Система социальных льгот в России как инструмент сокращения бедности тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Система социальных льгот в России как инструмент сокращения бедности"

На правах рукописи

Ягодкина Мария Александровна

СИСТЕМА СОЦИАЛЬНЫХ ЛЬГОТ В РОССИИ КАК ИНСТРУМЕНТ СОКРАЩЕНИЯ БЕДНОСТИ

Специальность 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством» Специализация - «Экономика народонаселения и демография»

Автореферат

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Работа выполнена в Институте социально-экономических проблем народонаселения Российской Академии Наук

Научный руководитель:

кандидат экономических наук Овчарова Лилия Николаевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук Разумов Александр Александрович

кандидат экономических наук Лылова Оксана Владимировна

Ведущая организация:

Российский государственный социальный университет

Защита диссертации состоится 25 мая 2004 года в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д-002.091.01 в Институте социально-экономических проблем народонаселения РАН по адресу: 117218, г. Москва, Нахимовский проспект, д.32, ауд. 923

С диссертацией можно познакомиться в библиотеке ИСЭПН РАН

Автореферат разослан апреля 2004 г.

Учёный секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук

Б.В. Жилинский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Рыночные реформы в России привели к существенным изменениям в благосостоянии населения, следствием которых стало расширение масштабов бедности. В связи с этим особую значимость приобрела проблема оценки и снижения барьеров в доступе населения к различным источникам доходов и неденежным социальным трансфертам. По различным данным от 50% до 70% населения получает какие-либо льготы и дотации, предоставляемые в натуральном выражении. Согласно данным Госкомстата РФ, в 2002 г. на 10% самых обеспеченных граждан приходилось 21% от их общего объема1.

В рамках правительственных структур разрабатываются предложения о замене натуральных льгот денежными доплатами, что требует чёткой их оценки как с точки зрения эффективности для решения главных проблем социальной политики, так и не ухудшения положения отдельных групп населения. Вместе с тем, практически отсутствуют исследования, позволяющие выяснить значимость льгот на уровне конкретных домохозяйств. Данные обследования бюджетов домашних хозяйств Госкомстата РФ, как и ограниченный круг других аналогичных работ по изучению уровня жизни, не дают полной информации об участии граждан в программах льгот. Административная и ведомственная статистика ведется по каждому виду льгот отдельно, и не может быть агрегирована на уровне домохозяйств. Следовательно, вопрос адекватной оценки их воздействия на совокупные доходы населения продолжает оставаться открытым. Наиболее активными льготополучателями являются городские жители, поэтому для них реформирование данной системы будет иметь большие социальные последствия. В этой связи выполнение исследования, оценивающего влияние существующих натуральных трансфертов на благосостояние отдельных социально-демографических групп населения, проживающих в различных типах

городских поселений, представляется своевременным и актуальным. Оно позволяет измерить потери домохозяйств в случае реструктуризации системы льгот и определить наиболее эффективные и социально приемлемые направления реформирования.

Цель и задачи исследования. Целью данной работы является оценка значимости социальных льгот, предоставляемых российским городским домохозяйствам в виде полного или частичного освобождения от оплаты товаров, услуг и налогов, определение возможных направлений реструктуризации сложившейся системы их распределения.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• провести системный и структурно-функциональный анализ существующих в России льгот;

• оценить роль этих льгот в качестве ресурса, используемого для преодоления бедности;

• разработать критерии эффективности действующей системы льгот с точки зрения сокращения бедности и оценки социальной политики, реализуемой в городах с разным уровнем экономического развития;

• провести сравнительный анализ, выявив различия влияния льгот на уровень жизни населения, проживающего в успешно развивающихся и депрессивных городских поселениях;

• изучить административные барьеры при доступе населения к льготам;

• определить и теоретически обосновать возможные направления реформирования системы льгот для повышения их эффективности;

• выяснить изменение шансов попадания в число бедных представителей льготных категорий населения при реализации различных сценариев реформирования системы социальных льгот.

Объект и предмет исследования, единица анализа. Объектом диссертационного исследования является население успешно развивающихся и депрессивных городских поселений. Предмет исследования - льготы, предоставляемые населению на оплату товаров, услуг и налогов. Единица анализа - домо-

хозяйство.

Теоретическая и методологическая база. В основе работы лежит подход,

вытекающий из неоклассической экономической теории, элементы которой развивают направления аналитической науки об использовании людьми ограниченных ресурсов, и неоинституционалистские методы анализа социальных процессов. При изучении экономического благосостояния данное исследование опирается на методологию абсолютного, относительного и субъективного измерений бедности.

Теоретическую базу исследования составили работы российских учёных по проблемам определения и измерения бедности (Бочкарёва В.К., Вавилина Н.Д., Волкова Г.Н., Колеников О.В., Овчарова Л.Н., Разумов А.А., Римашевская Н.М.), уровня жизни населения (Авраамова Е.М., Бреева Е.Б, Гришанов В.И., Жеребин В.М., Ржаницина Л.С., Рывкина Р.В.), социальной защиты населения (Бобков В.Н., Бэттл К., Либоракина М.И., Мигранова Л.А., Мисихина С.Г., Суринов А.Е.), а также зарубежных учёных по изучению бедности (Аткинсон А., Бергсон А., Гордон М., Кейнс Дж, Клугман Дж., Копите Г., Макоули А., Миланович Б., Рэваллион М., Сен А., Таунсент П., Фин Р., Чен Д., Эюэн Э.) и социальной защите граждан (Барр Н., Мелвин П., Раухе А.).

На основе эконометрических работ Айвазяна С.А., Доугерти К., Елисеевой И.И., Макарова А.А., Мхитаряна B.C., Тамашевича В.Н., Тюрина Ю.Н. произведены необходимые экономико-статистические и математико-прогностические расчёты.

Эмпирическая база исследования включает:

• законодательную базу РФ по социальным льготам и выплатам;

• данные официальной государственной статистики;

• результаты репрезентативного опроса 1000 домохозяйств в г. Санкт-Петербурге и 500 домохозяйств в г. Вязники Владимирской области, проведённого при непосредственном участии автора в 2001 г.;

• данные установочного этапа НОБУС (Национальное обследование благосостояния домохозяйств и участия в социальных программах), которое было

реализовано в 2001 г. в России при содействии Международного банка реконструкции и развития. Было опрошено 169,8 тыс. домохозяйств в городской и сельской местности в 46 субъектах РФ, что обеспечило репрезентативность полученной информации на национальном и региональном уровнях.

В диссертационном исследовании широко использованы сравнительные, экономико-статистические и расчётно-аналитические методы анализа и обработки информации. Для сбора первичных данных применялся метод анкетного опроса.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

• Выявлены существенные различия в распределении льгот среди социально-демографических групп домохозяйств, проживающих в разных типах городских поселений, что свидетельствует о не одинаковом влиянии реструктуризации системы льгот по единому стандарту на уровень жизни отдельных групп населения. В успешно развивающихся городах с низким уровнем бедности, семьи имеют больший доступ к неденежным трансфертам, и бедные активно включены в социальные программы. В депрессивных городских поселениях значимые льготы распространены в меньшей степени, а домохозяйства с доходами ниже прожиточного минимума, составляющие более половины населения, не являются их приоритетными потребителями.

• Доказано, что для домохозяйств принципиальным является не сам факт получения льгот, а их количество. Несмотря на то, что в программы социальных льгот включено более 70% домохозяйств, большинство из них имеет право на один-два вида. Чаще всего такие домохозяйства не выходят из бедности за счёт данных форм поддержки. И только для домохозяйств с максимальным уровнем концентрации льгот этот ресурс позволяет преодолеть бедность.

• Разработаны критерии оценки эффективности действующей системы льгот с точки зрения содействия сокращению бедности, к числу которых отнесены: интегральный и дифференциальный коэффициенты распределения льгот, коэффициенты функционирования и адресности, коэффициенты влияния льгот на располагаемые ресурсы домохозяйств и индексы бедности, коэффициент оптимизации реформирования системы. В комплексе эти показатели позволяют

анализировать участие различных социально-демографических типов семей в программах льгот, оценивать потери и выгоды для них в случае различных вариантов реструктуризации.

• Проведён анализ возможных сценариев реформирования системы льгот и установлено, что в успешно развивающихся городских поселениях есть потенциал перераспределения неденежных трансфертов от более обеспеченных в пользу бедных. В депрессивных городских поселениях его практически нет, и увеличение доступа нуждающихся к данному виду ресурсов может быть реализовано только за счет роста их объёма.

Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена постановкой актуальных и важных задач, решение которых базируется на современных методах структурного и институционального анализа. Полученные результаты доведены до стадии практических рекомендаций.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертации использованы при подготовке программы реформирования системы бюджетных обследований домохозяйств, реализуемой Госкомстатом РФ (2004 г.). Отдельные положения данной работы применялись при разработке темы фундаментальных исследований РАН «Социальные аспекты жилищно-коммунальной реформы» (2003 г.) и в рамках грантового исследования «Причины и масштабы распространения бедности городского населения России и адресная социальная помощь беднейшим», осуществлённого при финансовой поддержке Фонда Форда (2001г.). Ряд выводов исследования включен в научные отчёты ИСЭПН РАН: «Социально-демографическая ситуация: Россия - 10 лет реформ » и «Социально-демографическая ситуация: Россия - 2000 ».

Основные положения диссертации доложены на X Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2003», проведённой МГУ в 2003 г. под эгидой ЮНЕСКО; IV международной научной конференции «Россия: приоритеты выборов и выборы приоритетов» (ИНИОН РАН, 2003 г.); Третьей конференции молодых ученых «Россия: общество, экономика, место в современном мире» (ИНИОН РАН, 2003 г.); Международной

конференции «Экономический рост и вектор развития современной России» (МГУ, 2003 г.); Международной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления» (РГГУ, 2003 г.); III Международной научной конференции « Россия: тенденции и перспективы развития » (ИНИОН РАН, 2002 г.); Конференции молодых обществоведов (Московская высшая школа социальных и экономических наук, 2002 г.).

Результаты исследования изложены в 8 научных публикациях, общим объёмом 4,89 пл.

Объём и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных источников, общим объёмом 196 страниц машинописного текста. В тексте имеется 61 таблица, 17 рисунков.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, сформулированы его цели и задачи, объект и предмет изучения, представлены теоретико-методологическая и информационная базы. Показаны научная новизна и практическая значимость работы, освещена апробация результатов.

В первой главе «Роль и место социальныхльгот в политике сокращения бедности» анализируется система социальных льгот в России как важного ресурса домохозяйств и социальной политики государства.

Льготы являются неотъемлемой частью всей системы социальной защиты населения, поэтому в диссертационном исследовании они рассматриваются именно в контексте её функционирования. В исследовательском сообществе нет консенсуса относительно определения такой экономической категории как льгота. Ряд учёных (Бэттл К., Колосницин И. и другие) дают определение льготы по присущим ей признакам, к которым они относят исключённость из общих правил, перераспределительный эффект, облегчение жизни получателей. При этом Гришанов В.И. и другие исследователи считают, что следует различать «льготы» и «привилегии», «...обозначая понятием «льготы»-обоснованные, за-

конные права, а понятием «привилегии» - незаконные, необоснованные преимущества»2. Согласно определению Госкомстата РФ, которого мы придерживаемся в данной работе, льгота - это частичное или полное освобождение граждан от оплаты товаров и услуг.

Комплексный анализ функционирующей в России системы социальной защиты с точки зрения её переориентации на преимущественную поддержку бедных слоев населения указывает на то, что возможности такого экономического манёвра весьма ограничены. В 2001 г. денежные социальные трансферты составляли 15,3% в доходах населения3. Однако у данных форм поддержки практически нет перераспределительного потенциала, поскольку на долю пенсий * приходится более 70% от всех социальных выплат - и они не могут быть перераспределены в пользу бедных, так как данный институт в основном функционирует на страховых принципах. При сокращении бедности правомерно ставить вопрос о повышении социальных пенсий, но это возможно не за счёт перераспределения ресурсов Пенсионного Фонда, а с помощью средств государственного бюджета. Большинство пособий тоже практически не подлежат перераспределению, так как являются либо страховыми, либо адресными. По действующему законодательству льготы предоставляются гражданам и домохозяйствам по профессиональному и статусному признаку и, как правило, в натуральной форме. Следовательно, в данном случае не учитывается материальное положение получателей, и именно здесь может оказаться фокус реформирования социальной защиты с целью расширения доступа нуждающихся к жизненно важным ресурсам.

Согласно макроэкономическим оценкам Госкомстата РФ, расходы государства на социальные трансферты в натуральной форме в 2001 г. составляли 15% от денежных доходов населения, а дефицит дохода бедных - 4,4%4. Исходя

2 Социальная сфера: Политическое и духовное развитие общества / Отв.ред. В.Н.Иванов,

В.З.Роговин. - М.: Наука, 1991. - С.41-43.

3 Социальное положение и уровень жизни населения России. 2002: Стат. сб./ Госкомстат РФ -М.,2002,- С. 104.

4 Социальное положение и уровень жизни населения России. 2003 : Стат. сб./ Госкомстат РФ. -

М., 2003. - С. 29-30.

из этого, вектор реформирования просматривается достаточно однозначно: есть возможности для перераспределения ресурсов в пользу бедных, и за счёт реструктуризации системы льгот можно решить проблему бедности. Однако по данным Госкомстата РФ на основе обследования бюджетов домохозяйств в этом же году реально получаемые льготы составляли только 2%5 от денежных доходов населения, и в данном случае результаты реформирования уже не представляются столь очевидными, поскольку объём получаемых натуральных льгот составляет менее половины общего дефицита доходов бедных. Расхождения между макроэкономическими данными и оценками, получаемыми на уровне домохозяйств, весьма существенны, и тому есть определённые объяснения. Макроэкономические данные учитывают издержки предприятий, оказывающих услуги на льготной основе, отчетность которых весьма не прозрачна. Кроме того, в данном случае к льготам относятся и виды поддержки, которые мы классифицировали как привилегии, и потому они не попадают в поле зрения статистической отчётности, проводимой на уровне домохозяйств. С другой стороны, обследования бюджетов домохозяйств Госкомстата РФ учитывают льготы по ограниченному числу видов, хотя основные из них представлены в полном объёме. К ним относятся льготы и дотации на оплату транспорта, жилья и коммунальных услуг, отдыха, лекарств и медицинского обслуживания, питания и содержания детей в детских дошкольных учреждениях.

Различия в оценках значимости льгот для населения на макро,- и микроуровнях указывает на необходимость детального анализа функционирующей системы. Наличие в ней перераспределительного потенциала и ориентация на преимущественный доступ для бедных домохозяйств выдвигает новые требования к экономическому определению такой категории, как «бедные домохозяйства».

В России бедными официально считаются те, кто имеет доходы ниже про-5 Авторские расчёты на основе данных Госкомстата РФ.

житочного минимума. В 2003 г. к ним относилось 20,4% населения страны6. В современных условиях на макроэкономическом • уровне методика оценки доли бедного населения осуществляется при большом количестве предположений и не может быть применена к уровню конкретных домохозяйств, поскольку интервал возможных ошибочных включений и исключений достаточно высок. В диссертации используется подход к измерению бедности, основанный на сочетании трёх концепций бедности (абсолютной, относительной и субъективной), при котором к крайне бедным относятся те домохозяйства, которые одновременно имеют доходы ниже прожиточного минимума, испытывают лишения в потреблении минимально необходимых товаров и услуг и субъективно считают себя бедными. При этом для измерения доходов, используется показатель располагаемых ресурсов (сумма денежных средств, которыми располагало домохозяйство для обеспечения своих расходов и создания сбережений, а также стоимости натуральных поступлений продуктов питания и предоставленных в натуральном выражении льгот). Такой подход позволяет, с одной стороны, выявить самые нуждающиеся в социальной поддержке семьи, с другой стороны - тех, кто не попадает в данную категорию ни при каких определениях бедности.

Обобщая опыт разных стран в области государственной политики поддержки бедного населения, можно выделить три основных направления: выплата достойной заработной платы работающим, страхование социальных рисков и социальное обеспечение бедных домохозяйств. При этом для целей регулирования минимальной оплаты труда и адресной поддержки не работающего населения используются разные подходы к определению бедности, а малообеспеченные являются приоритетной группой получателей социальных льгот и выплат.

Во второй главе «Сравнительный анализ системы социальных льгот в

различных типах городских поселений» оценивается значение социальных льгот для домохозяйств с различным уровнем материальной обеспеченности на

6 Россия 2004:Стат. справ. /Федеральная служба государственной статистики. - М., 2004. - С.11.

примере двух типичных представителей городских поселений: успешно развивающегося областного центра г. С.-Петербург (далее - областной центр) и депрессивного малого города г. Вязники (далее - малый город).

Несмотря на разный уровень экономического и социального развития обследованных городов, доли семей, имеющих в своем составе получателей льгот, оказались сопоставимыми: в областном центре 83,6% от общего числа обследованных домохозяйств, а в малом городе - 78,6%. При этом доля домохозяйств, имеющих доходы ниже официального прожиточного минимума, в первом случае составляет 20,4 %, а во втором - 72,6 %. Если рассматривать систему социальных льгот в контексте политики содействия сокращению бедности, то очевидным является тот факт, что в областном центре число льготников превышает число бедных в четыре раза. Следовательно, есть возможности для расширения помощи бедным в рамках функционирующей системы социальной зашиты за счёт перераспределения льгот, чего нельзя сказать о ситуации, сложившейся в малом городе.

Набор часто получаемых льгот (льготный проезд в общественном транспорте, льготы по подоходному налогу с физических лиц, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг и пр.) в городах одинаковый, но масштабы их распространения в областном центре шире, чем в малом городе по всем позициям. Это указывает на более высокий уровень концентрации льгот у домохозяйств. проживающих в успешно развивающихся городских поселениях. Здесь обследование зафиксировало его максимальную величину в одном домохозяйстве, равным семи льготам, тогда как в малом городе - только трём.

Проведённые расчеты показали, что, в случае, когда домохозяйства одновременно получают большое число льгот, они достаточно редко представлены среди бедных. В крупных городах, где много семей с высоким уровнем концентрации льгот (среди льготополучателей 23,1% имеют не менее трёх льгот), именно за счёт участия в программах социальных льгот они не попадают в число бедных. Следовательно, отмена натуральных социальных трансфертов в данных типах городских поселений приведёт к расширению

масштабов бедности. В малых городах, где доля малообеспеченного населения составляет более 70%, отмена льгот практически не меняет масштабы бедности, но существенно увеличивает её глубину.

Результаты анализа рисков бедности среди социально-демографических групп констатируют их высокий уровень для семей с представителями разных категорий населения в областном центре (малообеспеченных, инвалидов 1-11 группы, ветеранов труда и блокадников) и малом городе (учащихся ПТУ, школ, дошкольников и пенсионеров). Следовательно, нецелесообразно реструктурировать льготы по единому сценарию для всех - необходим учёт социально-демографической структуры населения и сложившегося профиля бедности. С высокой вероятностью можно предположить, что ситуация, существующая в депрессивных городских поселениях, с точки зрения участия в программах социальных льгот, будет характерна и для депрессивных регионов, поэтому социальные последствия реформирования могут иметь ярко выраженный региональный характер.

Поскольку рассматриваемые городские поселения отличаются по уровню и профилю бедности, а также социально-демографическому составу получателей льгот, результаты исследования зафиксировали несовпадение характеристик участия населения, и, в первую очередь, бедных в программах неденежных форм социальной поддержки. Для перехода от частных оценок к комплексным показателям эффективности системы льгот в плане поддержки бедного населения были разработаны и применены дифференциальный (Кафф, в %) и интегральный

(Л;„,) коэффициенты распределения льгот. Для этого всё множество домохозяйств разделено на четыре группы: Д — бедные не льготники, Аг бедные льготники, - не бедные льготники, - не бедные не льготники (см. формулы 1-4, рисунок 1).

= (К, + 0-/>))(! "О,

(1)

(2)

О)

(4)

где К|, Кг - доли льготников среди бедных и не льготников среди не бедных; р,1- доли бедных и льготников в рассматриваемом городе.

Рисунок ] - Схема оценки эффективности распределения социальных льгот с точки зрения воздействия на бедность

Дифференциальный коэффициент распределения льгот показывает доступность бедных и не бедных к льготам. Он принимает положительные значения, если доля льготников среди бедных выше, чем среди не бедных, а отрицательные - в обратном случае. Возможности применения Кв11фф в практике сравнительного анализа эффективности социальных программ ограничены.

Для более точной оценки эффективности социальных программ введён интегральный коэффициент распределения льгот, с помощью которого учитывается приоритет бедных среди получателей льгот. Данный коэффициент может принимать значения от 0 до при этом более высокие значения свидетельствуют о более эффективной системе льгот. Он нивелирует влияние структурных различий в численности бедных и льготников. Его можно использовать при сравнительном анализе по факту распределения льгот и судить о наличии перераспределительного потенциала в пользу бедных.

7 Интегральный коэффициент не достигает 1, так как бедность в обществе будет всегда

При рассмотрении дифференциальных коэффициентов выяснилось, что эффективность систем распределения льгот как в областном центре, так и в малом городе низкая (8,3% против 4,7%). Хотя в обоих случаях бедные получают льготы чаше, чем не бедные. Невысокие значения этих показателей обусловлены значительной вовлеченностью не бедных в пользование льготами и неучастием в них большой группы бедных.

Сопоставление интегральных коэффициентов позволяет сделать вывод о том, что по доступности бедных к льготам в областном центре данная система менее эффективна, чем в малом городе (0,054 против 0,139). Это в значительной степени обусловлено тем, что в нём масштабы распространения бедности соизмеримы с численностью льготников, а в областном центре, при сопоставимой с малым городом вовлеченностью домохозяйств в систему льгот, уровень бедности существенно ниже. В депрессивных поселениях практически нет потенциала для перераспределения льгот, и реформирование с целью увеличения пользы для бедных может быть основано либо на более жёстких критериях для определения бедности (например, крайняя бедность), либо на расширении участия бедных в программе социальных льгот за счёт включения в систему новых финансовых ресурсов. Реструктуризация за счёт внутреннего перераспределения в данном случае не даст ожидаемых результатов.

При оценке эффективности институтов социальной поддержки важно определить не только то, как распределены льготы, но и как они содействуют сокращению бедности. Это показывают коэффициенты функционирования () и адресности ( К^ ) системы льгот:

(5)

(6)

ДХ.-ДХ,,

(7)

где Д,5, Д,^ - коэффициенты динамики уровней бедности и крайней бедности в результате включения стоимости льгот в располагаемые ресурсы домохозяйств; - число бедных и крайне бедных домохозяйств без учёта

стоимости льгот в располагаемых ресурсах; - число бедных и крайне

бедных домохозяйств с учётом стоимости льгот в располагаемых ресурсах.

Функционирование системы льгот будет эффективно в том случае, если в результате их распределения большее число бедных и крайне бедных, домохозяйств будет выведено из этих состояний. Максимум помоши должны иметь крайне бедные семьи, поэтому изменению доли крайне бедных мы придаем больший вес. С помощью коэффициентов динамики и коэффициента функционирования установлено следующее: в областном центре льготы значительно эффективнее содействуют сокращению бедности, чем в малом городе.

Предложенный коэффициент адресности позволяет проследить направленность системы льгот на приоритетную поддержку крайне бедных слоев населения. Расчёты с его применением показали, что в областном центре ресурсы, поступающие в семьи за счёт льгот, чаще, чем в малом городе, выводят их из состояния крайней бедности. Следовательно, в областном центре сложившаяся система льгот более ориентирована на поддержку нуждающихся по сравнению с малым городом, в котором льготы обеспечивают ещё большую дифференциацию населения.

Предметом особого внимания данного диссертационного исследования стала оценка административных барьеров, возникающих на пути получения населением льгот и выплат. Из всех обратившихся по вопросам их оформления, в областном центре 76,1% решили все вопросы, 12,6% собирали необходимые документы, и лишь 15,6% получили отказ. В малом городе уровень отказов гораздо выше - 26,7%, соответственно, и доля, тех, кому успешно удалось решить вопросы, связанные с назначением и выплатой социальных трансфертов, также ниже - 61,3%. Таким образом, у жителей малых городов ограничен доступ к

социальной помощи не только из-за недостаточности финансирования, но и по причине жёсткости административных барьеров.

В третьей главе «Возможные направления реформирования системы социальных льгот в России» представлены результаты анализа возможных сценариев реформирования системы льгот в различных типах городских поселений, выяснено влияние льгот на располагаемые ресурсы домохозяйств и уровень бедности, определены участники новых социальных программ.

В данной главе рассмотрены три сценария реформирования системы льгот: правительственный и два альтернативных, разработанных в рамках диссертации-оного исследования. Согласно правительственному сценарию льготы будут оставлены лишь части заслуженных категорий населения и тем, кому они выдаются по профессиональному признаку. Все остальные будут получать их только в том случае, если относятся к категории бедных. Первый из альтернативных сценариев, дополнительно к мерам правительства, предполагает также реструктуризацию профессиональных льгот, а второй основан на том, что обеспеченные граждане вообше не попадают в число льготополучателей. Для правительственного и первого альтернативного сценария были также рассчитаны два варианта их реализации: в условиях изменения и сохранения существующих стандартов измерения доходов. Следует отметить, что во всех сценариях и вариантах реформирования системы льгот заслуженные категории населения сохраняют статус льготников.

Выбор оптимального сценария предложено осуществлять на основе разработанного автором коэффициента оптимизации реформирования системы

льгот (Кэфф), учитывающего изменение индексов бедности и число вовлечённых в реформу домохозяйств. которое должно быть минимальным. Кроме того, данный коэффициент исходит из того, что льготы должны реструктурироваться у обеспеченных домохозяйств (см. формулы 9-10).

^ = ).(!-§.)• 100%, (9)

где ЛР(а) -показатель изменения индексов Фостера-Гриира-Торбека в результате реформы системы льгот; -соответственно, число

вовлечённых в реформу бедных домохозяйств, всех домохозяйств и численность выборочной совокупности домохозяйств для реформирования; - индексы Фостера-Гриира-Торбека «до» и «после» реформы.

ДР(а) может принимать значения от -1 до + 1. Чем ближе коэффициент к 1, тем менее значительной становится бедность в городе в результате реформы. Область допустимых значений К^- от 0 до 100%. Чем ближе он к 100%, тем более эффективен сценарий. Применение данного инструмента для обозначенных выше сценариев и вариантов реформирования позволило сделать вывод, что оптимальным сценарием в областном центре является второй из предложенных альтернативных, а малом городе - первый.

Несмотря на то, что в успешно развивающемся городе лучшим является второй альтернативный сценарий, заслуживающие внимания оценки были получены при моделировании по первому в условиях изменения стандартов измерения доходов. Результаты расчётов показали, что в областном центре расходы на финансирование системы льгот могут быть существенно снижены за счет усиления контроля за доходами, а в малом городе данные действия не приведут к ожидаемому эффекту. Кроме того, при реструктуризации льгот по любому из рассматриваемых сценариев в областном центре высвобождаемых средств намного больше, чем недостаток доходов у бедных, что позволяет подтянуть их доходы до прожиточного минимума. В малом городе средств на финансирование льгот недостаточно даже для преодоления крайней бедности, идентифицированной по самым жёстким критериям. Хотя льготы и являются ресурсом социальной политики, проблему резкого снижения бедности в депрессивных городах нельзя решить только за счёт их перераспределения.

В рамках выбранных оптимальных сценариев предложено реструктурировать льготы поэтапно, чтобы люди смогли адаптироваться к новым

условиям жизни. В успешных городских поселениях этот процесс следует начать с отмены льгот8 при наименьшем влиянии на ресурсы обеспеченных домохозяйств. Для этих целей автором разработана формула подсчёта средневзвешенного коэффициента влияния льгот на располагаемые ресурсы

домохозяйств в %) - см. формулу 11, рисунок 2:

где - количество домохозяйств, пользующихся льготой;

-среднедушевой ресурс по льготе в домохозяйстве;

- среднедушевой располагаемый ресурс домохозяйства.

Рисунок 2 - Влияние льгот на располагаемые ресурсы домохозяйств

' Только распространённые льготы (численность группы не менее 20 домохозяйств-пользователей) - для статистически значимых результатов.

Согласно К*, в областном центре ресурсы домохозяйств меньше всего снизятся из-за реструктуризации следующих льгот: по подоходному налогу, услуг парикмахерской, прачечной и пр. (0,5 %), при покупке одежды, обуви по сниженным ценам (0,7 %) и проезда в поездах дальнего следования (0,9 %).

Для оценки воздействия реформирования системы льгот в депрессивных городских поселениях в рамках оптимального сценария были разработаны и использованы коэффициенты влияния на индексы бедности. Отметим, что в зависимости от степени, данные индексы показывают разную глубину бедности. Для выяснения порядка реструктуризации льгот эти коэффициенты по каждому из индексов бедности были проранжированы по возрастанию. Общий ранг равен сумме всех рангов по трём индексам бедности. Результаты расчётов представлены в таблице 1. В скобках приведены промежуточные ранги. Выяснено, что в малом городе начинать реструктуризацию следует со льгот, имеющих наименьший общий ранг, например, с отмены льготного проезда в поездах дальнего следования.

Таблица 1 - Влияние реструктуризации льгот на индексы бедности

Вид льготы в процентах Общий ранг

ДР(0) ДР(1) ЛР(2)

1. Проезд в общественном транспорте 1,40 (4) 0,45 (5) 0,16 (4) 13

2. Проезд в поездах дальнего следования 0,00 (1) 0,02 (1) 0,00 (1) 3

3. Медицина 0,40 (2) 0,07 (2) 0,00 (1) 5

4. Подоходный налог 0,60 (3) 0,31 (3) 0,15 (3) 9

5. По оплате жилья и коммунальных услуг 1,60 (5) 0,33 (4) 0,11 (2) 11

Для объективности управленческих решений в условиях неопределённости был оценён эффект воздействия сценариев реструктуризации на бедность какой-либо льготной категории. Проведено исследование типа «случай-контроль» с использованием такого метода статистического анализа, как отношение шансов. С большой долей вероятности можно утверждать, что в случае реформирования

системы льгот в областном центре в число бедных попадут семьи с представителями таких льготных категорий населения, как ветераны труда и инвалиды Ш группы, а в малом городе - с учащимися ПТУ, а также школ, лицеев, гимназий.

Таким образом, мы получили принципиально разные социально-демографические портреты тех категорий домохозяйств, у которых может существенно ухудшиться материальное положение в связи с реструктуризацией действующих правил предоставления льгот населению в зависимости от успешности экономического развития территории. Следовательно, реформирование в обязательном случае коснётся межбюджетных отношений и потребует перераспределения налоговых полномочий и социальных обязательств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В заключении изложены основные результаты и выводы по теме диссертационного исследования:

• Во многих странах с развитой рыночной и переходной экономикой институт социальных льгот ориентирован на бедные слои населения. В России сложилась несколько иная ситуация: получателями большинства льгот являются отдельные категории населения, независимо от уровня их дохода.

• Согласно результатам проведённого исследования, более 80% городских домохозяйств участвуют в программах социальных льгот. Проведённый анализ функционирования системы льгот показал, что в депрессивных и успешно развивающихся городских поселениях льготы по-разному влияют на уровень жизни их получателей. Это находит своё проявление в соотношении числа льготников и бедных домохозяйств, уровне концентрации льгот и их содействии сокращению бедности.

• Несмотря на то, что в малых городах бедные в большей степени представлены среди получателей льгот, общий эффект от их участия в социальных программах не высок, и поэтому домохозяйства практически не могут покинуть слой бедных за счёт получения данного социального ресурса. В депрессивных городских поселениях масштабы бедности так велики, что даже переориентация

всех льгот на бедных не позволит ликвидировать всех форм крайней бедности.

• В успешно развивающихся городских поселениях масштабы бедности существенно ниже распространенности льгот, поэтому не бедные домохозяйства являются активными их получателями. Вместе с тем, даже в рамках действующей системы социальной защиты в данных городских поселениях льготы в большей степени содействуют сокращению бедности и крайних форм её проявления. В наибольшей степени этот вид помощи противостоит бедности в тех случаях, когда домохозяйства одновременно получают три и более льгот одновременно.

• Для домохозяйств, относящихся к числу активных получателей льгот, данные трансферты являются серьезным материальным стимулом. И если будут лишены права на льготы все, кто имеют доходы выше прожиточного минимума, то значительное число семей перейдет в категорию бедных. Чтобы избежать социально чувствительных и неэффективных экономических действий, в городах, которые имеют весьма существенный потенциал, целесообразно применить сценарий реструктуризации системы льгот, основанный на принципе «от обеспеченных - к крайне бедным». В депрессивных городах практически любой сценарий, реализуемый в рамках имеющихся финансовых возможностей и при сложившихся масштабах бедности, нельзя назвать эффективным. Отсюда можно сделать вывод, что в этих городских поселениях реформирование льгот имеет смысл только в том случае, если произойдёт значительное уменьшение числа бедных за счёт экономического роста, либо будут изменены стандарты определения бедности для целей участия в социальных программах, либо в систему социальных льгот будут добавлены дополнительные финансовые ресурсы на поддержку бедных - без отмены существующих льгот.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Ягодкина М.А. Система социальных льгот в России на областном и муниципальном уровне: сравнительный анализ // Материалы международной на-

учной конференции 28 мая 2003г. - М.: РГГУ, 2003. - С. 120-123.0,19 п.л.

2. Ягодкина М.А. Реформирование системы социальных льгот в России: проблемы и решения // Россия в современном мире. - М.: ИНИОН РАН, 2003. -Т 2. Деп. в ИНИОН РАН 8.05.03 № 57976. - С. 167-185. 1,02 п.л.

3. Ягодкина М.А. Анализ реформы системы социальных льгот в России (на примере большого и малого городов) // Евразийское пространство глазами молодых, или молодежь о... Альманах Школы молодого автора. - под ред. Ю.В. Никитина. - М.: Наталис, 2002 - С. 154-165. 0,65 п.л.

4. Ищенко М.А. Система социальных льгот в России и её влияние на бедность // Материалы научной конференции молодых обществоведов 19-20 апреля 2002 г. - М.: МВШСЭН, 2002.- С. 94-105. 0,64 пл.

5. Ищенко М.А. Стратегия сокращения бедности // Россия: 10 лет реформ. Социально-демографическая ситуация. Под ред. академика РАЕН Н.М. Римашевской - М.: РИЦ ИСЭПН, 2002. - С. 128-129. (в соавторстве с Л.Н. Овчаровой ). 0,8 п.л.

6. Ищенко М.А. Динамика бедности // Россия - 2000. Социально-демографическая ситуация. X ежегодный доклад. Под ред. академика РАЕН Н.М. Римашевской - М.: РИЦ ИСЭПН, 2001. - С. 156-166. (в соавторстве с Л.Н. Овчаровой ). 0,5 п.л.

7. Ягодкина М.А. Экономический рост как фактор сокращения бедности // Материалы международной научной конференции 23-24 апреля 2003 г. - М.: МГУ, 2003. (в печати ). 0,54 пл.

8. Ягодкина М.А. Политика сокращения бедности в России // Материалы X международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2003» 14-18 апреля 2003 г. Под ред. В.Н.Сидоренко - М.: ТЕИС, 2003. (в печати). 0,55 п.л.

Подписано в печать 20.04. 2004 г. Зак. 68 . Тир. 100 экз. Объем 1,3 п.л. Участок оперативной печати ИЭ РАН

Р -92 6 ??

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ягодкина, Мария Александровна

Введение.

1 Роль и место социальных льгот в политике сокращения бедности.

1.1 Особенности действующей в России системы социальной защиты населения.

1.2 Социальные льготы как материальный ресурс домохозяйства.

1.3 Эволюция подходов к реализации политики содействия сокращению бедности.

1.4 Проблемы определения и измерения бедности в России в контексте перераспределения льгот в пользу бедных.

2 Сравнительный анализ системы социальных льгот в различных типах городских поселений.

2.1 Методологические основы исследования.

2.2 Участие бедных в программах социальных льгот.

2.3 Эффективность функционирования системы социальных льгот с точки зрения снижения масштабов распространения бедности.

2.4 Влияние предоставляемых домохозяйствам льгот на остроту и глубину бедности.

2.5 Оценка административных барьеров в доступе населения к социальным льготам и выплатам.

2.6 Доходный профиль льготополучателей и вклад отдельных видов льгот в уровень жизни домохозяйств.

3 Возможные направления реформирования системы социальных льгот в России.

3.1 Анализ различных сценариев реструктуризации системы льгот.

3.2 Влияние реформирования системы льгот на располагаемые ресурсы домохозяйств и уровень бедности.

3.3 Социально-демографический портрет участников новых социальных программ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Система социальных льгот в России как инструмент сокращения бедности"

Актуальность темы. Перестройка и рыночные реформы в России привели к существенным изменениям в благосостоянии населения. В макроэкономическом контексте они проявились в снижении среднего уровня доходов и росте неравенства в их распределении [106]. В итоге динамического развития этого процесса значительно выросла доля бедных в общей численности населения: с 1,6% в 1990 г. до 20,4 % в 2003 г. [120; 134]. В связи с этим приобрела особую значимость проблема оценки и снижения барьеров при доступе малообеспеченных к различным источникам доходов и неденежным социальным трансфертам.

В странах с рыночной экономикой большинство социальных программ нацелено на снижение барьеров при доступе бедных к разного рода ресурсам, что нельзя сказать о российских социальных институтах [8]. Практически не реструктурирована сложившаяся ещё в советское время система социальных льгот, нацеленная на категории граждан, имеющих определенные заслуги перед государством. В дополнение к действующим программам социальной поддержки введены их новые формы, ориентированные на бедных (пособия по безработице, ежемесячные пособия на ребенка для семей с доходами ниже прожиточного минимума, жилищные субсидии и пр.) - как реакция на обострение социальных проблем за годы реформ. В результате этого сложилась достаточно разветвлённая и противоречивая система социальных программ, направленных на отдельные слои населения и обеспечивающих им приоритетное получение разного рода ресурсов и услуг.

Однако в настоящее время мы не можем оценить эффективность этих программ с точки зрения обеспечения равных возможностей для всех граждан удовлетворении некоторого минимального уровня потребностей в жизненно необходимых ресурсах, в то время как развитие институтов рыночной экономики предполагает усиление значимости именно этой сферы в социальной политике.

Серьёзной проблемой является также отсутствие комплексных оценок функционирования социальных программ. Как правило, мы имеем информацию о частных эффектах, обусловленных отдельными видами льгот или выплат. Из-за отсутствия необходимых статистических данных нельзя оценить кумулятивный эффект от совокупного их влияния на уровень жизни отдельных домашних хозяйств. Вполне вероятно, что домохозяйства, имеющие больший доступ к доходам, являются и более активными участниками социальных программ. По различным данным от 50% до 70% населения получает какие-либо льготы или дотации, предоставляемые в натуральном выражении. Согласно оценкам Госкомстата РФ, в 2002 г. 10% самых обеспеченных получали 21% от их общего объема [44, с.38]. Следовательно, в России бедные слои населения по-прежнему не являются приоритетной группой получателей льгот, и их реструктуризация продолжает оставаться одной из первоочередных задач социальной политики. Следует также отметить, что актуальной продолжает оставаться проблема оценки нуждаемости на уровне конкретных домохозяйств.

Тот факт, что существующая в настоящее время в РФ система социальных льгот крайне запутана в законодательном плане и финансово не полностью обеспечена, явился причиной для постановки Президентом РФ Путиным В.В. задачи о реформировании данных форм социальной поддержки, для реализации которой была разработана Правительством РФ в 2000 г. специальная Программа реформирования системы социальных льгот [145, с.10-15]. По экспертным оценкам, в 2000г. для полного финансирования системы льгот необходимо было 5% ВВП, при этом реальные затраты составили 1,1% [6, с.29]. Проблема оценки участия населения в системе социальных льгот продолжает сохранять свою актуальность до настоящего времени, поскольку существующие оценки построены на основе административной и ведомственной статистики, и касаются, как правило, отдельных граждан, а не домохозяйств. Всё ещё не ясен вопрос реального включения населения в программы различных социальных льгот с точки зрения как широты охвата, так и концентрации различных программ на уровне отдельных домохозяйств. От соотношения этих показателей в значительной степени зависит композиция основных направлений реформирования системы льгот, к числу которых относятся: отмена отдельных видов льгот с частичной или полной компенсацией потерь их участникам или без таковой; переориентация льгот на другие правила их предоставления; введение новых социальных льгот; изменение финансовых параметров ныне действующих программ социальных льгот.

Вместе с тем, практически отсутствуют исследования, позволяющие оценить значимость льгот на уровне конкретных домохозяйств. Данные обследования Госкомстатом РФ бюджетов домашних хозяйств, как и ограниченный круг других аналогичных исследований уровня жизни, не несут полной информации о получаемых семьями льготах. Следовательно, вопрос адекватной оценки вклада натуральных льгот в совокупные доходы их получателей продолжает оставаться открытым. Наиболее активными участниками программ социальных льгот являются городские жители, поэтому для них реформирование данной системы будет иметь большие социальные последствия.

В этой связи выполнение исследования, оценивающего влияние существующих натуральных трансфертов на благосостояние отдельных социально-демографических групп населения, проживающих в различных типах городских поселений, представляется своевременным и актуальным. Оно позволяет измерить потери домохозяйств в случае реструктуризации системы льгот и определить наиболее эффективные и социально приемлемые направления реформирования.

Цель и задачи исследования. Целью данной работы является оценка значимости социальных льгот, предоставляемых российским городским домохозяйствам в виде полного или частичного освобождения от оплаты товаров, услуг и налогов, определение возможных направлений реструктуризации сложившейся системы их распределения.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• провести системный и структурно-функциональный анализ существующих в России льгот;

• оценить роль этих льгот в качестве ресурса, используемого для преодоления бедности;

• разработать критерии эффективности действующей системы льгот с точки зрения сокращения бедности и оценки социальной политики, реализуемой в городах с разным уровнем экономического развития;

• провести сравнительный анализ, выявив различия влияния льгот на уровень жизни населения, проживающего в успешно развивающихся и депрессивных городских поселениях;

• изучить административные барьеры при доступе населения к льготам;

• определить и теоретически обосновать возможные направления реформирования системы льгот для повышения их эффективности;

• выяснить изменение шансов попадания в число бедных представителей льготных категорий населения при реализации различных сценариев реформирования системы социальных льгот.

Объект и предмет исследования, единица анализа. Объектом диссертационного исследования является население успешно развивающихся депрессивных городских поселений. Предмет исследования — льготы, предоставляемые населению на оплату товаров, услуг и налогов. Единица анализа - домохозяйство.

Теоретическая и методологическая база. В основе работы лежит подход, вытекающий из неоклассической экономической теории, элементы которой развивают направления аналитической науки об использовании людьми ограниченных ресурсов, и неоинституционалистские методы анализа социальных процессов. При изучении экономического благосостояния данное исследование опирается на методологию абсолютного, относительного и субъективного измерений бедности.

Теоретическую базу исследования составили работы российских учёных по проблемам определения и измерения бедности (Бочкарёва В.К., Вавилина Н.Д., Волкова Г.Н., Иноземцев B.JL, Колеников О.В., Корчагина И.И., Овчарова JI.H., Разумов А.А., Римашевская Н.М., Турунцев Е.В.), неравенства (Шевяков А.Ю, Кирута А.Я.), распределения доходов (Богомолова Т.Ю., Можина М.А., Тапилина B.C.), уровня жизни населения (Авраамова Е.М., Бреева Е.Б., Гришанов В.И., Жеребин В.М., Прокофьева JI.M., Ржаницина JI.C., Рывкина Р.В., Токсанбаева М.С.).

Существенный вклад в развитие вопросов изучения социальных льгот и выплат, социальной защиты населения внесли Александрова A.JI., Байгереев М.С., Бобков В.Н., Бэттл К., Виленский А.В., Гонтмахер Е.Ш., Горчева А.Ю., Зинин В.Г., Исаев Н.И., Карасев О.И., Либоракина М.И., Лисовский Ю.П., Мигранова Л.А., Мисихина С.Г., Овчарова Л.Н., Римашевская Н.М., Соловьёва Л.И., Суринов А.Е. и др.

У зарубежных учёных интересны разработки вопросов изучения бедности (Аткинсон А., Бергсон А., Гордон М., Кейнс Дж., Клугман Дж., Копите Г., Макоули А., Миланович Б., Рэваллион М., Сен А., Таунсент П., Фин Р., Чен Д., Эюэн Э.) и социальной защиты граждан (Барр Н., Мелвин П., Раухе А.).

На основе эконометрических работ Айвазяна С.А., Доугерти К., Елисеевой И.И., Макарова А.А., Мхитаряна B.C., Тамашевича В.Н.,

Тюрина Ю.Н. и др. произведены необходимые экономико-статистические и математико-прогностические расчёты.

Эмпирическая база исследования включает:

• законодательную базу РФ по социальным льготам и выплатам;

• данные официальной государственной статистики;

• результаты репрезентативного опроса 1000 домохозяйств в г. Санкт-Петербурге и 500 домохозяйств в г. Вязники Владимирской области, проведённого при непосредственном участии автора в 2001 г.;

• данные установочного этапа НОБУС (Национальное обследование благосостояния домохозяйств и участия в социальных программах), которое было реализовано в 2001 г. в России при содействии Международного банка реконструкции и развития. Было опрошено 169,8 тыс. домохозяйств в городской и сельской местности в 46 субъектах РФ, что обеспечило репрезентативность полученной информации на национальном и региональном уровнях.

В диссертационном исследовании широко использованы сравнительные, экономико-статистические и расчётно-аналитические методы анализа и обработки информации. Для сбора первичных данных применялся метод анкетного опроса.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

• Выявлены существенные различия в распределении льгот среди социально-демографических групп домохозяйств, проживающих в разных типах городских поселений, что свидетельствует о не одинаковом влиянии реструктуризации системы льгот по единому стандарту на уровень жизни отдельных групп населения. В успешно развивающихся городах с низким уровнем бедности семьи имеют больший доступ к неденежным трансфертам, и бедные активно включены в социальные программы. В депрессивных городских поселениях значимые льготы распространены в меньшей степени, а домохозяйства с доходами ниже прожиточного минимума, составляющие более половины населения, не являются их приоритетными потребителями.

• Доказано, что для домохозяйств принципиальным является не сам факт получения льгот, а их количество. Несмотря на то, что в программы социальных льгот включено более 70% домохозяйств, большинство из них имеет право на один-два вида. Чаще всего такие домохозяйства не выходят из бедности за счёт данных форм поддержки. И только для домохозяйств с максимальным уровнем концентрации льгот этот ресурс позволяет преодолеть бедность.

• Разработаны критерии оценки эффективности действующей системы льгот с точки зрения содействия сокращению бедности, к числу которых отнесены: интегральный и дифференциальный коэффициенты распределения льгот, коэффициенты функционирования и адресности, коэффициенты влияния льгот на располагаемые ресурсы домохозяйств и индексы бедности, коэффициент оптимизации реформирования системы. В комплексе эти показатели позволяют анализировать участие различных социально-демографических типов семей в программах льгот, оценивать потери и выгоды для них в случае различных вариантов реструктуризации.

• Проведён анализ возможных сценариев реформирования системы льгот и установлено, что в успешно развивающихся городских поселениях есть потенциал перераспределения неденежных трансфертов от более обеспеченных в пользу бедных. В депрессивных городских поселениях его практически нет, и увеличение доступа нуждающихся к данному виду ресурсов может быть реализовано только за счет роста их объёма.

Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена постановкой актуальных и важных задач, решение которых базируется на современных методах структурного и институционального анализа. Полученные результаты доведены до стадии практических рекомендаций.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертации использованы при подготовке программы реформирования системы бюджетных обследований домохозяйств, реализуемой Госкомстатом РФ (2004 г.). Отдельные положения данной работы применялись при разработке темы фундаментальных исследований РАН «Социальные аспекты жилищно-коммунальной реформы» (2003 г.) и в рамках грантового исследования «Причины и масштабы распространения бедности городского населения России и адресная социальная помощь беднейшим», осуществлённого при финансовой поддержке Фонда Форда (2001г.). Ряд выводов исследования включен в научные отчёты ИСЭПН РАН: «Социально-демографическая ситуация: Россия - 10 лет реформ » и «Социально-демографическая ситуация: Россия - 2000 ».

Основные положения диссертации доложены на X Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов-2003», проведённой МГУ в 2003 г. под эгидой ЮНЕСКО; IV международной научной конференции «Россия: приоритеты выборов и выборы приоритетов» (ИНИОН РАН, 2003 г.); Третьей конференции молодых ученых «Россия: общество, экономика, место в современном мире» (ИНИОН РАН, 2003 г.); Международной конференции «Экономический рост и вектор развития современной России» (МГУ, 2003 г.); Международной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления» (РГГУ, 2003 г.); III Международной научной конференции « Россия: тенденции и перспективы развития » (ИНИОН РАН, 2002 г.); Конференции молодых обществоведов (Московская высшая школа социальных и экономических наук, 2002 г.).

Результаты исследования изложены в 8 научных публикациях (две работы находятся в печати), общим объёмом 4,89 п.л.

Объём и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных источников, общим объёмом 196 страниц машинописного текста. В тексте имеется 61 таблица, 17 рисунков.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ягодкина, Мария Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог исследованию, проведенному в данной диссертационной работе с целью анализа значимости существующей системы социальных льгот и выплат для увеличения уровня экономического благосостояния российских домохозяйств, сформулируем основные обобщающие выводы.

• Сложившаяся в России система социальной защиты населения характеризуется разнообразием форм. К их числу можно отнести социальные выплаты (пенсии, пособия, стипендии), льготы и услуги в области денежных доходов, расходов, собственности, занятости, здравоохранения, потребления, образования и др. В результате большинство населения получает определенные виды доходов через институты социальной защиты посредством выплат и льгот.

К основным институтам, за счёт которых осуществляется социальная защита населения, относятся социальное страхование и социальное обеспечение. Социальное страхование — это система компенсации населению последствий социальных рисков, существующая за счёт отчислений от заработной платы работающих, а также частичного привлечения средств государственного бюджета во внебюджетные фонды, а социальное обеспечение — общих налогов, поступающих в государственный бюджет.

• Во многих странах с развитой рыночной и переходной экономикой институт социальных льгот ориентирован на бедные слои населения. В России сложилась несколько иная ситуация: получателями большинства льгот являются отдельные категории населения, независимо от уровня их дохода. И только три вида выплат, установленных на федеральном уровне (ежемесячное пособие на ребёнка, жилищные субсидии, государственная социальная помощь) выдаются на основе проверки нуждаемости. Их получают только те семьи, у которых среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Согласно официальным оценкам Госкомстата РФ, в 2001 г. году при общей численности бедных 27,3%, только 10% объема финансируемых льгот приходилось на бедные слои населения. Это свидетельствует о том, что масштабы и глубина бедности в России могут быть сокращены за счёт обеспечения преимущественного доступа бедных к программам льгот.

• Наличие перераспределительного потенциала у системы социальных льгот и ориентация на преимущественный доступ к ней бедных домохозяйств выдвигает новые требования к экономическому определению такой категории, как «бедные домохозяйства».

Согласно официальному для России подходу, бедными считаются те, кто имеет доходы ниже прожиточного минимума. В условиях высокой распространенности неформальной занятости и оплаты труда, нерегулярности выплаты доходов на макроэкономическом уровне оценка доли бедного населения осуществляется при большом количестве предположений. Она не может быть применена к уровню конкретных домохозяйств, поскольку интервал возможных ошибочных включений и исключений из числа получателей достаточно высок. Например, согласно нашим результатам, в 2002г. число домохозяйств, относящихся к бедным на основе показателя доходов за прошлый месяц, может составить от 60% до 25% - в зависимости от используемых процедур оценки доходов.

Для нивелирования этих сложностей на уровне конкретных домохозяйств предлагается комбинированный метод их отнесения к числу бедных. Суть его заключается в сочетании трёх концепций бедности (абсолютной, относительной и субъективной), согласно которому к крайне бедным относятся те домохозяйства, которые одновременно имеют доходы ниже прожиточного минимума, испытывают лишения в потреблении минимально необходимых товаров и услуг и субъективно считают себя бедными. При этом для измерения доходов используется показатель располагаемых ресурсов (сумма денежных средств, которыми располагало домохозяйство для обеспечения своих расходов и создания сбережений, а также стоимости натуральных поступлений продуктов питания и предоставленных в натуральном выражении льгот). Такой подход позволяет, с одной стороны, выявить самые нуждающиеся в социальной поддержке семьи, с другой стороны - тех, кто не попадает в данную категорию ни при каких определениях бедности.

• Согласно данным Госкомстата РФ и российским исследованиям, городские домохозяйства . являются основной группой получателей социальных льгот. Можно предположить, что в городах с различным уровнем экономических возможностей и развития система социальных льгот будет иметь различное значение для домохозяйств.

В рамках правительственных структур разрабатываются предложения о замене натуральных льгот денежными доплатами, что требует чёткой их оценки как с точки зрения эффективности для решения главных проблем социальной политики, так и не ухудшения положения отдельных групп населения.

• Согласно результатам проведённого исследования, более 80% городских домохозяйств участвуют в программах социальных льгот. Проведённый анализ функционирования системы льгот показал, что в депрессивных и успешно развивающихся городских поселениях льготы по-разному влияют на уровень жизни их получателей. Это находит своё проявление в соотношении числа льготников и бедных домохозяйств, уровне концентрации льгот и их содействии сокращению бедности.

• Несмотря на то, что в малых городах бедные в большей степени представлены среди получателей льгот, общий эффект от их участия в социальных программах не высок, и поэтому домохозяйства практически не могут покинуть слой бедных за счёт получения данного социального ресурса. В депрессивных городских поселениях масштабы бедности так велики, что даже переориентация всех льгот на бедных не позволит ликвидировать всех форм крайней бедности.

В успешно развивающихся городских поселениях масштабы бедности существенно ниже распространенности льгот, поэтому не бедные домохозяйства являются активными их получателями. Вместе с тем, даже в рамках действующей системы социальной защиты в данных городских поселениях льготы в большей степени содействуют сокращению бедности и крайних форм её проявления. В наибольшей степени этот вид помощи противостоит бедности в тех случаях, когда домохозяйства одновременно получают три и более льгот одновременно.

1 • Результаты анализа рисков бедности среди социально-демографических групп констатируют их высокий уровень для семей с представителями разных категорий населения в областном центре (малообеспеченных, инвалидов I-II группы, ветеранов труда и блокадников) и малом городе (учащихся ПТУ, школ, дошкольников и пенсионеров).

Следовательно, нецелесообразно реструктурировать льготы по единому сценарию для всех - необходим учёт социально-демографической структуры населения и сложившегося профиля бедности. С высокой вероятностью можно предположить, что ситуация, существующая в депрессивных городских поселениях, с точки зрения участия в программах социальных льгот, будет характерна и для депрессивных регионов, поэтому социальные последствия реформирования могут иметь ярко выраженный региональный характер.

• Поскольку рассматриваемые городские поселения отличаются по уровню и профилю бедности, а также социально-демографическому составу получателей льгот, результаты исследования зафиксировали несовпадение характеристик участия населения, и, в первую очередь, бедных в программах неденежных форм социальной поддержки.

Для перехода от частных оценок к комплексным показателям эффективности системы льгот в плане поддержки бедного населения были разработаны и применены дифференциальный и интегральный коэффициенты распределения льгот.

Дифференциальный коэффициент распределения льгот показывает доступность бедных и не бедных к льготам. Он принимает положительные значения, если доля льготников среди бедных выше, чем среди не бедных, а отрицательные - в обратном случае. Возможности применения данного коэффициента в практике сравнительного анализа эффективности социальных программ ограничены.

Для более точной оценки эффективности социальных программ введён интегральный коэффициент распределения льгот, с помощью которого учитывается приоритет бедных среди получателей льгот. Данный коэффициент может принимать значения от 0 до 1, при этом более высокие значения свидетельствуют о более эффективной системе льгот. Он нивелирует влияние структурных различий в численности бедных и льготников. Его можно использовать при сравнительном анализе по факту распределения льгот и судить о наличии перераспределительного потенциала в пользу бедных.

При рассмотрении дифференциальных коэффициентов выяснилось, что эффективность систем распределения льгот как в областном центре, так и в малом городе низкая (8,3% против 4,7%). Хотя в обоих случаях бедные получают льготы чаще, чем не бедные. Невысокие значения этих показателей обусловлены значительной вовлеченностью не бедных в пользование льготами и неучастием в них большой группы бедных.

Сопоставление интегральных коэффициентов позволяет сделать вывод о том, что по доступности бедных к льготам в областном центре данная система менее эффективна, чем в малом городе (0,054 против 0,139). Это в значительной степени обусловлено тем, что в нём масштабы распространения бедности соизмеримы с численностью льготников, а в областном центре, при сопоставимой с малым городом вовлеченностью домохозяйств в систему льгот, уровень бедности существенно ниже.

В депрессивных поселениях практически нет потенциала для перераспределения льгот, и реформирование с целью увеличения пользы для бедных может быть основано либо на более жёстких критериях для определения бедности (например, крайняя бедность), либо на расширении участия бедных в программе социальных льгот за счёт включения в систему новых финансовых ресурсов. Реструктуризация за счёт внутреннего перераспределения в данном случае не даст ожидаемых результатов.

Наиболее реальным способом улучшения эффективности распределения льгот и, следовательно, интегрального коэффициента распределения, можно считать, во-первых, увеличение доли бедных льготников; во-вторых, сокращение числа тех, кто не является таковым и пользуется льготами, т.е. они должны предоставляться только малообеспеченным слоям населения.

• При оценке эффективности институтов социальной поддержки важно определить не только то, как распределены льготы, но и как они содействуют сокращению бедности. Это показывают коэффициенты функционирования и адресности системы льгот.

Функционирование системы льгот будет эффективно в том случае, если в результате их распределения большее число бедных и крайне бедных домохозяйств будет выведено из этих состояний. Максимум помощи должны иметь крайне бедные семьи, поэтому изменению доли крайне бедных мы придаем больший вес. С помощью коэффициентов динамики и коэффициента функционирования установлено следующее: в областном центре льготы значительно эффективнее содействуют сокращению бедности, чем в малом городе.

Увеличение эффективности функционирования станет возможным, если льготы будут направляться малообеспеченным слоям населения - крайне бедным и бедным. При этом важно, чтобы льготы в денежном эквиваленте были существеннее, чем сейчас. Тогда число домохозяйств, переходящих черту бедности, увеличится. Но перевод льгот в денежную форму не должен сопровождаться слишком большими размерами пособий, чтобы не способствовать росту иждивенческих настроений.

Предложенный коэффициент адресности позволяет проследить направленность системы льгот на приоритетную поддержку крайне бедных слоёв населения. Расчёты с его применением показали, что в областном центре ресурсы, поступающие в семьи за счёт льгот, чаще, чем в малом городе, выводят их из состояния крайней бедности. Следовательно, в областном центре сложившаяся система льгот более ориентирована на поддержку нуждающихся по сравнению с малым городом, в котором льготы обеспечивают ещё большую дифференциацию населения.

• Предметом особого внимания данного диссертационного исследования стала оценка административных барьеров, возникающих на пути получения населением льгот и выплат. Из всех обратившихся по вопросам их оформления в областном центре 76,1% решили все вопросы, 12,6% собирали необходимые документы, и лишь 15,6% получили отказ.

В малом городе уровень отказов гораздо выше - 26,7%, соответственно, и доля, тех, кому успешно удалось решить вопросы, связанные с назначением и выплатой социальных трансфертов, также ниже -61,3%. Таким образом, у жителей малых городов ограничен доступ к социальной помощи не только из-за недостаточности финансирования, но и по причине жёсткости административных барьеров.

• Очевидно, что долгосрочное планирование на макроуровне потребностей системы соцобеспечения в финансировании (в увязке с реформированием системы льгот) нуждается в установлении конкретных последствий для различных социально-демографических типов домохозяйств.

В настоящей работе рассмотрены три сценария реформирования системы льгот: правительственный и два альтернативных, разработанных в рамках диссертационного исследования.

Согласно правительственному сценарию льготы будут оставлены лишь части заслуженных категорий населения и тем, кому они выдаются по профессиональному признаку. Все остальные будут получать их только в том случае, если относятся к категории бедных.

Первый из альтернативных сценариев, дополнительно к мерам правительства, предполагает также реструктуризацию профессиональных льгот, а второй основан на том, что обеспеченные граждане вообще не попадают в число льготополучателей. Для правительственного и первого альтернативного сценария были также рассчитаны два варианта их реализации: в условиях изменения и сохранения существующих стандартов измерения доходов. Следует отметить, что во всех сценариях и вариантах реформирования системы льгот заслуженные категории населения сохраняют статус льготников.

Выбор оптимального сценария предложено осуществлять на основе разработанного автором коэффициента оптимизации реформирования системы льгот, учитывающего изменение индексов бедности и число вовлечённых в реформу домохозяйств, которое должно быть минимальным. Кроме того, данный коэффициент исходит из того, что льготы должны реструктурироваться у обеспеченных домохозяйств. Область допустимых значений коэффициента — от 0 до 100%, и, чем ближе он к 100%, тем более эффективен сценарий.

Применение данного инструмента для обозначенных выше сценариев и вариантов реформирования позволило сделать вывод, что оптимальным сценарием в областном центре является второй из предложенных альтернативных, а малом городе — первый.

• Несмотря на то, что в успешно развивающемся городе лучшим является второй альтернативный сценарий, заслуживающие внимания оценки были получены при моделировании по первому в условиях изменения стандартов измерения доходов. Результаты расчётов показали, что в областном центре расходы на финансирование системы льгот могут быть существенно снижены за счёт усиления контроля над доходами, а в малом городе данные действия не приведут к ожидаемому эффекту.

Кроме того, при реструктуризации льгот по любому из рассматриваемых сценариев в областном центре высвобождаемых средств намного больше, чем недостаток доходов у бедных, что позволяет подтянуть их доходы до прожиточного минимума. В малом городе средств на финансирование льгот недостаточно даже для преодоления крайней бедности, идентифицированной по самым жёстким критериям. Хотя льготы и являются ресурсом социальной политики, проблему резкого снижения бедности в депрессивных городах нельзя решить только за счёт их перераспределения.

• В рамках выбранных оптимальных сценариев предложено реструктурировать льготы поэтапно, чтобы люди смогли адаптироваться к новым условиям жизни. В успешных городских поселениях этот процесс следует начать с отмены льгот при наименьшем влиянии на ресурсы обеспеченных домохозяйств.

Для этих целей автором разработана формула подсчёта средневзвешенного коэффициента влияния льгот на располагаемые ресурсы домохозяйств, согласно которому в областном центре ресурсы домохозяйств меньше всего снизятся из-за реструктуризации следующих льгот: по подоходному налогу, услуг парикмахерской, прачечной и пр. (0,5 %), при покупке одежды, обуви по сниженным ценам (0,7 %) и проезда в поездах дальнего следования (0,9 %).

Для оценки воздействия реформирования системы льгот в депрессивных городских поселениях в рамках оптимального сценария были разработаны и использованы коэффициенты влияния на индексы бедности. Отметим, что в зависимости от степени, данные индексы показывают разную глубину бедности. Для выяснения порядка реструктуризации льгот эти коэффициенты по каждому из индексов бедности были проранжированы по возрастанию. Общий ранг равен сумме всех рангов по трём индексам бедности. Выяснено, что в малом городе начинать реструктуризацию следует со льгот, имеющих наименьший общий ранг, например, с отмены льготного проезда в поездах дальнего следования.

• Для объективности управленческих решений в условиях неопределённости был оценён эффект воздействия сценариев реструктуризации на бедность какой-либо льготной категории. Проведено исследование типа «случай-контроль» с использованием такого метода статистического анализа, как отношение шансов.

С большой долей вероятности можно утверждать, что в случае реформирования системы льгот в областном центре в число бедных попадут семьи с представителями таких льготных категорий населения, как ветераны труда и инвалиды I-II группы, а в малом городе - с учащимися ПТУ, а также школ, лицеев, гимназий.

Таким образом, мы получили принципиально разные социально-демографические портреты тех категорий домохозяйств, у которых может существенно ухудшиться материальное положение в связи с реструктуризацией действующих правил предоставления льгот населению в зависимости от успешности экономического развития территории. Следовательно, реформирование в обязательном случае коснётся межбюджетных отношений и потребует перераспределения налоговых полномочий и социальных обязательств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.