Система мониторинга в программно-целевом управлении региональным развитием тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мозголин, Борис Сергеевич

Введение

1. Программно-целевое управление как современная, эффективная методология реализации региональной политики

1.1. Проблемы управления региональным развитием

1.2. Особенности реализации региональной политики посредством программно-целевого планирования

1.3. Методология программно-целевого управления региональным развитием

2. Система мониторинга и оценки как инструментарий программно-целевого управления

2.1 Система мониторинга в программно-целевом управлении региональным развитием

2.2. Система индикаторов в мониторинге Программы социально-экономического развития Томской области

2.3. Оценка программ социально-экономического развития как инструмент программно-целевого метода региональным развитием

3. Практика применения программно-целевого подхода в управлении региональным развитием на примере Томской области

3.1. Программно-целевой подход в управлении развитием Томской области

3.2. Комплексная оценка социально-экономического положения муниципальных образований как инструмент мониторинга и прогнозирования в планировании региональным развитием 133 Заключение 143 Список используемой литературы 148 Приложение 1. Система мониторинга «Программы социальноэкономического развития Томской области до 2010 года»

Диссертация: введение по экономике, на тему "Система мониторинга в программно-целевом управлении региональным развитием"

Актуальность темы исследования обусловлена проблематикой регионального развития, определяемой высоким уровнем пространственной, социально-экономической и природной неоднородностью территории России.

Специфика проблем регионального развития России определяется как внутренними, так и внешними факторами. Особенности региональных проблем России в 1990-х гг. определялись происходящими трансформациями экономической и политической систем. Быстрый переход от административно-плановой к рыночной экономике в любой стране, выбравшей этот путь, сопровождается социально-экономическими потрясениями различной продолжительностью. Однако для России этот процесс осложняется неоднородностью ее экономического пространства, сильных различий регионов по возможностям адаптации к рыночным условиям.

Процессы глобализации в мире и Европе привели к тому, что локальные сообщества перестали быть защищенными от международной конкуренции границами своей страны и региона, следовательно, вынуждены в значительно большей степени учитывать тенденции мировой экономики, обострение межтерриториальной и международной конкуренции за привлечение инвестиций и размещение производительных сил на своей территории. В этом отношении мировой опыт демонстрирует большие возможности стратегического планирования для повышения конкурентоспособности регионов и преодоления в них кризисных явлений.

С переходом к экономической самостоятельности регионов возрастает объективная необходимость в долговременных разработках стратегического значения.

Как показывает мировая практика, большое значение в условиях становления рыночных отношений принадлежит программному методу регулирования экономики, который предполагает разработку и реализацию системы комплексных мер целевого назначения как эффективного способа планомерно направленного воздействия государства на процессы экономического и социального развития и формирования межрегиональных пропорций и связей.

Отсутствие совершенной методологии управления современным развитием региона - серьезная проблема, успешному разрешению которой в немалой степени способствует мониторинг и оценка реальной ситуации в регионе с последующим контролем и корректировкой управленческих решений.

К настоящему времени в социально-экономической жизни регионов накопилось множество проблем, которые существенно влияют на развитие территорий и не поддаются логическому разрешению, если вовремя не приступить к отслеживанию процессов, происходящих в ходе осуществления программ регионального развития. Такой технологии выявления факторов, препятствующих достижению желаемого результата, способствует система мониторинга как подсистема управления развитием региона.

Таким образом, актуальность разработки и внедрения системы мониторинга в программно-целевом управлении развитием региона обусловлена следующими факторами: несовершенством существующих методик оценки развития отдельных отраслей экономики; отсутствием своевременной государственной статистической информации;

- высокой значимостью информационной обеспеченности процесса управления развитием региона;

- существенной потребностью корректировки негативных факторов, возникающих в связи с постоянными изменениями во внешней среде и усложнением социально-экономических процессов развития регионов; несовершенством алгоритмов принятия стратегических управленческих решений.

Исследование и решение посредством системы мониторинга значимых проблем теории и практики программно-целевого развития региона становятся актуальными не только для узкопрофессиональной сферы региональных аналитиков, но и для регулирования процессов обновления и развития экономики региона. Эти обстоятельства и обусловили выбор автором темы диссертационной работы.

Поставленная в диссертации проблема затрагивает значительный круг научных источников отечественных и зарубежных исследователей.

Теоретической основой исследования регионального развития являются труды зарубежных ученных, среди которых: А.Смит, Д.Рикардо, Й.Тюнен, А. Леш, В. Кристаллер, А.Вебер, У. Айзард. В работах указанных авторов представлено глубокое исследование факторов экономического пространства, которое повлияло на последующее формирование теорий пространственной и региональной экономики.

Среди советских и российских регионалистов - экономистов и географов, следует отметить труды таких ученых, как: Н.Н.Некрасов, В.С.Немчинов, Н.Н. Баранский, А.Е.Пробст, А.И. Добрыниным, П.И. Алампиев, В.В. Кистанов, В.И. Бутова, А.Г. Гранберга, Г.В. Гутмана, JI.M. Капустиной, Н.П. Кетовой, В.А. Кудрявцева, А.Н. Ларионовой, Л.С. Тарасевича. В работах этих авторов исследованы закономерности, принципы и факторы размещения производительных сил, методы планирования и регулирования территориального и регионального развития.

В теоретическую основу исследования проблематики планирования экономического развития были положены труды представителей двух научных школ, в числе которых работы С. Кузнеца, В. Леонтьева, Дж. Кейнса, которые разработали систему национальных счетов, базирующуюся на теории факторов производства и являющуюся основой планирования экономического развития в рыночной; и исследования представителей отечественной школы С.Г. Струмилина, А.Петрова, Г.А. Фельдмана, которые на основе марксистско-ленинской теории разработали баланс народного хозяйства, успешно применяемый в странах с административно-плановой системой экономики.

На формирование авторской позиции при исследовании проблематики регионального развития повлияли труды российских исследователей, таких как Р.И. Шнипер, В.А. Медведев, Б.П.Орлов, А.С. Маршалова, А.С. Новоселов, С.П.Первушин, Т.Н. Коломиец, А.Л. Шушарин.

В публикациях этих ученых впервые рассматриваются идеи воспроизводственного подхода к проблеме регионального развития, обосновываются целесообразность расширения экономической самостоятельности регионов и необходимость подхода к региону как к целостной воспроизводственной системе.

Среди российских ученых наибольший вклад в создание теоретических и методологических подходов программно-целевого управления внесли Попов Г.Х., Кабаков B.C., Райков А.Н., Боумэн К., Райзберг Б.А.

Теоретическим и методологическим аспектам стратегического планирования развития в течение десятков последних лет было посвящено немало специальных исследований и монографий следующих авторов: М.А. Алексеевой, О.С. Виханского, В.В. Гончарова, В.Д. Марковой, Б.З. Мильнера, З.П. Румянцевой, Н.А. Соломатина, Л.Н. Шевелева.

Однако большая часть исследований не ориентирована на конкретизацию отдельных этапов реализации программно-целевого метода управления в регионах, что часто приводит к снижению эффективности и значимости этого метода в условиях реальной управленческой практики.

В связи с многоаспектностью изучаемой проблемы регионального развития не существует единой концепции системы мониторинга, также отсутствуют четкое научное обоснование закономерностей применения и алгоритм осуществления всех подсистем мониторинга. Необходимость разрешения этой проблемы и определяет цель и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования - разработка методологических и методических основ современной системы мониторинга, применяемой в программно-целевом управлении развитием региона.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:

- выявить особенности проблематики управления региональным развитием;

- обосновать целесообразность использования программно-целевого метода управления для эффективной реализации региональной политики;

- провести анализ существующих подходов к мониторингу и оценке как инструменту программно-целевого управления регионом;

- выявить методологические основания разработки эффективной системы мониторинга регионального развития;

- разработать алгоритм реализации системы мониторинга и дать содержательную конкретизацию каждого этапа;

- сформировать технологию отбора и использования индикаторов в соответствии со спецификой каждого этапа реализации мониторинга;

- разработать метод комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований;

- дать практические рекомендации по применению программно-целевого метода управления региональным развитием.

Объект исследования - механизмы управления социально-экономическим развитием региона.

Предмет исследования - инструменты и методы системы мониторинга, реализуемые в процессе совершенствования программно-целевого управления региональным развитием.

Теоретической, методологической и информационной базой исследования послужили общенаучные методы исследования, такие как логический, сравнительный и статистический анализ, теории воспроизводства и регионального экономического развития, теория иерархических систем, системный подход, экономико-математическое моделирование, метод экспертных оценок и ретроспективный анализ управленческой деятельности.

Для получения результатов, представленных в работе, использовалась статистическая и ведомственная информация, собственные расчетные данные, мнение экспертов, законодательные и нормативные акты Томской области и Российской Федерации.

Научная новизна диссертации представлена следующими положениями, выносимыми на защиту:

- научно обоснована целесообразность использования основных положений теории воспроизводства в качестве методологических оснований для решения специфических проблем управления социально-экономическим развитием на муниципальном уровне в условиях формирования новой модели федеративного государства;

- представлена декомпозированная модель реализации программно-целевого управления, включающая: целеполагание; отбор индикаторов и установление их значений; предварительный, текущий и заключительный мониторинг; контроллинг программ социально-экономического развития региона;

- разработан метод приоритезации отбора проектов и мероприятий при формировании комплексных программ с использованием матрицы «Эффективность - Реализуемость», сегменты которой определяют уровень приоритета проектов в данной сфере жизнедеятельности;

- разработана система мониторинга программного развития региона с учетом особенностей проблематики регионального развития, элементами которой являются: подсистема коммуникационного обеспечения; подсистема оценки программных мероприятий с последующей обработкой данных мониторинга; подсистема контроллинга и оценки достигнутых результатов;

- сформирована методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований, где в качестве критериев используется комплекс социально-экономических и ресурсно-инфраструктурных индикаторов, позволяющий обеспечить наиболее полную адаптацию индикаторов к возможностям существующей статистической отчетности о социально-экономическом положении муниципальных образований.

Практическая значимость работы. Сформулированные в диссертации положения имеют практическое значение для совершенствования системы мониторинга в программно-целевом управлении, повышении ее эффективности для обеспечения социально-экономического развития региона. Результаты, полученные в рамках данного исследования, могут быть использованы в качестве основы при:

- разработке программ социально-экономического развития регионов;

- проведении мониторинга и оценки реализации программ социально-экономического развития региона;

- корректировке программ социально-экономического развития региона;

- определении достаточности ресурсного обеспечения реализации программ социально-экономического развития региона;

- формировании федеральных целевых программ;

- проведении мониторинга и прогнозировании социально-экономического развития муниципальных образований.

- чтении лекций по дисциплинам: «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент» и «Государственная и муниципальное управление».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались и получили одобрение на Региональной научно-практической конференции, посвященной 40-летию экономического факультета «Экономические чтения» (Томск, 2003), Пятой Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Энергия молодых - экономике России» (Томск, 2004), Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления и экономики России на современном этапе» (Томск, 2005), Байкальском экономическом форуме (Иркутск, 2001), Международной юбилейной конференции «Российские города в XXI веке» (Москва, 2005), III и IV Форумах лидеров стратегического планирования «Территориальное стратегическое планирование: измеряя результаты» (Санкт-Петербург, 2004, 2005), Международной научно-практической конференции «Интегрированная оценка и планирование: практика применения» (Прага, 2005), коллегиях администрации Томской области; совместных научных семинарах Института экономики города (г. Москва) и кафедры менеджмента Томского политехнического университета; на заседаниях Высшего экономического совета Томской области, посвященных обсуждению и принятию результатов применения системы мониторинга при осуществлении Программы социально-экономического развития Томской области до 2010 г (акт внедрения НКО «Совет по конкурентоспособности», ООО «Стратегика»).

Положения диссертации используются в учебном процессе при подготовке специалистов в области экономики, государственного и муниципального управления в Томском государственном университете и магистров в Томском политехническом университете. В частности, в лекционных курсах, а так же при проведении практических занятий по дисциплине «Региональная экономика», «Общий и стратегический ® менеджмент» и «Государственное и муниципальное управление».

По результатам исследования опубликовано 6 печатных работ: 1 монография и 5 статей общим объемом 6,0 п.л.

Объем и структура диссертации. Цель исследования и его основные задачи определили логику и структуру изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, заключения, списка использованной литературы, включающего 145 источников, семи ф приложений. Ее содержание изложено на 146 страницах основного текста,

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Мозголин, Борис Сергеевич

- выводы, рекомендации, дополнения; Ф - приложения.

Обмен информацией между заказчиками проекта и оценщиками осуществляется на протяжении всего процесса проведения оценки. Промежуточные результаты оценки, предварительные версии отчета об оценке предоставляются в администрацию региона для обсуждения, внесения поправок и рекомендаций.

Рекомендации по использованию результатов оценки должны строго соответствовать выводам, сделанным оценщиками, являться их логическим продолжением. Они могут касаться как самой программы, так и других механизмов регионального управления или общих социально-экономических условий, в которых развивается регион. Рекомендации могут носить как общий (стратегический) характер, так и более частный характер (изменения в системе управления программой, предложения по изменению организационных структур администрации, проекты региональных нормативно-правовых актов и т.д.).

При оценке региональных программ, которые носят комплексный # характер и затрагивают интересы всего сообщества, целесообразно проводить публичную презентацию результатов оценки после обсуждения их с заказчиком. Желательно доводить результаты оценки до широких слоев общественности, размещая информацию о результатах оценки в местных средствах массовой информации и на интернет-странице региона.

В ходе выполнения данного этапа рабочая группа по оценке информирует заказчиков оценки о ее результатах, представляет письменный отчет об оценке. Затем администрация региона организует презентацию отчета об оценке с участием всех заинтересованных сторон.

Следует отметить, что оценка муниципальных программ развития -это управленческий инструмент, предназначенный для принятия своевременных и качественных управленческих решений. В реальной практике, часто результаты оценки, даже востребованные заказчиком, «остаются на бумаге».

Итак, выявление методологических оснований программно-целевого управления, разработка организационного механизма системы мониторинга и оценки позволили нам выйти на разработку организационно-управленческих условий реализации программно-целевого метода в конкретных условиях управленческой практики (на примере Томской области). Представленный в третьей главе диссертационной работы опыт по планированию регионального развития с использованием программно-целевого метода позволит обеспечить эмпирическое подтверждение теоретических выводов предыдущих глав нашего исследования и экспериментально доказать эффективность разработанных нами технологий совершенствования программно-целевого управления региональным развитием.

Гл. 3 Практика применения программно-целевого подхода в управлении региональным развитием на примере Томской области

3.1. Программно-целевой подход в управлении развитием

Томской области.

Для корректного понимания оснований выбора целевых ориентиров регионального развития Томской области считаем необходимым представить краткую характеристику макроэкономического положения Томской области.

Томскую область можно охарактеризовать как динамично развивающийся регион. Среднегодовой темп экономического роста за пять лет (2000-2004 гг.) составил более 109,5% против 106,8% в целом по России [121, С.5].

По оценке Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации Томская область относится к регионам со средним уровнем развития и занимает 18 место из 89 регионов России [143,С. 92].

Однако отличительной особенностью 2004 года стало замедление темпов экономического роста. По предварительным данным темпы прироста валового регионального продукта области за 2004 год по сравнению с итогами 2003 года снизились и стали ниже российских показателей (5,5% против 12,0% по итогам 2003 года и против 7,3% в целом по России) [16, С.5].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В связи с формированием новой многоукладной экономики, становлением рыночных отношений, радикальной сменой всей системы управления актуализируется задача разработки нового механизма управления социально-экономическим развитием регионов.

Результаты проведенного анализа и учет особенностей проблематики регионального развития позволили критически осмыслить реальный опыт воплощения основ теории воспроизводства в условиях административно-плановой экономики и выйти на понимание необходимости и возможности использования некоторых теоретических положений в качестве методологических оснований для разработки управленческого инструментария регионального развития.

В работе предлагается рассматривать регион не только как подсистему социально-экономического комплекса страны, но и как относительно самостоятельную его часть с законченным циклом воспроизводства и специфическими особенностями протекания социальных и экономических процессов. В качестве основы регионального развития предлагается рассматривать региональные воспроизводственные циклы, а само развитие региона - как возобновление производственных циклов.

С целью выявления факторов, сдерживающих развитие регионального воспроизводственного процесса, в диссертационной работе проведен анализ эффективности реального опыта управлением региональным развитием. Среди наиболее значимых факторов отмечено отсутствие налаженного механизма развития межрегиональных и международных связей по горизонтали, нарушение соотношений и зависимостей (диспропорции) воспроизводственного процесса, наличие неразрешенных экономических, экологических и социальных проблем, носящих затяжной характер.

Поскольку воспроизводственные циклы имеют определенные пространственные границы, различные для разных видов ресурсов, товаров и услуг, в работе обосновывается, что именно воспроизводственный подход можно рассматривать в качестве способа решения проблемы разделения полномочий между различными уровнями власти. Содержательная конкретизация функций и полномочий того или иного уровней власти на основе воспроизводственного подхода регионального развития представлена в диссертационной работе. Именно такой подход к решению проблемы разделения полномочий между различными уровнями власти, на наш взгляд, позволит избежать дублирования при решении социально-экономических задач, а соответственно, конкретизировать ответственность за социально-экономическое развитие российских регионов.

Таким образом, в качестве оснований для содержательного обращения к теории воспроизводства рассматривались следующие факторы:

1. Регионы получили экономическую самостоятельность и стали субъектами экономических отношений, что позволяет рассматривать регион как целостную систему в воспроизводственных отношениях.

2. Неоднородность территории России по различным признакам обусловливает локализацию совокупности региональных воспроизводственных циклов на территории определенного ранга.

3. Прямой перенос опыта регионального планирования развитых стран в российскую действительность в связи с несформированностью рыночных отношений в России некорректен.

Анализ имеющегося опыта государственного программирования (развернутая форма - Германия, Япония; частичная - Америка, Канада) позволил определить модельные характеристики государственного программирования в условиях российской действительности и констатировать, что в настоящее время в России реализуется модель частичного планирования с элементами индикативного программирования. Обоснование преимущества индикативного направления в развитии государственного программирования и понимание несовершенства существующей системы программирования в России позволили в логике нашего исследования увидеть возможности новых технологических решений управленческих задач в совершенствовании программно-целевого метода управления.

На основе базовых положений системного анализа и содержания основных фаз стратегического менеджмента в работе конкретизированы этапы реализации программно-целевого управления с введением новых элементов (индикативности, оценки и контроллинга), характеризующих особенности управления регионом, что позволит повысить эффективность реализации управленческих идей в практической деятельности.

Универсальность и гибкость разработанного в диссертации инструментария позволяют использовать его в различных условиях, поскольку специфические региональные особенности снимаются самой логикой применения и организацией управленческого инструментария этого метода.

В работе предложен метод приоритезации отбора проектов и мероприятий при разработке комплексных программ социально-экономического развития.

Существующая практика решения этой проблемы предлагает использовать достаточно широкий спектр различных показателей, отличающихся содержательной размытостью, отсутствием взаимосвязи и сложностью измерения. Особенностью данного подхода к отбору приоритетных проектов и мероприятий является некорректность принимаемых управленческих решений, что в свою очередь определяет низкую эффективность реализации программ. Поэтому ситуация ограниченности ресурсов региона актуализирует проблему отбора приоритетных проектов и мероприятий.

В работе используется метод анализа иерархий Т. Саати, когда при выборе программных мероприятий предлагаются интегральные критерии, свернутые в матрицу: критерий эффективности и критерий реализуемости.

Интегральные критерии разложены по разнокомпонентным составляющим: например, критерий эффективности оценивается в экономическом, социальном, стратегическом и эмоциональном аспектах. С помощью экспертной оценки была определена значимость каждого аспекта.

Ориентация на практическое использование диктует необходимость введения критерия реализуемости, который оценивается с точки зрения наличия источников, полномочий, компетенций и рисков успешной реализации. Взаимодополнительность этих двух критериев и позволяет # осуществлять переход от стратегических планов к их реальному воплощению в управленческой практике. Следует отметить универсальность этого метода и возможность его использования при планировании в других регионах.

Мониторинг социально-экономического развития региона в диссертационном исследовании определяется как специально организованная и постоянно действующая система сбора и анализа статистической и аналитической информации с целью оценки (диагностики) состояния, тенденций развития региональных проблем - объекта мониторинга. Его задача сугубо практическая: создание объективной основы для региональной социально-экономической политики, проводимой государством в лице региональных властей и при участии бизнеса и местных сообществ.

Организационный механизм мониторинга в рамках диссертационной работы определяется как комплекс элементов осуществления процесса мониторинга, выражающийся в инструментальном, информационном, Ф нормативном и кадровом обеспечении данного процесса и организации его в пространстве и во времени с целью получения достоверной информации о ходе выполнения программы социально-экономического развития региона.

В диссертационном исследовании определены принципы организации мониторинга программ социально-экономического развития и показано, что их соблюдение способно повысить эффективность реализации мониторинга в системе программно-целевого управления.

В качестве основания для разработки конкретных технологических шагов реализации мониторинга предлагается модель организационного механизма мониторинга, на основе которой проведена интеграция всех элементов организационного механизма процесса мониторинга, которые применимы в программно-целевом управлении регионом поэтапно

Поскольку эффективность реализации мониторинга определяется корректным выбором соответствующих индикаторов, в диссертационном исследовании определены принципы их отбора. На основании использования системного подхода дана классификация индикаторов и рекомендации по их применению на всех стадиях планирования.

Отсутствие программно-целевого метода планирования на уровне муниципальных образований актуализирует разработку инструментария комплексной оценки развития муниципальных образований. В этой.связи была разработана и апробирована методика комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований. В диссертационной работе представлены содержательное описание методики, расчетные формулы и полученные результаты по муниципальным образованиям Томской области

Предложенная методика комплексной оценки социально-экономического развития муниципальных образований области может быть использована на практике как инструмент диагностики и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований, так и в качестве системы мониторинга.

Практика применения программно-целевого подхода в управлении региональным развитием на примере Томской области показала эффективность разработанного нами управленческого инструментария, универсальность, а следовательно, и возможность использования метода программно-целевого управления в других регионах России.