Совершенствование организации государственного финансового контроля в регионе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование организации государственного финансового контроля в регионе"

На правах рукописи

ХАМБУЛАТОВА ЗАРЕМА РАМЗАНОВНА

Совершенствование организации государственного финансового контроля в регионе (на примере Чеченской Республики)

Специальность 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 к 22Й

Махачкала- 2009

003469469

Диссертационное исследование выполнено на кафедре налогов и налогообложения в ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет».

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Алклычев Алклыч Магомедович

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Гаджиев Абдулмеджид Абдулаевич

кандидат экономических наук, профессор Гираев Вазирхан Камалиевич

Ведущая организация: Счетная палата Республики Дагестан

Защита диссертации состоится «20» мая 2009 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.053.01 по экономическим наукам при ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет» по адресу: 367025, г.Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43а

Объявление о защите диссертации и автореферат размещены на официальном сайте Дагестанского государственного университета: http:www.dgu.ru «17» апреля 2009 года

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет»

Автореферат разослан «17» апреля 2009 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 367025, г.Махачкала, ул. М. Гаджиева, 43а, Дагестанский государственный университет, диссертационный совет Д 212.053.01

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор технических наук, профессор

К.Р. Адамадзиев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется углублением и дальнейшим развитием межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В условиях становления и развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость государственного финансового контроля.

Грамотно организованный государственный финансовый контроль должен способствовать установлению подлинного бюджетного федерализма, усилению роли субъектов Федерации в проведении намеченных в последние годы значительных экономических преобразований в стране. Таким образом, с точки зрения целей и задач современного этапа экономического развития, финансовый контроль, как одна из важнейших функций государственного управления, имеет первостепенное значение и в этом плане актуальность темы диссертационного исследования представляется достаточно ясной. С позиций же теоретического исследования этот вывод еще более усиливается в связи с недостаточной научной разработкой проблем финансового контроля в системе межбюджетных отношений в субъекте Федерации и их практической реализацией.

Особое значение института государственного финансового контроля сегодня определяется разразившимся мировым финансовым кризисом, обусловленным, прежде всего, теми ошибками, которые привели к сбою в функционировании федеральной резервной системы США.

В то же время наблюдаются недостатки в организации финансового контроля в России как на федеральном, так и региональном уровне. Существуют методические недоработки в нормативном обеспечении. Таким образом, потребности всестороннего усиления финансового контроля выводят на первый план проблемы совершенствования межбюджетных отношений, что в совокупности с вышесказанным определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Вопросам функционирования эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, общим аспектам и направлениям реформирования системы государственного финансового контроля посвящены работы Абалкина Л., Ахполова А., Агапцова С.,.Белобжецкого И., Белухи Н., Бурцева В., Вознесенского Э., Воронина Ю., Врублевской О., Грачевой Е., Дадашева А., Данилевского Ю., Кочерина Е., Ква-ши Ю., Кузнецова А., Жукова В.А., Иванченко В., Иткина Ю., Козырина А., Логвиной А., Овсянникова Л., Опенышева С., Панскова В., Погосяна Н., Преображенского Б., Родионовой В., Сенчагова В., Степашина С., Студениковой М., Фирулина И., Черноморда П., Шохина С., Шленникова В., Яндиева М. и других ученых и политиков. В данных работах в основном рассматривается государственный финансовый контроль и финансовый контроль в целом, ряд работ и публикаций освещают лишь некоторые вопросы данной проблемы, в том числе отдельные аспекты статуса органов финансового контроля.

Проблемы функционирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, а также различные направления совершенствования государственного финансового контроля в регионах представлены в монографиях и стать-

ях Белоусова С., Гаджиева Н., Крохиной Ю., Лазаревой Н., Ларионова А., Мед-веденко В., Сазонова С., Шерегова С. и др.

В тоже время в этих работах недостаточно внимания уделено комплексному анализу сущности, содержанию, организации государственного финансового контроля и его роли в регулировании межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. Отсутствие глубокого анализа ряда определяющих характеристик государственного финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации приводит к противоречиям в законодательстве и практике его применения в регионах.

Целью диссертационного исследования является разработка комплекса организационных мер по совершенствованию сложившейся системы государственного финансового контроля в субъекте Российской Федерации (на примере Чеченской Республики).

Указанная цель достигается путем решения следующих основных задач:

— уточнить понятие, содержание государственного финансового контроля как экономической категории;

— определить роль государственного финансового контроля в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации;

— провести анализ системы органов государственной власти, осуществляющих финансовый контроль на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Чеченской Республики), и особенности их взаимодействия в ходе практической контрольной деятельности;

— определить роль федеральных органов государственной власти в осуществлении финансового контроля в субъекте Федерации;

— выявить особенности независимого республиканского финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Чеченской Республики,

— разработать предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов исполнительной власти Чеченской Республики, осуществляющих государственный финансовый контроль и организационные основы его функционирования;

— провести анализ практики осуществления государственного финансового контроля за налоговыми и неналоговыми доходами бюджета субъекта РФ.

Объектом диссертационного исследования выступает деятельность субъектов контроля законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации по организации государственного финансового контроля на региональном уровне - Чеченской республики.

Предметом диссертационного исследования выступает организация государственного финансового контроля в регионе — Чеченской Республике.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные акты РФ, статистические материалы Российского статистического агентства, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, законы и постановления Чеченской Республики, аналитические материалы федеральных и республиканских министерств, служб и агентств, труды российских и зарубежных ученых и специалистов, занятых разработкой и реализацией проблем государственного финансового контроля и совершенствования меж-

бюджетных отношений.

В процессе исследования использовались общенаучные методы исследования, такие, как системный подход и системный анализ. Кроме того, автор прибегнул к историческому и логическому методам, диалектическому методу познания, использовал экономико-статистические методы, а в отдельных случаях, для решения возникающих в системе межбюджетных отношений вопросов, были использованы также методы экспертных оценок, балансовые расчёты и моделирование.

Эмпирической и информационной базой послужили материалы семинаров и совещаний, проведенных С четной палатой РФ, семинаров-совещаний руководителей и специалистов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, всероссийских семинаров и совещаний контрольных органов РФ и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы Министерства финансов РФ, Парламента Чеченской Республики, Счетной палаты Чеченской Республики, экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати, официальные статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности исследуемых органов государственного контроля ЧР.

Практическая значимость и апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедры «Экономический анализ» Чеченского государственного университета, а также кафедр «Налоги и налогообложение», «Экономический анализ», «Денежное обращение и кредит» Дагестанского государственного университета.

Основные положения диссертационной работы используются при разработке и преподавании дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Организация и методика проведения налоговых проверок», «Региональный менеджмент», «Аудит».

Научная новнзна работы. В настоящей диссертации решена экономическая задача, имеющая важное научно-практическое, народнохозяйственное значение и заключающаяся в разработке и обосновании рекомендаций по совершенствованию организации и функционирования действующей системы государственного финансового контроля на региональном уровне. При этом положения и выводы диссертации осуществлены на конкретном примере одного из субъектов Российской Федерации — Чеченской Республики.

Элементами научной новизны отличается авторский анализ понятия и содержания государственного финансового контроля вообще, а также авторское уточнение определения соответствующей категории при его организации и осуществлении в регионе.

В диссертации достаточно подробно и в обобщенной форме проанализированы формы и методы финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами государственной власти Чеченской Республики, применимые и к другим субъектам Российской Федерации. В ходе исследования разработаны практические рекомендации по совершенствованию государственного финансового контроля в Чеченской Республике, предложены конкретные способы повышения доходной части и эффективности расходов регионального бюджета республики.

Основным результаты диссертационного исследования, содержащие элементы научной новизны и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

- обоснована необходимость совершенствования системы финансового контроля, который должен осуществляться не изолировано, а как звено в общей системе мер совершенствования механизма государственного управления;

- уточнены и систематизированы основные принципы организации финансового контроля в регионе, позволяющие координировать работу всех органов общегосударственного контроля как федерального, так и регионального и муниципального уровней, в целях повышения эффективности его организации;

- обоснована необходимость принятия федерального закона о государственном финансовом контроле, который, помимо прочего, определил бы систему органов государственного финансового контроля и порядок и формы их взаимодействия, основные методы контрольной деятельности, применяемые для различных категорий контрольных органов;

- предложены пути совершенствования организационного обеспечения государственного финансового контроля в Чеченской Республике, включающие принятие республиканского закона о государственном финансовом контроле на уровне субъекта Российской Федерации и конкретизацию требований при осуществлении государственного финансового контроля на уровне отдельных контрольных органов и должностных лиц в целях повышения его эффективности.

- на основе анализа контрольной деятельности за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне разработаны предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов исполнительной власти Чеченской Республики, осуществляющих государственный финансовый контроль;

- на основе анализа практики осуществления государственного финансового контроля за налоговыми и неналоговыми доходами бюджета субъекта РФ -Чеченской Республики разработаны предложения по включению в систему органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на региональном уровне, Министерства имущественных и земельных отношений ЧР в целях охвата финансовым контролем пакетов акций, находящихся в собственности субъекта Федерации и повышения эффективности финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий;

- предложены методические подходы к оценке эффективности деятельности органов государственного финансового контроля на региональном уровне, основанные на соотношении затрат и результатов, целевом и экономичном (рациональном) использовании бюджетных средств.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в уточнении теоретических положений государственного финансового контроля применительно к субъектам Российской Федерации. При этом особую ценность проведенному исследованию придает то, что оно осуществлено непосредственно на материалах конкретного субъекта Федерации — Чеченской Республики. С данных позиций во многом новаторски рассмотрены проблемы формирования системы органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, их полномочий и взаимоотношений между собой с учетом уровней государственной власти и конституционного принципа разделения властей. Внесены конкретные предложения по совершенствованию организации и правового обеспечения госу-

дарственного финансового контроля в субъекте РФ — Чеченской Республике, которые могут быть распространены и использованы в практике других регионов России. Особое внимание обращено на координацию контрольной деятельности всех субъектов, участвующих в осуществлении государственного финансового контроля. В работе конкретизирована идея о разработке и принятии федерального закона о финансовом контроле в Российской Федерации.

Выводы и рекомендации диссертанта основываются на положениях Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и иных нормативных и правовых актах и документах, касающихся обеспечения финансового контроля.

Основные положения диссертации развивают научные представления о роли и месте государственного финансового контроля в системе межбюджетных отношений, теории контроля и методологии казначейского исполнения бюджетов.

Практическая значимость состоит в том, что материалы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке нормативно - правовых документов, регламентирующих процесс осуществления государственного финансового контроля в РФ и ее субъекте (Чеченская Республика).

Основные выводы и рекомендации исследования могут быть использованы органами финансового контроля регионального уровня при разработке мероприятий по организации и совершенствованию контрольной работы Счётной Палаты Чеченской Республики, Управления Федерального казначейства по Чеченской Республике, УФНС России по Чеченской Республике. Методы оценки эффективности деятельности контрольных органов использованы Управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Чеченской Республике.

Кроме того, сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы в деятельности образовательных учреждений экономического и юридического профилей в процессе преподавания курса «Финансовое право», а также спецкурсов «Финансовый контроль», «Бюджетное право».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в ГОУ ВПО «Чеченский государственный университет», рассмотрена и обсуждена на кафедре налогов и налогообложения ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет». Некоторые положения диссертационной работы были озвучены на III Всероссийской научно-практической конференции «Финансово-экономические преобразования на современном этапе развития РФ: проблемы и перспективы», прошедшей в мае 2008г. в Даггосуниверситете. Отдельные аспекты диссертационного исследования использовались в деятельности Счетной палаты Чеченской Республики, а также при подготовке проекта Закона ЧР «О республиканском бюджете Чеченской Республики на 2008 год» и проекта Закона «О приватизации государственного имущества». Ряд теоретических и практических положений работы нашел отражение в публикациях, подготовленных автором.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 2,13 п.л., из них авторских— 1,82 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы, приложения.

2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Обоснована необходимость совершенствования системы финансового контроля, который должен осуществляться не изолировано, а как звено в общей системе мер совершенствования механизма государственного управления

Под воздействием тенденций глобализации международных рыночных отношений, крупного бизнеса, ТНК, финансовая система, оснащенная современной информационной технологией и адекватными технологиями электронной связи, по существу переведена на виртуальные денежно-финансовые валютные отношения, что позволяет упростить обслуживание коррупционного и теневого капитала, технологию его отмывания, осуществление крупных спекулятивных махинаций, включая даже организацию мировых и локальных финансовых кризисов с целью финансового давления на крупных конкурентов и спекулятивного самовозрастания капитала крупнейших ТНК, банков и мафиозных организаций.

Это разорвало вековую традицию, предусматривающую обеспеченность стоимостной и товарно-вещественной сбалансированности кругооборота капитала и его обеспеченность реальными государственными активами, золотым запасом и др. Виртуальная система финансов теряет общественный контроль и свою прозрачность, хваленную демократическими постулатами.

Особо отчётливо это проявилось в результате нынешнего мирового финансового кризиса и, к сожалению, негативные тенденции в мировой экономике (а соответственно, и в нашей) будут иметь место в ближайшие минимум 2-3 года.

Существует много характеристик содержания контроля в системе управления финансами. На взгляд автора, для внесения ясности в данный вопрос, необходимо разграничить непосредственно финансовый контроль и иные виды контроля, используемые при управлении финансово-хозяйственной деятельностью в целом и финансами - частности. При этом важно понимать различие между финансовым контролем, государственным финансовым контролем и государственным контролем экономических отношений в целом, в целях их регулирования.

В этой связи в России особое значение имеет ГФК как одна из важнейших структур государственного управления. В широком смысле ГФК - это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:

- ошибок и злоупотреблений в управлении всеми денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной и иной собственности, наносящей прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;

- несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного законодательства;

- недостатков в организации, системе управления финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, предприятий, организаций (в том числе внутреннего контроля) с полным или частичным государственным участием, или имеющих особую связь с государством, а также других субъектов хозяйственных и рыночных отношений.

Цель ГФК - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразно-

сти и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению (включая стадии планирования, формирования, распределения и использования) финансовыми ресурсами, потоками, валютными, материальными ценностями и нематериальными объектами, а также обеспечению их сохранности и приумножения для выполнения функций государства. Связь ГФК с материальными и нематериальными ценностями и объектами объективно расширяют функции ГФК до уровня управленческого контроля

Система финансового контроля исходит из того, что государственные финансы имеют следующую структуру: федеральный бюджет, бюджеты регионов, бюджеты муниципальных образований, система специальных внебюджетных фондов. Государственные денежные фонды имеют финансовую и кредитную формы (продажа ценных бумаг, кредиты Центробанка России и иностранных банков), а во взаимодействии отечественных и зарубежных субъектов финансовых взаимоотношении проявляется валютная сущность финансов, выступающих в форме отечественной и иностранной валюты. Контроль валютных процессов (потоков) имеет общенациональную значимость как в деле инвестиционной активности, стабильности национальной финансово-денежной системы, так и в обеспечении экономической безопасности страны.

Большое значение для России, как представляется, может иметь опыт организации структуры финансово-банковской системы США, в основе которой стоит федеральная резервная система (ФРС), имеющая три структурных уровня: совет управляющих ФРС: 12 федеральных резервных банков, около 600 коммерческих банков - членов ФРС. В системе управления ФРС функционируют: федеральный комитет по операциям на открытом рынке и федеральный консультационный совет. Эти системы органически увязывают финансовую систему на уровне Центра и регионов (12 федеральных резервных округов со своими резервными банками, со статусом «полугосударственной» корпорации). Их главная функция - осуществление денежно-кредитной политики и обеспечение ее реализации. В то же время необходимо учесть те ошибки, которые привели к сбою в функционировании ФРС, спровоцировавших современный мировой финансовый кризис. Для России это сегодня особенно важно с учетом задач стабилизации экономики и развития тенденции к ее росту в условиях продолжающегося мирового финансового кризиса.

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации. Это, прежде всего, разработка, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль над финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений, государственных банков и корпораций. В свою очередь, государственные финансы представляют собой единую систему денежных средств, распределенных между бюджетами различных уровней. Эффективное использование государственных финансов, их учет и перераспределение невозможно представить без контроля со стороны компетентных государственных органов.

Система государственных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на территории Российской Федерации, по справедливому замечанию Е.С. Алексеевой, должна служить задаче единства бюджетной системы страны, несмотря на сложность и многообразность решаемых задач. Как отмечается в Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 г., организация государственного финансового контроля - это обязательный элемент управления, кото-

рый влечет за собой ответственность перед обществом.

По мнению автора, современная система государственного финансового контроля должна быть адекватна новому историческому этапу в развитии государства и общества и соответствовать международным стандартам.

При этом необходимо отметить, что в наиболее широком виде систему органов государственного финансового контроля необходимо рассматривать начиная с Президента Российской Федерации, и завершая - ведомственным контролем. Так, в зависимости от контролирующего органа государственной власти, можно выделить следующие виды финансового контроля: президентский контроль, контроль представительных органов государственной власти, контроль исполнительных органов государственной власти; контроль финансово-кредитных органов; ведомственный финансовый контроль.

Большую роль в обеспечении единообразия бюджетно-финансового контроля играют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Они вправе самостоятельно, либо с помощью создаваемых ими органов осуществлять государственный контроль за использованием средств государственного и местных бюджетов, а также контролировать использование государственной и муниципальной собственности.

2. Систематизированы и уточнены основные принципы организации финансового контроля в регионе, позволяющие координировать работу всех органов общегосударственного контроля как федерального, так и регионального и муниципального уровней, в целях повышения эффективности его организации

Государственный финансовый контроль в настоящее время осуществляется следующими контрольными органами: Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ, Главным контрольным управлением Президента РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора Минфина России, Федеральным Казначейством, Центральным банком РФ, Федеральной налоговой службой России, Государственным таможенным комитетом РФ и государственными внебюджетными фондами - Пенсионным фондом РФ (ПФ РФ), Фондом социального страхования РФ (ФСС РФ), Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС). Внутриведомственный контроль выполняется контрольно-ревизионными службами министерств и ведомств. Важная роль в обеспечении государственного финансового контроля отводится органам финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (см. Табл.1).

Субъекты ГФК в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий связывают свою деятельность с целями, отраженными в указе Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. Этим указом установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль должен обеспечивать контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета государственных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Ведущим органом государственного финансового контроля РФ является Счет-

ная палата РФ. Статус, функции и права Счетной палаты были определены Конституцией РФ и Федеральным законом от 11.01.1995г. "О Счетной палате Российской Федерации".

Таблица 1

Система органов общегосударственного контроля в РФ_

Субъекты контроля законодат-х (представительных) органов гос.власти и представительных органов местного самоуправления Субъекты контроля исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления

I. На федеральном уровне 1.1. Федеральное Собрание РФ (соответствующие комитеты обеих палат) 1.2. Счетная палата РФ I. На федеральном уровне 1.1. Контрольное управление Президента РФ 1.2. Минфин России 1.2.1. Федеральное казначейство 1.2.2. ФС финансово-бюджетного надзора 1.3.ФНС России 1.4.ФТС России 1.5. Министерства, службы, агентства и ведомства — главные распорядители, распорядители бюджетных средств федерального бюджета 1.6. ПФ РФ, ФСС РФ, ФФОМС.

II. На уровне субъекта РФ 2.1. Законодательный (представительный) орган (соответствующий комитет) 2.2. Счетная (контрольно-счетная) палата субъекта РФ II. На уровне субъекта РФ 2.1. Финансовый орган субъекта РФ 2.2. Казначейство субъекта РФ 2.3. Территориальные органы федеральных министерств, служб и агентств. 2.3.1. Управление Федерального казначейства 2.3.2. КРУ 2.3.3. Управление ФНС России (УФНС РФ) 2.3.4. Таможня (таможенное управление и таможенные посты) 2.4. Отраслевые органы управления - главные распорядители, распорядители средств бюджета субъекта РФ 2.5. ТФОМС.

III. На муниципальном уровне 3.1. Представительный орган местного самоуправления (депутатская группа) 3.2. Счетная палата муниципального образования III. На муниципальном уровне 3.1. Финансовый орган (управление, отдел) администрации муниципального образования 3.2. Казначейство администрации местного самоуправления 3.3. Отраслевые органы управления - распорядители средств местного бюджета 3.4. Местные отделения (подразделения) территориальных органов федеральных министерств, служб и агентств (УФК, УФНС) 3.5. Местные отделения территориальных органов ПФ РФ, ФСС РФ, ТФ ОМС |

"Границы региональных таможенных управлений охватывают группы соседних субъектов РФ, в которых созданы таможни

По своему статусу Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. В рамках задач, определенных действующим законодатель-

ством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст.1).

Главными недостатками действующей системы государственного финансового контроля в РФ являются:

- возможность использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных бюджетов не по целевому назначению, неполный возврат и невозврат бюджетных ссуд в бюджетную систему;

- разобщенность действий различных органов государственного финансового контроля, отсутствие единого согласованного плана мероприятий по осуществлению мер финансового контроля как за поступлением налоговых и неналоговых доходов в бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды, так и за целевым и эффективным использованием средств из бюджетной системы и внебюджетных фондов;

- неупорядоченность действий отдельных органов финансового контроля порождает взаимную заинтересованность контролеров и объектов проверки и отсюда, соответственно, коррупция и взяточничество.

Одной из глубинных причин несовершенства государственного финансового контроля является наличие крупных диспропорций в функционировании финансовой системы страны, нарушающих равновесие в различных сферах экономики. Эти диспропорции создают причины, порождающие нарушения финансового, бюджетного и хозяйственного законодательства, движения финансовых потоков. К числу таких причин в современных условиях можно отнести:

- неустойчивое состояние финансов хозяйствующих субъектов и, в частности, организаций реального сектора экономики;

- акционерные общества часто работают неэффективно с потерей контроля со стороны акционеров, дивиденды не выплачиваются. Некоторые из них созданы для обогащения узкой группы людей (менеджмента) за счет инвесторов. Управление государственными пакетами акций часто не дает ожидаемого эффекта. Механизм банкротства практически не работает и нередко продолжает использоваться для передела собственности. Нет должной «прозрачности» организаций. Аудит не всегда отражает фактическое положение дел;

- организации реального сектора экономики испытывают недостаток в оборотных средствах, многие из них имеют иммобилизацию основных средств, омертвление капитала, производственных площадей, земельных участков;

- государственные унитарные с правом хозяйственного ведения организации нередко работают без должной отдачи;

- в экономике продолжает образовываться и воспроизводиться значительная кредиторская и дебиторская задолженность, часть которой приходится на бюджетную систему страны;

- продолжает кое-где ещё существовать задолженность по заработной плате, в том числе за счет бюджетов всех уровней.

Все эти недостатки связаны с неэффективным использованием ресурсов и создают предпосылки для нарушения законодательства в финансовой сфере, коррупции и других злоупотреблений.

В Российской Федерации до настоящего время отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция государственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предло-

жения и варианты можно свести к двум основным подходам.

Первый подход связан с позицией ряда авторов, рассматривающие процесс реформирования действующих органов финансового ко1проля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения - объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ.

По поводу построения системы государственного финансового контроля в России существует и другой подход, авторы которого активно выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственным органом. Они считают, что «системность» вовсе не требует «монолитности», то есть многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.

На взгляд автора, структурная основа государственной системы контроля должна складываться, с одной стороны, из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны, ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций.

Таким образом, представляется, что самой обоснованной позицией является необходимость обеспечения соответствия структуры органов финансового контроля федеративному устройству государства, конституционному разделению ветвей власти и многообразию форм финансово-хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений.

Естественно здесь имеются свои сильные и слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации государственной системы финансового контроля приоритетными должны являться контроль за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также за владением, распоряжением и использованием объектов федеральной собственности.

Останавливаясь на проблеме эффективности владения, распоряжения и использования объектами федеральной собственности, автор предлагает на уровне субъекта РФ — Чеченской Республики включить в систему органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на региональном уровне, Министерство имущественных и земельных отношений ЧР, так как это будет, на наш взгляд, способствовать эффективности охвата финансовым контролем пакетов акций, находящихся в собственности субъекта Федерации и повышению эффективности финансово-

хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий.

З.Обоснована необходимость принятия федерального закона о государственном финансовом контроле, который, помимо прочего, определил бы систему органов государственного финансового контроля и порядок и формы их взаимодействия, основные методы контрольной деятельности, применяемые для различных категорий контрольных органов

В соответствии с теорией финансового контроля, практикой государственного финансового контроля в зарубежных странах, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют внутренний контроль.

Внешний государственный финансовый контроль, в свою очередь, осуществляют законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации.

Такое построение системы органов государственного финансового контроля является типичным для всех субъектов Российской Федерации.

Так, например, в Конституции Чеченской Республики в Главе 5, ст.83 сказано, что: «Парламент Чеченской Республики образует для осуществления контроля за исполнением бюджета Чеченской Республики Счетную палату Чеченской Республики, состав и порядок деятельности которой определяется законом Республики».

Система органов государственного финансового контроля рассматривается как совокупность органов исполнительной и представительной власти, осуществляющих управленческую деятельность в сфере контроля исполнения бюджетов (государственного и местных) и использования и распоряжения государственного и муниципального имущества. Важно отметить, что все создаваемые в субъектах РФ органы государственного финансового контроля целью своей деятельности ставят не принятие конечного управленческого решения, а определенное воздействие на субъекты контроля с целью формирования у них необходимых управленческих решений в области государственного и муниципального имущества.

Соответственно, специфические полномочия парламентов субъектов Российской Федерации в области государственного финансового контроля связаны с воздействием на субъекты контроля с целью формирования у них необходимых управленческих решений.

Объем полномочий региональных парламентов, соотношение их групп, разнятся в различных субъекта РФ.

В некоторых из них (Республика Адыгея и Карачаево-Черкесская Республика) полномочия законодательных органов подразделяются на несколько групп, в зависимости от сферы общественной жизни, в которой они осуществляются. Так, Закон Республики Адыгея «О Государственном Совете Хасэ Республики Адыгея» (ст.21-26) разделил полномочия парламента на следующие группы: а) в сфере государственного развития; б) обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина, гарантий местного самоуправления; в) социально-экономического развития; г) социально-культурного развития; д) административно-правового развития; е) организации своей деятельности.

Таким образом, продолжая классификацию полномочий парламентов субъектов РФ, учитывая примеры попыток их классификации в законодательстве субъектов РФ, мы в основном солидарны с мнением, что «основным критерием классификации полномочий региональных парламентов является функциональный признак. В соответствии с ним, полномочия законодательных органов субъектов РФ можно раз-

делить на семь основных групп: 1) законодательные, 2) представительские; 3) контрольные; 4) учредительские; 5) право на участие в формировании государственного аппарата; 6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; 7) внутриорганизационные.

Учитывая специфику указанного вида государственного контроля, считаем необходимым выделить основные направления деятельности законодательных органов субъектов РФ в данной области:

1) контроль исполнения бюджета субъекта РФ; 2) контроль исполнения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ; 3) контроль соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

В субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, уже несколько лет действуют контрольно-счетные палаты. В частности на начало 2007 года, законодательные акты о контрольно-счетных палатах приняты в Республике Адыгея, Волгоградской области, Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Кабардино-Балкарской Республике, Краснодарском крае, Ростовской области, Ставропольском крае, Чеченской Республике.

Значение контрольно-счетных палат для осущесталения государственного финансового контроля в субъекте РФ довольно велико. В тоже время, законы субъектов РФ, устанавливающие правовой статус контрольно-счетных органов региона, не обладают единообразным определением самого контрольного органа, его структуры и положения в структуре органов государственной власти.

К примеру, контрольные мероприятия Счетной палаты Чеченской Республики проводятся в рамках осуществления задач, определенных Законом Чеченской Республики «О Счетной палате Чеченской Республики» и заключаются в следующем:

т организация и осущестатение контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета Чеченской Республики по объемам, структуре и целевому назначению в соответствии с Законом о бюджете Чеченской Республики, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Чеченской Республики и бюджетов органов местного самоуправления;

- координация контрольных мероприятий, проводимых органами финансового контроля Чеченской Республики;

- оценка эффективности и целесообразности расходования государственных финансовых ресурсов Чеченской Республики и использования государственной собственности Чеченской Республики государственными органами, учреждениями, организациями и предприятиями всех форм собственности, получающими средства из бюджета Чеченской Республики, которым предоставлены налоговые и иные льготы или которые имеют право пользования объектами государственной собственности Чеченской Республики;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проекта бюджета Чеченской Республики, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Чеченской Республики и бюджетов органов местного само-управления;

- финансовая экспертиза проектов Закона о бюджете Чеченской Республики, законов Чеченской Республики о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов Чеченской Республики, а также иных проектов законов Чеченской Республики и нормативно-правовых актов бюджетного законодательства Чеченской Республики, актов органов местного самоуправления, предусматривающих рас-

ходы за счет средств бюджета Чеченской Республики, территориальных государственных внебюджетных фондов Чеченской Республики или влияющих на формирование и использование средств бюджета Чеченской Республики, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Чеченской Республики и бюджетов органов местного самоуправления.

Отметим, что, несмотря на существующие проблемы организации контрольно-счетных органов субъектов РФ, все они носят статус парламентских и реализуют полномочия региональных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в области государственного финансового контроля.

4. Предложены пути совершенствования организационного обеспечения государственного финансового контроля в Чеченской Республике, включающие принятие республиканского закона о государственном финансовом контроле на уровне субъекта Российской Федерации и конкретизацию требований при осуществлении государственного финансового контроля на уровне отдельных контрольных органов и должностных лиц в целях повышения его эффективности

В механизме координации и организации взаимодействия федеральных и региональных структур ГФК особая роль принадлежит федеральным окружным органам (функционируют окружные инспекции Контрольного управления Президента РФ, Счетная Палата РФ создаёт федеральные окружные отделения).

Субъектами ГФК на региональном и муниципальном уровнях со стороны законодательных (представительных) органов власти и представительных органов местного самоуправления выступают:

- на уровне субъекта РФ - соответствующий бюджетный комитет законодательного (представительного) органа власти и контрольно-счетный орган;

- на уровне муниципального образования - соответствующая депутатская комиссия (группа) представительного органа местного самоуправления и контрольно -счетный орган (создается, как правило, в крупных бюджетообеспеченных муниципальных образованиях).

Субъектами ГФК на региональном и муниципальном уровнях со стороны исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления выступают:

- на уровне субъекта РФ - территориальные органы федеральных министерств и ведомств, свои органы финансового контроля, в том числе финансовый орган и казначейство субъекта РФ, отраслевые органы управления,

- на уровне муниципального образования - местные структуры территориальных органов федеральных министерств и ведомств (УФК, территориальные'ор-ганы финансово-бюджетного надзора, УФНС), свои органы финансового контроля, в том числе финансовое управление (отдел) администрации, отраслевые органы управления, муниципальное казначейство, муниципальная налоговая инспекция.

Заслуживают внимания и вопросы повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью и имуществом в связи с поступлениями неналоговых доходов в бюджетную систему.

Эффективность управления государственной и муниципальной собственностью и имуществом в связи с поступлениями неналоговых доходов в бюджетную систему следует оценивать по следующим целевым параметрам:

- по увеличению чистых активов и прибыльности предприятий, входящих в

систему управления государственной и муниципальной собственностью и имуществом;

- по увеличению налоговых доходов, аккумулируемых в бюджетах всех уровней.

Реализация концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ предусматривали эффективное решение ряда задач (в сфере управления государственными предприятиями, в сфере управления государственными пакетами акций и в сфере управления федеральной недвижимостью), призванных обеспечить достижение целевых параметров.

В числе решаемых задач:

- организация мониторинга результатов финансово - хозяйственной деятельности ГУЛ для определения и установления нормативов отчислений части прибыли в федеральный бюджет;

- заключение контрактов с руководителями ГУЛ, предусматривающих повышение ответственности руководителей за результаты финансово-хозяйственной деятельности ГУЛ, обеспечение сохранности федерального имущества, закрепленного за предприятием;

- организация государственного контроля за эффективностью управления государственным и муниципальным имуществом на ведомственном и межведомственном (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом с отраслевыми министерствами и ведомствами) уровнях, а также в рамках внешнего государственного контроля (Счетная палата РФ). В качестве критерия повышения эффективности контроля можно рекомендовать предложенные выше целевые параметры, у одного из которых - неналоговых доходах - составляющими являются отчисления прибыли в бюджетную систему, дивиденды от пакета государственных акций, арендная плата, доходы от приватизации государственной и муниципальной собственности и имущества.

В своё время Приказом Минэкономразвития России, Минимущества России и ФНС России от 18.09.2001г. федеральным унитарным предприятиям и акционерным обществам, акции которых находятся в федеральной собственности, был определен перечень утверждаемых показателей: выручка (нетто) от продаж, чистая прибыль; часть прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет (для АО - дивиденды); чистые активы.

Утверждение абсолютных значений показателя чистой прибыли позволяет оценивать эффективность финансово - хозяйственной деятельности унитарных предприятий и акционерных обществ по двум относительным показателям: прибыльности, рассчитываемой как отношение прибыли к выручке (нетто) от продаж, и рентабельности чистых активов, рассчитываемой как отношение чистой прибыли к чистым активам. Контролирующие органы путем сравнительного анализа предложенных расчетных показателей могут сделать соответствующие выводы об эффективности менеджмента в реализации экономических интересов государства.

Аналогичную систему контроля целесообразно организовать на уровне субъекта РФ и на муниципальном уровне в отношении оценки эффективности управления государственной и муниципальной собственностью и поступлений неналоговых доходов (прибыли, дивидендов и др.) в бюджеты всех уровней.

Анализ характера и уровня развития государственных унитарных предприятий (ТУП) Чеченской Республики в период 2003-2007 годов показывает, что основные

финансово-экономические показатели, характеризующие уровень их развития и потенциал для конкуренции в условиях многообразия форм хозяйствования (собственности), практически все отрицательные несмотря на осуществляемые финансовые инъекции в виде субсидий, дотаций, кредитов и т.д.

Все 17 ГУПов, подведомственных Министерству промышленности и энергетики ЧР, убыточные (см. табл. 2).

Таблица 2

Основные показатели финансово-экономической деятельности предприятий, подведомственных Министерству промышленности и энергетики Чеченской Республики в период 2003-2007 гг.

(тыс.руб.)

Годы Кредиторская задолженность на конец отчетного периода [дебиторская задолженность на конец отчётного периода Финансирование Финансовые результаты

Всего в том числе: Всего в том числе: Убытки ■ Прибыль

Зарплата Налоги и сборы Прочие по Федеральным целевым программам консолидированный бюджет

2003 53735 18028 20164 15543 13165 124450 124450 - 40527 -

2004 49324 17188 21765 10371 10632 92000 92000 - 11717 -

2005 49859 16423 21292 12144 6569 144500 90000 54500 26837 -

2006 83791 18308 22038 43445 38130 242200 191700 50500 13782 -

2007 91467 20696 25995 44776 42032 164715 150000 14715 12550 -

Источник: Израбилов А.М., Решиев С.С.. Вреш выбора долгосрочной стратегии социально-экономического разаития Чеченской Республики. М , МАКС Пресс, 2008, с. 133-137

В 2007 году убытки этих ГУПов составили 12550 тыс.руб. Такая же ситуация и почти по всем ГУПам, подведомственным другим министерствам и ведомствам республики.

Особо надо выделить ситуацию, сложившуюся с ГУПами, подведомственными Министерству сельского хозяйства ЧР. Сельскохозяйственные организации ЧР по эффективности производства сельхозпродукции почти в 5 раз уступают Республике Ингушетия и более чем в 34 раза Кабардино-Балкарской Республике, а по объему производства продукции в обрабатывающих отраслях промышленности республика уступает более чем в 1,4 и 68,5 раз соответственно1.

Из 119 с/х ГУПов, находящихся в подведомстве МСХ ЧР в течении с 2003 по 2007 год включительно все являлись убыточными, хотя у немногих из них в отдельные годы была и прибыль. Убытки в общей сложности в 2007 году составили более 100 млн. руб.

Всё это говорит об абсолютной неэффективности организации производства и управления в государственном секторе экономики республики. Следует особо

1Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации: Стат.сб./Росстат. - М., 2005-2006. Сводные таблицы за 2000-2005 гг. Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Чеченской Республике. -Грозный, 2007

подчеркнуть, что проведенный анализ базировался на данных, полученных от профильных министерств и ведомств республики. В настоящее время решить проблемы ГУПов республики, на взгляд автора, невозможно без глубоких реформ и преобразований во всём народном хозяйстве республики.

Предложения автора в области усиления эффективности государственного финансового контроля в государственных унитарных предприятиях в Чеченской республике в частности сводятся к следующим:

- необходимо включить в систему органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на региональном уровне, Министерство имущественных и земельных отношений ЧР, так как это может способствовать эффективности охвата финансовым контролем пакетов акций, находящихся в собственности субъекта Федерации и повышению эффективности финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий.

- повысить эффективность использования государственной собственности в целях увеличения доходов регионального бюджета можно путём освобождения от налога на прибыль только те ГУПы, которые разработали инвестиционно привлекательные проекты и у которых наличествует инвестиционная программа, определены её стоимость и сроки окупаемости, определён норматив сокращения сроков окупаемости.

- в Чеченской Республике ГУПы, занятые в сельскохозяйственном производстве, освобождены от уплаты налога на имущество организаций в целях стимулирования своей финансово-хозяйственной деятельности. Однако данная льгота имеет обратную силу и на сегодняшний день подавляющее большинство сельскохозяйственных ГУПов республики убыточны. В связи с этим целесообразно освобождать от данного налога только те сельскохозяйственные предприятия, которые ориентированы в своей финансово-хозяйственной деятельности на прибыль.

5. На основе анализа контрольной деятельности за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне даны предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов исполнительной власти Чеченской Республики, осуществляющих государственный финансовый контроль

В 2007 году контрольные мероприятия Счетной палаты осуществлялись в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, на предприятиях, в учреждениях, организациях, банках и иных финансово-кредитных учреждениях, ассоциациях и объединениях вне зависимости от видов и форм собственности, получающих и использующих средства федерального бюджета, использующих федеральную собственность или управляющих ею, а также имеющих предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные финансовые льготы и преимущества.

Контрольные мероприятия осуществлялись в 77 субъектах Российской Федерации, многие из них с участием контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Проведенными Счетной палатой в отчетном году контрольными мероприятиями выявлено большое количество нарушений, допущенных при формировании и в ходе исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных вне-

бюджетных фондов, использования бюджетных средств.

В разрезе видов бюджетов и бюджетных периодов выявленные объемы нецелевого использования бюджетных средств распределились следующим образом (табл. 3).

Таблица 3

Объемы нецелевого использования бюджетных средств __(млн. руб.)

Нецелевое использование

Вид бюджета бюджетных средств:

выявлено блокировано, возмещено

Федеральный бюджет в том числе 880,5 567,9

2005 года и предшествующих лет 493,0 375,4

2006 года 377,7 182,7

2007 года 9,8 9,8

Бюджеты субъектов РФ 52,4 20,6

Бюджеты муниципальных образований РФ 32,5 0

Бюджеты государственных внебюджетных фондов 0 0

Всего по видам бюджетов 965,4 588,5

Источник: по дзннтлм сайта .ach.gov.ru/

Рассматривая вопрос об эффективности того или иного вида деятельности, прежде всего надо иметь в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с учетом затрат (трудовых, материальных и финансовых ресурсов). Это общепринятое содержание понятия эффективности.

Эффективность контроля (контрольной деятельности) определяется соотношением достигнутого контролирующим органом или лицом результата и цели, достижение этой цели с наименьшими затратами ресурсов. Обшей целью единого механизма государственного финансового контроля является обеспечение четкого, бесперебойного функционирования каждого органа управления, каждого должностного лица, аппарата государственного управления в целом на основе соблюдения законодательства, определяющего их задачи, функции и правомочия.

Более конкретно можно иметь в виду целевое назначение каждого органа или должностного лица, выполняющего контрольные функции, каждого вида контроля, каждой системы контроля, каждой отдельной проверки. Оттого, в какой мере эти цели достигаются, зависит эффективность проводимого ими контроля.

Конечный результат, т.е. совокупность объективных последствий контроля -это главный критерий определения его эффективности. Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа или лица, реакции на их действия проверяемого, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности. Невозможно судить о результатах контроля без выявления практических последствий, которые он оказал на содержание деятельности проверяемого объекта или должностного лица. .

Эффективная деятельность субъекта финансового контроля результируется не только в социальном эффекте, но и в организационном и экономическом эффекте.

Организационный эффект контроля проявляется в том, что по его результатам могут применяться административные меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая понижение в должности, увольнение и привлечение к уголовной ответственности. Вновь назначенный руководитель, учитывая печальный опыт предыдущего руководителя, будет стремиться к недопущению нарушений, к соблюдению финансовой дисциплины. Однако количественному измерению влияние данного эффекта не поддается.

Экономический эффект проявляется в том, что обеспечивается возврат средств, использованных не по целевому назначению, и штрафных санкций за это в бюджетную систему. Эти средства составляют значительные суммы. Итоги контрольной деятельности свидетельствуют, что Счетная палата проводит эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет заключить, что она стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства.

Экономическую эффективность деятельности органов государственного финансового контроля в расчете на год целесообразно определять по следующей формуле:

Ээф=Эд/03 (1)

где:

Ээф. - экономическая эффективность;

Эд - денежное выражение величины экономического эффекта;

О, - объем затрат на содержание органа государственного финансового контроля.

Расчеты экономической эффективности государственного финансового контроля показывают, что в целом по Счетной палате РФ ее уровень составляет 6-8 руб. на рубль затрат.

Эффективность деятельности многоуровневого контрольного органа зависит от работы его территориальных структур.

Для расчета показателей эффективности деятельности территориальных органов федерального казначейства и территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора необходим ряд исходных данных, который содержится в квартальной и годовой ведомственной отчетности.

6. На основе анализа практики осуществления государственного финансового контроля за налоговыми и неналоговыми доходами бюджета субъекта РФ — Чеченской Республики разработаны предложения по включению в систему органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на региональном уровне, Министерства имущественных и земельных отношений ЧР в целях охвата финансовым контролем пакетов акций, находящихся в собственности субъекта Федерации н повышения эффективности финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных

Сравнительный анализ деятельности территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по ЧР и УФНС России по ЧР за 2007 г. с использованием ряда предложенных выше показателей позволил определить следующее.

Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного

надзора в Чеченской Республике за 2007 год проведено 213 ревизий и проверок, проверок устранения нарушений нет.

Общее количество ревизий и проверок, которыми выявлены нарушения в финансово-бюджетной сфере — 109 (51,2% (за минусом проведенных проверок устранения нарушений) от общего числа ревизий). Из них 62 - в использовании средств федерального бюджета (56,9% от общего количества результативных проверок).

Сумма проверенных средств федерального бюджета составила 30,5 млрд. руб.

Проверено средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности 23,1 тыс. рублей, средств государственных внебюджетных фондов 1,5 млрд. руб., средств бюджета субъекта 8,6 млрд. руб.

Выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму более 2,1млрд. руб., в том числе в использовании средств федерального бюджета — 315,8 млн. руб., что составляет 1,0% от проверенных средств.

В Росфиннадзор по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета за 2007 г. направлено 15 уведомлений на сумму 698 тыс. руб. Из них 15 уведомлений на сумму 698 тыс. руб. направлено по материалам проверок, проведенных за 2007 год.

Принято на реализацию 1 уведомление на сумму 218 тыс. руб., 14 уведомлений находятся на рассмотрении. Не принятых уведомлений нет.

Органами федерального казначейства взыскано в принудительном порядке и уменьшено финансирования на сумму 218 тыс. руб.

В результате применения всех форм устранения нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, устранено нарушений на сумму 9,4 млн. руб. На 1 рубль федеральных средств, полученных на содержание Территориального управления, возмещено 1,09 рублей.

В добровольном порядке возмещено 7,6 млн. руб. или 81% от общей суммы восстановленных средств. По средствам федерального бюджета в добровольном порядке восстановлено 210 тыс. руб., из них 181 тыс. руб. поступило непосредственно в доход федерального бюджета или 86,2% от суммы средств, восстановленных в добровольном порядке.

Общая сумма средств, поступивших непосредственно в доход федерального бюджета, составила 867 тыс. руб.

По результатам деятельности Территориального управления за 2007 год возмещено 0,10 руб. на 1 руб. федеральных средств, полученных на содержание Территориального управления. Возмещение искаженных отчетных данных не производилось.

Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чеченской Республике за 2007 год правоохранительным органам передано 65 материалов ревизий (проверок), из них 1 материал ревизии на сумму 3,3 млн.руб. передан по инициативе Территориального управления.

Сотрудниками Территориального управления Федеральной службы в Чеченской Республике за 2007 год составлено 2 протокола об административных правонарушениях за нецелевое использование средств федерального бюджета на сумму 308 тыс. руб.

За 2007 год протоколы от других органов об административных правонарушениях, не поступали.

По результатам рассмотрения протоколов дела об административных правона-

рушениях не прекращались.

По результатам рассмотрения 2 протоколов об административных правонарушениях за нецелевое использование средств федерального бюджета на сумму 308 тыс. руб. наложены штрафы в размере 10 тыс. руб.

В 2007г. УФНС России по ЧР при проведении рейдовых мероприятия составлено 607 протоколов об административных правонарушениях (часть 1 статья 14.1 КоАп РФ), направлены в судебные органы 607 протоколов. По решению судебных органов взыскано штрафов, предъявленных по ст. 14.1 КоАП РФ в сумме 0,2 млн. руб.

Налог от предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса в региональный бюджет за истекший период поступил в сумме 0,2 млн. руб. (задолженность прошлых лет).

За отчетный период налоговыми органами проведено 32 выездных налоговых проверок физических лиц, в том числе 1 проверка проведена совместно с МВД ЧР, что на 13 проверок меньше по сравнению с 2006 годом. В ходе проведенных проверок, доначислено по всем видам налогов, включая пени и налоговые санкции в сумме 1,7 млн. руб. в том числе совместно с МВД — 0,7 млн. руб., что на 0,5 млн. руб. или в 1,5 раза больше в сравнении с 2006 годом.

В 2007 году совместно с органами внутренних дел республики (УНП МВД ЧР) проведено 28 выездных налоговых проверок. Столько же проверок проведено и в 2006 году.

Сумма дополнительно начисленных налоговых платежей по результатам совместных проверок составляет 44,7 млн. руб., или на 0,6 млн. руб. меньше, чем в 2006 г. (показатель 2006 г. -45,3 млн. руб.).

Сумма дополнительно начисленных платежей в расчете на одну совместную проверку составила 1,6 млн. руб., что равно показателю 2006 года.

Налоговыми органами республики в 2007 году проведена работа по исполнению 172 запросов налоговых органов различных субъектов Российской Федерации на проведение встречных контрольно-проверочных мероприятий в отношении налогоплательщиков (контрагентов), расположенных на территории Чеченской Республики. Полученные от налоговых органов субъектов Российской Федерации 172 запроса исполнены полностью, материалы встречных проверок направлены в адрес налоговых органов, оформивших запрос.

Кроме того, для проведения встречных проверок в налоговые органы субъектов Российской Федерации направлены запросы в отношении 250 организаций (контрагентов), ответы об исполнении получены только по 98 запросам или 39,2 процента.

Уровень возврата (возмещения) по территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чеченской Республике за 2007 год бюджетополучателями сумм, использованных не по назначению с учетом сумм взысканных санкций составил 18 %. Аналогичный показатель по территориальному управлению УФНС России по ЧР составил 7,6 %. Таким образом, коэффициент полезного действия по уровню возвратности у территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чеченской Республике за 2007 год выше, чем у УФНС России по ЧР.

Территориальные органы федеральных министерств в своей контрольной деятельности опираются в основном на свои собственные силы. Слабое взаимодействие характерно и для органов контроля субъекта РФ. Начиная со второй половины 2004 г.

Счетной палатой ЧР на базе планов контрольных органов, действующих на территории республики, разрабатывается Сводный план контрольной деятельности по республике. Реализация Сводного плана призвана минимизировать дублирование проверок различными органами контроля. Координация и согласование планов проверок и организация работы по их реализации осуществляется на основе двусторонних соглашений со всеми органами контроля.

7. Предложены методические подходы к оценке эффективности деятельности органов государственного финансового контроля на региональном уровне, основанные на соотношении затрат и результатов, целевом и экономичном (рациональном) использовании бюджетных средств

В литературе, посвященной финансовому контролю, нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств рассматривается как одно целое. В частности, некоторые исследователи в качестве одного из показателей эффективности работы инспекторского состава Счетной палаты предлагают коэффициент объема нецелевого и неэффективного использования.

Поскольку категория эффективности связана с соотношением затрат и результатов, то правильнее была бы формулировка о целевом и экономичном (рациональном) использовании бюджетных средств. Под экономичным (рациональным) использованием бюджетных средств следует понимать финансово-хозяйственную деятельность бюджетополучателя, при которой необходимое количество товаров (работ, услуг) соответствующего качества приобретается им в конкурентной среде по минимальной цене (тарифу) и на приемлемых условиях (срок поставок, порядок оплаты и др.).

При экономичном (рациональном) использовании бюджетных средств финансовые затраты на выполнение государственных и муниципальных услуг будут относительно минимальными и, как правило, на уровне или ниже нормативных показателей. Экономичное (рациональное) использование бюджетных средств объективно требует развития системы государственного и муниципального заказов, размещение которых должно осуществляться распорядителями и получателями бюджетных средств на конкурсной основе.

Для того чтобы органы финансово-бюджетного контроля были легитимны в своих оценках экономичности (рациональности) использования бюджетных средств распорядителями и получателями, необходимо ввести данное понятие в перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (ст. 28 Бюджетного кодекса РФ). При этом возможность превышения цен (тарифов) на приобретаемые товары (работы, услуги) должна быть в пределах 20 % от средней рыночной цены, сложившейся в период приобретения, на идентичные товары. Такой предел заметим, установлен Налоговым кодексом РФ (ст. 40, п. 4) в качестве одного из принципов определения цены товаров (работ, услуг) для целей налогообложения.

Анализ деятельности региональных контрольно-счетных палат показывает, что в своей работе они применяют следующие показатели оценки эффективности:

коэффициент нецелевого привлечения бюджетных средств; коэффициент незаконного использования бюджетных средств; коэффициент неэффективного использования бюджетных средств; интегральный коэффициент нерационального использования бюджетных средств; коэффициент нерационального использования имущества по случаям, выявленными Счетной Палатой; коэффициент полезного действия Счет-

ной Палаты (возмещения бюджетных средств); коэффициент экономической эффективности органа финансового контроля по приведенным мероприятиям; коэффициент трудового участия сотрудника Счетной палаты.

В тоже время надо отметить, что в организации финансового контроля очень важное значение имеет правильность оценки эффективности работы финансовых контрольных органов. Характер изменения эффективности использования государственных финансовых ресурсов в определенной степени зависит от продуктивности деятельности контрольных финансовых органов региона. Такая взаимообусловленность вытекает из ориентировки работы контрольных органов на повышение результативности проверок. Попытаемся выразить такую взаимосвязь в количественной форме, не прибегая при этом к излишним сложным расчетам.

Характер связи между показателями эффективности использования финансовых ресурсов (показатель финансоотдачи) и показателем эффективности деятельности контрольных финансовых органов (рублей на рубль затрат) можно исследовать с помощью корреляционного анализа.

Правомерность рассмотрения количественной связи между этими показателями обосновывается тем, что степень погрешности, возникающей вследствие того, что финансовый контроль осуществлялся выборочным методом (вследствие невозможности, а возможно и ненужности массового контроля) вполне допустима, что подтверждается с помощью методов математической статистики и теории вероятности.

Функциональная зависимость показателя экономической эффективности использования государственных финансовых ресурсов от результативности деятельности контрольных органов может быть представлена в виде формулы:

Эф = Э0 + К х Р (2)

где Эф - экономическая эффективность использования государственных финансовых ресурсов,

Эо - эффективность использования государственных финансовых ресурсов без учёта работы органа государственного финансового контроля,

К - коэффициент результативности работы органа государственного финансового контроля,

Р - результативность работы органа государственного финансового контроля. Практическое значение этой формулы в том, что она позволяет оценить эффективность (результативность) работы контрольных финансовых органов с точки зрения того, как они влияют на динамику показателей эффективности использования государственных финансовых ресурсов. При этом высокое значение коэффициента корреляции свидетельствуют о том, что работа контрольных органов действительно влияет на эффективность использования финансовых ресурсов. Но при этом мы не вправе делать однозначный вывод, что налицо прямо пропорциональная зависимость (закономерность) увеличения показателей эффективности использования финансовых ресурсов от показателей результативности работы контрольных финансовых органов. В данном случае прямая корреляционная зависимость, очевидно, будет иметь место в ситуациях, когда не были реализованы имущественные резервы улучшения использования финансовых ресурсов. После приведения в действие таких резервов динамика изменения показателей «Эф» и «Р» в виде корреляционной зависимости может привести к совершенно иному выводу, когда при возрастающих значениях показателей «Эф», изменение показателя «Р» будет незначительным. Такое положение вполне возможно и объяснимо при условии, что ресурсы (например, имущество) использу-

ются достаточно эффективно и контрольные финансовые проверки не позволяют зафиксировать нарушение и соответственно, ожидаемые потери.

В заключении диссертационной работы сформулированы основные выводы, предложения и рекомендации.

Публикации в ведущих реферируемых журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки РФ:

1 .Хамбулатова З.Р. Содержание и особенности проведения контрольных мероприятий контрольно-счетным органом Чеченской Республики // Региональные проблемы преобразования экономики. Ежеквартальный научный журнал ДНЦ РАН. -Махачкала, 2008, №3. -(0,5 п.л.)

2.Алклычев A.M., Хамбулатова З.Р. Совершенствование структуры государственного финансового контроля за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне // Налоги и финансовое право. - Екатеринбург, 2009, №2. - (0,4 пл./ 0,2 п.л.)

Публикации в периодических изданиях, в материалах конференций и научных сборниках:

3.Хамбулатова З.Р. Особенности осуществления государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств II Сборник статей ежегодной республиканской научно-практической конференции молодых учёных, аспирантов и студентов «Наука и молодёжь». - Грозный: Чеченский государственный университет, 2008,-(0,3 п.л.)

4.Хамбулатова З.Р. Особенности проведения контрольных мероприятий контрольно-счетным органом субъекта федерации // Сборник статей III всероссийской научно-практической конференции «Финансово-экономические преобразования на современном этапе развития экономики РФ: проблемы и перспективы» - Т.2. - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2008. - (0,5 п.л.)

5. Хамбулатова З.Р. Финансовый контроль в системе государственного контроля в РФ // Сборник тезисов XV Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2008». - М.: ТЕИС, 2008. - (0,1 п.л.)

6. Алклычев A.M., Хамбулатова З.Р. Практика организации налогового контроля и работа налоговых органов по легализации объектов налогообложения в субъекте федерации в 2007 году (на примере Чеченской Республики) // Сборник статей У международной научно-практической конференции «Финансовые инструменты регулирования экономики регионов» - Т. 1. - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2009. — (0,4/0,2 п.л.)

Подписано в печать 15.04.09 Бумага офсетная. Печать офсетная. Формат 60*84 1/16. Усл. печ.л- 1,5. Заказ №372. Тираж 100 экз.

Отпечатано в Типографии "Радуга-1" г. Махачкала, ул. Коркмасова 11 "а"

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Хамбулатова, Зарема Рамзановна

Введение.;.

Глава 1. Организационно-управленческие основы развития финансового контроля в РФ.

1.1. Роль и место финансового контроля в системе государственного контроля.

1.2. Организационно-правовые основы государственного финансового контроля в РФ.

1.3. Организация системы государственного финансового контроля в РФ на современном этапе.

Глава 2.Особенности организации и осуществления государственного финансового контроля в регионе (на примере ЧР).

2.1.Государственный финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне.

2.2. Анализ исполнения консолидированного бюджета региона и организации деятельности органов финансового контроля в субъекте федерации.

2.3. Методика проведения контрольных мероприятий контрольно-счетным органом Чеченской Республики

Глава 3. Пути совершенствования организации государственного финансового контроля в РФ и её регионах.

3.1. Организационно-функциональный подход к развитию системы государственного финансового контроля

3.2. Основные направления совершенствования организации финансового контроля в субъекте РФ.

3.3. Методические аспекты оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля на региональном уровне

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование организации государственного финансового контроля в регионе"

Актуальность темы исследования определяется углублением и дальнейшим развитием межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В условиях становления и развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость государственного финансового контроля.

Грамотно организованный государственный финансовый контроль должен способствовать установлению подлинного бюджетного федерализма, усилению роли субъектов Федерации в проведении намеченных в последние годы значительных экономических преобразований в стране. Таким образом, с точки зрения целей и задач современного этапа экономического развития, финансовый контроль, как одна из важнейших функций государственного управления, имеет первостепенное значение и в этом плане актуальность темы диссертационного исследования представляется достаточно ясной. С позиций же теоретического исследования этот вывод еще более усиливается в связи с недостаточной научной разработкой проблем финансового контроля в системе межбюджетных отношений в субъекте Федерации и их практической реализацией.

Особое значение института государственного финансового контроля сегодня определяется разразившимся мировым финансовым кризисом, обусловленным, прежде всего, теми ошибками, которые привели к сбою в функционировании федеральной резервной системы США.

В то же время наблюдаются недостатки в организации финансового контроля в России как на федеральном, так и региональном уровне. Существуют методические недоработки в нормативном обеспечении. Таким образом, потребности всестороннего усиления финансового контроля выводят на первый план проблемы совершенствования межбюджетных отношений, что в совокупности с вышесказанным определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Вопросам функционирования эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, общим аспектам и направлениям реформирования системы государственного финансового контроля посвящены работы Абалкина Л.И., Ахполова А,А., Агапцова С.А.,,Белобжецкого И.А., Белухи Н.Т., Бурцева В.В., Вознесенского Э.А., Воронина Л.И., Врублевской О.В., Горбуновой Н.И., Грачевой Е.Ю., Дадашева А.З., Данилевского Ю.А., Кочерина Е.А., Кваши Ю.Ф., Жукова В.А., Иванченко А.В., Иткина Ю.М., Козырина А.Н., Логвиной A.M., Овсянникова Л.Н., Опенышева С.П., Панскова В.Г., Погосяна Н.В., Преображенского Б.Г., Родионовой В.М., Сенчагова В.К., Степашина С.В., Фирулина И.В., Черноморда П.В., Шохина С.О., Шуляка П.Н., Ялбуганова А.А., Яндиева М.И. и других ученых и политиков. В данных работах в основном рассматривается государственный финансовый контроль и финансовый контроль в целом, ряд работ и публикаций освещают лишь некоторые вопросы данной проблемы, в том числе отдельные аспекты статуса органов финансового контроля.

Проблемы функционирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, а также различные направления совершенствования государственного финансового контроля в регионах представлены в монографиях, статьях и исследованиях Белоусова С.А., Васильевой М.В., Гаджиева Н.Г., Колесникова Ю.А., Лазаревой Н.В., Ларионова А.С., Медведенко В.Н, Сазонова С.П., Хилтухина А.Л., Шерегова С.А. и др.

В тоже время в этих работах недостаточно внимания уделено комплексному анализу сущности, содержанию, организации государственного финансового контроля и его роли в регулировании межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. Отсутствие глубокого анализа ряда определяющих характеристик государственного финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации приводит к противоречиям в законодательстве и практике его применения в регионах.

Целью диссертационного исследования является разработка комплекса организационных мер по совершенствованию сложившейся системы государственного финансового контроля в субъекте Российской Федерации (на примере Чеченской Республики).

Указанная цель достигается путем решения следующих основных задач:

- уточнить понятие, содержание государственного финансового контроля как экономической категории;

- определить роль государственного финансового контроля в социально-экономическом развитии субъекта Российской Федерации;

- провести анализ системы органов государственной власти, осуществляющих финансовый контроль на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Чеченской Республики), и особенности их взаимодействия в ходе практической контрольной деятельности;

- определить роль федеральных органов государственной власти в осуществлении финансового контроля в субъекте Федерации;

- выявить особенности независимого республиканского финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой Чеченской Республики;

- разработать предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов исполнительной власти Чеченской Республики, осуществляющих государственный финансовый контроль и организационные основы его функционирования;

- провести анализ практики осуществления государственного финансового контроля за налоговыми и неналоговыми доходами бюджета субъекта РФ.

Объектом диссертационного исследования выступает деятельность субъектов контроля законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации по организации государственного финансового контроля на региональном уровне — Чеченской республики.

Предметом диссертационного исследования выступает организация государственного финансового контроля в регионе - Чеченской Республике.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили законодательные и нормативные акты РФ, статистические материалы Российского статистического агентства, Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, законы и постановления Чеченской Республики, аналитические материалы федеральных и республиканских министерств, служб и агентств, труды российских и зарубежных ученых и специалистов, занятых разработкой и реализацией проблем государственного финансового контроля и совершенствования межбюджетных отношений.

В процессе исследования использовались общенаучные методы исследования, такие, как системный подход и системный анализ. Кроме того, автор прибегнул к историческому и логическому методам, диалектическому методу познания, использовал экономико-статистические методы, а в отдельных случаях, для решения возникающих в системе межбюджетных отношений вопросов, были использованы также методы экспертных оценок, балансовые расчёты и моделирование.

Эмпирической и информационной базой послужили материалы семинаров и совещаний, проведенных Счетной палатой РФ, семинаров-совещаний руководителей и специалистов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, всероссийских семинаров и совещаний контрольных органов РФ и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы Министерства финансов РФ, Парламента Чеченской Республики, Счетной палаты Чеченской Республики, экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печати, официальные статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности исследуемых органов государственного контроля ЧР.

Практическая значимость и апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедры «Экономический анализ» Чеченского государственного университета, а также кафедр «Налоги и налогообложение», «Экономический анализ», «Денежное обращение и кредит» Дагестанского государственного университета.

Основные положения диссертационной работы используются при разработке и преподавании дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Организация и методика проведения налоговых проверок», «Региональный менеджмент», «Аудит».

Научная новизна работы. В настоящей диссертации решена экономическая задача, имеющая важное научно-практическое, народнохозяйственное значение и заключающаяся в разработке и обосновании рекомендаций по совершенствованию организации и функционирования действующей системы государственного финансового контроля на региональном уровне. При этом положения и выводы диссертации осуществлены на конкретном примере одного из субъектов Российской Федерации — Чеченской Республики.

Элементами научной новизны отличается авторский анализ понятия и содержания государственного финансового контроля вообще, а также авторское уточнение определения соответствующей категории при его организации и осуществлении в регионе.

В диссертации достаточно подробно и в обобщенной форме проанализированы формы и методы финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами государственной власти Чеченской Республики, применимые и к другим субъектам Российской Федерации. В ходе исследования разработаны практические рекомендации по совершенствованию государственного финансового контроля в Чеченской

Республике, предложены конкретные способы повышения доходной части и эффективности расходов регионального бюджета республики.

Основным результаты диссертационного исследования, содержащие элементы научной новизны и выносимые на защиту, заключаются в следующем:

- обоснована необходимость совершенствования системы финансового контроля, который должен осуществляться не изолировано, а как звено в общей системе мер совершенствования механизма государственного управления;

- уточнены и систематизированы основные принципы организации финансового контроля в регионе, позволяющие координировать работу всех органов общегосударственного контроля как федерального, так и регионального и муниципального уровней, в целях повышения эффективности его организации;

- обоснована необходимость принятия федерального закона о государственном финансовом контроле, который, помимо прочего, определил бы систему органов государственного финансового контроля и порядок и формы их взаимодействия, основные методы контрольной деятельности, применяемые для различных категорий контрольных органов;

- предложены пути совершенствования организационного обеспечения государственного финансового контроля в Чеченской Республике, включающие принятие республиканского закона о государственном финансовом контроле на уровне субъекта Российской Федерации и конкретизацию требований при осуществлении государственного финансового контроля на уровне отдельных контрольных органов и должностных лиц в целях повышения его эффективности.

- на основе анализа контрольной деятельности за использованием средств федерального бюджета на региональном уровне разработаны предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов исполнительной власти Чеченской Республики, осуществляющих государственный финансовый контроль;

- на основе анализа практики осуществления государственного финансового контроля за налоговыми и неналоговыми доходами бюджета субъекта РФ - Чеченской Республики разработаны предложения по включению в систему органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на региональном уровне, Министерства имущественных и земельных отношений ЧР в целях охвата финансовым контролем пакетов акций, находящихся в собственности субъекта Федерации и повышения эффективности финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий;

- предложены методические подходы к оценке эффективности деятельности органов государственного финансового контроля на региональном уровне, основанные на соотношении затрат и результатов, целевом и экономичном (рациональном) использовании бюджетных средств.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в уточнении теоретических положений государственного финансового контроля применительно к субъектам Российской Федерации. При этом особую ценность проведенному исследованию придает то, что оно осуществлено непосредственно на материалах конкретного субъекта Федерации — Чеченской Республики. С данных позиций во многом новаторски рассмотрены проблемы формирования системы органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, их полномочий и взаимоотношений между собой с учетом уровней государственной власти и конституционного принципа разделения властей. Внесены конкретные предложения по совершенствованию организации и правового обеспечения государственного финансового контроля в субъекте РФ - Чеченской Республике, которые могут быть распространены и использованы в практике других регионов России. Особое внимание обращено на координацию контрольной деятельности всех субъектов, участвующих в осуществлении государственного финансового контроля. В работе конкретизирована идея о разработке и принятии федерального закона о финансовом контроле в Российской Федерации.

Выводы и рекомендации диссертанта основываются на положениях Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и иных нормативных и правовых актах и документах, касающихся обеспечения финансового контроля.

Основные положения диссертации развивают научные представления о роли и месте государственного финансового контроля в системе межбюджетных отношений, теории контроля и методологии казначейского исполнения бюджетов.

Практическая значимость состоит в том, что материалы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке нормативно - правовых документов, регламентирующих процесс осуществления государственного финансового контроля в РФ и её субъекте (Чеченская Республика).

Основные выводы и рекомендации исследования могут быть использованы органами финансового контроля регионального уровня при разработке мероприятий по организации и совершенствованию контрольной работы Счётной Палаты Чеченской Республики, Управления Федерального казначейства по Чеченской Республике, УФНС России по Чеченской Республике. Методы оценки эффективности деятельности контрольных органов использованы Управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Чеченской Республике.

Кроме того, сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы в деятельности образовательных учреждений экономического и юридического профилей в процессе преподавания курса «Финансовое право», а также спецкурсов «Финансовый контроль», «Бюджетное право».

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в ГОУ ВПО «Чеченский государственный университет», рассмотрена и обсуждена на кафедре налогов и налогообложения ГОУ ВПО «Дагестанский государственный университет». Некоторые положения диссертационной работы были озвучены на III Всероссийской научно-практической конференции «Финансово-экономические преобразования на современном этапе развития РФ: проблемы и перспективы», прошедшей в мае 2008г. в Даггосуниверситете. Отдельные аспекты диссертационного исследования использовались в деятельности Счетной палаты Чеченской Республики, а также при подготовке проекта Закона ЧР «О республиканском бюджете Чеченской Республики на 2008 год» и проекта Закона «О приватизации государственного имущества». Ряд теоретических и практических положений работы нашел отражение в публикациях, подготовленных автором.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 2,13 п.л., из них авторских - 1,82 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы, приложения.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Хамбулатова, Зарема Рамзановна

В заключение диссертационного исследования можно сделать следующие обобщённые выводы и предложения.

1. Организация и функционирование эффективной системы финансового контроля — обязательный и непременный элемент государственного управления. Поэтому совершенствование системы финансового контроля должно осуществляться не изолировано, а как звено в общей системе мер совершенствования механизма государственного управления.

2. Государственный финансовый контроль является частью государственного контроля и представляет собой деятельность по проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования бюджетных средств, выработке и реализации мер по устранению выявленных в ходе контроля недостатков.

3. На уровне субъектов Российской Федерации действует сложная система органов финансового контроля, включающая специальные органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации. Элементы данной системы должны взаимодействовать с учетом разграничения компетенций, установленных Конституцией Российской Федерации.

4. Структурная основа государственной системы контроля должна складываться, с одной стороны, из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны, ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций.

Таким образом, представляется, что самой обоснованной позицией является необходимость обеспечения соответствия структуры органов финансового контроля федеративному устройству государства, конституционному разделению ветвей власти и многообразию форм финансово-хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений.

5. В целях обеспечения эффективности функционирования системы государственного финансового контроля необходимо четкое определение и закрепление его принципов. Принципы организации и деятельности контрольно-финансовых органов могут быть прямо указаны в соответствующих законах о них или устанавливаться косвенно в других содержащихся в законах нормах. Более эффективным является прямое указание на принципы в специальной норме, поскольку это облегчает их определение и толкование содержания.

6. Необходимость принятия федерального закона о государственном финансовом контроле сегодня не вызывает сомнения. В данном законе помимо прочего, должна быть определена система органов государственного финансового контроля и порядок и формы их взаимодействия, основные методы контрольной деятельности, применяемые для различных категорий контрольных органов.

7. Экономичное (рациональное) использование бюджетных средств объективно требует развития системы государственного и муниципального заказов, размещение которых должно осуществляться распорядителями и получателями бюджетных средств на конкурсной основе.

Для того чтобы органы финансово-бюджетного контроля были легитимны в своих оценках экономичности (рациональности) использования бюджетных средств распорядителями и получателями, необходимо ввести данное понятие в перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (ст. 28 Бюджетного кодекса РФ). При этом возможность превышения цен (тарифов) на приобретаемые товары (работы, услуги) должна быть в пределах 20 % от средней рыночной цены, сложившейся в период приобретения, на идентичные товары. Такой предел заметим, установлен Налоговым кодексом РФ (ст. 40, п. 4) в качестве одного из принципов определения цены товаров (работ, услуг) для целей налогообложения.

8. Предложения о совершенствовании организационного обеспечения государственного финансового контроля в Чеченской Республике, включают принятие республиканского закона о государственном финансовом контроле на уровне субъекта Российской Федерации и конкретизацию требований при осуществлении государственного финансового контроля на уровне отдельных контрольных органов и должностных лиц в целях повышения его эффективности.

9. Предложения в области усиления эффективности государственного финансового контроля в государственных унитарных предприятиях в Чеченской республике в частности сводятся к следующим:- необходимо включить в систему органов, осуществляющих государственный финансовый контроль на региональном уровне, Министерство имущественных и земельных отношений ЧР, так как это может способствовать эффективности охвата финансовым контролем пакетов акций, находящихся в собственности субъекта Федерации и повышению эффективности финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий. повысить эффективность использования государственной собственности в целях увеличения доходов регионального бюджета можно путём освобождения от налога на прибыль только те ГУПы, которые разработали инвестиционно привлекательные проекты, и у которых наличествует инвестиционная программа, определены её стоимость и сроки окупаемости, определён норматив сокращения сроков окупаемости.

- в Чеченской Республике ГУПы, занятые в сельскохозяйственном производстве, освобождены от уплаты налога на имущество организаций в целях стимулирования своей финансово-хозяйственной деятельности. Однако данная льгота имеет обратную силу и на сегодняшний день подавляющее большинство сельскохозяйственных ГУПов республики убыточны. В связи с этим целесообразно освобождать от данного налога только те сельскохозяйственные предприятия, которые ориентированы в своей финансово-хозяйственной деятельности на прибыль.