Совершенствование разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации"

На правах рукописи

Коренев Алексей Николаевич

Совершенствование разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации

Специальность 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук

Москва-2006

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы» Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации».

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Таксир Ким Исаевич

доктор экономических наук, профессор

Грибов Владимир Дмитриевич

кандидат экономических наук, доцент

Пагренцов Александр Борисович

Ведущая организация

Санкт-Петербургский Государственный университет экономики и финансов

Защита состоится «27» апреля 2006 года в «16.00» часов на заседании диссертационного совета Д 226.001.01 при ФГОУВПО «Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации» по адресу: 101990, г. Москва, Малый Златоустинский пер., д.7, ауд. 203.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Автореферат разослан «27» марта 2006 года.

Учёный секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент В.Н. Коренева

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Разграничение доходных и расходных полномочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере - важнейшая проблема современной бюджетной реформы. Несмотря на целый ряд прошедших этапов бюджетной реформы, отражающих коренные преобразования в системе федеративных отношений и в сфере организации и финансирования системы местного самоуправления, пока нет оснований говорить о том, что преобразования в бюджетной сфере в Российской Федерации достигли полной логической завершенности. Это касается, в первую очередь, разграничения доходных и расходных полномочий между бюджетами различных уровней, увязки бюджетного процесса с высокой степенью дифференциации экономического и налогового потенциала субъектов Федерации, нацеленности разграничения доходных и расходных полномочий на активизацию инвестиционного процесса и подъема регионального звена российской экономики.

Основные задачи, с которыми сталкивается дальнейшее решение проблемы совершенствования разграничения полномочий, касаются адаптации данной системы к новым приоритетам экономического развития, региональной политики, политики социальной защиты населения. Разграничение полномочий не достигло, с одной стороны, должной степени экономической мотивированности, а с другой стороны, - необходимой гибкости, которые бы в полной мере позволили сделать инструменты налогово-бюджетной политики действенным инструментом ускорения социально-экономического развития страны в целом, инновационного обновления ее экономики, более существенного «подтягивания» отстающих и депрессивных регионов. Нерешенные вопросы разграничения полномочий остаются препятствием на пути эффективной социальной политики, полноценной реализации основных положений федеративной и муниципальной реформы в стране.

Наиболее существенным недостатгиом олодуот признать и то, что, не-

РОС. НАЦИОНАЛЬКА> БИБЛИОТЕКА ( С.Петербург/7 / а.

смотря на отдельные инициативы (прежде всего, на федеральном уровне), инструменты бюджетной политики фактически «не работают» на ускорение инновационного и инвестиционного процесса. Практически сняты соответствующие расходные полномочия субъектов Федерации; доходы региональных и особенно местных бюджетов все более и более теряют зависимость от решения задач их финансовой стабилизации, от усилий региональных и местных властей по развитию производства, активизации инвестиций, укреплению экономического потенциала регионов. Сужение бюджетных полномочий на субфедеральном уровне усиливает нагрузку на федеральный бюджет и не обеспечивает прозрачности и эффективности бюджетного процесса на уровне регионов и муниципальных территорий.

Степень разработанности проблемы.

На всех этапах развития России как государства федеративного типа проблема разграничения полномочий и бюджетных взаимоотношений между органами публичной власти привлекала внимание специалистов и ученых, стремившихся найти оптимальную для российских условий форму бюджетного федерализма, конкретные механизмы ее реализации. Эта проблема, как экономически и социально особо значимая в развитии федерализма в России, получила широкое освещение в работах Р. Абдулатипова, А. Быстрякова, Е. Бухвальда, С. Валентея, В. Горегляда, А. Емельянова, А. Игудина, В. Ильина, Г. Ковалевой, В. Лексина, В. Лысенко, И. Мацкуля-ка, Э. Пешиной, И. Подпориной, М. Столяровой, К. Таксира, Н. Сычева, А. Швецова, В. Христенко. Из зарубежных авторов, исследовавших эти вопросы, можно выделить К. Третнера, А. Маршалла, X. Циммермана. Однако актуализация задач подъема регионального звена российской экономики, дальнейшие шаги федеративной и муниципальной реформы ставят все новые задачи по научному обоснованию концептуальных изменений в системе разграничения полномочий и практике межбюджетного регулирования.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка путей совершенствования разграничения предметов ведения и полно-

мочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере в условиях формирования нового типа федеративных отношений и реализации принципов бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

1. Проанализировать основные этапы и направления работы по разграничению полномочий и реформированию межбюджетных отношений; с учетом зарубежного опыта выявить особенности построения сбалансированной модели разграничения доходных и расходных полномочий между органами государственной власти различных уровней.

2. Выявить негативные последствия практики централизации управленческих полномочий, а также ухудшения финансового обеспечения полномочий, выполняемых субфедеральными органами власти.

3. Изучить взаимосвязь социально-экономических и финансово-бюджетных проблем развития российских регионов (экономический рост, финансовая стабилизация и повышение инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации, финансовое и экономическое выравнивание через совершенствование практики межбюджетного регулирования).

4. Провести сравнительный анализ факторов, влияющих на разграничение доходных и расходных полномочий органов власти всех уровней; рассмотреть вопросы, связанные с решением задачи поэтапного сокращения регулирующих доходов с их преобразованием в доходы, закрепленные за соответствующими субфедеральными бюджетами на долгосрочной основе.

5. Исследовать новые подходы к закреплению конкретных расходных и доходных полномочий в финансово-бюджетной сфере за органами публичной власти в ходе происходящей в стране реформы финансово-бюджетной системы, а также федеративной и муниципальной реформы в целом.

6. Определить содержание и последовательность внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы страны, обусловленных

необходимыми уточнениями в разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Объект исследования — реформирование межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы Российской Федерации.

Предметом исследования выступают расходные и доходные полномочия субъектов бюджетной системы Российской Федерации.

Методология исследования. Исследование проблематики принципов распределения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации проводилось с использованием следующих общенаучных методов: системный подход, экономико-статистические методы, метод анализа и синтеза и логико-аналитическая оценка параметров.

Информационную базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам бюджетной политики, финансовой стабилизации, федеративных отношений, регионального развития. При подготовке диссертации были использованы нормативно-правовые документы федерального и регионального уровня; материалы федеральной и региональной статистики, нормативно-методические и информационные материалы Министерства финансов Российской Федерации. Исследуя актуальные проблемы государственного регулирования финансово-бюджетной сферы в условиях переходной экономики, новые подходы к вопросам разграничения полномочий между органами публичной власти, автор опирался на сравнительный анализ нормативно-правовых и методических материалов по федеративной, муниципальной и бюджетной реформе в Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в формировании теоретических подходов и выработке практических рекомендаций по совершенствованию разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ.

К конкретным результатам диссертационного исследования, обла-

дающим научной новизной, можно отнести следующее:

на основе анализа состояния финансово-бюджетной сферы России и бюджетной политики дана комплексная оценка процессов становления бюджетного федерализма в условиях переходной экономики и определены их особенности;

проанализированы основные этапы реформирования межбюджетных отношений, выявлены недостатки существующего разграничения доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы РФ;

изучена взаимосвязь социально-экономических и финансово-бюджетных проблем развития российских регионов (недостаточный экономический рост, низкая инвестиционная привлекательность отдельных субъектов РФ, финансовое и экономическое неравенство) и определена роль совершенствования практики межбюджетного регулирования в их решении;

обосновано использование в качестве основного индикатора межрегиональных различий показателя уровня жизни населения в целях межбюджетного регулирования;

сформулированы и обоснованы конкретные принципы разграничения предметов ведения и полномочий в финансово-бюджетной сфере на основе обобщения позитивного опыта и практики межбюджетного взаимодействия;

определены подходы к закреплению конкретных расходных и доходных полномочий по уровням бюджетной системы в свете проводимых в стране федеративной и муниципальной реформ;

в целях обеспечения приоритетности формирования доходов региональных и местных бюджетов предложено внести изменения в налоговое и бюджетное законодательство.

Практическая и теоретическая значимость результатов исследования

Заключаются в том, что основные теоретические положения и методические рекомендации могут быть использованы в практике совершенствования бюджетного федерализма в России, а также в ходе дальнейшего экспертно-аналитического изучения программ и проектов реформирования бюджетной системы как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Предложения и выводы могут быть применены в программно-целевых разработках по проблемам государственного управления, а также совершенствования законодательного регулирования бюджетного процесса для повышения эффективности взаимодействия органов власти различных уровней. Отдельные предложения могут быть использованы работниками региональных и местных органов власти при подготовке проектов регулирующих нормативных актов по вопросам разграничения полномочий в финансово-бюджетной сфере на субфедеральном уровне.

Основные научные результаты, полученные соискателем, могут способствовать расширению теоретических представлений в изучении межбюджетных процессов; в изучении места и роли органов власти всех уровней в гармонизации финансово-бюджетной системы страны.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы были доложены на третьей межвузовской научной конференции «Бюджеты и межбюджетные отношения в России: особенности, актуальные проблемы и перспективы», проведенной в Академии бюджета и казначейства МФ РФ в ноябре 2004 года.

Выводы и предложения диссертационной работы использовались при подготовке нормативных и методологических материалов к бюджету Республики Марий Эл и бюджетов муниципальных образований на 2006 год.

Результаты исследования опубликованы в четырех работах общим объемом 6,5 п.л.

Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена основными целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы. Объем работы составляет 177 страниц машинописного текста, содержит 8 таблиц и 3 схемы. Введение

Глава I. Теоретические основы финансовых отношений между органами власти разных уровней

1.1 Бюджетный федерализм как основа построения финансово-бюджетной системы Российской Федерации

1.2 Межбюджетные отношения как основное направление реализации принципов бюджетного федерализма

Глава II. Особенности разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны в условиях бюджетной реформы Российской Федерации

2.1 Задачи органов государственной власти и местного самоуправления по совершенствованию доходных и расходных полномочий бюджетов всех уровней

2.2 Укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов в условиях федеративной и муниципальной реформ

Глава III. Пути совершенствования разграничения доходных и расходных полномочий на субфедеральном уровне в Российской Федерации

3.1 Предложения по наделению субфедеральных органов власти налоговыми правами с целью укрепления доходной базы их бюджетов

3.2 Меры и предложения по развитию законодательства, регулирующего финансовые отношения между органами власти в Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Основное содержание рабохы

Во введении обосновывается актуальность проблемы, выбранной в качестве темы данной диссертационной работы, и дается краткая характеристика современного состояния указанной проблемы. Приводятся аргументы, обосновывающие научную новизну исследования и практическое значение внедрения результатов диссертационной работы.

Первая глава диссертации «Основы теории финансовых отношений между органами власти разных уровней» посвящена исследованию и обобщению развития основных этапов финансово-бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации. В работе показано, что в период 1991—1993 гг. в Российской Федерации произошла стихийная децентрализация бюджетных ресурсов. В 1994—1995 гг. в результате проведенной реформы наметилось упорядочение финансовых взаимоотношений между федеральным Центром и регионами. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации -регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые начали распределяться на формализованной основе, были несколько расширены налоговые полномочия региональных и местных властей.

Дальнейшее развитие событий в финансово-бюджетной сфере свидетельствует о наличии еще двух этапов становления системы бюджетного федерализма в России. Федеральной властью была предпринята попытка реализовать одобренную Правительством Российской Федерации Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001гг. Концепцией предполагалось формирование нового механизма бюджетного выравнивания (финансовой поддержки субъектов Федерации). В этот период вступили в действие Бюджетный кодекс и первая часть Налогового кодекса РФ, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей различных уровней, разработаны и предложены субъектам Федерации методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений.

В основу среднесрочной Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года была положена цель создания системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. И, наконец, с 2006 г. по 2008 г. будет реализовываться разработанная Минфином России Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в Российской Федерации.

На основе анализа этапов развития взаимоотношений между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации была выявлена специфика реализации принципов бюджетного федерализма в условиях экономики переходного типа, а именно нерешенность институциональных проблем реформ; недостаточный учет специфики различных типов регионов России, нестабильность бюджетного и налогового законодательства; постоянное отставание с формированием законодательной и методической базы проводимых преобразований и пр.

Проведенное исследование показало, что эффективное выполнение органами власти разных уровней возложенных на них функций невозможно без установления механизмов их финансового обеспечения и существенного повышения их финансовой ответственности. Необходимо продолжить работу по четкому и исчерпывающему разграничению расходных полномочий, особенно, по предметам совместного ведения, а также полномочий при распределении доходов между уровнями бюджетной системы и осуществлении выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Существует необходимость на регулярной основе проводить анализ эффективности действующего разграничения расходных полномочий по основным направлениям бюджетных расходов и разрабатывать общие требования к их финансовому обеспечению.

Общий объем помощи регионам в 2006 году с учетом федеральных

целевых программ составит 520 млрд. руб., что на 12,8% больше по сравнению с 2005 годом. При этом дотации на сбалансированность бюджетов составят 25 млрд. руб., что на 28% больше, чем в 2005 году. Аналогичная ситуация складывается и на субфедеральном уровне межбюджетных отношений, где задачи субъектов Федерации по оказанию помощи местным бюджетам в настоящее время существенно возрастают. Из этого вытекает то, что система поддержки регионов не стимулирует регионы зарабатывать собственные средства, не создает условий и стимулов для их долговременного развития и фактически не обеспечивает выравнивание.

Финансовая поддержка бюджетов всех уровней должна формироваться как единая система, цель которой - создание стабильных условий функционирования региональных и муниципальных финансов, обеспечивающих максимально эффективное использование финансовых ресурсов для предоставления государственных и муниципальных услуг. Данный принцип предполагает, что финансовая поддержка должна производиться таким образом, чтобы расходуемые по одному направлению средства не только не нарушили общих принципов и задач, решаемых по другим каналам, но и усиливали этот положительный эффект за счет комплексного характера финансовой помощи. Поэтому требуется реформировать сложившуюся систему межбюджетного регулирования с целью определения оптимального сочетания различных ее составляющих и исключения несогласованных между собой механизмов или, по существу, механизмов, дублирующих друг друга.

Необходимо обеспечение стабильности основных условий и механизмов межбюджетного регулирования. Целесообразно по возможности отказаться на среднесрочную перспективу от внесения на федеральном уровне изменений в налоговое и бюджетное законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в территориальные бюджеты, а также установить исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению межбюджетных трансфертов могут быть уточнены. При этом необходимо обеспечить максимальную прозрачность их расчетов.

Должны быть четко и нормативно закреплены цели и задачи каждого элемента в системе межбюджетного регулирования. Требуется не только сформировать систему целей и задач каждого из составляющих механизма межбюджетного регулирования, но, что немаловажно, определить перечень показателей результативности и эффективности использования предоставляемых трансфертов, чтобы на основе мониторинга этих показателей можно было принимать решения об оптимизации используемых инструментов межбюджетного регулирования, о совершенствовании методологии распределения финансовой поддержки, объемах соответствующего финансирования.

Данное условие соответствует основным положениям программно-целевого метода бюджетного планирования. Другими словами, необходимо наличие регулярной процедуры оценки обоснованности используемых механизмов, в том числе с помощью оценки финансово-экономических последствий от изменения структуры и параметров конкретных составляющих как всей системы межбюджетной поддержки, так и в рамках каждого из направлений.

Необходимо уточнить порядок распределения средств федерального Фонда регионального развития, на основании которого финансовая помощь должна распределяться на единых принципах для всех регионов и осуществляться при соблюдении региональными и местными органами власти установленных минимальных требований, в частности, соответствующих долей софинансирования.

Во второй главе «Особенности разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны в условиях бюджетной реформы Российской Федерации» анализируется современное состояние и особенности разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Определены дальнейшие перспективы перераспределения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны, прежде всего, в связи с

введением Федеральных законов № 95 ФЗ от 04.07.2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и № 131 ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Отмечается, что действующая система межбюджетного регулирования I

в Российской Федерации остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств. При этом постоянное сужение законодательно установленных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается в итоге не только недостатком полномочий, но и недостатком ответственности за проведение на местах эффективной и прозрачной налогово-бюджетной политики. Это, в свою очередь, привело к росту нагрузки на федеральный бюджет (за счет вынужденного предоставления субъектам Российской Федерации дополнительной финансовой помощи), отсутствию финансово-экономических стимулов и (или) возможностей для реструктуризации бюджетных расходов, наличие нефинансируемых мандатов и несбалансированности территориальных (субфедеральных) бюджетов. Несмотря на тенденцию формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур.

По мнению автора, разграничение предметов ведения и конкретных управленческих полномочий имеет принципиальное значение, поскольку оно определяет не только расходные полномочия бюджетов, но и ответственность сторон по финансированию соответствующего бюджета. Законодательному разграничению видов бюджетных расходов должно предшествовать также и четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также между субъектами Российской

Федерации и органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти.

Разграничение предметов ведения и конкретных управленческих полномочий, а также расходных и доходных полномочий соответствующих бюджетов должно быть подчинено эффективному решению задач финансовой стабилизации на базе наращивания и эффективного использования экономического и налогового потенциала субъектов Российской Федерации. В связи с вышесказанным следует выделить ряд задач, осуществление которых приведет к усилению воздействия бюджетной политики на улучшение экономической ситуации в регионах.

1. Приоритетными направлениями прямой государственной бюджетной поддержки субфедеральных бюджетов должны стать проекты и отдельные меры, обеспечивающие активизацию инвестиционного процесса и инновационно - технологическое развитие России, интенсивное обновление ее производственного потенциала. В кардинальной реформе нуждается система федеральных целевых программ, которые в нынешнем виде не только не способствуют усилению инвестиционной активности, но приводят к распылению бюджетных ресурсов. Целесообразно реализовать имеющиеся предложения по эффективному использованию Стабилизационного фонда с целью развития передовых технологий и их продвижения в региональное звено российской экономики.

2. Трансферты нижестоящим бюджетам при недостаточности их собственных средств должны производиться только для покрытия нормативно установленных расходов (горизонтальное бюджетное выравнивание). Таким образом, в большей мере будут реализовываться программы выборочной поддержки развития отдельных регионов, финансироваться меры по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно должны быть установлены процедуры обоснования соответствующих бюджетных расходов, распределения финансовых средств не только между бюджетами отдельных регионов и муниципальных образований, но и

между конечными получателями, финансируемыми из бюджета предприятиями, организациями и группами населения.

3. Необходимо совершенствовать механизм распределения финансовой помощи субфедеральным бюджетам посредством ориентации на инвестиционную составляющую. В расходах федерального и региональных бюджетов необходимо предусматривать специальные позиции финансирования ряда направлений региональной экономической, в частности, инвестиционной политики со стороны федерального центра.

В настоящее время средства инвестиционной финансовой помощи субъекта Федерации из Федерального бюджета предоставляются по различным, не связанным друг с другом каналам. Механизмы распределения и условия предоставления этих средств не согласованы и не подчинены единой цели (имеются в виду субсидии на дорожное хозяйство; программа сокращения различий в уровне социально-экономического развития субъектов Федерации; средства, направляемые на создание объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы). Целесообразна консолидация этих средств, возможно, именно через Фонд регионального развития.

В третьей главе «Пути совершенствования разграничения доходных и расходных полномочий на субфедеральном уровне в Российской Федерации» рассматриваются основные направления реформирования разграничения доходных и расходных полномочий между бюджетами субфедерального уровня. В 2006 году «запускается» перераспределение расходных полномочий и соответственно, доходных источников между центром, регионами и муниципалитетами. Несмотря на то, что законы, обеспечивающие реформу полномочий, приняты, споры по поводу экономической обоснованности проводимого перераспределения продолжаются, что создает реальную угрозу целостности и результативности проводимых преобразований.

Необходимо нормативно закрепить критерии, определяющие величину необходимых и достаточных бюджетных расходов для самостоятельной

реализации каждым из уровней власти его исключительных (закрепленных) полномочий и ответственности. У властей федерального уровня должны быть определены надежные и общепризнанные (законодательно установленные) способы учета индивидуальных территориальных особенностей субъектов Федерации, их социально-экономической и финансово-бюджетной типизации для корректировки величины расходов (или нормативов) соответствующих бюджетов.

В реализации расходных полномочий целесообразно перейти от сложившегося сметного подхода, при котором бюджетные средства растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе органов управления, к программно-целевому бюджетному финансированию. Только в этом случае появится возможность обеспечить комплексное решение поставленных задач, выявить целесообразность того или иного распределения расходных полномочий и конечную отдачу самих бюджетных расходов.

Обеспечение финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований, как одной из важнейших целей федеративной и муниципальной реформы, означает не только распределение прав и ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения гарантированных бюджетных доходов на эти цели. Между тем, одним из проявлений хронического кризиса региональных и местных финансов является резкая диспропорция между переданными на региональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. В этой связи, центральное место в решении проблем управления социально-экономическим развитием страны должны занять вопросы укрепления финансовой самостоятельности и самодостаточности регионов на основе принципов бюджетного федерализма, которые предполагают: усиление роли бюджетов субъектов Российской Федерации и наделение необходимыми финансовыми ресурсами каждого уровня власти для реализации своих полномочий.

Региональные и местные власти должны иметь возможность самостоятельно балансировать свои бюджеты. И за региональными, и за местными властями должны быть закреплены крупные налоговые источники, которыми они могли бы распоряжаться полностью, от определения налоговой базы до введения ставок и определения льгот.

Важным направлением реформирования финансово-бюджетной системы на субфедеральном уровне является совершенствование бюджетного учета, отчетности, контроля и аудита. Требует систематизации разработка и соблюдение стандартов раскрытия информации о формировании и исполнении бюджета, финансовом состоянии субъекта Российской Федерации (муниципального образования), качестве управления бюджетами и представлении общественных услуг. Повышению прозрачности кредитно-финансовой деятельности будет способствовать получение и поддержка кредитных рейтингов, участие в программах мониторинга региональных и местных финансов, регулярное проведение и публикация результатов независимого (внешнего) аудита бюджета, бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, иных активов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Важным направлением становится повышение значения стимулирующих видов (компонентов) межбюджетного регулирования. Реформа в облаете разграничения полномочий привела к значительному расширению полномочий органов власти регионов. При этом они продолжают выполнять значимые для страны социальные и экономические функции, хотя финансовая база исполнения этих полномочий остается крайне узкой и, главное, весьма нестабильной. В связи с этим особую роль приобретает такая форма финансовой помощи, которая, с одной стороны, поддерживала бы (стимулировала) определенные направления бюджетной политики региональных и местных органов власти, а с другой, не являлась бы чрезмерным вмешательством в эту политику. Необходимо определить круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть использованы для

софинансирования, установить четкие критерии и определенные условия получения подобной финансовой помощи, порядок ее формирования и распределения.

Необходимы постоянный мониторинг финансового положения субъектов Федерации и отдельных муниципальных образований; своевременная «профилактика» неплатежеспособности регионов и муниципальных образований, а также выявление наиболее распространенных проблем, приводящих к невыполнению расходных обязательств. При этом особое внимание следует уделить разработке мер по упреждению возникновения неплатежеспособности. В связи с этим целесообразно предусмотреть введение на федеральном уровне регулярного мониторинга и оценки платежеспособности и качества управления общественными финансами регионов и аналогичных механизмов в отношении муниципальных образований - на уровне субъекта Федерации. Так, в отношении высокодотационных регионов и органов местного самоуправления необходимо законодательно вводить дополнительные требования по эффективности использования бюджетных средств, включающие:

независимую экспертизу проектов бюджетов и экономических обоснований к ним, планов приватизации муниципального имущества;

дополнительные ограничения на объем государственного и, особенно, муниципального долга.

В целях совершенствования процесса среднесрочного финансового г планирования на территориальном уровне целесообразно внести в Бюджет-

ный кодекс РФ положения, обязывающие региональные и муниципальные власти осуществлять практику среднесрочного финансового планирования, включая:

конкретизацию целей и задач бюджетной политики на среднесрочную перспективу; видов и форматов среднесрочного бюджетного планирования, перечней «входных» и «выходных»

показателей, требований к исходной информации; порядка взаимодействия всех участников процесса среднесрочного финансового планирования.

Важнейшей проблемой, в связи с началом реализации Федерального закона № 131-ФЭ является крайне ограниченный набор статистических данных в разрезе муниципальных образований не только поселенческого, но и районного типа. Для эффективного исполнения полномочий по формированию и распределению межбюджетных трансфертов регионам и муниципальным образованиям необходим определенный перечень показателей по всем муниципалитетам, характеризующий уровень развития экономики, демографические, климатические и другие особенности конкретной территории. Целесообразно расширить возможности использования и повысить качество и полноту налоговой отчетности, формируя ее по каждому муниципальному образованию. Необходимо радикально повысить доступность информации по различным видам налоговых поступлений, по собираемости налогов для всех органов субфедерального управления.

Целесообразно ввести в практику государственного и муниципального управления публичные ежегодные отчеты региональных и муниципальных органов власти, включающие результаты деятельности субъектов государственного управления за прошедший период и планы повышения эффективности управления общественными финансами на предстоящий период.

В заключении отмечается, что за прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов. В результате принятия ряда федеральных законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями, уровня местных бюджетов - районный и поселенческий. На

долгосрочной основе распределены налоговые доходы, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов. Также немаловажным является то, что был введен прямой запрет на передачу «нефинансируемых мандатов».

Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы, как в направлении совершенствования практики межбюджетного регулирования, так и в целом - повышения качества и эффективности управления региональными и муниципальными финансами. В этом направлении наиболее важно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий, а также принять меры по дальнейшему совершенствованию реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальных уровнях.

Существует настоятельная необходимость в переходе на «производство - ориентированную» модель развития народного хозяйства и соответствующей этой цели бюджетной политики, которая базировалась бы на новой методологии и новой системе оценки социально-экономического развития регионов, на научно обоснованной национальной стратегии инновационного преобразования экономики и всего общества. В частности, автором выработаны рекомендации по использованию налогово-бюджетных рычагов активизации инвестиционных процессов в регионах России, а также по обеспечению взаимодействия органов власти всех уровней при решении этой стратегической задачи.

Публикации. По теме диссертации опубликованы четыре печатных работы, в которых отражены основные результаты, полученные в процессе проведенного исследования:

1. Коренев Н.Г., Коренев А.Н., «Формирование муниципальной финансовой базы в условиях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации» // «Вестник Экономики», № 19/20 октябрь 2004 г. (1 пл.).

2. Коренев А.Н., «О направлениях реформирования системы разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы субъектов Российской Федерации» // М.: «Макроэкономика», № 1,2006 г. (1 пл.);

3. Коренев А.Н., «Современное состояние и особенности разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» // М.: «Институт макроэкономики», 2006 г. (4 пл.),

4. Коренев А.Н., «Основные направления разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ» // Ученые записки. Выпуск 5./ Под ред. доцента Ермилова В.Г. - М.: изд. Академия бюджета и казначейства, 2005г. (0,5 пл.).

Изд. №12-11-01 Объем 1,0 пл. Тираж 100 Заказ

Академия бюджета и казначейства

101990, Москва, Малый Златоустинский пер., 7.

;

6 F ¿>1P

\

¡2- 6 5 5 8

i

(

i

i

i

)

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Коренев, Алексей Николаевич

Введение.

Глава I. Теоретические основы финансовых отношений между органами власти разных уровней.

1.1 Бюджетный федерализм как основа построения финансово-бюджетной системы.

1.2 Межбюджетные отношения, как основное направление реализации принципов бюджетного федерализма.

Глава II. Особенности разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны в условиях бюджетной реформы в Российской Федерации.

2.1 Задачи органов государственной власти и местного самоуправления по совершенствованию доходных и расходных полномочий бюджетов всех уровней.

2.2 Укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов в условиях федеративной и муниципальной реформ.

Глава III. Пути совершенствования разграничения доходных и расходных полномочий на субфедеральном уровне в Российской Федерации.

3.1. Предложения по наделению субфедеральных органов власти налоговыми правами с целью укрепления доходной базы их бюджетов.

3.2. Меры и предложения по развитию законодательства, регулирующего финансовые отношения между органами власти в Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации"

Актуальность темы исследования и современное состояние проблемы. Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в рамках функционирования бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения, по нашему мнению, должны основываться на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Реализация программ реформирования межбюджетных отношений в прошедшем десятилетии совпала с периодом тяжелых последствий кризиса лета-осени 1998 г. В посткризисных условиях, сложившихся в

России к началу нового десятилетия, определяющей чертой бюджетной политики стали задачи финансовой стабилизации, удержания минимально 2 достаточной социальной ситуации, особенно в наиболее «депрессивных» или дотационных регионах России. К началу нового десятилетия эта задача оказалась выполненной, но в тот же период усилилось бремя перераспределительных процессов в российской бюджетной системе. Возросло значение выравнивающей функции межбюджетных отношений.

В Российской Федерации к началу 2000-х годов, по мнению некоторых экспертов, сформировался индивидуально-договорный тип межбюджетных отношении, по существу не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако, реализуемый именно под этим лозунгом. Все это усилило экономическую дифференциацию регионов. Осуществляемая в первые годы нового десятилетия реформа межбюджетных отношений находится в русле долгосрочной стратегии развития страны, которая предполагает: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности всех уровней государственной власти.

Российскими исследователями систематически изучаются проблемы бюджетного федерализма в самых разных ее проявлениях. Ими обобщается отечественный и зарубежный опыт управления финансами в условиях федеративного государства, совершенствования системы управления ресурсам в условиях переходной экономики, даются практические рекомендации по разграничению предметов ведения и полномочий и преодоления коллизионных ситуаций.

Важность и необходимость изменения приоритетов в дальнейшей интеграции экономики страны, переходе ее на новый этап развития стало предметом обсуждения не только среди ученых, но и среди представителей властных структур. Эта задача была точно сформулирована и в Послании Президента Российской Федерации В.

Путина Федеральному собранию Российской Федерации, Президент подчеркнул, что «сегодня наш стратегический приоритет — это з рациональное, справедливое обложение природных ресурсов — основного богатства России, недвижимости, а также последовательное снижение налогообложения нерентных доходов, обеспечение граждан доступным жильем, модернизация современной структуры здравоохранения и образования, введение нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны.

Вопросы социально-экономического развития государств и регионов, особенно в контексте использования природной ренты и перехода от рентной экономики к производительной, а также методологические основы классического и современного экономического анализа достаточно глубоко исследованы в работах Карла Маркса141^ А. Лавров[42], Д. Львова[[50], А. Ефименкова, М. Круглова[52], С. Хурсевича,

A. Татаркина.

На всех этапах государственного федеративного развития тема бюджетных отношений между органами публичной власти привлекала внимание специалистов и ученых, стремившихся найти оптимальную формулу бюджетного федерализма. Эта тема, как социально-значимая область в процессе развития федерализма в России получила широкое освещение в работах Р. Абдулатипова[65], Е. Бухвальда[671, С. Валентея[69],

B. Горегляда[71], Г. Ковалевой, В. Лысенко, И. Мацкуляка, Э. Пешиной, М. Столярова.

Известно, что проходящая в стране реформа межбюджетных отношений и разграничение предметов ведения и полномочий в этой сфере предполагают не только исследование возникающих проблем, но и подготовку специалистов к работе в рыночных условиях. Значительный вклад в научную разработку темы, особенно востребованной с началом нового десятилетия, а также в ее продвижение в рамках учебного процесса среди финансовых работников Российской Федерации внесли А.

Быстряков, А. Емельянов, А. Куликов, В. Мехряков, Б. Пеньков, И. Подпорина, Е. Пономаренко, А. Спицын, А. Синягов, И. Суслов, Р. Чванов исследовавшие закономерности рыночных преобразований и предложившие к началу 2000-х годов целое научное направление, базирующееся на совокупности финансовых, налоговых, кредитных отношений в области российской экономики и финансов в новых исторических условиях России.

Необходимо изменить господствующую в обществе рентную модель развития народного хозяйства на производительную, которая базировалась бы на новой методологии и новой системе оценки развития регионов. Осуществление данной цели предполагает разработку национальной стратегии инновационного преобразования экономики и всего общества. Эта стратегия должна быть сориентирована на повышение доли чистой продукции в ВВП до 70 % путем роста темпов производства, достижения полной занятости, минимизация инфляции и справедливого распределения доходов.

Преодоление застойных явлений в экономике, сдерживание роста безработицы и инфляции, ослабление социальной напряженности и тенденций дезинтеграции экономического пространства, проблемы функционирования внебюджетных фондов и их недостаточная эффективность в решении проблем регионов - все это обуславливает необходимость принятия неотложных мер на государственном уровне. Реформа межбюджетных отношений должна сопровождаться не только изменениями и дополнениями в Бюджетном и Налоговом кодексах страны, но и значительной коррекцией некоторых моментов в федеральном финансово-бюджетном законодательстве.

Особую роль в модернизации структуры российской экономики, осуществлении финансово-бюджетных реформ и бюджетного федерализма играет инвестиционная политика, влияющая на доходы и покупательную способность населения. Состояние и перспективы 5 инвестиционной стратегии России в отношении регионов, инвестиционный климат, сложившийся на территориях, индикаторы инвестиционных рисков, физические объемы инвестиций рассмотрены в публикациях Е. Ананькиной, Е. Бернштама, А. Кузнецова, О. Кузнецовой, В. Лексина, В. Рябцева, А. Федотова, Г. Чудилина, А. Швецова.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере - важнейшая проблема современной реформы. Исследуя актуальные проблемы государственного регулирования финансово-бюджетной сферы в условиях переходной экономики, реформы в области законодательства, новые подходы к вопросам разграничения полномочий между органами публичной власти, а также материалы, предложенные Комиссией при Президенте Российской Федерации, возглавляемой Д. Козаком.

Мировой опыт свидетельствует, что только те страны достигают больших успехов в развитии народного хозяйства, где механизмы управления процессами конкуренции базируются на принципах справедливости, нацелены на создание условий дня развития человека, его интеллектуальных и физических способностей, на повышение устойчивости и качества жизни общества в целом.

Изучение характерных особенностей межбюджетных отношений в новом десятилетии находится в центре внимания современной экономической науки. Большинство исследований проблем бюджетного федерализма принимают в качестве исходных следующие основные положения:

Теория межбюджетных отношений не является обособленной теорией управления. Она является составной частью общей теории государственного федеративного управления.

Управление бюджетными процессами осуществляется с помощью приемов и методов, применяемых в любом демократическом 6 федеративном государстве. Специфика бюджетного федерализма заключается не в самих методах, а в конкретном выстраивании финансово-бюджетных отношений между уровнями публичной власти: федеральным, региональным, местным.

Основной чертой бюджетной системы, сформировавшейся в России в 1990-е - 2000-е годы: является наличие не отрегулированных законодательно проблем в сфере разграничения доходных источников между уровнями власти. В первую очередь это касается доходных источников в региональных и местных бюджетах.

Основная цель и задачи исследования, на которую ориентирована работа, является разработка путей и методов разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере в условиях формирования нового типа федеративных отношений и реализации концепции бюджетного федерализма в Российской Федерации. Поиск ответов на вопросы в области межбюджетных отношений, поставленные политической и социально-экономической реальностью Российской Федерации в 1990-е - начало 2000-х гг., уже по самой своей сути представляет собой исключительно важную и необходимую цель.

Целью исследования является разработка путей совершенствования разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере в условиях формирования нового типа федеративных отношений и реализации принципов бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

1. Проанализировать основные этапы и направления работы по разграничению полномочий и реформированию межбюджетных отношений; с учетом зарубежного опыта выявить особенности построения сбалансированной модели разграничения доходных и расходных 7 полномочий между органами государственной власти различных уровней.

2. Выявить негативные последствия практики централизации управленческих полномочий, а также ухудшения финансового обеспечения полномочий, выполняемых субфедеральными органами власти.

3. Изучить взаимосвязь социально-экономических и финансово-бюджетных проблем развития российских регионов (экономический рост, финансовая стабилизация и повышение инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации, финансовое и экономическое выравнивание через совершенствование практики межбюджетного регулирования).

4. Провести сравнительный анализ факторов, влияющих на разграничение доходных и расходных полномочий органов власти всех уровней; рассмотреть вопросы, связанные с решением задачи поэтапного сокращения регулирующих доходов с их преобразованием в доходы, закрепленные за соответствующими субфедеральными бюджетами на долгосрочной основе.

5. Исследовать новые подходы к закреплению конкретных расходных и доходных полномочий в финансово-бюджетной сфере за органами публичной власти в ходе происходящей в стране реформы финансово-бюджетной системы, а также федеративной и муниципальной реформы в целом.

6. Определить содержание и последовательность внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы страны, обусловленных необходимыми уточнениями в разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Объект исследования — реформирование межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы Российской Федерации.

Предметом исследования выступают расходные и доходные полномочия субъектов бюджетной системы Российской Федерации.

Методология исследования. Исследование проблематики принципов распределения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации проводилось с использованием следующих общенаучных методов: системный подход, экономико-статистические методы, метод анализа и синтеза и логикоаналитическая оценка параметров.

Информационную базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по вопросам бюджетной политики, финансовой стабилизации, федеративных отношений, регионального развития. При подготовке диссертации были использованы нормативноправовые документы федерального и регионального уровня; материалы федеральной и региональной статистики, нормативно-методические и информационные материалы Министерства финансов Российской

Федерации. Исследуя актуальные проблемы государственного регулирования финансово-бюджетной сферы в условиях переходной экономики, новые подходы к вопросам разграничения полномочий между органами публичной власти, автор опирался на сравнительный анализ нормативно-правовых и методических материалов по федеративной, муниципальной и бюджетной реформе в Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в формировании теоретических подходов и выработке практических рекомендаций по совершенствованию разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ.

К конкретным результатам диссертационного исследования, обладающим научной новизной, можно отнести следующее: на основе анализа состояния финансово-бюджетной сферы

России и бюджетной политики дана комплексная оценка процессов становления бюджетного федерализма в условиях переходной экономики и определены их особенности; проанализированы основные этапы реформирования 9 межбюджетных отношений, выявлены недостатки существующего разграничения доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы РФ; изучена взаимосвязь социально-экономических и финансово-бюджетных проблем развития российских регионов (недостаточный экономический рост, низкая инвестиционная привлекательность отдельных субъектов РФ, финансовое и экономическое неравенство) и определена роль совершенствования практики межбюджетного регулирования в их решении; обосновано использование в качестве основного индикатора межрегиональных различий показателя уровня жизни населения в целях межбюджетного регулирования; сформулированы и обоснованы конкретные принципы разграничения предметов ведения и полномочий в финансово-бюджетной сфере на основе обобщения позитивного опыта и практики межбюджетного взаимодействия; определены подходы к закреплению конкретных расходных и доходных полномочий по уровням бюджетной системы в свете проводимых в стране федеративной и муниципальной реформ; в целях обеспечения приоритетности формирования доходов региональных и местных бюджетов предложено внести изменения в налоговое и бюджетное законодательство.

Практическая и теоретическая значимость результатов исследования

Заключаются в том, что основные теоретические положения и методические рекомендации могут быть использованы в практике совершенствования бюджетного федерализма в России, а также в ходе дальнейшего экспертно-аналитического изучения программ и проектов реформирования бюджетной системы как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Предложения и выводы могут быть применены в ю программно-целевых разработках по проблемам государственного управления, а также совершенствования законодательного регулирования бюджетного процесса для повышения эффективности взаимодействия органов власти различных уровней. Отдельные предложения могут быть использованы работниками региональных и местных органов власти при подготовке проектов регулирующих нормативных актов по вопросам разграничения полномочий в финансово-бюджетной сфере на субфедеральном уровне.

Основные научные результаты, полученные соискателем, могут способствовать расширению теоретических представлений в изучении межбюджетных процессов; в изучении места и роли органов власти всех уровней в гармонизации финансово-бюджетной системы страны.

Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена основными целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы. Объем работы составляет 174 страниц машинописного текста, содержит 8 таблиц и 3 схемы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Коренев, Алексей Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

В посткризисных условиях определяющей чертой бюджетной политики были задачи финансовой стабилизации, удержания минимально достаточной социальной ситуации, особенно в наиболее «депрессивных» или дотационных регионах России. К началу текущего десятилетия эта задача оказалась выполненной, но в тот же период усилилось бремя перераспределительных процессов в российской бюджетной системе. Возросло значение выравнивающей функции межбюджетных отношений.

Важность и необходимость изменения приоритетов в дальнейшей интеграции экономики страны, переходе ее на новый этап развития стало предметом обсуждения не только среди ученых, но и среди представителей властных структур. Эта задача была точно сформулирована и в посланиях Президента Российской Федерации В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации, Президент подчеркивал, что сегодня наш стратегический приоритет — это рациональное, справедливое обложение природных ресурсов — основного богатства России, недвижимости, а также последовательное снижение налогообложения нерентных доходов, обеспечение граждан доступным жильем, модернизация современной структуры здравоохранения и образования, введение нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны.

Необходимо изменить господствующую в обществе рентную модель развития народного хозяйства на производительную, которая базировалась бы на новой методологии и новой системе оценки развития регионов. Осуществление данной цели предполагает разработку национальной стратегии инновационного преобразования экономики и всего общества. Эта стратегия должна быть сориентирована на

154 повышение доли чистой продукции в ВВП до 70 % путем роста темпов производительных доходов, достижения полной занятости, минимизация инфляции и справедливого распределения доходов.

Преодоление застойных явлений в экономике, сдерживание роста безработицы и инфляции, ослабление социальной напряженности и тенденций дезинтеграции экономического пространства, проблемы функционирования внебюджетных фондов и их недостаточная эффективность в решении проблем регионов - все это обуславливает необходимость принятия неотложных мер на государственном уровне. Реформа межбюджетных отношений должна сопровождаться не только изменениями и дополнениями в Бюджетном и Налоговом кодексах страны, но и значительной коррекцией всей массы федерального (и, соответственно, регионального) финансово-бюджетного законодательства.

Изучение характерных особенностей межбюджетных отношений в текущем десятилетии находится в центре внимания современной экономической науки. В большинстве исследований проблем бюджетного федерализма в качестве исходных принимаются следующие основные положения: теория межбюджетных отношений не является обособленной теорией управления. Она является составной частью общей теории государственного федеративного строительства; управление бюджетными процессами осуществляется с помощью приемов и методов, применяемых в любом демократическом федеративном государстве. Специфика бюджетного федерализма заключается не в самих методах, а в конкретном выстраивании финансово-бюджетных отношений между уровнями публичной власти: федеральным, региональным и местным; основной чертой бюджетной системы, сформировавшейся в России в 1990-е-2000-е годы, является наличие неотрегулированных

155 законодательно проблем в сфере разграничения доходных источников между уровнями власти. В первую очередь это касается доходных источников в региональных и местных бюджетах. Требуется уточнение сферы вопросов регионального и местного значения, форм и масштабов делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Основной целью, на которую ориентировано данное исследование, является разработка путей и методов разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти в финансово-бюджетной сфере в условиях формирования нового типа федеративных отношений и реализации концепции бюджетного федерализма в Российской Федерации. Поиск ответов на вопросы в области межбюджетных отношений, поставленные политической и социально-экономической реальностью Российской Федерации в 1990-е - начало 2000-х гг., уже по самой своей сути представляет собой исключительно важную и чрезвычайно актуальную задачу.

Для достижения поставленной цели был решен комплекс следующих конкретных задач исследования: изучены с новых позиций социально-экономические и финансово-бюджетные проблемы регионов, в частности, вопросы финансовой стабилизации и повышения инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации, а также проблемы финансового выравнивания через совершенствование межбюджетных отношений; проведен сравнительный социально-экономический анализ проблем, возникающих в ходе реформы межбюджетных отношений и факторов, влияющих на разграничение доходных и расходных полномочий органов публичной власти всех уровней; дана многосторонняя характеристика таких явлений как: «экономическая эффективность» - «бюджетная ответственность» -«социальная справедливость» - «политическая консолидация» и

156 устойчивое повышение качества жизни», как через сферу экономики, так и через социальную сферу; исследован статус и перечень собственных (установленных Налоговым кодексом), закрепленных (установленных на постоянной основе) и регулирующих (установленных ежегодными законами о бюджетах) доходов бюджетов всех уровней, выявить их влияние на систему межбюджетных отношений; исследованы новые возможности законодательного закрепления конкретных полномочий в финансово-бюджетной сфере за органами публичной власти в ходе происходящей в стране реформы финансово-бюджетной системы; изучены возможные последствия коренного пересмотра всей массы федерального финансово-бюджетного законодательства и сложившейся практики финансирования всех видов деятельности государственной власти на различных уровнях; определены приоритетность изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы страны, востребованные временем и ходом реформы в финансово-бюджетной сфере; рассмотрена реализация задачи поэтапного сокращения регулирующих доходов с их преобразованием в собственные, закрепленные на долгосрочной основе, доходы региональных и местных бюджетов, определены пути и методы, а также источники финансирования при реализации этой задачи; проанализированы с учетом зарубежного опыта особенности построения сбалансированной модели разграничения полномочий между органами государственной власти различных уровней в области межбюджетных отношений в России как фактора социально-экономической и политической и стабилизации общества на этапе формирования демократической Федерации, децентрализации системы социально-политического управления на федеральном и региональном уровнях; исследованы поливариантность этнополитического и территориального развития и влияние этого многообразия на межбюджетные отношения; обобщен опыт социально-экономического реформирования и совершенствования системы социально-политического управления в субъектах Федерации, накопленный в первые годы нового десятилетия определить специфику социально-экономических приоритетов;

Автором исследованы с целью последующего внедрения в практику межбюджетных отношений следующие принципы: а) финансово-бюджетное обеспечение должно соответствовать законодательным полномочиям всех уровней публичной власти. Реализация всех полномочий должна финансироваться на постоянной основе. б) собственные доходы местных бюджетов должны в основном соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены на органами местного самоуправления; в) Бюджетным кодексом за местными бюджетами могут быть закреплены минимально гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения и частично - для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления; г) законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке - должны закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе по душевому принципу) дня реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления; д) необходимо предоставить региональным и местным органам власти полномочия по самостоятельному решению вопроса о перечислении поступлений от собственных доходных источников в бюджеты других уровней, не допускать централизацию решениями вышестоящих органов власти поступлений по региональным и местным налогам. Не допускать установления федеральным законодательством нормативов поступлений по региональным налогам в местные бюджеты.

Указанные положения и принципы являются базовыми в решении вопросов, связанных с разграничением полномочий в целях улучшения социально-экономического положения населения и привлечения инвестиций для решения коренных проблем промышленного развития.

Реализация вышеперечисленных задач и принципов на практике позволит привести к своевременному и эффективному совершенствованию межбюджетных отношений, возникновению дополнительных источников финансирования, а также, повышению ответственности властей всех уровней за реализацию социально-экономических программ развития регионов и Российской Федерации в целом.

На основе обобщения позитивного опыта и практики взаимодействия Федерации и субъектов Российской Федерации в выстраивании финансовых потоков в обеспечении финансового выравнивания регионов в 1990-е годы сформулированы и методологически обоснованы механизмы и модельные принципы разграничения предметов ведения и полномочий в финансово-бюджетной сфере.

Комплексно исследована и оценена проблематика инвестиционных процессов в регионах России. Выработаны рекомендации по совершенствованию этой работы и обеспечению взаимодействия органов власти при решении этой задачи.

Доказано, что формирующаяся финансово - бюджетная система и

159 принципы разграничения полномочий в бюджетной сфере, при условии повышения самостоятельности и ответственности субъекта Федерации и усиления фактора субсидиарности, способна выступить мощным инструментом высокоэффективной инновационной программы действий, как на уровне Федерации, так и в ее регионах с целью социально-экономического реформирования и совершенствования всей системы управления.

Полученные результаты могут найти реализацию в практике совершенствования бюджетного федерализма в России, а также в ходе дальнейшего экспертно-аналитического изучения программ и проектов социально - экономического реформирования финансовой системы как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации. Предложения и выводы востребованы в программно-целевых разработках по проблемам государственного управления, совершенствования законотворческой деятельности, повышения эффективности взаимодействия органов власти. Внедрение результатов исследования также будет содействовать снятию противоречий и социальной напряженности в обществе, принятию управленческих решений в финансовой сфере, проведению устойчивой политики в социальной сфере.