Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации"

На правах рукописи

Мизинцева Василиса Васильевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.10- финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2012

005045107

Диссертация выполнена на кафедре «Финансы и кредит» экономического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов» (РУДН)

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

БЫСТРЯКОВ Александр Яковлевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

ПОДПОРИНА Ирина Всеволодовна заведующая кафедрой государственных и муниципальных финансов Высшей школы государственного аудита (факультета) Московского Государственного

Университета им. М.В. Ломоносова

канди дат экономических наук ШИРЯЕВ Владимир Петрович

начальник Финансово-казначейского

управления Западного административного округа г. Москвы

Ведущая организация: Институт экономики Российской

академии наук

Защита диссертации состоится «19» июня 2012 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.30 при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, зал № 1.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке РУДН по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.

Объявление о защите и электронная версия автореферата размещена на сайте Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов» http://www.rad.pfu.edu.ru «18» мая 2012 г. и отправлены для размещения на сайте ВАК Минобрнауки РФ по адресу referat_vak@mon.gov.ru.

Автореферат разослан «18» мая 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета ¿^^^с^гТ^г. Ж.Г. Голодова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Финансовый контроль является важной составляющей успешного государственного управления, приобретающей на фоне быстро меняющихся как внешних, так и внутренних социально - экономических условий в стране все большее значение. Становление и развитие государственного финансового контроля (ГФК) в Российской Федерации происходит достаточно противоречиво, что связано с наличием объективных проблем, таких как, прежде всего, необходимость создания четкой нормативно - правовой базы деятельности контрольно -счетных органов (КСО), разработки единых методологических подходов с учетом и на основе прогрессивного мирового опыта. К важным проблемам следует также отнести интенсивные процессы административного реформирования и модернизации всех отраслей экономики России, а также системы ГФК, которые потребовали использования современных инновационных технологий, в том числе и информационно-коммуникационных.

Несмотря на то, что в последнее время проблемам ГФК в научной литературе уделяется большое внимание, все еще нет единого подхода к определению важнейших понятий и категорий финансового контроля, отсутствует единая концепция ГФК в РФ, процессы стандартизации протекают медленно, взаимодействие и интеграция органов ГФК как на региональном и муниципальном, так и на федеральном уровне носят несистематический характер, а их взаимодействие недостаточно урегулировано.

Проблемы совершенствования и модернизации ГФК в настоящее время особенно актуальны в связи с социально - экономическими задачами страны на фоне глобального финансового кризиса. Главными целями государственного контроля становятся повышение эффективности финансового контроля на всех уровнях и совершенствование института государственного аудита в целом.

Представляется необходимым внедрение систем регулярного контроля, оценки рисков, мониторинга, проведения превентивных мер, предупреждающих нерациональное, неэффективное и неоправданное расходование государственных средств, что особенно важно для развития отдельных отраслей экономики. В связи с этим актуально появление и внедрение сравнительно новых видов финансового контроля, таких как аудит эффективности и стратегический аудит.

В рамках совершенствования и модернизации системы ГФК необходимым и актуальным представляется разработка и определение основных принципов построения информационно-коммуникационных систем (ИКС) государственного финансового контроля, с целью повышения прозрачности деятельности органов ГФК различного уровня и улучшения механизмов их взаимодействия. Все это обусловливает актуальность темы данного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросам государственного финансового контроля в отечественной и зарубежной литературе уделяется много внимания. В отечественной науке существенный вклад в теорию и практику формирования и развития системы ГФК внесли такие авторы как Агапцов СЛ., Бровкина Н.Д., Бурцев В.В., Быстряков А.Я., Горегляд В.П., Воронин Ю.М., Двуреченских В.А, Иванова Е.И., Ияшвили В.Б., Перекрестова J1.B., Погосян Н.Д., Подпорина И.В., Рябухин С.Н., Степашин C.B., Шохин С.О. и др.

В работах вышеназванных авторов раскрываются различные аспекты теоретических и методологических основ финансового контроля, видов финансового контроля, структуры современной системы ГФК в РФ. Однако, хотя в этих работах имеется обширный научный материал, единый подход в определении целей и задач ГФК не выработан. Кроме того, проблема совершенствования и модернизации системы ГФК в РФ, в частности путем информатизации, в данных исследованиях рассматривается фрагментарно.

Важные аспекты, связанные с ролью государства в организации финансового контроля, исследованы в работах зарубежных экономистов: Смита А., Гэлбрейта Дж., Кастельса М., Кейнса Дж., Коуза Р., Стиглица Дж. и др. Мировой опыт и рекомендации для стран, находящихся, как и Россия в переходном периоде от командной системы экономики к рыночным отношениям, чрезвычайно важен. Анализ проблем организации ГФК в странах с переходной экономикой подробно обсуждается в монографии Р. Аллена и Д. Томмаси, однако изложенные авторами рекомендации носят достаточно общий и декларативный характер.

Таким образом, на основании изученной литературы показана недостаточная проработанность темы, что определяет научную обоснованность выбора цели настоящего исследования.

Цель диссертационного исследования заключается в изучении современной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации и обосновании направлений ее совершенствования и модернизации.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих основных задач:

- уточнить содержание основных понятий теории финансового контроля на основе систематизации взглядов ведущих экономистов на организацию ГФК в РФ;

- дополнить систему принципов ГФК с учетом его эффективности;

- обосновать усиление роли и значения ГФК в условиях финансового кризиса и в посткризисный период;

- аргументировать необходимость разработки нового вида аудита -государственного отраслевого аудита с учетом особенностей и специфики развития отдельных отраслей экономики;

- выявить проблемы в организации финансового контроля в условиях административного реформирования и определить основные направления совершенствования и модернизации системы ГФК;

- выработать алгоритм построения И С на основе интегрированного подхода к организации финансового контроля;

- разработать Концептуальную модель отраслевой Базы практик как составной части Единого интегрированного информационно-экономического пространства (ЕИИЭП).

Объектом исследования является система государственного финансового контроля, государственные КСО, в том числе Счётная палата РФ и Контрольно-счетная палата Москвы.

Предметом исследования выступают совокупность финансово-экономических отношений в области государственного финансового контроля, теория и практика совершенствования и модернизации системы ГФК РФ в современных условиях.

Теоретической и методологической базой диссертационного исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых, посвященные проблемам формирования, развития и модернизации системы ГФК.

В работе применяется логико-теоретический системный анализ, широко используются общенаучные методы исторического, диалектического, системного, функционального и сравнительного исследований, а также концептуальные положения, изложенные в официальных документах.

Информационной базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, законодательные нормативно - правовые акты, справочно-статистические материалы, нормативные документы Счетной Палаты РФ и Контрольно-счетной палаты Москвы, материалы монографий и периодической печати, информация официальных web - сайтов органов ГФК, стандарты и нормы, принятые в мировой практике финансового контроля.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии теоретических и методических положений по совершенствованию организации ГФК и заключается в том, что:

1. Уточнено понятие «государственный финансовый контроль», где предложено выделить его как социально-экономическую категорию, подразумевающую в отличие от существующих подходов его социальную направленность и эффективность. В соответствии с этим определением государственный финансовый контроль представлен как система институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в мобилизации, распределении и использовании денежных средств государства и органов местного самоуправления для обеспечения эффективного социально-

ориентированного государственного и муниципального управления. Предложена общая схема организации ГФК в России на федеральном уровне.

2. Предложено дополнить систему принципов ГФК принципом эффективности, сущность которого состоит в необходимости определения эффективности использования государственных и муниципальных ресурсов, а также финансовой результативности и социально-экономической значимости осуществления самого контроля, в том числе разработки и функционирования системы постоянного мониторинга и превентивных мероприятий, опирающейся на обобщённые финансовые показатели интегрированной информационной модели отраслевой Базы практик.

3. Определено возрастающее значение контрольно-счетных органов (особенно контрольно-счётных палат в субъектах Российской Федерации) в условиях социально-экономического кризиса, которые потребовали усиления государственного контроля в связи с реализацией масштабных антикризисных программ, позволяющих повысить эффективность использования финансовых ресурсов с учетом социальных интересов общества. Сложившиеся условия диктуют необходимость своевременного мониторинга и анализа финансово-экономических процессов, а также внедрения аудита эффективности и других прогрессивных видов финансового контроля в соответствии с едиными методическими разработками Счётной Палаты РФ.

4. Предложено введение нового вида аудита - государственный отраслевой аудит, цели и задачи которого заключаются в анализе процессов развития и эффективности отдельных направлений и отраслей экономики, а также планирования и выполнения целевых государственных программ, в условиях перехода финансовой системы Российской Федерации на принципы программного бюджета с 2013 года.

5. Выявлены основные проблемы развития деятельности органов финансового контроля Российской Федерации в современных условиях:

- отсутствие Единой концепции ГФК и необходимость совершенствования нормативно - правовой базы деятельности организаций финансового контроля;

- отсутствие теоретического обоснования оптимального разделения и разграничения функций, полномочий и предметов ведения между институциональными органами государственного финансового контроля;

- несовершенство механизмов эффективного взаимодействия органов системы ГФК регионального и федерального уровня;

- отсутствие структурированного информационного обеспечения для решения экспертно - аналитических задач в целях развития различных отраслей экономики РФ.

На основе анализа деятельности КСП Москвы в развитии государственного финансового контроля определены основные направления совершенствования ГФК, такие как усиление взаимодействия органов ГФК, в том числе на основе инновационных ИКТ, внедрение современных видов контроля.

6. Предложено в целях модернизации информационного взаимодействия органов ГФК использовать интегрированный подход к организации информационной системы государственного финансового контроля, заключающегося в структурировании данных и информации по функциональному признаку, а также последовательном его внедрении. Разработан алгоритм внедрения интегрированной информационной системы по обеспечению контрольной деятельности.

7. Разработана концептуальная модель отраслевой Базы практик, как интегрированного объёма информации о происходящих изменениях в финансовом состоянии отраслей национальной экономики, регионов и отдельных предприятий. Выделены механизмы применения модели в практике контрольных действий органами финансового контроля федерального, регионального и муниципального уровней бюджетной системы России. Осуществление государственного отраслевого аудита на основе концептуальной модели отраслевой Базы практик нацелено не только на повышение взаимодействия органов финансового контроля, но и на усиление информационного обеспечения отраслей национальной экономики для выполнения программного консолидированного бюджета Российской Федерации, и осуществления экспертно-аналитической оценки реализации отраслевых государственных программ при их наибольшей финансовой эффективности.

Теоретическая значимость. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования расширяют и развивают научные представления о сущности и роли государственного финансового контроля. Сформулированные теоретические положения в диссертации могут послужить базой для дальнейших разработок в области совершенствования и модернизации ГФК. Результаты исследования могут быть использованы при разработке единой концепции развития современной системы ГФК РФ.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть реализованы в процессе информатизации деятельности КСО различных уровней с целью обеспечения прозрачности, эффективности и рационального взаимодействия различных органов системы ГФК. Сформулированные основы нового направления - государственного отраслевого аудита представляют научно-практическую значимость для органов государственного управления при реализации властных полномочий, в том числе, при мониторинге, оценке и прогнозировании состояния экономики Российской Федерации. Также результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебно-методических комплексах по дисциплинам специализации «Финансы и кредит» - Финансы, Финансовый контроль и др., а также в системе подготовки и переподготовки специалистов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования диссертационной работы были доложены на следующих российских и международных конференциях и симпозиумах:

5

- на Межвузовской научно-практической конференция «Государственный финансовый контроль в современных условиях» (Москва, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2011);

- на Двенадцатом всероссийском симпозиуме «Стратегическое планирование и развитие предприятий» (Москва, ЦЭМИ РАН, 2011);

- на научно-практической конференции «Совершенствование системы управления регионом и повышение эффективности исполнения государственных функций органами исполнительной власти» (Волгоград, ВолГУ, 2011);

- на 13-ой научной конференции молодых ученых «Актуальные проблемы глобальной экономики» (Москва, РУДН, 2011);

- на Международной конференции «Будущее Европы и России в посткризисном мире» (Ницца, 2011)

- на V Международной научно-практической конференция «Современная экономическая теория и реформирование экономики России» (Москва, РУДН, 2010);

- на III Международной научно-практической конференции «Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд» (Новосибирск, 2010)

-на VIII Международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых РУДН «Страны с переходной экономикой в условиях глобализации» (Москва, РУДН, 2009).

Результаты диссертационного исследования обсуждались в рамках программы «Аудит эффективности бюджетных ресурсов», проходившей в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Москва, ноябрь, 2010 г.

Ряд положений и выводов диссертации были апробированы в ходе преподавания дисциплин специализации «Финансы и кредит» на экономическом факультете в Российском университете дружбы народов.

Публикации по теме исследования. По теме диссертации опубликована 21 научная работа, в том числе 11 в периодических изданиях из списка ВАК РФ. Общий объем публикаций составляет 8,05 п.л.

Область исследования соответствует разделу 2. «Государственные финансы», п. 2.22. «Институциональные основы развития государственного финансового мониторинга и контроля» Паспорта специальности ВАК РФ 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и выводов, приложений и списка использованных источников и литературы. Общий объем работы составляет 176 страницы.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень разработанности проблемы, определена цель, задачи, объект и предмет исследования, научная и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретико-методологические и институциональные основы формирования государственного финансового контроля в России»

6

рассматриваются вопросы становления и эволюции государственного финансового контроля в России. Раскрыты сущность и принципы организации и функционирования государственного финансового контроля в РФ.

Во второй главе «Современное состояние н основные проблемы развития государственного финансового контроля в Российской Федерации» выявлены существующие проблемы и соответствующие направления совершенствования ГФК на примере деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Федерации (Контрольно-счетной палаты Москвы).

В третьей главе «Структурно-функциональная оптимизация взаимодействия органов системы государственного финансового контроля» рассматривается организация информационного обеспечения деятельности органов государственного финансового контроля. Разработана концептуальная модель отраслевой Базы практик, в качестве интегрированного объёма информации по финансовым показателям для усиления коммуникаций при проведении современных видов аудита. Автором предложено введение государственного отраслевого аудита, рассматривающего взаимное развитие различных отраслей национальной экономики с точки зрения финансовой эффективности.

В заключении обобщены результаты диссертационного исследования, сформулированы основные выводы и предложения научного и практического характера.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА

ЗАЩИТУ

1. Исследование и уточнение теоретических основ и понятийного аппарата государственного финансового контроля, необходимость которого обусловлена новым содержанием экономических отношений.

В результате проведенного исследования обобщены и систематизированы теоретические и методические основы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации.

На фоне отсутствия единого подхода к определению такого базового понятия как ГФК на практике используются различные трактовки данного понятия. Зачастую определение сущности ГФК связано с конкретными аспектами деятельности и предметной области. Четкое разделение и закрепление понятий ГФК, в том числе и нормами права, отсутствует, при этом они трактуются в соответствии с теми сферами, которые подвергаются контролю. По этим причинам часто понятия «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль», «государственный финансовый контроль в бюджетной сфере» отождествляются или используются как синонимы. Вкладываемый смысл в понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» зависит от автора и контекста каждого конкретного исследования.

В действующих законодательных и нормативно-правовых актах не существует четкого разграничения таких понятий как государственный контроль и государственный аудит. По этой причине необходимо определить сущность различия этих понятий и закрепить законодательно, что «Государственный аудит» описывает все, что относится к системе внешнего, независимого публичного контроля за деятельностью органов государства, который осуществляют специализированные государственные органы. «Государственный контроль» носит более общий характер, а также используется для институтов и процедур, связанных с осуществлением внутреннего самоконтроля государства (прежде всего органов исполнительной власти).

В последние годы активно ведется изучение финансового контроля, как института и научной категории в четырех направлениях: в рамках экономической теории, теории контрольной деятельности, института счетно-ревизионной деятельности в РФ, финансового права. По мнению автора, представляется целесообразным выделить понятие финансовый контроль как социально-экономическую категорию, подразумевающую его социальную направленность и эффективность. В соответствии с этим, автором сформулировано собственное оригинальное определение государственного финансового контроля:

«Государственный финансовый контроль представляет собой систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в образовании, распределении и использовании денежных средств государства и органов местного самоуправления для обеспечения эффективного социально-ориентированного государственного и муниципального управления».

Отсутствие единого подхода к классификации видов ГФК и соответствующих формулировок в нормативно-правовых документах породило различные толкования определения внешнего и внутреннего контроля по различным критериям. По мнению автора, необходимо определить понятия внутреннего и внешнего контроля в соответствии со ст. 3 Лимской декларации руководящих принципов контроля, по которой внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций и осуществляют внутренний контроль. Внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций и осуществляют, таким образом, внешний и независимый контроль. Этот подход можно рассматривать как наиболее актуальный.

ГФК реализуется при помощи создаваемой государством системы органов государственного финансового контроля. Эта система представляет собой элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейшая часть того финансового механизма, с помощью которого государство реализует свою финансовую политику.

Финансовый контроль в России представляет собой сложную, многоуровневую структуру, которую можно рассматривать с различных позиций: по типам государственного финансового контроля, по компетенции контролирующих органов, по уровням власти и т.п. В результате административного реформирования в РФ изменилась структура государственных органов, что привело к существенным изменениям системы органов ГФК и вызвало ряд проблем, в том числе таких как дублирование функций и полномочий, а также потребовало выработки более четких коммуникационных механизмов. Структурирование существующей системы органов финансового контроля должно быть направлено на четкое разграничение их задач, функций и полномочий, а также координацию деятельности контролирующих органов.

Автором разработана схема, отражающая общую структуру системы контролирующих органов государства, формирующая представление об организации ГФК на федеральном уровне в России (Рис. 1).

Источник: составлено автором.

2. Исходя из необходимости совершенствования деятельности системы органов ГФК, внедрения новых форм аудита автором предлагается расширить перечень принципов и дополнить его принципом эффективности.

Деятельность органов ГФК базируется на системе принципов, которая развивается и обогащается новыми категориями. Для осуществления ГФК сформулированы основные принципы, к которым относятся законность, независимость, объективность, ответственность, гласность, системность. Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие прикладной характер: результативность; четкость и логичность требований, предъявляемых субъектами контроля (профессионализм); неподкупность субъектов контроля и ревизий; согласованность действий различных контролирующих органов; принцип соблюдения профессиональной этики и др. В связи с совершенствованием деятельности контролирующих органов, появлением новых видов государственного финансового контроля перечень принципов постоянно расширяется. Принимая во внимание, что в настоящее время всё большую значимость приобретает социальная направленность государственного финансового контроля, автором сформулирован принцип эффективности. В авторской формулировке Принцип эффективности означает, что контролирующие органы и их деятельность должны быть нацелены не только на установление фактов наличия или отсутствия нарушений, но также должны давать рекомендации по их устранению и носить превентивный характер, а также должны соответствовать задачам социально-ориентированного управления.

Сущность принципа эффективности состоит в необходимости определения эффективности использования государственных и муниципальных ресурсов, а также финансовой результативности и социально-экономической значимости осуществления самого контроля, и в том числе, превентивных мероприятий. Учитывая, что в настоящее время КСО активно внедряют аудит эффективности, возрастает роль информационно-аналитической составляющей контрольной деятельности, что требует использования полной финансовой информации и актуальных финансовых, социально-экономических показателей, а также проведения постоянного мониторинга на основе интегрированной информационной системы.

3. Государственный финансовый контроль как важный элемент процесса государственного управления является одним из факторов успешного преодоления кризисных и посткризисных негативных явлений.

Нестабильная социально-экономическая ситуация приводит к необходимости организации постоянно действующего общероссийского мониторинга финансово-экономических процессов. Особое значение в условиях кризиса приобретает экспертно-аналитическая составляющая

государственного финансового контроля, в том числе, в рамках аудита эффективности. Специфика и сущность этого вида ГФК состоит в том, что на основании анализа осуществляется качественная оценка социально — экономического процесса за длительный период времени - от двух до пяти лет. Это позволяет определить, насколько эффективно и полно использованы государственные средства для достижения социально - экономических целей.

4. Обоснование введения нового вида государственного аудита — государственный отраслевой аудит - в рамках развития и совершенствования деятельности КСО РФ.

Развитие и совершенствование системы ГФК невозможно без выработки Единой концепции ГФК, основа которой, по мнению автора, заключается в расширении полномочий Счетной палаты РФ, являющейся по характеру своей деятельности ведущим органом ГФК. В рамках совершенствования работы Счетная палата успешно внедряет аудит эффективности, зарекомендовавший себя в международной практике финансового контроля как прогрессивный и результативный. Учитывая непрерывное развитие и расширение сферы деятельности КСО, в частности внедрение аудита эффективности, появление конституционного и стратегического аудита, автором предлагается ввести новый вид аудита - государственный отраслевой аудит. (В отличие от отраслевого аудита, который рассматривает вопросы отдельных ведомств, предприятий и хозяйств).

Задача экспертно-аналитической оценки и мониторинга отрасли представляется важной и актуальной. Для комплексного анализа состояния отрасли и разработки соответствующей стратегии её развития необходим систематический сбор информации и качественное информационное обеспечение контрольной деятельности. Таким образом, в результате проведения экспертно-аналитических мероприятий, а также таких современных видов аудита как аудит эффективности, стратегический аудит, государственный отраслевой аудит проводится мониторинг отрасли, что будет служить базой для принятия оптимальных решений в условиях реформирования бюджетной системы и перехода финансовой системы Российской Федерации на принципы программного бюджета с 2013 года.

В рамках государственного отраслевого аудита, цели и задачи которого заключаются в анализе процессов развития и эффективности отдельных направлений и отраслей, а также планирования и выполнения целевых государственных программ, автором предлагается создание отраслевых Баз практик, как основы концептуальной инновационной модели взаимодействия органов ГФК.

5. Выявлены основные проблемы в организации ГФК. На основе анализа прогрессивной деятельности КСП Москвы в развитии государственного финансового контроля, определена её эффективность и выявлены основные тенденции её совершенствования и пути модернизации.

В современных условиях существует ряд проблем развития деятельности органов финансового контроля: отсутствие Единой концепции ГФК; необходимость совершенствования нормативно - правовой базы деятельности организаций финансового контроля; отсутствие теоретического обоснования оптимального разделения и разграничения функций, полномочий и предметов ведения между институциональными органами государственного финансового контроля; несовершенство механизмов эффективного взаимодействия органов системы ГФК регионального и федерального уровня; отсутствие структурированного информационного обеспечения для решения экспертно -аналитических задач в целях развития различных отраслей экономики РФ.

Среди существующих проблем развития и модернизации ГФК наиболее остро встает задача организации взаимодействия органов финансового контроля на основе усиления информационного обмена, что становится главным условием повышения эффективности контроля за расходованием бюджетных средств.

В развитии КСО на региональном уровне важное значение имеет передовой опыт Контрольно — счетной палаты Москвы (КСП Москвы), которая одна из первых начала проводить современные виды контроля, в том числе аудит эффективности, а также большое внимание уделяет разработке и внедрению информационно-коммуникационных технологий в своей деятельности.

В 2001 году КСП Москвы, одной из первых в системе контрольно -счетных органов РФ, был внедрен программно — аппаратный комплекс анализа бюджетных показателей — специализированная информационная система доступа к сведениям о бюджете Москвы. В настоящее время одной из приоритетных задач КСП Москвы является совершенствование этого комплекса, которое проводится на основе межведомственного информационного взаимодействия с Московской городской Думой, исполнительными органами государственной власти города Москвы, внутригородскими муниципальными образованиями в городе Москве и иными организациями. Данное направление развития, усиление взаимодействия в процессе контрольных мероприятий позволяет сократить временные издержки и увеличить экспертно-аналитнческую составляющую контрольно-счетной деятельности.

Как видно из Таблицы 1, в 2009 году почти в 2,5 раза возрос объем выявленных финансовых нарушений (включая неэффективное использование финансовых средств). Аналогичная тенденция сохранилась и в 2010 году. При этом в 2010 году значительно вырос средний уровень выявленных нарушений,

приходящихся на один объект (единицу) контроля. Особо необходимо отметить рост нецелевого использования средств. Начиная с 2009 года, КСП Москвы уделяла усиленное внимание предварительному контролю, что привело к резкому увеличению предотвращенных финансовых нарушений.

Таким образом, в 2009-2010 годах масштабы контрольных мероприятий, осуществленных КСП Москвы, значительно возросли и, что особенно важно, удалось не только выявить потери средств, которые использованы с нарушениями или неэффективно, но и предотвратить такие прецеденты.

Таблица 1

Основные показатели деятельности КСП Москвы (2008-2010 гг.)

Показатели 2008 2009 2010

Количество контрольных мероприятий Из ннх: 122 242 231

С использованием аудита эффективности 5 3 4

Количество объектов контроля 210 426 307

Выявлено финансовых нарушений, всего (млн. руб) Из них: 30 405,66 82 539,11 220 425,4

нецелевое использование средств 73,86 43,98 675,8

неэффективное использование средств 5 098,73 11 725,16 44 244,3

прочие 25233,07 70769,97 175505,3

Предотвращено финансовых нарушений и недостатков в части неэффективного

использования средств, всего (млн. руб) 12,81 285,93 246,7

Источник: составлено автором по: Отчету о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы в 2008 году, результатах контрольных мероприятий, вытекающих из них выводах, рекомендациях и предложениях. Москва, 2009; Отчету о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы в 2009 году, результатах контрольных мероприятий, вытекающих из них выводах, рекомендациях и предложениях. Москва, 2010; Отчету о деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы в 2010 году, итогах проведенных контрольных мероприятий. Москва 2011. Режим доступа: http://\vww.ksp.mos.ru/

Однако необходимо отметить, что, несмотря на активное внедрение КСП Москвы аудита эффективности и создание соответствующих методических разработок, его доля в общем числе контрольных мероприятий всё ещё мала. Это, прежде всего, связано с его комплексным характером, необходимостью длительной предварительной подготовки к его проведению и качественного многоаспектного информационного и экспертно-аналитического сопровождения.

В диссертации определен показатель эффективности деятельности КСП Москвы, который означает во сколько раз суммы выявленных нарушений по

результатам контрольных мероприятий больше расходов на обеспечение деятельности КСП Москвы (Табл. 2). То есть, на один рубль затрат на обеспечение деятельности КСП Москвы приходится от 100 до 600 руб. выявленных финансовых нарушений. В то же время установлено, что доля предотвращенных финансовых нарушений и возвращенных средств все еще мала, что требует разработки эффективных механизмов возврата средств и адекватного правового обеспечения.

Таблица 2

Оценка эффективности деятельности КСП Москвы

Наименование показателей 2008 г 2009 г 2010 г

Расходы на обеспечение деятельности КСП Москвы, млн. руб. 286,95 352,01 363,82

Выявленные нарушения по результатам контрольных мероприятий, млн. руб. 30 405,66 82 539,11 220 425,4

Эффективность деятельности КСП Москвы (соотношение объема средств, выявленных КСП Москвы и объема средств на ее содержание). 106 234,5 607

Источник: составлено автором по:

Закон города Москвы №47 от 5 декабря 2007 «О бюджете города Москвы на 2008 год»; Закон города Москвы №65 от 10 декабря 2008 «О бюджете города Москвы на 2009 год»;Закон города Москвы №10 от 2 декабря 2009 «О бюджете города Москвы на 2010 год»

6. Предложен алгоритм внедрения информационной системы по обеспечению контрольной деятельности на основе интегрированного подхода к организации информационной системы ГФК.

Обеспечение функционирования и взаимодействия органов системы ГФК является основополагающим условием её эффективной деятельности. Согласованность контрольных действий может быть достигнута на основе интегрированного подхода к организации взаимодействия органов системы ГФК. Принципы формирования интегрированной системы, сформулированные в работе, исходят из необходимости создания базовых систем с использованием единых стандартов обмена информацией. Главный принцип построения типовых информационных систем на основе интегрированного подхода заключается в структурировании данных и информации, которое должно проводиться по функциональному, а не по организационному признаку. Автором разработан алгоритм методики реализации интегрированного подхода (Рис. 2).

изучение существующих организационных структур и принятых процедур управления

финансами

создание и формирование нормативно-правовой базы

выработка единого методологического подхода к формированию предметно-ориентированных баз данных

3

разработка единых стандартов для всех систем

| разработка предметно - ориентированных систем

I (например, системы управления долгом, системы аудита, системы мониторинга и т.п.)

Г использование соответствующих баз данных и знаний, включающих полную базу инструктивных материалов, законодательных актов по ФК и отраслевым направлениям, информацию о российском и зарубежном опыте, данные по мониторингу текущей экономической ситуации, финансовые и социально-у_экономические показатели и т.д.

ЖЕ

создание многоуровневой сети, включающей различные ключевые узлы

техническое исполнение (определение администратора, проектирование архитектуры системы, меры безопасности и порядок хранения информации т.п.)

при модульном способе внедрения разработать стратегию внедрения интегрированной ИС

совмещение интегрированного подхода с действующими процедурами и организацией (в том числе наличие бумажного документооборота)

Рис. 2. Алгоритм внедрения интегрированной информационной системы. Источник: составлено автором.

Такой подход отвечает стратегии планомерной модернизации системы ГФК. Единый интегрированный подход к процессу информатизации позволит обеспечить эффективное взаимодействие органов ГФК на основе общих принципов, тем самым будет способствовать развитию ГФК в целом.

7. Разработана концептуальная модель взаимодействия органов государственного финансового контроля на основе отраслевых Баз практик ГФК.

В качестве одного из направлений совершенствования деятельности органов ГФК автором предлагается инновационный подход к формированию предметно - ориентированной базы данных, используемой для реализации контрольно - аналитической функции КСО по отраслевому признаку. Концептуальная модель взаимодействия органов государственного финансового контроля на основе отраслевой Базы практик - это общая схематическая модель, отражающая структуру информационного взаимодействия органов государственного финансового контроля в процессе осуществления контрольной деятельности на примере государственного отраслевого аудита. Центральное место в предлагаемой модели занимает отраслевая База практик государственного финансового контроля, которая представляет собой единую базу данных, структурированную по отраслям, созданную на общей информационной платформе. Данная база может служить основой для перспективного развития целостной системы ГФК (Рис. 3).

Рис. 3. Концептуальная модель взаимодействия органов государственного финансового контроля на основе отраслевой Базы практик.

Источник: составлено автором.

Для выработки стратегии развития экономики интерес представляет информация о состоянии финансовой деятельности в конкретной отрасли, в том числе и в динамике. В рамках осуществления государственного отраслевого аудита, как показано в данной работе, может быть реализован механизм, заложенный в концептуальной модели Базы практик и нацеленный не только на информационное обеспечение отраслей, но и на осуществление экспертно-аналитической оценки реализации отраслевых государственных программ.

Отраслевая База практик ГФК может выступать в качестве основы инновационно - аналитической деятельности системы органов ГФК, что способствует оптимальному использованию результатов контрольных мероприятий, устранению дублирования получаемой информации и обеспечению взаимодействия органов системы ГФК. Предлагается внедрить отраслевую Базу практик ГФК, которая представляет собой часть единого интегрированного информационно-экономического пространства (ЕИИЭП), сформированного как совокупность административно-организационных и нормативно-правовых мер, технических средств, и источников первичной информации на национальном информационном ресурсе. ЕИИЭП способствует обеспечению различных уровней власти и отраслей народного хозяйства информацией для эффективного стратегического и текущего планирования.

На основании экспертно-аналитических исследований отраслевая БП может не только констатировать реальное экономическое состояние отрасли, но и дает возможность принятия превентивных мер против негативных явлений, в том числе и кризисных и тем самым повышает эффективность ГФК.

В заключение можно сделать следующие выводы:

1. Проведенное исследование выявило, что отсутствие единого подхода к организации государственного финансового контроля в РФ является барьером для его эффективного развития.

2. Быстро меняющаяся социально-экономическая ситуация в РФ приводит к необходимости организации постоянно действующего общероссийского мониторинга финансово-экономических процессов, а также оценки состояния различных отраслей народного хозяйства. В связи с этим, внедрение государственного отраслевого аудита в условиях финансового кризиса и посткризисный период представляется особо актуальным.

3. Организации взаимодействия органов финансового контроля на основе усиления информационного обмена становится главным условием повышения эффективности контроля за расходованием бюджетных средств.

4. Концептуальная модель отраслевой Базы практик, разработанная в диссертации, направлена на обеспечение взаимодействия контролирующих органов и информационно-аналитическую поддержку контрольных мероприятий. Тем самым она становится существенным фактором совершенствования государственного финансового контроля и повышения его эффективности.

Основные публикации по теме диссертации:

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестаг/ионной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Быстряков А.Я., Мизинцева В.В. Проблемы инновационной информатизации деятельности органов государственного финансового контроля // Научно-техническая информация. Серия 1. Методы и организация научно-информационной работы. 2011. № 5. С.10-17. (0,5 п.л./0,25 п.л.)

2. Bystryakov A.I., Mizintseva V.V. Innovation informatization for state financial control bodies // Scientific and Technical Information Processing. Allerton Press, Inc. 2011. X° 2. Vol. 38. P.69-77. (0,6 п.л./0,3 п.л.)

3. Быстряков А.Я., Мизинцева В.В. Государственный контроль в области охраны окружающей среды: проблемы и перспективы // Экономика Природопользования. 2011. № 3. - С. 45-55. (0,7 п.л./0,35 п.л.)

4. Мизинцева В.В. Государственный финансовый контроль в Российской империи XIX в. // История науки и техники. М.: «Научтехлитиздат». 2011. № 5. С.26-33. ( 0,5 п.л.)

5. Быстряков А.Я., Мизинцева В.В. Социально-экономическое значение реформирования бюджетных учреждений // М.: Сервис plus. 2011. № 3. С.9-13. (0,3 п.л./0,15 п.л.)

6. Мизинцева В.В. Институт государственного аудита: историческое развитие и современное состояние // Электронный научный журнал «Сервис в России и за рубежом». 2011. №3 (22). - Режим доступа: http: //www.rguts.ru/electronicJournal/number22/contents. (0,4 п.л.)

7. Мизинцева В.В. Российская практика осуществления государственного финансового контроля в условиях социально - экономического кризиса// Вестник РУДН. Серия Экономика. 2011. № 5. С.281-287. (0,4 пл.)

8. Мизинцева В.В. Пути преодоления кризисных явлений в финансовой сфере // Российское предпринимательство. 2010. №3. С. 36-41. (0,4 пл.)

9. Мизинцева В.В. Квалификационные требования к специалисту-аудитору // Управление персоналом. 2010. №12. С.45-49. (0,3 п.л.)

10. Быстряков А.Я., Мизинцева В.В. Информационные системы в управлении государственными финансами: опыт стран ЕС // Экономическая наука современной России. 2010. № 2. С.103-110. (0,5 п.л./0,25 п.л.)

11. Мизинцева В.В. Роль органов государственного финансового контроля в условиях глобального кризиса// Вестник ВолГУ. Серия 3. Экономика. Экология. 2010. 2(17). С. 151-155. (0,5 пл.)

Публикации в других научных изданиях:

12. Мизинцева В.В. Взаимодействие органов государственного финансового контроля на региональном уровне (на примере г. Москвы) // Научно-практический журнал «Финансы и учёт». 2011. №5 (7). С.6-9. (0,25 п.л.)

13. Мизинцева В.В. Эволюция государственного финансового контроля в России // Научно-практический журнал «Экономика. Управление. Право». 2011. № 6 (18). С.7-9. (0,2 пл.)

14. Мизинцева В.В. Актуальные проблемы и перспективы развития государственного аудита и финансового контроля в субъектах Российской Федерации // Сб. научных трудов участников научно-практич. конф. Государственный финансовый контроль в современных условиях. - М.: Финансовый университет, 2011. С.99-103. (0,3 п.л.)

15. Мизинцева В.В. Организационно-правовые аспекты реформирования государственных и муниципальных учреждений // Материалы Двенадцатого всероссийского симпозиума «Стратегическое планирование и развитие предприятие». Секция 3 Опыт стратегического планирования на российских и зарубежных предприятиях. М.: ЦЭМИ РАН, 2011. С.118-119. (0,1 п.л.)

16. Мизинцева В.В. Формирование инновационной системы информационного обеспечения органов государственного финансового контроля // Сб. науч. тр. Совершенствование системы управления регионом и повышение эффективности исполнения государственных функций органами исполнительной власти. - Волгоград: ВолГУ, 2011. С. 50-54. (0,4 пл.)

17. Мизинцева В.В. Процессы глобализации в сфере финансового контроля // Сб. матер. 13-ой научн. Конф. молодых ученых «Актуальные проблемы глобальной экономики».-М.: РУДН, 2011. С. 245-251. (0,4 п.л.)

18. Мизинцева В.В. Современное состояние и приоритетные направления развития системы государственного финансового контроля // Сб. матер. V Международной научно-практич. конф. Современная экономическая теория и реформирование экономики России.- М.: «Экономика», 2010. С.397-402. (0,4 пл.)

19. Мизинцева В.В. Особенности кадровой политики в сфере государственного финансового управления // Сб. матер. III Международной научно-практич. конф. Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. — Новосибирск: НГТУ, 2010. С. 71-76. ( 0,4 пл.)

20. Мизинцева В.В. Некоторые проблемы стратегии Российского государства в условиях глобального финансового кризиса // Сб. матер. VIII Международной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых Страны с переходной экономикой в условиях глобализации. -М.: РУДН, 2009. С.380-382. (0,2 пл.)

21. Мизинцева В.В. Проблемы информатизации регионов и муниципалитетов // Сб. матер. 7-ой международной конференции НТИ-2007 Информационное общество, интеллектуальная обработка информации, информационные технологии,- М.: ВИНИТИ, 2007. С.211-215. (0,3 п.л.)

Мизинцева Василиса Васильевна (Россия)

«Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации»

Диссертация посвящена исследованию становления и развития государственного финансового контроля в Российской Федерации, а также выявлению и обоснованию основных направлений совершенствования деятельности контрольно-счетных органов.

С целью модернизации государственного финансового контроля разработана концептуальная модель взаимодействия органов ГФК, основанная на создании отраслевой Базы практик, которая позволяет осуществить развитие стратегического аудита на отраслевом уровне.

Проведен анализ и оценка эффективности деятельности КСО регионального уровня на примере КСП Москвы.

Полученные основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке единой концепции развития современной системы ГФК РФ в переходном периоде.

Vasilisa V. Mizintseva (Russia) Modernization of state financial control in the Russian Federation

The thesis is devoted to the study of the state financial control formation and development in the Russian Federation, as well as identifying and justification the main directions for the control and audit bodies improvement.

In order to modernize the state financial control an applied-research practices conceptual model is developed, to improve the interaction between the state financial control bodies in the course of modern types audit implementation.

The principles of a new kind of financial control - public sector auditing. - are formulated. The effectiveness of audit bodies activities at the regional level by the example of CSR in Moscow is analyzed and evaluated. Basic theoretical and practical results of dissertation research received can be used to develop a unified concept of the modern system of state financial control bodies in transitional period.

Подписано в печать 15.05.2012 Тираж 100 экз.. Усл.печ.л. 1.0 Отпечатано в ВИНИТИ РАН 125190,Москва,ул.Усиевича,20