципального образования в сфере жизнеобеспечения территории и оценить эффективность выполнения муниципальных целевых программ.