Совершенствование финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации"

На правах рукописи

¿7

АНАНЬЕВА СВЕТЛАНА АЛЕКСАНДРОВНА

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ, ДЕЛЕГИРОВАННЫХ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

? 2 КОЯ

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2009

003484144

Работа выполнена в государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор экономических наук, доцент

Ефимова Нина Павловна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Селезнев Александр Захарович

кандидат экономических наук Сумбатян Сона Левоновна

Ведущая организация: федеральное государственное учреждение

высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита диссертации состоится тСдекабря 2009 года в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.01 в государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» по адресу: 119992, Москва, ГСП-2, Зубовская улица, дом 2, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» по адресу: 119121, Москва, Смоленский бульвар, дом 19.

Автореферат разослан// ноября 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 144.001.01 кандидат экономических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Разграничение предметов ведения и полномочий является одним из принципов федеративного устройства государства. В этой связи каждый уровень власти обязан самостоятельно реализовывать возложенные на него полномочия за счет собственных средств. Существующая в Российской Федерации система разграничения полномочий носит предельно общий характер, что отражается на качестве финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. Особенно ярко это выражается при реализации межбюджетных отношений, в которых передача (делегирование) полномочий Российской Федерации должна сопровождаться передачей бюджетных средств на их осуществление.

Проводимые реформы межбюджетных отношений имели целью внедрение в бюджетный процесс принципа субсидиарное™. Суть его заключается в том, чтобы при делегировании полномочий публично-правовому образованию передавались не только ресурсы, но и ответственность за реализацию этих полномочий.

Одним из результатов проведенных реформ стало принятие нормативных правовых актов, законодательно устанавливающих передачу федеральных полномочий на региональный и местный уровни власти. Несмотря на то, что объем субвенций как источника финансирования делегированных федеральных полномочий, являющихся структурной составляющей межбюджетных трансфертов, ежегодно возрастает (за 2008 год их объем составил примерно 17% суммы межбюджетных трансфертов без учета средств, передаваемых внебюджетным фондам), федеральные полномочия делегируются без надлежащего финансового обеспечения, без предоставления в полном объеме средств на административные нужды, без учета фактических затрат регионов на исполнение государственных полномочий. Данные обстоятельства приводят к ежегодному увеличению объемов неиспользованных субвенций, аккумулируемых на бюджетных счетах субъектов Российской Федерации в

территориальных органах Федерального казначейства. Так, по состоянию на 1 января 2009 года сумма остатков субвенций составила более 30 млрд. рублей, что в 1,6 раза превышает сумму остатков, сложившуюся по состоянию на 1 января 2008 года.

Еще одной проблемой, связанной с осуществлением федеральных делегированных полномочий, является отсутствие в нормативных правовых актах ответственности участников бюджетного процесса за ненадлежащее исполнение этих полномочий. По мнению автора, на современном этапе, особенно в условиях финансового кризиса, представляется весьма актуальным и необходимым установление жестких границ финансовой дисциплины.

Поскольку нерешенность имеющихся проблем влияет на реализацию конституционных прав граждан при получении ими государственных (муниципальных) услуг за счет делегированных полномочий, важность их финансового обеспечения ежегодно возрастает, однако данной теме в теории финансов практически не уделено внимания.

В этой связи автором поставлена научная задача обоснования практических и методических предложений по совершенствованию финансового обеспечения механизма осуществления федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Степень разработанности темы. В течение последних десяти лет отмечается повышенное внимание к совершенствованию бюджетного процесса в части межбюджетных отношений. Это обусловило появление большого числа публикаций по этому вопросу. Указанной проблематике посвятили свои работы А.И.Архипова, А.М.Бабич, О.Г.Бежаев, О.А.Бойтуш, О.В.Врублевская, М.В.Глигич-Золотарева, В.П.Горегляд, И.В.Горский, И.П.Григорьянц, А.Г.Грязнова, Е.И.Иванова, А.Г.Игудин, А.Ю.Казак, В.В.Ковалев, О.В.Кузнецова, К.ЭЛайкам, В.НЛексин, С.И.Лушин, Ю.ИЛюбимцев, Е.В.Маркина, Н.В.Миляков, И.Н.Мысляева, Л.П.Павлова, Е.В.Першин, И.А.Погосова, И.В.Подпорина, Г.Б.Поляк, Е.И.Пшенникова, В.М.Родионова, МБ.Романовский, Р.Ю.Рыбакова, А.З.Селезнев, В.А.Слепов, Р.Г.Сомоев,

B.Б.Христенко, О.К.Чепляева, А.Н.Швецов, М.И.Яндиев и другие.

В числе исследований зарубежных ученых заслуживают внимания труды М.Виньо, Б.М.Сабанти, Д.Дж.Элейзера, посвященные вопросам межбюджетных отношений и государственных полномочий.

Проблемам финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий уделяют внимание П.А.Кадочников, С.Н.Рябухин, А.Г.Силуанов,

C.Г.Синельников-Мурылев, А.В.Улюкаев, С.Н.Четвериков, В.Б.Шуба, А.В.Юрин и другие.

Однако проблематика финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, как источника удовлетворения потребностей населения и его влияния на совершенствование межбюджетных отношений изучена недостаточно.

Исследование финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий в бюджетном процессе характеризуется особой сложностью, поскольку делегированные полномочия как одна из составляющих межбюджетных отношений имеют специфические черты.

Малоизученность механизма реализации федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, отсутствие комплексной научной разработанности проблемы осуществления финансового обеспечения указанных полномочий обусловили выбор темы диссертационного исследования, его объекта и предмета.

Целью исследования является научное обоснование практических и методических рекомендаций по совершенствованию финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, на основе их комплексного анализа.

Необходимость достижения поставленной цели потребовала решения следующих задач:

1. Научно обосновать наиболее приемлемую для Российской Федерации форму финансового обеспечения федеральных делегированных полномочий и их социально-экономическое содержание.

2. Разработать классификацию федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

3. Определить и проанализировать достаточность финансового и методического обеспечения делегированных федеральных полномочий субъектам Российской Федерации.

4. Разработать и научно обосновать предложения по совершенствованию механизма финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Объектом исследования является механизм делегирования и осуществления федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Предмет исследования - финансовое обеспечение федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Теоретической и информационной базой исследования являются научные труды, монографии российских и зарубежных ученых, освещающих вопросы реализации делегированных федеральных полномочий в государствах с федеративным устройством, аналитические материалы Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Счетной палаты Российской Федерации, отчетность главных распорядителей средств федерального бюджета, отчетность субъектов Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, семинаров и «круглых столов», периодические издания, а также нормативные правовые акты, регулирующие процесс делегирования федеральных полномочий.

Методологическая основа исследования - использование всего спектра методов познания, разработанных российскими и зарубежными специалистами в области межбюджетных отношений, таких, как анализ и синтез расходов федерального бюджета, направленных на финансовое обеспечение делегированных полномочий; обобщение федеральных полномочий по

различным признакам; описание механизма делегирования федеральных полномочий; сравнение различных форм финансового обеспечения государственных полномочий: системный метод, применяемый при составлении классификации делегированных федеральных полномочий; документальный метод, применяемый при анализе нормативных правовых актов; графический метод, используемый при изображении тенденций финансового обеспечения делегированных полномочий.

Использованные в совокупности методы позволили обеспечить достоверность проведенного исследования и обоснованность полученных результатов и сделанных выводов.

Научной новизной работы являются научное обоснование социально-экономического содержания делегированных федеральных полномочий, практические и методические рекомендации по совершенствованию механизма их финансового обеспечения, а также обобщение и разработка классификации федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Результаты, определяющие научную новизну диссертационной работы и выносимые на защиту:

выявлено и научно обосновано социально-экономическое содержание делегированных федеральных полномочий. Оно состоит в обеспечении населения государственными услугами через финансовое обеспечение делегированных полномочий, осуществляющееся при взаимодействии публично-правовых образований и федеральных органов власти в процессе реализации федеральных полномочий;

обоснованы место и роль федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, в системе бюджетных отношений. Их место определяется принадлежностью к структуре межбюджетных отношений. Данные отношения возникают по поводу делегирования федеральных полномочий между публично-правовыми образованиями в части передачи полномочий с федерального уровня власти на региональный и местный. В ходе этого процесса передаются как денежные средства для финансового

обеспечения передаваемых полномочий (субвенции), так и права и обязанности по их реализации. При этом право регулирования вопросов бюджетных правоотношений остается за федеральным уровнем власти. Таким образом, роль делегированных федеральных полномочий для федеральных органов власти заключается в своевременном финансовом обеспечении передаваемых субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления прав и обязанностей Российской Федерации, которая в конечном итоге должна привести к равной доступности граждан в получении установленных государственных (муниципальных) услуг;

разработана классификация делегированных субъектам Российской Федерации федеральных полномочий, согласно которой они подразделяются по: уровню власти, делегирующему эти полномочия; уровню власти, реализующему федеральные полномочия; степени финансовой обеспеченности; степени жесткости бюджетных ограничений; функциональному признаку. Указанная классификация не только отражает все явления, связанные с механизмом делегирования и осуществления федеральных полномочий, но и является базой для дальнейшего аналитического исследования заявленной темы диссертации;

выявлена и научно обоснована система негативных факторов, влияющих на реализацию федеральных делегированных полномочий. Они классифицируются на факторы методологического характера, к которым относятся: несоответствие показателей, утвержденных методикой, показателям, утвержденным соответствующим федеральным законом; отсутствие в установленных расчетах объема субвенций по отдельным полномочиям расходов, осуществляемых региональными исполнительными органами власти при реализации федеральных полномочий; отсутствие в отчетности по ряду субвенций информации о задолженности и об остатках субвенций на начало и конец периода; отсутствие сводной отчетности по каждому виду субвенций в разрезе субъектов Российской Федерации; несвоевременное предоставление субъектами Российской Федерации отчетности об использовании субвенций. К

негативным факторам организационного характера относятся: отсутствие налаженной системы взаимодействия исполнительных органов власти разного уровня при осуществлении делегированных полномочий; несвоевременное принятие главными распорядителями средств федерального бюджета нормативных правовых актов по делегированным федеральным полномочиям; отсутствие контроля со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета за расходованием субвенций; отсутствие права у главного распорядителя перераспределять между субъектами Российской Федерации средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию делегированных полномочий;

аргументированы и сформулированы предложения по совершенствованию финансового обеспечения федеральных полномочий, а также предложены механизмы их реализации. Так, в методики расчета отдельных субвенций предлагается включить дополнительные показатели, учитывающие климатические особенности районов Крайнего Севера, численность населения и фактические затраты регионов, а не средние показатели по Российской Федерации. Кроме того, предложены изменения в отчетность об использовании субвенций в части включения информации об остатках субвенций, дебиторской и кредиторской задолженности.

Теоретическая значимость работы. Раскрыто социально-экономическое содержание федеральных делегированных полномочий, разработана их научная классификация, предложено и научно обосновано новое (в сравнении с действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации) определение межбюджетных трансфертов, выявлена и научно обоснована взаимосвязь понятий «компетенция», «полномочия», «расходные обязательства», «федеральные мандаты» в процессе осуществления федеральных делегированных полномочий.

Практическая значимость работы. Разработанные автором понятия, классификация, аналитические таблицы и рисунки могут использоваться при дальнейшем исследовании заявленной темы и в образовательном процессе в

системе высшего профессионального образования по дисциплинам «Бюджетная система Российской Федерации», «Теория финансов» и «Финансовый менеджмент».

Предложения автора по методикам расчета размера субвенций, по отчетности об их использовании, по разработанному реестру «Федеральные делегируемые полномочия» и по докладам о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей (далее - ДРОНД) рекомендуются Минфину России, Федеральному казначейству и другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим механизм реализации и осуществления федеральных полномочий.

Апробация результатов научного исследования. Отдельные результаты диссертационного исследования, основанные на совершенствовании расчетов при определении размера субвенций и методического обеспечения механизма реализации и осуществления федеральных полномочий, внедрены при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами Российской Федерации в бюджетных учреждениях, а также в органах Федерального казначейства.

В частности, результаты диссертационной работы использованы при подготовке:

заключений Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2005, 2006, 2007 и 2008 годы в части реализации расходных полномочий федеральными органами исполнительной власти;

отчетов Счетной палаты Российской Федерации по проверкам целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2006, 2007, 2008 годах и истекшем периоде 2009 года в целях финансового обеспечения расходных полномочий Российской Федерации;

отчета о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования средств, направленных на развитие и финансовое обеспечение наукоградов в 2006 - 2007 годах в городах Дубна, Реутов, Жуковский, Фрязино Московской области», проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2008 году;

аналитической записки по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2009 году.

Кроме того, апробация результатов научного исследования осуществлялась:

на семинаре-совещании, проводившемся в г. Горно-Аягайске (Республика Алтай), на тему «Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент управления развитием региона (практические аспекты) - БОР-Алтай» (июль 2008 года);

в научных сообщениях, сделанных автором в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в 2005, 2006 и 2009 годах по темам «Эффективность управления федеральным бюджетом», «Оценка эффективного использования бюджетных средств (по статьям бюджета на 2007 год)» и «Наукограды - локомотивы роста»;

в читаемых автором лекциях и проводимых семинарских занятиях в Академии труда и социальных отношений в 2004 и 2005 годах по предметам «Контроль и ревизия» и «Бюджетное право», в Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2006 году по теме «Особенности формирования межбюджетных отношений в 2006 - 2007 годах».

По теме исследования автором опубликовано семь научных работ общим объемом 3,6 п. л. (авторских - 3,4 пл.), в том числе четыре работы - в изданиях,

рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикаций результатов диссертаций (авторский объем -1,8 пл.).

Структура и содержание работы определяются целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, состоящего из 264 наименований, имеет объем 183 страницы, включая 13 таблиц, 13 рисунков и 6 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации содержится анализ следующих групп проблем. Первая группа проблем связана с раскрытием социально-экономического содержания делегированных федеральных полномочий, их места и роли в межбюджетных отношениях, разработкой классификации, а также выявлением наиболее подходящей для Российской Федерации формы их финансового обеспечения.

Обоснование социально-экономического содержания делегированных федеральных полномочий осуществлялось на основе анализа социально-экономических явлений, связанных с рассматриваемым понятием. Так, в диссертационной работе выявлена и представлена графически взаимосвязь расходных компетенций, расходных обязательств, полномочий и (или) расходных полномочий, а также федеральных мандатов (рисунок 1).

Рисунок 1 - Виды обязательств и полномочий федеральных органов власти

Исходя из выявленной взаимосвязи социально-экономическое содержание полномочий Российской Федерации, делегированных субъектам Российской Федерации, характеризуется как предоставление населению государственных услуг путем их финансового обеспечения, осуществляющееся при взаимодействии публично-правовых образований и федеральных органов власти в процессе реализации федеральных полномочий.

Раскрытие содержания взаимосвязи указанных понятий позволило выявить и обосновать место и роль делегированных федеральных полномочий в бюджетных отношениях.

Место делегированных федеральных полномочий определяется их принадлежностью к межбюджетным отношениям, возникающим в ходе взаимодействия публично-правовых образований при передаче полномочий с федерального уровня власти на региональный и (или) местный уровень и осуществлении их последними. При делегировании федеральных полномочий передаются как средства (субвенции) на реализацию полномочий, так и права и обязанности по их осуществлению. При этом сохраняются порядок отчетности об осуществлении полномочий и механизм контроля со стороны соответствующих контрольных финансовых органов, установленные на федеральном уровне. Однако государство оставляет за собой право регулирования вопросов, связанных с передачей федеральных полномочий на нижестоящий уровень и их реализацией.

Роль делегированных федеральных полномочий для федеральных органов власти заключается в своевременном финансовом обеспечении передаваемых на нижестоящий уровень прав и обязанностей Российской Федерации, которые в конечном итоге должны привести к равной доступности граждан в получении установленных государственных (муниципальных) услуг. Для региональных и местных органов власти данная роль заключается в своевременности и полноте реализации федеральных полномочий.

Отличие делегируемых федеральных полномочий по функциональному признаку, их зависимость от соответствующих органов власти,

осуществляющих полномочия, а также изучение форм их финансового обеспечения позволили автору разработать классификацию делегированных федеральных полномочий (рисунок 2).

Рисунок 2 - Классификация федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации Классификация по уровню власти, делегирующему полномочия, отражает

механизм передачи полномочий с федерального уровня власти на региональный. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, передают их органам местного самоуправления для исполнения.

Классификация по уровню власти, реализующему делегированные федеральные полномочия, логично следует из классификации, представленной выше. В случае реализации делегированных федеральных полномочий органами власти субъекта Российской Федерации для населения, потребляющего услуги от государства, федеральные полномочия будут являться государственными услугами. В случае реализации делегированных

федеральных полномочий местными органами власти для населения потребляемые услуги являются муниципальными. В последнем случае государственные услуги оказываются на муниципальном уровне, а следовательно, населением потребляются как муниципальные, оставаясь по существу государственными (делегированными федеральными полномочиями), финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Классификация по степени финансовой обеспеченности отражает возможные механизмы финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий. Для Российской Федерации характерны субвенции и нефинансируемые мандаты. Субсидии в настоящее время обеспечивают реализацию полномочий на федеральном уровне, а не делегирование. Однако указанный механизм может быть использован и для обеспечения делегированных полномочий.

Поскольку субвенции являются формой межбюджетных трансфертов, понятие межбюджетных трансфертов, изложенное в Бюджетном кодексе Российской Федерации, необходимо дополнить, так как оно не отражает в полной мере финансовую сущность передачи средств между бюджетами в рамках осуществления межбюджетных отношений. В этой связи в диссертационной работе предлагается ввести новое определение межбюджетных трансфертов. Это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на реализацию как собственных, так и делегированных полномочий.

Классификация по степени жесткости отражает различные подходы, применяемые при выборе формы финансового обеспечения делегированных полномочий. Так, в Российской Федерации расчет субвенций осуществляется исходя из нормативов затрат, необходимых для реализации делегированных полномочий. Размер затрат определен либо необходимостью осуществления руководства и управления в сфере установленных функций, либо выдачей

пособия конечному потребителю государственных услуг. Такой расчет, осуществляемый в соответствии с указанными целями, является «жестким» бюджетным ограничением, так как у органов власти, реализующих федеральные полномочия, отсутствует право на изменение нормативов финансовых затрат.

Кроме того, на федеральном уровне устанавливаются социальные стандарты, необходимые для исполнения, при оказании населению государственных услуг. Здесь государством не лимитируется объем средств, необходимых для осуществления услуги, а устанавливается результат, который должен быть достигнут. Данные ограничения являются «мягкими» бюджетными ограничениями. Такой способ осуществления государственных полномочий применяется с нефинансируемыми мандатами и при реализации федеральными органами власти государственных полномочий, обеспечение которых осуществляется в виде субсидий.

Классификация полномочий по функциональному признаку дает представление о сферах деятельности государства, в которые федеральные полномочия делегируются. К таким сферам относятся: руководство и управление переданными полномочиями, охрана и использование объектов животного мира, рыболовное хозяйство, водохозяйственные мероприятия, вопросы в области лесных отношений, социальная помощь, реализация государственной политики занятости, физкультурно-оздоровительная работа и спортивные мероприятия, борьба с беспризорностью, опека и попечительство, а также резервирование земель и изъятие земельных участков для федеральных нужд.

В целом представленная классификация не только отражает все явления, связанные с механизмом делегирования и осуществления федеральных полномочий, но и является базой для дальнейшего аналитического исследования заявленной темы диссертации.

При изучении зарубежного опыта реализации государственных полномочий автором сделан вывод о зависимости выбора формы финансового

обеспечения федеральных полномочий от устройства государства, в котором полномочия реализуются. Для Российской Федерации наиболее приемлемая форма финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, - это 100-процентная субвенция.

Вторая группа проблем связана с выявлением особенностей делегирования федеральных полномочий и факторов, отрицательно влияющих на их финансовое обеспечение. Для этого в диссертационном исследовании проведен комплексный анализ в области средств федерального и региональных бюджетов за период с 2005 по 2008 год и на перспективу до 2011 года, в результате которого выявлены следующие особенности.

I. Перечень федеральных делегированных полномочий ежегодно расширяется. В этой связи количество субвенций, финансово их обеспечивающих, в 2005 году составило 8, в 2006 году - 15, в 2007 году - 18, в 2008 году - 21, в 2011 году планируется их увеличение до 24, или в 3 раза по отношению к данным за 2005 год.

2005 год 2006 год га07год 2006ГОД 2000 год 2010ГОД 2011ГОД

Рисунок 3 - Изменение количества субвенций, обеспечивающих делегирование субъектам Российской Федерации федеральных полномочий, за период с 2005 по 2011 год1 2. Одновременно с расширением перечня делегируемых федеральных

полномочий увеличивается объем средств федерального бюджета,

направляемых на их финансовое обеспечение.

1 Здесь и далее по тексту: источник данных за 2005 - 2008 годы - отчет об исполнении федерального бюджета, полученный с официального сайга Федерального казначейства: http://www.roskazna.ru/: источник данных за 2009 - 2011 годы - Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на перспективу до 2011 года» (первоначальная редакция), полученный с официального сайта Минфина России: http://www.minfin.ru/.

Таблица 1 - Средства федерального бюджета, направленные на делегирование федеральных

полномочий

(млрд. рублей)

Исполнено Утверждено федеральным законом о федеральном бюджете

2005 год 2006 год 2007 год 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год

35,7 72,8 141,1 153,1 227,8 224,6 241,3

Тенденция увеличения средств федерального бюджета наблюдается до

2011 года, в котором предусмотрен максимальный объем средств за весь анализируемый период - 241,3 млрд. рублей. Поскольку в расчете объемов субвенций ежегодно учитывается их индексирование, представленные суммы дополнительно не умножались на ежегодный уровень инфляции.

3. Федеральные делегированные полномочия реализуются по различным функциональным направлениям расходования государственных средств (таблица 2).

Таблица 2 - Процентное распределение делегированных федеральных полномочий по

функциональным направлениям расходования федеральных средств _(%1

2008 2009 2010 2011

Направления расходования средств исполнено закон закон закон

Руководство и управление переданными полномочиями 5,33 4,31 5,05 5,38

Охрана и использование объектов животного мира 0,03 0,02 0,02 0,02

Рыболовное хозяйство 0,03 0,02 0,02 0,02

Водохозяйственные мероприятия 1,83 1,47 1,71 1,60

Вопросы в области лесных отношений 11,16 7,74 8,26 7,75

Социальная помощь 57,12 66,04 64,94 66,44

Реализация государственной политики занятости населения 24,44 18,87 19,63 18,46

Мероприятия по борьбе с беспризорностью, по опеке и попечительству 0,02 0,02 0,02 0,02

Физкультурно-оздоровительная работа и спортивные мероприятия 0,00 1,49 0,34 0,32

Осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд 0,04 0,02 0,00 0,00

Итого 100 100 100 100

Из таблицы 2 видно, что наибольший объем средств делегируется в сфере

социальной помощи населению - 57 % в 2008 году, который увеличивается до 66 % в 2011 году по отношению к общему объему средств, направленных на делегирование федеральных полномочий; на реализацию политики в сфере занятости населения предусмотрено 24 % средств в 2008 году (снижение до 18 % в 2011 году); на вопросы в области лесных отношений - 11 % в 2008 году

(снижение до 8 % в 2011 году). Наименьшие объемы средств направляются на охрану и использование объектов животного мира, рыболовное хозяйство, мероприятия по борьбе с беспризорностью, по опеке и попечительству, на резервирование земель и изъятие земельных участков для федеральных нужд -до 0,04 %.

В целом представленный анализ свидетельствует о сохранившейся тенденции распределения средств по сферам экономики на перспективу до 2011 года. При этом автором отмечено, что 2009 год является депрессивным в связи с явлениями, вызванными финансовым кризисом, а 2010 год должен стать годом начала экономического подъема.

4. В настоящее время существуют делегированные федеральные полномочия, средства на реализацию которых из федерального бюджета не передаются. Такие полномочия являются нефинансируемыми мандатами. В качестве примера можно привести полномочия по регистрации граждан по месту жительства, управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю, принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения.

5. Делегирование федеральных полномочий в Российской Федерации осуществляется путем заключения соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Передача федеральных полномочий с регионального уровня власти на муниципальный возможна только в одностороннем порядке, без заключения соглашений. То есть согласия на исполнение возложенных федеральных полномочий от муниципалитетов не требуется. По мнению автора, данное обстоятельство заслуживает пристального внимания, так как в результате одностороннего решения вышестоящих инстанций государственные полномочия реализуют местные органы власти, которые зачастую не имеют средств на их осуществление. При этом средства на финансовое обеспечение делегированных федеральных

полномочий передаются в бюджеты муниципальных образований через бюджеты субъектов Российской Федерации.

6. В рамках комплексного изучения делегирования федеральных полномочий автором выявлены факторы методологического и организационного характера, отрицательно влияющие на их финансовое обеспечение. Примером, демонстрирующим влияние указанных факторов, является ежегодное увеличении остатков средств федерального бюджета на счетах, открытых субъектам Российской Федерации. Так, прирост остатков в 2006 году по сравнению с 2005 годом составил 6,2 млрд. рублей, или увеличился в 6,1 раза, в 2007 году по отношению к 2006 году - 11,9 млрд. рублей, или увеличился в 2,6 раза, в 2008 году по отношению к 2007 году - 12,2 млрд. рублей, или увеличился в 1,6 раза (таблица 3).

Таблица 3 - Остатки средств на счетах субъектов Российской Федерации по делегированным

федеральным полномочиям

Дата Сумма остатков, млн.рублей % от суммы исполненных средстс Увеличение суммы остатков (кратность увеличения)

1 января 2006 года 1 231,5 3,3 -

1 января 2007 года 7 493,8 10,3 6,1

1 января 2008 года 19354,4 13,7 2,6

1 января 2009 года 31 557,1 20,6 1,6

Факторы методологического характера:

в отдельных утвержденных методиках показатели расчета субвенций не соответствуют показателям, предусмотренным соответствующим федеральным законом;

в методиках не предусматриваются расходы на администрирование и техническое обеспечение передаваемых полномочий, а также на оплату услуг почтовых и банковских организаций по перечислению денежных компенсаций получателям;

в отчетности по ряду субвенций не учитывается информация о кредиторской задолженности и об остатках субвенций на начало и конец отчетного периода;

отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий обязательность ведения главным распорядителем средств федерального

бюджета сводной отчетности по каждому виду субвенций в разрезе субъектов Российской Федерации;

субъектами Российской Федерации несвоевременно предоставляется отчетность об использовании субвенций. Факторы организационного характера:

отсутствие налаженной системы взаимодействия главных распорядителей средств федерального бюджета с исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации;

несвоевременное принятие главными распорядителями средств федерального бюджета нормативных правовых актов по делегированию федеральных полномочий, перечисление средств федерального бюджета в конце финансового года;

отсутствие контроля со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета за расходованием субвенций;

отсутствие права у главного распорядителя средств федерального бюджета перераспределять между субъектами Российской Федерации средства федерального бюджета внутри каждого вида делегированных полномочий; отсутствие информации о нефинансируемых мандатах; отсутствие на федеральном уровне учета федеральных полномочий. Третья группа проблем связана с разработкой мер, направленных на совершенствование финансового обеспечения федеральных делегированных полномочий посредством устранения выявленных факторов. Основные из них графически можно изобразить следующим способом (рисунок 4). Предлагаемыми мерами являются:

введение норм, разрешающих главным распорядителям средств федерального бюджета перераспределять объемы субвенций между субъектами Российской Федерации в течение года;

введение в отчетность по расходованию субвенций информации об остатках неиспользованных средств и задолженности органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации, реализующих федеральные

полномочия;

Отсутствие прав 7

ггос-

перераспределять субвенции >лаж*у* регионами

\С

несвоевременное представление отчетности и принят» нррмотиаиых октра -

Т : г^фжтжт ГКС Г «»стеотгдайекэдкгп.

/ отсутствие результатов \ контрольных Н.. меропруятий

Обвюмпвнда \ ГРЕС

срклеп

щяшетша» 11 «ччетвест» и лряижтг«« уср*уттшьж опте»

¿»формацией.

Палу-К-ИИСН 1

ддервгерндтм*

Г

/

Отсутствие информации о'— не финансируемых мандатах

Финансовое обеспечение федеральных делегированных полномочий

Отсутствие в ) отчетности

вжетк»

'.««Ажгтаоа^я регионов ряда Сдяафцртмш | показателей

реесфо федкрстлых

Отсутствие но X федерально.» \ уровне учета ! федеральных / полномочий

|| <*»»М111МОА*»*т»1МС>

к«веу«т я £

___

Отсутствие

СВОДНОЙ отчетности / грьс

(

Отсутствие азои'лодейстаия «леаду уровнял*,и власти

л

да !

Рисунок 4 - Предложения по совершенствованию финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации разработка и введение в действие нормативных правовых актов,

обязывающих главных распорядителей средств федерального бюджета по

каждому делегированному полномочию Российской Федерации вести сводную

отчетность, обобщающую данные, представленные субъектами Российской

Федерации;

включение в ДРОНД главного распорядителя средств федерального бюджета информации о передаче федеральных полномочий по форме таблицы, разработанной автором (таблица 4); Таблица 4 - Показатели, необходимые для включения в ДРОНД главного распорядителя

Наименование федерального полномочия, делегируемого главным распорядителем средств федерального бюджета Цель Задачи Основные характеристики решения задачи Показатели результатов деятельности

Результат Деятельность

1 2 3 4 5 6

проведение инвентаризации с целью выявления федеральных законов, дающих право делегировать федеральные полномочия;

22

введение в качестве приложения к федеральному бюджету на соответствующий год и на плановый период реестра «Федеральные делегируемые полномочия», включающего информацию по всем федеральным полномочиям, передаваемым на нижестоящий уровень власти. Форма реестра, содержащего указанную информацию, разработана и представлена автором в диссертационном исследовании;

усиление ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета и органов исполнительной власти за непредставление отчетности, нарушение сроков представления отчетности и несвоевременное принятие нормативных правовых актов, регулирующих механизм реализации делегированных полномочий;

включение в методики расчета субвенций расходов на администрирование передаваемых полномочий, а также на оплату услуг почтовых и банковских организаций по перечислению денежных компенсаций;

введение в порядок расходования субвенций нормы, предусматривающей проведение внутреннего контроля.

Для решения выявленных методических проблем по делегируемым федеральным полномочиям автором предложены следующие изменения.

По полномочиям на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, в методике2 предлагается рассчитывать заработную плату, исходя из заработка федеральных, а не муниципальных служащих; дополнительно учитывать расходы на материально-техническое обеспечение; учитывать затраты на содержание работников, осуществляющих первичный воинский учет по совместительству.

По полномочиям на обеспечение жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в период с 22 июня

2 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 г. № 258 «О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты».

1941 года по 3 сентября 1945 года, граждан, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», лиц, работавших на военных объектах в период Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в методике3 предлагается в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации учитывать кроме носителей льгот членов их семей, а при использовании показателя средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилого помещения, устанавливаемого Минрегионом России, - данные субъектов Российской Федерации.

По полномочиям на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, в методике4 предлагается в соответствии с федеральным законодательством учитывать не только носителей льгот, но и членов их семей. Кроме того, при расчете федеральных стандартов социальной нормы площади жилого помещения и предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц по субъекту Российской Федерации, необходимо учитывать фактические затраты субъектов Российской Федерации.

По отдельным полномочиям в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской

3 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2006 г. № 169 «Об утверждении методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций на реализацию федеральных полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

4 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 г. №861 «Об утверждении методики распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции».

Федерации, предлагается в методике5 при расчете заработной платы учитывать районный коэффициент и северные надбавки к заработной плате, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации для каждого субъекта Российской Федерации.

По отдельным полномочиям в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в методике6 предлагается формулу расчета размера субвенции дополнить расходами на административные нужды органов государственной власти субъектов Российской Федерации по переданным полномочиям, а также районным коэффициентом и северной надбавкой, установленными федеральным законодательством.

По полномочиям в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий, предлагается расчеты, приведенные в пунктах 2-5 и 10 методики7, осуществлять с учетом северных надбавок к заработной плате, в пункте 14 методики дополнительно учитывать фактическое количество граждан, обратившихся по вопросу трудоустройства и за консультацией.

В заключении диссертации обобщены результаты проведенного исследования и в соответствии с целью и задачами сформулированы основные выводы и предложения, выносимые на защшу.

5 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 838 «Об утверждении методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесного хозяйства, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации».

6 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. К» 668 «Об утверждении методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из Федерального фонда компенсаций для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации».

7 Методика утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 2007 г. №35 «Об утверждении методики определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения».

Таким образом, в диссертационном исследовании решена задача теоретического и практического обоснования предложений по совершенствованию финансового и методического обеспечения механизма осуществления делегированных субъектам Российской Федерации федеральных полномочий.

СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Публикации в научных изданиях, рекомендованных ВАК России

1. Ефимова Н.П., Ананьева С.А. Федеральные целевые программы: проблемы реализации // Финансы. 2006. № 9. - 0,4 пл. (авторских - 0,3 пл.).

2. Ананьева С.А. Формирование доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на период 2009 - 2011 годы // Интеграл. 2008. № 6 (44). - 0,4 п.л.

3. Ананьева С.А. Реализация расходных полномочий Российской Федерации в области науки и образования на примере наукоградов Российской Федерации // Креативная экономика. 2008. Ноябрь. - 0,4 пл.

4. Федорова И.А., Ананьева С.А. Особенности формирования межбюджетных трансфертов за счет средств федерального бюджета, предоставляемых субъектам Российской Федерации // Финансы и кредит. 2008. № 42. - 0,9 пл. (авторских - 0,8 пл.).

Публикации в других научных изданиях

5. Ананьева С.А. Бюджетирование, ориентированное на результат: особенности бюджета 2006 года // Анализ эффективности федерального бюджета: вопросы теории и практики: Сборник научных статей / Под редакцией С.М.Шахрая, Т.В.Ярыгиной. М., 2006. - 0,4 пл.

6. Ананьева С.А. Межбюджетные отношения: современная ситуация, перспективы и проблемы // Бюджетная политика Российской Федерации: проблемы и пути решения: Сборник научных статей / Под редакцией С.М.Шахрая, Т.В.Ярыгиной. М., 2006. - 0,8 пл.

7. Ананьева С.А. Теоретические аспекты понятия межбюджетные отношения // Экономика и финансы. 2008. № 11 (150). - 0,4 пл.

Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 03.11.2009 Тираж 150 экз. Усл. п.л. 1,5 Печать авторефератов: 730-47-74,778-45-60

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ананьева, Светлана Александровна

Введение

Глава 1. Место и роль делегированных федеральных полномочий в межбюджетных отношениях в Российской Федерации

1.1. Теоретические аспекты делегированных федеральных полномочий

1.2. Классификация и критерии финансового обеспечения федеральных делегированных полномочий

1.3. Зарубежный опыт финансового обеспечения реализации государственных полномочий

Глава 2. Особенности финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий

2.1. Анализ исполнения делегированных федеральных полномочий

2.2. Финансовое и методическое обеспечение делегированных федеральных полномочий

2.3. Анализ направления финансовых ресурсов на реализацию делегированных федеральных полномочий

Глава 3. Предложения по совершенствованию финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий

3.1. Перспективы развития делегирования федеральных полномочий в Российской Федерации

3.2. Совершенствование финансовых механизмов делегирования федеральных полномочий

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации"

Актуальность темы исследования

Разграничение предметов ведения и полномочий является одним из принципов федеративного устройства государства. В этой связи каждый уровень власти обязан самостоятельно реализовывать возложенные на него полномочия за счет собственных средств. Существующая в Российской Федерации система разграничения полномочий носит предельно общий характер, что отражается на качестве финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг. Особенно ярко это выражается при реализации межбюджетных отношений, в которых передача (делегирование) полномочий Российской Федерации должна сопровождаться передачей бюджетных средств на их осуществление.

Проводимые реформы межбюджетных отношений имели целью внедрение в бюджетный процесс принципа субсидиарности. Суть его заключается в том, чтобы при делегировании полномочий публично-правовому образованию передавались не только ресурсы, но и ответственность за реализацию этих полномочий.

Одним из результатов проведенных реформ стало принятие нормативных правовых актов, законодательно устанавливающих передачу федеральных полномочий на региональный и местный уровни власти. Несмотря на то, что объем субвенций как источника финансирования делегированных федеральных полномочий, являющихся структурной составляющей межбюджетных трансфертов, ежегодно возрастает (за 2008 год их объем составил примерно 17 % суммы межбюджетных трансфертов без учета средств, передаваемых внебюджетным фондам), федеральные полномочия делегируются без надлежащего финансового обеспечения, без предоставления в полном объеме средств на административные нужды, без учета фактических затрат регионов на исполнение государственных полномочий. Данные обстоятельства приводят к ежегодному увеличению объемов неиспользованных субвенций, аккумулируемых на бюджетных счетах субъектов Российской Федерации в территориальных органах Федерального казначейства. Так, по состоянию на 1 января 2009 года сумма остатков субвенций составила более 30 млрд. рублей, что в 1,6 раза превышает сумму остатков, сложившуюся по состоянию на 1 января 2008 года.

Еще одной проблемой, связанной с осуществлением федеральных делегированных полномочий, является отсутствие в нормативных правовых актах ответственности участников бюджетного процесса за ненадлежащее исполнение этих полномочий. По мнению автора, на современном этапе, особенно в условиях финансового кризиса, представляется весьма актуальным и необходимым установление жестких границ финансовой дисциплины.

Поскольку нерешенность имеющихся проблем влияет на реализацию конституционных прав граждан при получении ими государственных (муниципальных) услуг за счет делегированных полномочий, важность их финансового обеспечения ежегодно возрастает, однако данной теме в теории финансов практически не уделено внимания.

В этой связи автором поставлена научная задача обоснования практических и методических предложений по совершенствованию финансового обеспечения механизма осуществления федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Степень разработанности темы. В течение последних десяти лет отмечается повышенное внимание к совершенствованию бюджетного процесса в части межбюджетных отношений. Это обусловило появление большого числа публикаций по этому вопросу. Указанной проблематике посвятили свои работы А.И.Архипова, А.М.Бабич, О.Г.Бежаев, О.А.Бойтуш, О.В.Врублевская, М.В.Глигич-Золотарева, В.П.Горегляд, И.В.Горский, И.П.Григорьянц, А.Г.Грязнова, Е.И.Иванова, А.Г.Игудин, А.Ю.Казак, В.В.Ковалев, О.В.Кузнецова, К.Э.Лайкам, В.Н.Лексин, С.И.Лушин,

Ю.И.Любимцев, Е.В.Маркина, Н.В.Миляков, И.Н.Мысляева, Л.П.Павлова, Е.В.Першин, И.А.Погосова, И.В.Подпорина, Г.Б.Поляк, Е.И.Пшенникова, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Р.Ю.Рыбакова, Б.М.Сабанти, А.З.Селезнев, В.А.Слепов, Р.Г.Сомоев, В.Б.Христенко, О.К.Чепляева, А.Н.Швецов, М.И.Яндиев и другие.

В числе исследований зарубежных ученых заслуживают внимания труды М.Виньо, К.Лихтблау, Б.Хубер, Д.Дж.Элейзера, посвященные вопросам межбюджетных отношений и государственных полномочий.

Проблемам финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий уделяют внимание П.А.Кадочников, С.Н.Рябухин,

A.Г.Силуанов, С.Г.Синельников-Мурылев, А.В.Улюкаев, С.Н.Четвериков,

B.Б.Шуба, А.В.Юрин и другие.

Однако проблематика финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, как источника удовлетворения потребностей населения и его влияния на совершенствование межбюджетных отношений изучена недостаточно.

Исследование финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий в бюджетном процессе характеризуется особой сложностью, поскольку делегированные полномочия как одна из составляющих межбюджетных отношений имеют специфические черты.

Малоизученность механизма реализации федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, отсутствие комплексной научной разработанности проблемы осуществления финансового обеспечения указанных полномочий обусловили выбор темы диссертационного-исследования, его объекта и предмета.

Целью исследования является научное обоснование практических и методических рекомендаций по совершенствованию финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, на основе их комплексного анализа.

Необходимость достижения поставленной цели потребовала решения следующих задач:

1. Научно обосновать наиболее приемлемую для Российской Федерации форму финансового обеспечения федеральных делегированных полномочий и их социально-экономическое содержание.

2. Разработать классификацию федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

3. Определить и проанализировать достаточность финансового и методического обеспечения делегированных федеральных полномочий субъектам Российской Федерации.

4. Разработать и научно обосновать предложения по совершенствованию механизма финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Объектом исследования является механизм делегирования и осуществления федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Предмет исследования - финансовое обеспечение федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Теоретической и информационной базой исследования являются научные труды, монографии российских и зарубежных ученых, освещающих вопросы реализации делегированных федеральных полномочий в государствах с федеративным устройством, аналитические материалы Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Счетной палаты Российской Федерации, отчетность главных распорядителей средств федерального бюджета, отчетность субъектов Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, семинаров и «круглых столов», периодические издания, а также нормативные правовые акты, регулирующие процесс делегирования федеральных полномочий.

Методологическая основа исследования — использование всего спектра методов познания, разработанных российскими и зарубежными специалистами в области межбюджетных отношений, таких, как анализ и синтез расходов федерального бюджета, направленных на финансовое обеспечение делегированных полномочий; обобщение федеральных полномочий по различным признакам; описание механизма делегирования федеральных полномочий; сравнение различных форм финансового обеспечения государственных полномочий: системный метод, применяемый при составлении классификации делегированных федеральных полномочий; документальный метод, применяемый при анализе нормативных правовых актов; графический метод, используемый при изображении тенденций финансового обеспечения делегированных полномочий.

Использованные в совокупности методы позволили обеспечить достоверность проведенного исследования и обоснованность полученных результатов и сделанных выводов.

Научной новизной работы являются научное обоснование социально-экономического содержания делегированных федеральных полномочий, практические и методические рекомендации по совершенствованию механизма их финансового обеспечения, а также обобщение и разработка классификации федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации.

Результаты, определяющие научную новизну диссертационной работы и выносимые на защиту: выявлено и научно обосновано социально-экономическое содержание делегированных федеральных полномочий. Оно состоит в обеспечении населения государственными услугами через финансовое обеспечение делегированных полномочий, осуществляющееся при взаимодействии публично-правовых образований и федеральных органов власти в процессе реализации федеральных полномочий; обоснованы место и роль федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, в системе бюджетных отношений. Их место определяется принадлежностью к структуре межбюджетных отношений. Данные отношения возникают по поводу делегирования федеральных полномочий между публично-правовыми образованиями в части передачи полномочий с федерального уровня власти на региональный и местный. В ходе этого процесса передаются как денежные средства для финансового обеспечения передаваемых полномочий (субвенции), так и права и обязанности по их реализации. При этом право регулирования вопросов бюджетных правоотношений остается за федеральным уровнем власти. Таким образом, роль делегированных федеральных полномочий для федеральных органов власти заключается в своевременном финансовом обеспечении передаваемых субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления прав и обязанностей Российской Федерации, которая в конечном итоге должна привести к равной доступности граждан в получении установленных государственных (муниципальных) услуг; разработана классификация делегированных субъектам Российской Федерации федеральных полномочий, согласно которой они подразделяются, по: уровню власти, делегирующему эти полномочия; уровню власти, реализующему федеральные полномочия; степени финансовой обеспеченности; степени жесткости бюджетных ограничений; функциональному признаку. Указанная классификация не только отражает все явления, связанные с механизмом делегирования и осуществления федеральных полномочий, но и является базой для дальнейшего аналитического исследования заявленной темы диссертации; выявлена и научно обоснована система негативных факторов, влияющих на реализацию федеральных делегированных полномочий. Они классифицируются на факторы методологического характера, к которым относятся: несоответствие показателей, утвержденных методикой, показателям, утвержденным соответствующим федеральным законом; отсутствие в установленных расчетах объема субвенций по отдельным полномочиям расходов, осуществляемых региональными исполнительными органами власти при реализации федеральных полномочий; отсутствие в отчетности по ряду субвенций информации о задолженности и об остатках субвенций на начало и конец периода; отсутствие сводной отчетности по каждому виду субвенций в разрезе субъектов Российской Федерации; несвоевременное предоставление субъектами Российской Федерации отчетности об использовании субвенций. К негативным факторам организационного характера относятся: отсутствие налаженной системы взаимодействия исполнительных органов власти разного уровня при осуществлении делегированных полномочий; несвоевременное принятие главными распорядителями средств федерального бюджета нормативных правовых актов по делегированным федеральным полномочиям; отсутствие контроля со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета за расходованием субвенций; отсутствие права у главного распорядителя перераспределять между субъектами Российской Федерации средства федерального бюджета, предусмотренные на реализацию делегированных полномочий; аргументированы и сформулированы предложения по совершенствованию финансового обеспечения федеральных полномочий, а также предложены механизмы их реализации. Так, в методики расчета отдельных субвенций предлагается включить дополнительные показатели, учитывающие климатические особенности районов Крайнего Севера, численность населения и фактические затраты регионов, а не средние показатели по Российской Федерации. Кроме того, предложены изменения в отчетность об использовании субвенций в части включения информации об остатках субвенций, дебиторской и кредиторской задолженности.

Теоретическая значимость работы. Раскрыто социально-экономическое содержание федеральных делегированных полномочий, разработана их научная классификация, предложено и научно обосновано новое (в сравнении с действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации) определение межбюджетных трансфертов, выявлена и научно обоснована взаимосвязь понятий «компетенция», «полномочия», «расходные обязательства», «федеральные мандаты» в процессе осуществления федеральных делегированных полномочий.

Практическая значимость работы. Разработанные автором понятия, классификация, аналитические таблицы и рисунки могут использоваться при дальнейшем исследовании заявленной темы и в образовательном процессе в системе высшего профессионального образования по дисциплинам «Бюджетная система Российской Федерации», «Теория финансов» и «Финансовый менеджмент».

Предложения автора по методикам расчета размера субвенций, по отчетности об их использовании, по разработанному реестру «Федеральные делегируемые полномочия» и по докладам о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей (далее - ДРОНД) рекомендуются Минфину России, Федеральному казначейству и другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим механизм реализации и осуществления федеральных полномочий.

Апробация результатов научного исследования. Отдельные результаты диссертационного исследования, основанные на совершенствовании расчетов при определении размера субвенций и методического обеспечения механизма реализации и осуществления федеральных полномочий, внедрены при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами Российской Федерации в бюджетных учреждениях, а также в органах Федерального казначейства.

В частности, результаты диссертационной работы использованы при подготовке: заключений Счетной палаты Российской Федерации по отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2005, 2006, 2007 и 2008 годы в части реализации расходных полномочий федеральными органами исполнительной власти; отчетов Счетной палаты Российской Федерации по проверкам целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2006, 2007, 2008 годах и истекшем периоде 2009 года в целях финансового обеспечения расходных полномочий Российской Федерации; отчета о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования средств, направленных на развитие и финансовое обеспечение наукоградов в 2006 - 2007 годах в городах Дубна, Реутов, Жуковский, Фрязино Московской области», проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2008 году; аналитической записки по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2009 году.

Кроме того, апробация результатов научного исследования осуществлялась: на семинаре-совещании, проводившемся в г. Горно-Алтайске (Республика Алтай), на тему «Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент управления развитием региона (практические аспекты) - БОР-Алтай» (июль 2008 года); в научных сообщениях, сделанных автором в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации в 2005, 2006 и 2009 годах по темам «Эффективность управления федеральным бюджетом», «Оценка эффективного использования бюджетных средств (по статьям бюджета на 2007 год)» и «Наукограды -локомотивы роста»; в читаемых автором лекциях и проводимых семинарских занятиях в Академии труда и социальных отношений в 2004 и 2005 годах по предметам «Контроль и ревизия» и «Бюджетное право», в Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2006 году по теме «Особенности формирования межбюджетных отношений в 2006 — 2007 годах».

По теме исследования автором опубликовано семь научных работ общим объемом 3,6 п. л. (авторских -3,4 п.л.), в том числе четыре работы -в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикаций результатов диссертаций (авторский объем - 1,8 п.л.).

Структура и содержание работы определяются целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, состоящего из 264 наименований, имеет объем 183 страницы, включая 13 таблиц, 13 рисунков и 6 приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ананьева, Светлана Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенной работы достигнута цель диссертационного исследования - научное обоснование практических и методических рекомендаций по совершенствованию финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, на основе их комплексного анализа.

Изучение и систематизация научных и практических знаний в области делегирования федеральных полномочий позволили определить особенности их реализации, на основании которых предложены рекомендации по совершенствованию финансового и методического обеспечения указанных полномочий. В частности, раскрыто социально-экономическое содержание делегированных федеральных полномочий, научно обоснованы место и роль делегированных федеральных полномочий в бюджетных отношениях; разработана их классификация; уточнено определение межбюджетных трансфертов, выявлена наиболее подходящая для Российской Федерации форма финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий, проанализированы и выявлены особенности финансового обеспечения делегированных полномочий Российской Федерации; выявлены факторы, отрицательно влияющие на финансовое обеспечение делегированных полномочий, разработаны предложения по совершенствованию финансового обеспечения делегированных полномочий Российской Федерации.

1. Обоснование социально-экономического содержанияделегированных федеральных полномочий осуществлялось на основе выявленной и представленной графически взаимосвязи понятий: «расходные компетенции», «расходные обязательства», «полномочия» и (или) «расходные полномочия», а также «федеральные мандаты». В" результате социально-экономическое содержание полномочий Российской Федерации, делегированных субъектам Российской' Федерации, характеризуется- -как предоставление населению государственных услуг путем их финансового обеспечения, осуществляющееся при взаимодействии публично-правовых образований и федеральных органов власти в процессе реализации федеральных полномочий.

2. Место делегированных федеральных полномочий определяется их принадлежностью к межбюджетным отношениям, возникающим в ходе взаимодействия публично-правовых образований при передаче полномочий с федерального уровня власти на региональный и (или) местный уровень и их осуществления последними. При делегировании федеральных полномочий передаются как средства (субвенции) на реализацию полномочий, так и права и обязанности по их осуществлению. При этом сохраняются порядок отчетности об осуществлении полномочий и механизм контроля со стороны соответствующих контрольных финансовых органов, установленные на федеральном уровне. Однако государство оставляет за собой право регулирования вопросов, связанных с передачей федеральных полномочий на нижестоящий уровень и их реализацией.

Роль делегированных федеральных полномочий для федеральных- • органов власти заключается в своевременном финансовом обеспечении передаваемых на нижестоящий уровень прав и обязанностей Российской) Федерации, которые в конечном итоге должны привести к равной доступности граждан в получении установленных государственных (муниципальных) услуг. Для региональных и местных органов власти данная роль заключается в своевременности и полноте реализации федеральных полномочий.

3. Отличие делегируемых федеральных полномочий по функциональному признаку, их зависимость от соответствующих органов, власти, осуществляющих и делегирующих полномочия, а также изучение форм их финансового обеспечения позволили автору разработать классификацию делегированных федеральных полномочий. В целом представленная в работе классификация не только отражает все явления, связанные с механизмом делегирования и осуществления федеральных полномочий, но и является базой для дальнейшего аналитического исследования заявленной темы диссертации.

4. Поскольку субвенции являются формой межбюджетных трансфертов, понятие межбюджетных трансфертов, изложенное в Бюджетном кодексе Российской Федерации, необходимо дополнить, так как оно не отражает в полной мере финансовой сущности передачи средств между бюджетами в рамках осуществления межбюджетных отношений. В этой связи в диссертационной работе предлагается ввести новое определение межбюджетных трансфертов. Это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на реализацию как собственных, так и делегированных полномочий.

5. При изучении зарубежного опыта реализации государственных полномочий автором сделан вывод о зависимости выбора формы финансового обеспечения* федеральных полномочий от устройства государства, в котором полномочия реализуются. Для Российской Федерации наиболее приемлемая форма финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных субъектам Российской Федерации, - это 100-процентная субвенция.

6. При выявлении особенностей делегирования федеральных а ' " полномочий и факторов, отрицательно влияющих , на их финансовое обеспечение, установлено следующее: Ежегодно перечень полномочий, делегируемых . федеральными ' органами; , власти, расширяется, и, соответственно, меняется их состав. В, этой связи количество субвенций' финансово их обеспечивающих,.в 2005 году составило 8, в 2006 году - 15, в 2007 году -, 18, в 2008 году - 21, в 2011 году планируется их увеличение до , 24, или в 3 раза по отношению к данным за 2005 год.

7. Одновременно С; расширением перечня делегируемых федеральных полномочий увеличивается объем средств федерального бюджета, направляемых на их финансовое обеспечение. Тенденция увеличения средств федерального бюджета наблюдается до 2011 года, в котором предусмотрен максимальный объем средств за весь анализируемый период - 241,3 млрд. рублей.

8. Федеральные делегированные полномочия реализуются по различным функциональным направлениям расходования государственных средств. Наибольший объем средств делегируется в сфере социальной помощи населению - 57 % в 2008 году, который увеличивается до 66 % в 2011 году по отношению к общему объему средств, направленных на делегирование федеральных полномочий; на реализацию политики в сфере занятости населения предусмотрено 24 % средств в 2008 году (снижение до 18 % в 2011 году); на вопросы в области лесных отношений - 11 % в 2008 году (снижение до 8% в 2011 году). Наименьшие объемы средств направляются на охрану и использование объектов животного мира, рыболовное хозяйство, мероприятия по борьбе с беспризорностью, по опеке и попечительству, на резервирование земель и изъятие земельных участков для федеральных нужд - до 0,04 %. В целом представленный анализ -свидетельствует о сохранившейся тенденции распределения средств, по сферам экономики на перспективу до 2011 года.

9. В настоящее время существуют делегированные федеральные полномочия, средства на реализацию которых из федерального бюджета не передаются. Такие полномочия являются нефинансируемыми мандатами. В качестве примера можно привести полномочия по регистрации граждан по месту жительства, управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю, принятие в установленном ь порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения.

10. Делегирование федеральных полномочий в Российской Федерации осуществляется путем заключения соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Передача федеральных полномочий с регионального уровня власти на муниципальный возможна только в одностороннем порядке, без заключения соглашений. То есть согласия на исполнение возложенных федеральных полномочий от муниципалитетов не требуется. По мнению автора, данное обстоятельство заслуживает пристального внимания, так как в результате одностороннего решения вышестоящих инстанций государственные полномочия реализуют местные органы власти, которые зачастую не имеют средств на их осуществление. При этом средства на финансовое обеспечение делегированных федеральных полномочий передаются в бюджеты муниципальных образований через бюджеты субъектов Российской Федерации.

11. В рамках комплексного изучения делегирования федеральных полномочий автором выявлены факторы методологического и организационного характера, отрицательно влияющие на их финансовое обеспечение. Примером, демонстрирующим влияние указанных факторов, является ежегодное увеличение остатков средств федерального бюджета на счетах, открытых субъектам Российской Федерации. Так, прирост остатков в 2006 году по сравнению с 2005 годом составил 6,2 млрд. рублей, или* увеличился в 6,1 раза, в 2007 году по отношению к 2006 году - 11,9 млрд. рублей, или увеличился в 2,6 раза, в 2008 году по отношению к 2007 году -12,2 млрд. рублей, или увеличился в 1,6 раза.

Факторы методологического характера: в отдельных утвержденных методиках показатели расчета субвенций не соответствуют показателям, предусмотренным соответствующим федеральным законом; в методиках не предусматриваются' расходы 1 наг администрирование и техническое обеспечение передаваемых полномочий, а также на оплату услуг.почтовых-и банковских организаций по перечислению денежных компенсаций получателям; в отчетности по ряду субвенций не учитывается информация о кредиторской задолженности и об остатках субвенций на начало и конец отчетного периода; отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий обязательность ведения главным-распорядителем средств федерального бюджета сводной отчетности по каждому виду субвенций в разрезе субъектов Российской Федерации; субъектами Российской Федерации несвоевременно предоставляется отчетность об использовании субвенций.

Факторы организационного характера: отсутствие налаженной системы взаимодействия главных распорядителей средств федерального бюджета с исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации; несвоевременное принятие главными распорядителями средств федерального бюджета нормативных правовых актов по делегированию федеральных полномочий, перечисление средств федерального бюджета в конце финансового года; отсутствие контроля со стороны главных распорядителей средств федерального бюджета за расходованием субвенций; отсутствие права у главного распорядителя средств федерального бюджета перераспределять между субъектами Российской Федерации средства федерального бюджета внутри каждого вида делегированных полномочий; отсутствие информации о нефинансируемых мандатах; отсутствие на федеральном уровне учета федеральных полномочий.

12. Предлагаемыми мерами, направленными на совершенствование финансового обеспечения федеральных делегированных полномочий, посредством устранения выявленных факторов являются: введение норм, разрешающих главным распорядителям средств федерального бюджета перераспределять объемы субвенций между субъектами Российской Федерации в течение года; введение в отчетность по расходованию субвенций информации об остатках неиспользованных средств и задолженности органов исполнительной власти субъектов Российской I' Федерации, реализующих федеральные полномочия; разработка и введение в действие нормативных правовых актов, обязывающих главных распорядителей средств федерального бюджета по каждому делегированному полномочию Российской Федерации вести сводную отчетность, обобщающую данные, представленные субъектами Российской

Федерации; включение в ДРОНД главного распорядителя средств федерального бюджета информации о передаче федеральных полномочий по форме таблицы, разработанной автором; проведение инвентаризации в целях выявления федеральных законов, дающих право делегировать федеральные полномочия; введение в качестве приложения к федеральному бюджету на соответствующий год и на плановый период реестра «Федеральные делегируемые полномочия», включающего информацию по всем федеральным полномочиям, передаваемым на нижестоящий уровень власти. Форма реестра, содержащего указанную информацию, разработана и представлена автором в диссертационном исследовании; усиление ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета и органов исполнительной власти за непредставление отчетности, нарушение сроков представления отчетности и несвоевременное принятие нормативных правовых актов, регулирующих механизм реализации делегированных полномочий; включение в методики расчета субвенций расходов на администрирование передаваемых полномочий, а также на оплату услуг почтовых и банковских организаций по перечислению денежных, компенсаций; введение в порядок расходования субвенций нормы, предусматривающей проведение внутреннего контроля.

13. Для решения выявленных методических проблем по делегируемым федеральным полномочиям автором предложено в методики, расчета отдельных субвенций включить дополнительные показатели, учитывающие климатические особенности районов Крайнего Севера, численность- населения и фактические затраты регионов, а не средние показатели по Российской Федерации. Кроме того, предложены» изменения в отчетность об использовании субвенций в части-включения-информации об остатках субвенций, дебиторской и кредиторской задолженности.