Совершенствование государственного контроля как инструментария оптимизации бюджетного процесса тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование государственного контроля как инструментария оптимизации бюджетного процесса"

На правах рукописи

084607152

Орлова Виктория Васильевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАК ИНСТРУМЕНТАРИЯ ОПТИМИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО

ПРОЦЕССА

Специальность 08.00.10-Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

~ 1 июл 2010

Москва-2010

004607152

Работа выполнена на кафедре антикризисного управления Московского государственного университета экономики, статистики и информатики (МЭ-СИ).

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

, Юрьева Татьяна Владимировна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Портной Михаил Анатольевич кандидат экономических наук, доцент Бессчетная Ольга Александровна

Ведущая организация: Налоговая академия Минфина РФ

Защита состоится «05» июля 2010г. в часов на заседании диссертационного совета Д 212.151.03 в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики по адресу: 119501, Москва, ул. Нежинская, Д.7.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного университета экономики, статистики и информатики.

Автореферат разослан «04» июня 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук,

профессор в.И. Кузнецов

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Реализация принятых решений в ходе государственного управления, так или иначе, обуславливает финансовые потоки. Данные управленческие решения выполняются в процессе финансово-хозяйственной деятельности как государственных, так и негосударственных организаций. В этой связи особую значимость приобретает государственный финансовый контроль, под которым в работе понимается контроль со стороны органов государственной власти за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; за организацией денежного обращения; за использованием кредитных ресурсов; за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов; за предоставлением финансовый налоговых льгот и преимуществ.

Вместе с тем, следует признать, что государственный финансовый контроль в полной мере не выполняет своего функционального назначения в современной российской экономике, а его целостная система до сих пор не упрощена в целях оптимизации и доступности использования налогово-бухгалтерской отчетности. Недостаточно развита система взаимодействия между органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля проверяемых организаций, а также обмена информацией о выявленных нарушениях, что в ряде случаев тормозит принятие эффективных управленческих решений.

Таким образом, определённое несовершенство существующей практики государственного контроля является серьезным препятствием на пути реализации социально-экономической политики, построения гражданского общества. Все это обосновывает необходимость определения основных направлений реструктуризации государственного финансового контроля, а также разработки концепции его эффективного функционирования как системы. Все вышеска-

занное обосновывает особую актуальность темы настоящего исследования, что и предопределило ее выбор.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы государственного финансового контроля занимают существенное место в работах зарубежных ученых по проблемам денежно-кредитной политики, общественных финансов. Среди них надо выделить труды таких известных специалистов, как А.П. Балакина, Р. Адаме, Э. Арене, Ф. Дефлиз, Г. Р. Дженик, Дж. Лоббека, В. М. Дж. Робертсон, О.Тейми, М. Б. Хирш. Однако зарубежный опыт организации государственного контроля, может быть использован в сегодняшних российских условиях лишь фрагментарно и на основе достаточно серьезной переработки.

Среди наиболее широко известных отечественных исследователей, затрагивающих различные аспекты организации и осуществления финансового контроля в России, следует отметить труды И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, А.Г. Грязновой, Л.А. Дробозиной, О.И. Лаврушиной, Л.Н. Павловой, С.О.Шохина, Е.Б. Шуваловой, и др.

Вместе с тем ряд важнейших вопросов теории и практики государственного финансового контроля все еще остаются недостаточно разработанными применительно к российским условиям. Так, в имеющихся научных работах отсутствует четкая интерпретация сущности и функций государственного контроля, не адаптированы к современным условиям хозяйствования его классификационные признаки и принципы проведения, не систематизированы критерии эффективности. Дискуссионными являются определения понятия государственного контроля, его целей и задач в современной российской экономике. В большинстве работ затрагиваются в основном лишь отдельные организационные и нормативно-правовые аспекты деятельности некоторых контрольных органов.

В результате не удается добиться комплексного представления о сущности государственного финансового контроля, его функциональном назначении в процессе формирования и расходования средств федерального бюджета.

Таким образом, анализ опубликованных научных исследований позволяет сделать вывод, что ряд важнейших аспектов деятельности государственного финансового контроля, особенно применительно к российским условиям, остается недостаточно изученными. Все это позволяет автору внести свой собственный вклад в разработку данной проблемы.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы заключается в исследовании сущности и механизма функционирования государственного финансового контроля, а также в определении основных направлений совершенствования его методологии с целью оптимизации бюджетной системы в современных российских условиях.

Для достижения поставленной цели поставлены и решены следующие задачи:

1. Исследовать теоретические основы функционирования бюджетной системы и на этой основе уточнить понятие федерального бюджета как важнейшей экономической категории;

2. Исследовать существующие классификации доходов федерального бюджета и предложить дополнительные критерии их дифференциации, позволяющие более полно учесть доходы централизованного фонда бюджетной системы;

3. Раскрыть экономическую сущность, виды, механизм поступления доходов федерального бюджета и определить основные направления их оптимизации в условиях современной российской экономики;

4. Проанализировать сущность государственного финансового контроля, способы взаимодействия между его субъектами, обладающими контрольными и регулирующими функциями и выработать практические рекомендации, на-

правленные на повышение эффективности государственного финансового контроля.

5. Определить и оценить условия выплат из федерального бюджета организациям, использующим бюджетные средства, а также систематизировать показатели по исполнению бюджета (доходы, показатели дефицита/профицита бюджета, источники их финансирования).

6. Проанализировать методику организации государственного финансового контроля и разработать практические рекомендации по ее совершенствованию с целью получения дополнительной информации об источниках поступления в бюджет и общего оздоровления процедур государственного финансового контроля.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является государственные финансы, используемые субъектами в своей хозяйственной деятельности., Предметом исследования - теоретические, методологические и практические вопросы организации и функционирования системы государственного финансового контроля в области формирования и использования средств основного централизованного денежного фонда страны.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В работе применяется системный подход к изучению государственного финансового контроля, базирующийся на методах анализа и синтеза, обобщения, систематизации, классификации, сравнительного сопоставления и др.

В ходе исследования использовались научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственной денежно-кредитной политики, общественных финансов, бюджетной системы и др.

Достоверность основных выводов и положений работы обеспечивается научной методологией исследования, использованием известных и апробированных положений теории и практики финансов, денежного обращения, государственного контроля, а также последовательным подходом к решению по-

ставленных задач, достоверной информационной базой и апробацией полученных результатов.

Научная новизна исследования заключается в разработке основных направлений совершенствования методологии государственного финансового контроля, позволяющей обеспечить оптимизацию бюджетного процесса в условиях кризиса, и выработать рекомендаций по её реализации в современной экономической ситуации.

Предмет защиты составляют следующие положения и результаты, полученные лично соискателем и содержащие элементы научной новизны:

1. Уточнено понятие доходов федерального бюджета, под которыми предложено понимать денежные поступления, формирующие доходную часть бюджета в качестве централизованного фонда денежных средств государства. Обосновано, что такое понимание доходов федерального дохода позволяет более полно отразить их функциональную роль и не вызывает противоречий с точки зрения принадлежности доходов, в том числе носящих неналоговый характер (штрафы, пени санкции), отнесенных ныне действующей бюджетной классификацией в разряд налоговых доходов.

2. Обоснована необходимость выделения в бюджетной классификации доходов федерального бюджета новой подгруппы, включающей такие виды дохода как штрафы, пени, санкции, а также прочие платы за услуги в самостоятельной, именуемой как «платежи, обязательные к уплате». Доказано, что данная подгруппа доходов имеет самостоятельное функциональное назначение и носит неналоговый характер. Такой подход позволяет сделать бюджетную классификацию более систематизированной и универсальной, устранить имеющиеся ныне определенные противоречия в области финансовых отношений, более полно учесть доходную часть бюджета, а также обеспечить их рациональное использование в соответствии с целевым назначением.

3. Выявлены основные направления оптимизации доходов федерального бюджета в условиях современного глобального экономического кризиса: фи-

нансовая оптимизация; бюджетное планирование; долгосрочное прогнозирование, совершенствование нормативно-технической базы и информационной обеспеченности, позволяющие обеспечить рациональное и целевое использование государственных ресурсов. Обоснована необходимость сохранения планирования на долгосрочную перспективу в качестве приоритетного направления бюджетной политики при соблюдении ограничений размера дефицита бюджета, пересмотра объемов и структуры бюджетных расходов. Рекомендовано повысить объем предоставления финансовой помощи (бюджетных ссуд, кредитов, дотаций.) бюджетам нижестоящих уровней во исполнение принципов бюджетной системы государства.

4. Разработаны меры, направленные на повышение эффективности государственного финансового контроля, взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с государственными органами по вопросам распределения и использования бюджетных средств при исполнении бюджета:

•расширение функций государственного финансового контроля за счет включения функции анализа эффективности направлений государственной финансовой политики, а также разработки предложений по повышению ее результативности;

•реформирование отраслей бюджетной сферы и бюджетного процесса .(бюджетных процедур), предполагающее возложение на Федеральное Казначейство России как на контролирующий орган кассового исполнения бюджета, обязанности по усилению контроля за хозяйственной деятельностью субъектов экономики, использующими бюджетные средства путем предоставления отчетности по полученным ими средствам;

5. Разработаны и систематизированы способы усовершенствования методики проведения государственного финансового контроля, включающие: создание единой нормативно-технической базы в области взаимодействия с вышестоящими государственными органами путем принятия нормативного документа для устранения нецелевого использования бюджетных ассигнований;

исключение ненужных этапов, процедур в проведении контроля (замена визуальных проверок на предоставление отчетности в ходе предварительного контроля, исключение необходимости предоставления запросов от организаций, использующих бюджетные средства на стадии исполнения бюджета и т.д.); привлечение к международному сотрудничеству хозяйствующих субъектов; применение общих мер по финансовому оздоровлению организаций.

Отмеченные результаты соответствуют пункту 2.1. «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны» паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные-положения работы представляют собой определенный вклад в теорию государ-( ственного финансового контроля, в части исследования его экономической' сущности, механизма функционирования и управления. Самостоятельное практическое значение имеет методика организации финансового контроля в области бюджетных ресурсов.

Положения диссертации о методологии государственного контроля, механизме его функционирования могут быть использованы в учебном процессе российских высших учебных заведений при подготовке бакалавров, дипломи-. рованных специалистов и магистров по специальности «Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение», «Антикризисное управление».

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались, обсуждались и получили положительную оценку VI Международной научно-практической конференции «Право и закон в гражданском обществе и государстве» (МЭСИ, 2005г.), I и II Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие российской экономики» (МЭСИ, 2009, 2010 г.), XII Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Управление, финансы,

право: тенденции и перспективы развития в условиях инновационной экономики» (г. Тверь, 22 апреля 2010 г.).

Результаты исследования были использованы автором в 2008-20 Югг при проведении консультаций по вопросам бюджетного планирования на предприятии ЗАО «МОСПРОМСТРОЙ».

Некоторые положения используются в учебном процессе МЭСИ в рамках дисциплины «Бюджетная система РФ», «Налоговое администрирование», «Теория антикризисного управления».

Публикации, По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 8,0 п. л. (из которых лично автору принадлежат 8,0 пл.).

Структура диссертационной работы отражает существо, логическую взаимосвязь, порядок постановки и решения задач, направленных на достижение цели предпринятого исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 124 наименований, 7 приложений. Диссертация содержит 153 страницы текста, 6 рисунков, 3 таблицы.

Основные положения диссертации

В соответствии с целями и задачами в диссертации исследуются четыре группы проблем.

1.Федеральный бюджет как механизм централизации финансовых ресурсов в современной рыночной экономике

В диссертации показано, что реализация важнейших функций государства в области социально-экономического развития в современной рыночной экономике предполагает необходимость централизации определенной части финансовых ресурсов общества. Предоставление значительной части финансовых ресурсов общества в распоряжение государства делает необходимым совершенствование системы управления доходами и расходами федерального бюджета. Особую значимость данная проблематика приобретает в условиях

глобального экономического кризиса, специфики его проявлении в российской экономике, обусловленной сохраняющейся деформацией структуры национального хозяйства, недостаточной развитостью ряда рыночных институтов, включая финансовую систему.

Показано, что в России за последний период произошли существенные изменения в деятельности государства в сфере формирования и использования централизованных финансовых ресурсов, требующие четкого законодательного закрепления в целях обеспечения эффективного государственного финансового контроля.

Изучение нормативных документов, публикаций специалистов в области финансов позволяет сделать вывод, что существуют различные подходы к определению сущности доходов федерального бюджета как самостоятельной экономической категории. В частности, в Бюджетном кодексе РФ содержаться определения доходов, в определенной мере противоречащие друг другу.

В ст.б БК РФ отмечается, что доходы бюджета это «денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти, являющиеся одновременно также органами государственного финансового контроля в РФ1. Исключение из этого правила составляют средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета.

По мнению автора, такой подход к определению доходов государственного бюджета значительно сужает степень централизации использования такого фонда. Во-первых, признаки безвозмездности и безвозвратности, указанные в определении, соответствуют не всем видам доходов бюджетов. Например, в доход бюджета поступают денежные средства, которые государство (в соответствующих случаях и субъект Российской Федерации) обязано возвратить полностью и в определенный срок (государственные кредиты, займы и т. д.). Во-

1 Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года J& 145-ФЗ, ст.б

вторых, вызывает сомнение установление доходов бюджетов существующих уровней бюджетной системы только путем принятия нормативных актов.

В упомянутой выше ст.6 БК РФ содержится и иное, более краткое определение сущности доходов бюджета. В частности, доходы определяются как денежные средства, поступающие в бюджет, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. На наш взгляд, данное определение более точно отражает суть данной категории и не вызывает противоречий с точки зрения принадлежности доходов к тому или иному субъекту.

На основе проведенного анализа БК РФ, публикаций ведущих специалистов в области государственных финансов автором диссертации уточнено понятие доходов федерального бюджета, под которыми предложено понимать денежные поступления, формирующие доходную часть бюджета Российской Федерации в качестве централизованного фонда денежных средств государства. Обосновано, что такое понимание доходов федерального дохода позволяет более полно отразить их функциональную роль и не вызывает противоречий с точки зрения принадлежности доходов.

2. Доходы федерального бюджета и их оптимизация в условиях

кризиса

В работе проанализированы и систематизированы различные виды доходов государственного бюджета на основе следующих видов классификаций: налоговой; юридической; экономической; бюджетной (см.табл. 1).

Таблица I

Классификация доходов государственного бюджета Российской Федерации по основным критериям

Налоговая классификация Юридическая классификация Экономическая классификация Бюджетная классификация

По объекту обложении: По виду дохода: ;

•пологи на имущество; •ресурсные пологи; •налоги на доход и при- •налоги па имущество (налог на имущество организаций) 'налоговые (перечень всех налогов и сборов согласно НК РФ); •налоговые (перечень всех налогов и сборов согласно НК РФ, а также суммы

быль; •налоги на действия, ох-намывающие некоторые налоги и разовые сборы. ■налоги на прибыль (налог прибыль организаций); ■налоги на обычные виды деятельности (акцизы). •неналоговые (остальные доходы, не связанные с уплатой налога). штрафов и пеней по ним); ■неналоговые (доходы от платных услуг, штрафы и иные суммы принудительного изъятия).

По характеру поступления: По социальной принадлежности: Платежи, обязательные к уплате:

•общие (НДС, налог на прибыль); •целевые (земельный налог). •средства от государственного сектора экономики (отчисления от прибыли государственных и унитарных предприятий); •поступления от негосударственных организаций и граждан (средства, поступающие в бюджет после уплаты отчисления ог смены формы собственности). штрафы и пени вследствие неуплаты налогов и сборов; средства, полученные :в результате применения; мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности,: у в том ,. .числе штрафы!. конфискации, компенсации,а : также средства,.. полученныея возмещение вреда, причиненного РФ, 5 субъектам ; !'Ф, муниципальным образованиям, и. иные суммы: принудительного изъятия

По субъекту налогоплательщику: По источнику образования: По экономической V эквивалентности:

■с физических лиц (налог на имущество физ. лиц); ■с предприятии и организаций (налог на прибыль, налог на имущество организаций) •смешанные налоги (госпошлина). ■налоговые (средства от уплаты налогов; •неналоговые (госпошлина) ■возмездные (сборы за государственные услуги); ■безвозмездные (уплата налогов).

По органу, устанавливающему налоги: По способу формирования: ; По способу движения:

■федеральные (НДС, акцизы, НДФЛ, налог на прибыль организаций, НДПИ, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина); ■региональные (налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог); ■местные (земельный налог, налог на имущество физических лиц). •используется сила государствен!! ой власти (уплата налога); •сила гос. власти не используется плата за услуги). •возвратные (поступления, образующие долг РФ, требующий погашения); -безвозвратные (налоги, финансовая помощь из бюджета (дотации, субвенции, субсидии).

По порядку введения налога: . : В зависимости от основания права на получение домда!

общеобязательные (НДС, акцизы, налог на прибыль); •факультативные (вводятся актами субъектов РФ или органами местного самоуправления).

•собственные (бюджетные ссуды и кредиты, а также различные виды финансовой помощи бюджетам других уровней);

•регулирующие (доходы, по которым установлен норматив отчисления в бюджет).

Сделан вывод, что существующие ныне классификации федерального бюджета не позволяют в полной мере учесть доходную часть бюджета. Обосновано, что деление доходов согласно БК РФ необходимо привести в более систематизированный вид, содержащий в себе меньше противоречий с позиции определений, содержащихся в законодательных актах, зачастую имеющих одинаковую юридическую силу. Например, Бюджетный и Налоговый Кодексы содержат схожие определения понятий «доходы бюджета», «штрафы», «санкции», однако по своей сути они различны. Из экономического содержания данных понятий вытекает безвозмездный характер таких доходов в федеральном бюджете. Однако, суммы штрафов и пеней, отнесенных бюджетной классификацией в разряд налоговых доходов, носит достаточно спорный характер.

Автором предложен новый подход к классификации доходов бюджета за счет выделения таких видов дохода как штрафы, пени, санкции, а также прочие платы за услуги в самостоятельную подгруппу, именуемую как «платежи, обязательные к уплате». В результате такой классификации деление доходов согласно БК РФ примет более систематизированный вид, позволит избежать определенных противоречий, содержащихся в законодательных актах и в конечном итоге более полно учесть доходную часть бюджета.

В работе предложенная автором систематизация представлена на примере бюджетной классификации доходов. Рекомендовано выделить следующие виды доходов: налоговые; неналоговые; платежи, обязательные к уплате. Разработанная соискателем классификация показывает, что есть еще одна специ-

альная группа доходов, имеющих самостоятельное функциональное назначение и дальнейшее направление использования - зачисления в соответствующий бюджет. Главное их отличие от остальных доходов, подлежащих уплате в соответствующий бюджет, заключается в самостоятельном и неналоговом характере. Такой подход позволяет сделать существующую бюджетную классификацию более систематизированной и универсальной. Данное обстоятельство дает возможность рационально использовать доходы после их перечисления в бюджет по их целевому назначению и повысить экономическую сущность таких поступлений.

Изучение структуры доходов федерального бюджета показывает, что основную часть поступлений составляют налоговые доходы (более 50 % от всех поступлений в федеральный бюджет). Мировой кризис оказал негативное влияние на поступления доходов федерального бюджета, которые с октября 2008 г. начали неизменно сокращаться. Всего в 2008 году в федеральный бюджет поступило 4 078,7 млрд. рублей администрируемых доходов, что на 8,8% больше, чем в 2007 году. Однако, поступления налога на добавленную стоимость (НДС) в 2008 году составили 998,4 млрд. рублей и по сравнению с 2007 годом снизились на 28,2%. Столь незначительные темпы роста налоговых доходов связаны с общей тенденций к снижению числа отдельных доходов бюджета (неналоговых, в том числе и регионов) вследствие проявлений кризисных явлений в экономике, сокращением числа нефтегазовых доходов и ростом дефицита бюджета.

Незначительная тенденция к увеличению числа поступлений в федеральный бюджет наблюдается в начале 2010 года. Так, в январе-марте 2010 года в федеральный бюджет (без учета поступлений ЕСН, зачисляемого в федеральный бюджет) поступило 824,7 млрд. рублей, что на 32% больше, чем в январе-марте 2009 года.

Как следует из данных, представленных на рис. 1, наибольшая часть федеральных налогов приходиться на поступления после уплаты налога на добав-

ленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации. Данный показатель за I квартал 2010 года составил 407,0 млрд. рублей, что на 24% больше, чем за аналогичный период 2009 года.

Рис. 1. Структура поступлений налоговых доходов в I квартале 2010 года (в процентах)2

Учитывая выявленные тенденции, сделан вывод о необходимости оптимизации структуры государственных финансов (сокращение числа расходов и увеличение доходной базы) с целью покрытия существующих диспропорций в экономике.

Выявлено, что в настоящее время в области финансовых отношений не существует точного определения понятия «оптимизация государственных ресурсов. В работе выявлены и проанализированы следующие направления необходимой оптимизации доходов федерального бюджета: финансовая оптимизация; бюджетное планирование; долгосрочное прогнозирование;

совершенствование нормативно-технической базы и др. Подчеркивается, что финансовая оптимизация, включающая в себя понятие «минимизация налогов», не отождествляется с неуплатой налога в целях

" www.nalog.ru

сокращения издержек организации. Цель такой минимизации это увеличение всех ресурсов предприятия за счет простоты их применения и, безусловно, приемлемых налоговых ставок. Уменьшение ставок по тем налогам, которые изначально закладываются в себестоимость продукции, «внутри себестоимости» приводит к ее снижению и к увеличению суммы налога на прибыль. Выявлена тенденция использования в российской практики минимизации налогообложения (снижение ставки НДС, организация уплаты взносов во внебюджетные фонды - отмена ЕСН как налога, государственное регулирование таможенных пошлин), что явилось одной из первостепенных мер в рамках антикризисной программы Правительства РФ.

Бюджетное планирование придает бюджетному процессу более предсказуемый и стабильный характер, позволяет решать актуальные социальные проблемы в среднесрочной перспективе.

Рассмотрение государственных финансов как экономических отношений, связанных с формированием и использованием бюджетов, дополняется рассмотрением кредитной деятельности государства, направленной на изменение величины централизованных фондов. Также предоставление финансовой помощи бюджетам другим уровням бюджетной системы, включаемых в состав собственных доходов федерального бюджета, является немаловажным с точки зрения обеспечения выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. К таковым относятся бюджетные ссуды и бюджетные кредиты. Порядок предоставления таких видов финансовой помощи из федерального бюджета определяется с учетом нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых Правительством РФ.

Главной проблемой в формировании доходов федерального бюджета в настоящее время остается снижение объема поступлений в бюджет под воздействием мирового экономического кризиса. Обусловлена необходимость соблюдения объективно выраженных ограничений размера дефицита бюдже-

та, а также пересмотра объемов и структуры бюджетных расходов, при этом осуществление планирования на долгосрочную перспективу в качестве приоритетного развития является его стержнем. В связи с этим необходимо существенным образом повысить объем предоставления финансовой помощи (бюджетных ссуд, кредитов, дотаций.) бюджетам нижестоящих уровней во исполнение принципов бюджетной системы государства.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» от 02.12.2009 установлено, что в 2010 году бюджетные кредиты бюджетам субъектов РФ предоставляются из федерального бюджета в пределах общего объека бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на эти цели, в сумме до 140 млрд. рублей на срок до трех лет для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов5.

3. Система государственного финансового контроля и особенности взаимодействия между ее субъектами

Автор диссертации разделяет точку зрения тех специалистов, которые считают, что функциональное назначение государственного финансового контроля заключается в реализации финансовой политики государства, создании условий для финансовой стабилизации с применением специфических форм и методов организации4.

Подчеркивается, что в последние годы, особенно после создания Федерального Казначейства, достигнуты заметные успехи в контроле за законностью и целевым расходованием бюджетных средств. Вместе с тем обосновано, что государственный финансовый контроль не должен ограничиваться лишь

5 ФЗ «О Федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» от 02.12.2009 г. № 308-ФЭ. Ст. 13

* Романовский М.В., Врублевская О.В. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / М.В. Романовский и др. - М.: Юрайт, 200&.

решением этих задач. Проведенное автором исследование международного опыта позволяет сделать вывод, что функции финансовых контролирующих органов должны быть значительно шире и включать в себя анализ эффективности тех или иных направлений государственной финансовой политики, а также разработку предложений по повышению результативности этой политики.

Выявлено, что в отличие от налоговой реформы, влияющей на эффективность финансового контроля, реформа институтов, связанных с расходованием бюджетных средств, носит в основном декларативный характер й практически не осуществляется. В связи с этим автором рекомендовано провести реформирование отраслей бюджетной сферы и бюджетного процесса (бюджетных процедур). Показано, что для проведения такой реформы необходимо принять дополнительные меры по оценке деятельности различных государственных органов, осуществляющих контрольные функции в области использования бюджетных ресурсов.

В частности, предлагается возложить на Федеральное Казначейство РФ как на контролирующий орган кассового исполнения бюджета, обязанность по определению степени сложности и глубины охвата хозяйственной деятельности организации. Рекомендуется дополнить п. 1.1 Положения о Федеральном Казначействе следующим содержанием: 1. Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, а также организациями, использующими бюджетные средства». Тем самым представляется возможным избежать осуществления ненужных дейст-

вий в ходе процедуры контроля, что должно привести к сокращению сроков предоставления необходимой информации.

Интенсивное накопление в течение ряда лет массива финансового законодательства, его усложнение делают перспективной постановку вопроса о разработке и принятии Основ финансового законодательства Российской Федерации или федерального закона о финансах. Доказано, что ни Конституция Российской Федерации, ни сложившаяся система законов Российской Федерации не позволяют достаточно прочно объединить финансовую деятельность Федерации и ее субъектов, особенно в той части, которая находится вне пределов действия бюджетного законодательства. Для самой финансовой системы, наличие законодательного акта, выполняющего роль правовой основы, безусловно, ориентировало и дисциплинировало бы федерального и регионального законодателя.

Представляется возможным принять единый документ - Основы финансового законодательства Российской Федерации - объединяющий в себе большинство специальных законов, устанавливающий общие принципы регулирования финансовых отношений в РФ и имеющий межотраслевой комплексный характер. Такой акт призван объединить и установить в себе общие принципы правового регулирования финансовых отношений в Российской Федерации и направлений развития финансово-бюджетного контроля.

4. Информатизация государственного финансового контроля как метод повышения его эффективности

В условиях существующего дефицита бюджетных средств и сложной экономической ситуации, все большее значение приобретает функция управления государственного финансового контроля. Успешная реализация функции управления государственным финансами, по мнению автора диссертации, обеспечивается организацией эффективного процесса формирования и использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики страны путем оптими-

зации функций государственных органов бюджетного контроля и хозяйствующих субъектов.

Наиболее важным в непрерывном процессе информатизации является этап исполнения бюджета. Отсутствие единого описания процедур, влекущее за собой несогласованность действий государственных контролеров при проведении тех или иных контрольных мероприятий (ревизий, проверок) в процессе исполнения бюджета, обуславливает необходимость разработки и документального закрепления непосредственных процедур государственного контроля. По мнению многих специалистов, укрепление системы исполнения бюджета, создание достоверной отчетности о его исполнении при обеспечении внешнего контроля за его исполнением является важнейшим этапом в бюджетной реформе5. Предлагаются следующие пути решения существующих проблем в данной области:

разработка более сложных и быстро действующих систем и процедуры контроля с тем, чтобы сложность регламентирующих систем и быстрота принятия решений соответствовали сложности и быстроте изменений;

упрощение процедуры контроля или отказ от его регламентации в пользу интуиции и опыта.

Во исполнение упрощения процедуры государственного финансового контроля, автором представляется необходимым усовершенствовать обязательное создание баз данных для учета договоров в целях проверки целенаправленности использования бюджетных средств. Особенно данная мера касается договоров имущественного характера, поступления от реализации которых составляют значительную часть доходов федерального бюджета, входящие в состав неналоговых доходов. По результатам проведения предварительного контроля, в 2010 году доля доходов от использования имущества, находящего-

5 Т.Г. Нсстеренко Этапы бюджетной рсформы//Фннансы, 2008, №2 и др.

ся в государственной или муниципальной собственности должна составить не менее 3,8 % от общего числа доходов федерального бюджета6.

Закрепление электронных регистров для внесения информации о действующих, зарегистрированных в установленном порядке, хозяйственных договоров как в целом по организации, так и на высшем уровне с соблюдением определенных требований позволяет, в свою очередь, систематизировать процесс получения доходов, регулярного пополнения бюджета, контроля за его своевременным исполнением. Методика ведения электронных систем баз данных также подлежит соответствующим изменениям и дополнениям с целью упорядоченности ведения учета и своевременной проверки информации об источнике поступления.

Соискателем предлагается вести требование предоставления реестров контрактов от организаций уже на стадии подготовки к проведению государственного финансового контроля (запрос соответствующих документов у организации на стадии планирования) для рационализации мероприятий контроля вышестоящих органов. Составление сводного реестра по всем организациям, заинтересованным в использовании бюджетных средств позволит дополнительно учесть объем предстоящих поступлений в бюджет при составлении отчетности по результатам такого контроля и доведении информации о результатах контроля до заинтересованных лиц.

Для укрепления и дальнейшего совершенствования существующего бюджетного законодательства, а также повышения действенности существующих норм в данной области, неотъемлемыми мерами по его совершенствованию являются следующие:

- создание единой нормативно-технической базы в области взаимодействия с вышестоящими государственными органами путем создания акта, регла-

6 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" www.ach.gov.ru

ментирующего права и обязанности субъектов по обеспечению совместной деятельности в области борьбы с нецелевым использованием бюджетных ассигнований, усовершенствование ранее действующих норм в данной области;

- исключение ненужных этапов, процедур в проведении контроля;

- взаимодействие и координация,своевременное сообщение об отклонениях от установленных процедур ведения хозяйственной деятельности организации;

- привлечение к международному сотрудничеству хозяйствующих субъектов с последующим соблюдением установленных минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и дальнейшее повышение нормативов в рамках системы контроля со стороны властных структур;

- применение общих мер по финансовому оздоровлению организаций.

В заключении диссертационной работы содержатся выводы, сделанные автором на основе комплексного анализа механизма функционирования государственного финансового контроля как важнейшего инструмента повышения эффективности бюджетной системы в условиях современной российской экономики:

1. Определена сущность и функциональное назначение государственного финансового контроля в современной бюджетной системе. Предложены меры, направленные на повышение эффективности государственного финансового контроля в условиях современного экономического кризиса, разработаны и систематизированы способы усовершенствования методики его проведения.

2. Рекомендовано использовать новый подход к пониманию доходов федерального бюджета, позволяющий более полно проконтролировать доходы в централизованный фонд страны. Выявлены основные направления оптимизации доходов федерального бюджета в условиях современного глобального экономического кризиса. Обоснована необходимость сохранения планирования на

долгосрочную перспективу в качестве приоритетного направления бюджетной политики.

3. Обоснован новый подход к построении бюджетной классификации доходов федерального бюджета за счет выделения таких видов дохода как штрафы, пени, санкции, а также прочие платы за услуги в самостоятельную подгруппу, именуемую как «платежи, обязательные к уплате»,

, По теме диссертации были опубликованы следующие работы:

1. Орлова В.В. Государственный финансовый контроль как важнейший инструмент оптимизации бюджетного процесса: монография// М.: МЭСИ, 2010г. - 0,5 п.л.

2. Орлова В.В. Отсрочка (рассрочка) налога как одна из разновидностей «кредита» в условиях кризисной ситуации.// Экономические науки, 2008, № 6. - 0,5 п.л. ,

3. Орлова В.В. Экономическое значение аудита в условиях несостоятельности хозяйствующего субъекта.// Экономические науки, 2008 г, № 7. - 0,4 п.л.

4.0рлова В.В. Налог на прибыль организаций как основной источешк реализации налогово-бюджетной политики.// Экономика, статистика и информатика: Вестник УМО, 2008 г, № 4. - 0,3 п.л.

5. Орлова В.В. Эволюция пенсионного обеспечения в Российской Федерации.// Право и закон в гражданском обществе и государстве. Доклады и сообщения VI Международной научно-практической конференции (МЭСИ)/Под ред. А.В. Хорошилова, П.Ю. Федорова, М.В. Белоновского. М.-.МЭСИ, 2005 г. - 0,5 пл.

6. Орлова В.В. Предоставление налоговых льгот в рамках процедуры ГФК с целью покрытия дефицита бюджета //Сб. тр. международной научно-

практической конференции «Модель менеджмента, основанная на знаниях», М.:МЭСИ, 2010 г.-0,4 пл.

7. Орлова В.В. Оптимизация механизма предоставления государственных гарантий субъектам экономики как одна из мер антикризисного управления \\ Сб. тр. всероссийской научно-практической конференции «Управление, финансы, право: тенденции и перспективы развития в условиях инновационной экономики», Тверь: МЭСИ, 2010 г. - 0,3 п.л.

8. Орлова В.В. Методы государственного финансового контроля в инновационной экономике // Сб. тр. II международной научно-практической конференции «Инновационное развитие российской экономики», М.: МЭСИ, 2009г. -0,3 п.л.

9. Орлова В.В. Инновационное развитие экономики в бюджетной сфере \\ Сб. тр. I международной научно-практической конференции «Инновационное развитие российской экономики», М.: МЭСИ, 2008г. -0,3 п.л.

Подписано к печати 03.06.10

Формат издания 60x84/16 Бум. офсетная №1 Печать офсетная

Печ.л. 1,6 Уч.-издл. 1,5 Тираж 100 экз.

Заказ № 8489

Типография издательства МЭСИ. 119501, Москва, Нежинская ул., 7

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Орлова, Виктория Васильевна

Глава 1. Федеральный бюджет как неотъемлемый элемент бюджетной системы

1.1. Федеральный бюджет: сущность, функции и основные источники

1.2. Бюджетная ссуда и бюджетный кредит как формы финансовой помощи доходной части бюджета

1.3. Особенности формирования доходной части федерального бюджета в условиях кризиса

Глава 2. Система государственного финансового контроля и особенности взаимодействия между ее субъектами

2.1. Финансовый контроль и его эволюция в рыночных условиях

2.2. Оптимизация доходов государственного бюджета в системе государственных финансов

2.3. Зарубежный опыт организации финансового контроля

Глава 3. Методы государственного финансового контроля и их информатизация

3.1. Эффективность методов государственного финансового управления в области использования ресурсов

3.2. Информационное обеспечение контрольной функции органов исполнения бюджета в рамках государственного финансового контроля

3.3. Методические указания по программному обеспечению казначейского исполнения доходов и расходов государственного бюджета Заключение

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование государственного контроля как инструментария оптимизации бюджетного процесса"

Актуальность темы исследования. Реализация принятых решений в ходе государственного управления, так или иначе, обуславливает финансовые потоки. Данные управленческие решения выполняются в процессе финансово-хозяйственной деятельности как государственных, так и негосударственных организаций. В этой связи особую значимость приобретает государственный финансовый контроль, под которым в работе понимается контроль со стороны органов государственной власти за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; за организацией денежного обращения; за использованием кредитных ресурсов; за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов; за предоставлением финансовый налоговых льгот и преимуществ.

Вместе с тем, следует признать, что государственный финансовый контроль в полной мере не выполняет своего функционального назначения в современной российской экономике, а его целостная система до сих пор не упрощена в целях оптимизации и доступности использования налогово-бухгалтерской отчетности. Недостаточно развита система взаимодействия между органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля проверяемых организаций, а также обмена информацией о выявленных нарушениях, что в ряде случаев тормозит принятие эффективных управленческих решений.

Таким образом, определённое несовершенство существующей практики государственного контроля является серьезным препятствием на пути реализации социально-экономической политики, построения гражданского общества. Все это обосновывает необходимость определения основных направлений реструктуризации государственного финансового контроля, а также разработки концепции его эффективного функционирования как системы. Все вышесказанное обосновывает особую актуальность темы настоящего исследования, что и предопределило ее выбор.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы государственного финансового контроля занимают существенное место в работах зарубежных ученых по проблемам бюджетной, денежно-кредитной политики, общественных финансов. Среди них надо выделить труды таких известных специалистов, как Р. Адаме, Э. Арене, Ф. Дефлиз, Г. Р. Дженик, Дж. Лоббека, В. М. Дж. Робертсон, О.Тейми, М. Б. Хирш. Однако зарубежный опыт организации государственного контроля, может быть использован в сегодняшних российских условиях лишь фрагментарно и на основе достаточно серьезной переработки.

Среди наиболее широко известных отечественных исследователей, затрагивающих различные аспекты организации и осуществления финансового контроля в России, следует отметить труды А.П. Балакиной, И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, А.Г. Грязновой, JI.A. Дробозиной, О.И. Лаврушиной, Л.Н. Павловой, С.О.Шохина, Е.Б. Шуваловой, и др.

Вместе с тем ряд важнейших вопросов теории и практики финансового контроля все еще остаются недостаточно разработанными применительно к российским условиям. Так, в имеющихся научных работах отсутствует четкая интерпретация сущности и функций государственного контроля, не адаптированы к современным условиям хозяйствования его классификационные признаки и принципы проведения, не систематизированы критерии эффективности. Дискуссионными являются определения понятия государственного контроля, его целей и задач в современной российской экономике. В большинстве работ затрагиваются в основном лишь отдельные организационные и нормативно-правовые аспекты деятельности некоторых контрольных органов.

В результате не удается добиться комплексного представления о сущности государственного финансового контроля, его функциональном назначении в процессе формирования и расходования средств федерального бюджета.

Таким образом, анализ опубликованных научных исследований позволяет сделать вывод, что ряд важнейших аспектов деятельности государственного финансового контроля, особенно применительно к российским условиям, остается недостаточно изученными. Все это позволяет автору внести свой собственный вклад в разработку данной проблемы.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы заключается в исследовании сущности и механизма функционирования государственного финансового контроля, а также в определении основных направлений совершенствования его методологии с целью оптимизации бюджетной системы в современных российских условиях.

Для достижения поставленной цели поставлены и решены следующие задачи:

1. Исследовать теоретические основы функционирования бюджетной системы и на этой основе уточнить понятие федерального бюджета как важнейшей экономической категории;

2. Изучить существующие классификации доходов федерального бюджета и предложить дополнительные критерии их дифференциации, позволяющие более полно учесть доходы централизованного фонда бюджетной системы;

3. Раскрыть экономическую сущность, виды, механизм поступления доходов федерального бюджета и определить основные направления их оптимизации в условиях современной российской экономики;

4. Проанализировать сущность государственного финансового контроля, способы взаимодействия между его субъектами, обладающими контрольными и регулирующими функциями и выработать практические рекомендации, направленные на повышение эффективности государственного финансового контроля.

5. Определить и оценить условия выплат из федерального бюджета организациям, использующим бюджетные средства, а также систематизировать показатели по исполнению бюджета (доходы, показатели дефицита/профицита бюджета, источники их финансирования).

6. Проанализировать методику организации государственного финансового контроля и разработать практические рекомендации по ее совершенствованию с целью получения дополнительной информации об источниках поступления в бюджет и общего оздоровления процедур государственного финансового контроля.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются государственные финансы, используемые субъектами в своей хозяйственной деятельности. Предметом исследования - теоретические, методологические и практические вопросы организации и функционирования системы государственного финансового контроля в области формирования и использования средств основного централизованного денежного фонда страны.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В работе применяется системный подход к изучению государственного финансового контроля, базирующийся на методах анализа и синтеза, обобщения, систематизации, классификации, сравнительного сопоставления и др.

В ходе исследования использовались научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственной бюджетной, денежно-кредитной политики, государственных финансов, бюджетной системы и др.

Достоверность основных выводов и положений работы обеспечивается научной методологией исследования, использованием известных и апробированных положений в области теории и методологии финансов,, организации и управления государственными финансами в современной рыночной экономике, последовательным подходом к решению поставленных задач, информационной базой и апробацией полученных результатов на научных семинарах, в научных трудах автора, опубликованных в открытой печати.

Научная новизна исследования заключается в разработке основных направлений совершенствования методологии государственного финансового контроля, позволяющей обеспечить оптимизацию бюджетного процесса, а также практических рекомендаций по их реализации в современных российских условиях.

Предмет защиты составляют следующие положения и результаты, полученные лично соискателем и содержащие элементы научной новизны:

1. Уточнено понятие доходов федерального бюджета, под которыми предложено понимать денежные поступления, формирующие доходную часть бюджета в качестве централизованного фонда денежных средств государства. Обосновано, что такое понимание доходов федерального дохода позволяет более полно отразить их функциональную роль и не вызывает противоречий с точки зрения принадлежности доходов, в том числе носящих неналоговый характер (штрафы, пени санкции), отнесенных ныне действующей бюджетной классификацией в разряд налоговых доходов.

2. Обоснована необходимость выделения в бюджетной классификации доходов федерального бюджета новой подгруппы, включающей такие виды дохода как штрафы, пени; санкции, а также прочие платы за услуги, именуемой как «платежи, обязательные к уплате». Доказано, что данная подгруппа доходов имеет самостоятельное функциональное назначение и носит неналоговый характер. Такой подход позволяет сделать бюджетную классификацию более систематизированной и универсальной, устранить имеющиеся ныне определенные противоречия в области финансовых отношений, более полно учесть доходную часть бюджета, а также обеспечить их рациональное использование в соответствии с целевым назначением.

3. Выявлены основные направления оптимизации доходов федерального бюджета в условиях современного глобального экономического кризиса: финансовая оптимизация; бюджетное планирование; долгосрочное прогнозирование, совершенствование нормативно-технической базы и информационной обеспеченности, позволяющие обеспечить рациональное и целевое использование государственных ресурсов. Обоснована необходимость сохранения планирования на долгосрочную перспективу в качестве приоритетного направления бюджетной политики при соблюдении ограничений размера дефицита бюджета, пересмотра объемов и структуры бюджетных расходов. Рекомендовано повысить объем предоставления финансовой помощи (бюджетных ссуд, кредитов, дотаций) бюджетам нижестоящих уровней во исполнение принципов бюджетной системы государства.

4. Разработаны меры, направленные на повышение эффективности государственного финансового контроля, взаимодействия субъектов государственного финансового контроля с государственными органами по вопросам распределения и использования бюджетных средств при исполнении бюджета:

•расширение функций государственного финансового контроля за счет включения функции анализа эффективности государственной-финансовой политики, а также разработки предложений по повышению ее результативности;

•реформирование отраслей бюджетной сферы и бюджетного процесса (бюджетных процедур), предполагающее возложение на Федеральное Казначейство как на контролирующий орган кассового исполнения бюджета, обязанности по усилению контроля за хозяйственной деятельностью субъектов экономики, использующими бюджетные средства, путем предоставления отчетности по полученным ими средствам;

5. Разработаны и систематизированы способы усовершенствования методики проведения государственного финансового контроля, включающие: создание единой нормативно-технической базы в области взаимодействия с вышестоящими государственными органами путем принятия нормативного документа для устранения нецелевого использования бюджетных ассигнований; исключение ненужных этапов, процедур в проведении контроля (замена визуальных проверок на предоставление отчетности в ходе предварительного контроля, исключение необходимости предоставления запросов от организаций, использующих бюджетные средства на стадии исполнения бюджета и т.д.); привлечение к международному сотрудничеству хозяйствующих субъектов; применение общих мер по финансовому оздоровлению организаций.

Отмеченные результаты соответствуют пункту 2.1. «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны» паспорта специальности 08.00.10 — Финансы, денежное обращение и кредит (государственные финансы).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения работы представляют собой определенный вклад в теорию государственных финансов, в части исследования экономической сущности государственного финансового контроля, механизма его функционирования и управления. Самостоятельное практическое значение имеет методика организации финансового контроля в области бюджетных ресурсов.

Положения диссертации о методологии государственного контроля, механизме его функционирования могут быть использованы в учебном процессе российских высших учебных заведений при подготовке бакалавров, дипломированных специалистов и магистров по направлению «Финансы и кредит», «Налоги и налогообложение».

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались, обсуждались и получили положительную оценку I и II Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие российской экономики» (МЭСИ, 2009, 2010 г.), XII Всероссийской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Управление, финансы, право: тенденции и перспективы развития в условиях инновационной экономики» (г. Тверь, 22 апреля 2010 г.), VI Международной научно-практической конференции «Право и закон в гражданском обществе и государстве» (МЭСИ, 2005г.).

Результаты исследования были использованы автором в 2008-2010гг. при проведении консультаций по вопросам бюджетного планирования на предприятии ЗАО «МОСПРОМСТРОЙ».

Некоторые положения используются в учебном процессе МЭСИ в рамках дисциплины «Бюджетная система РФ», «Налоговое администрирование», «Теория антикризисного управления».

Публикации. По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 8,0 п. л. (из которых лично автору принадлежат 8,0 п.л.).

Структура диссертационной работы отражает существо, логическую взаимосвязь, порядок постановки и решения задач, направленных на достижение цели предпринятого исследования и состоит из введения, трех

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Орлова, Виктория Васильевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования соискателем были получены следующие основные выводы:

Реализация важнейших функций государства в области социально-экономического развития в современной рыночной экономике предполагает необходимость централизации определенной части финансовых ресурсов общества. Предоставление значительной части финансовых ресурсов общества в распоряжение государства делает необходимым совершенствование системы управления доходами и расходами федерального бюджета. Особую значимость данная проблематика приобретает в условиях глобального экономического кризиса, специфики его проявлении в российской экономике, обусловленной сохраняющейся деформацией структуры национального хозяйства, недостаточной развитостью ряда рыночных институтов, включая финансовую систему.

В России за последний период произошли существенные изменения в деятельности государства в сфере формирования и использования централизованных финансовых ресурсов, требующие четкого законодательного закрепления в целях обеспечения эффективного государственного финансового контроля.

Контроль - постоянный процесс, обеспечивающий достижение организацией принятых целей развития путем своевременного обнаружения возникающих в ходе производственно- хозяйственной деятельности объектов управления проблем (отклонений от плановых заданий, нормативов, стандартов) и изменений внешней среды.

В работе представлены общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации финансового контроля в системе экономической безопасности, как феномена внутренних связей механизма и составных частей внутреннего режима финансового контроля страны. Описана сово

137 купность взаимосвязанных субъектов и объектов бюджетных отношений отношения, а также факторы, влияющие на формирование соответствующих отношений в области финансов.

Изучение нормативных документов, публикаций специалистов в области финансов позволили сделать вывод, что существуют различные подходы к определению сущности доходов федерального бюджета как самостоятельной экономической категории. На основе проведенного анализа БК РФ, публикаций ведущих специалистов в области государственных финансов автором уточнено понятие доходов федерального бюджета, под которыми предложено понимать денежные поступления, формирующие доходную часть бюджета Российской Федерации в качестве централизованного фонда денежных средств государства. Такое понимание доходов федерального дохода позволяет более полно отразить их функциональную роль и не вызывает противоречий с точки зрения принадлежности доходов.

Существующие ныне классификации федерального бюджета не позволяют в полной мере учесть доходную часть бюджета. Обосновано, что деление доходов согласно БК РФ необходимо привести в более систематизированный вид, содержащий в себе меньше противоречий с позиции определений, содержащихся в законодательных актах, зачастую имеющих одинаковую юридическую силу. Например, Бюджетный и Налоговый Кодексы содержат схожие определения понятий «доходы бюджета», «штрафы», «санкции», однако по своей сути они различны. Из экономического содержания данных понятий вытекает безвозмездный характер таких доходов в федеральном бюджете. Однако, суммы штрафов и пеней, отнесенных бюджетной классификацией в разряд налоговых доходов, носит достаточно спорный характер.

Автором предложен новый подход к классификации доходов бюджета за счет выделения таких видов дохода как штрафы, пени, санкции, а также прочие платы за услуги в самостоятельную подгруппу, именуемую как «платежи, обязательные к уплате».

Предложенная автором систематизация представлена на примере бюджетной классификации доходов. Рекомендовано выделить следующие виды доходов: налоговые; неналоговые; платежи, обязательные к уплате. Разработанная классификация показывает, что есть еще одна специальная группа доходов, имеющих самостоятельное функциональное назначение и дальнейшее направление использования - зачисления в соответствующий бюджет. Главное их отличие от остальных доходов, подлежащих уплате в соответствующий бюджет, заключается в самостоятельном и неналоговом характере. Такой подход позволяет сделать существующую бюджетную классификацию более систематизированной и универсальной. Данное обстоятельство дает возможность рационально использовать доходы после их перечисления в бюджет по их целевому назначению и повысить экономическую сущность таких поступлений.

Изучение структуры доходов федерального бюджета показывает, что основную часть поступлений составляют налоговые доходы (более 50 % от всех поступлений в федеральный бюджет). Мировой кризис оказал негативное влияние на поступления доходов федерального бюджета, которые с октября 2008 г. начали неизменно сокращаться. Незначительная тенденция к увеличению числа поступлений в федеральный бюджет наблюдается в начале 2010 года.

Учитывая выявленные тенденции, сделан вывод о необходимости оптимизации структуры государственных финансов (сокращение числа расходов и увеличение доходной базы) с целью покрытия существующих диспропорций в экономике. Выявлены и проанализированы следующие, направления необходимой оптимизации доходов федерального бюджета: - финансовая оптимизация;

- бюджетное планирование;

- долгосрочное прогнозирование;

- совершенствование нормативно-технической базы и др.

Показано, что финансовую оптимизацию, включающую понятие минимизация налогов» не следует отождествлять с неуплатой налога в целях сокращения издержек организации. Цель такой минимизации это увеличение всех ресурсов организации за счет простоты их применения и приемлемых налоговых ставок. Уменьшение ставок по тем налогам, которые изначально закладываются в себестоимость продукции, «внутри себестоимости» приводит к ее снижению и к увеличению налога на прибыль.

Выявлена тенденция использования в российской практики минимизации налогообложения (снижение ставки НДС, организация уплаты взносов во внебюджетные фонды - отмена ЕСН как налога, государственное регулирование таможенных пошлин), что явилось одной из первостепенных мер в рамках антикризисной программы Правительства РФ.

Рассмотрение государственных финансов как экономических отношений, связанных с формированием и использованием бюджетов, дополняется рассмотрением кредитной деятельности государства, направленной на изменение величины централизованных фондов. Также предоставление финансовой помощи бюджетам другим уровням бюджетной системы, включаемых в состав собственных доходов федерального бюджета, является немаловажным с точки зрения обеспечения выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. К таковым относятся бюджетные ссуды и бюджетные кредиты. Порядок предоставления таких видов финансовой помощи из федерального бюджета определяется с учетом нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых Правительством РФ.

Главной проблемой в формировании доходов федерального бюджета в настоящее время остается снижение объема поступлений в бюджет под воздействием мирового экономического кризиса. Обусловлена необходимость соблюдения объективно выраженных ограничений размера дефицита бюджета, а также пересмотра объемов и структуры бюджетных расходов, при этом осуществление планирования на долгосрочную перспективу в качестве приоритетного развития является его стержнем. В связи с этим необходимо существенным образов повысить объем предоставления финансовой помощи (бюджетных ссуд, кредитов, дотаций) бюджетам нижестоящих уровней во исполнение принципов бюджетной системы государства.

Автор разделяет точку зрения тех специалистов, которые считают, что функциональное назначение государственного финансового контроля заключается в реализации финансовой политики государства, создании условий для финансовой стабилизации с применением специфических форм и методов организации.

В последние годы, особенно после создания Федерального казначейства, достигнуты заметные успехи в контроле за законностью и целевым расходованием бюджетных средств. Вместе с тем, государственный финансовый контроль не должен ограничиваться лишь решением этих задач. Проведенное автором исследование международного опыта позволяет сделать вывод, что функции финансовых контролирующих органов должны быть значительно шире, и включать в себя анализ эффективности тех или иных направлений государственной финансовой политики, а также разработку предложений по повышению результативности этой политики.

Выявлено, что в отличие от налоговой реформы, влияющей на эффективность финансового контроля, реформа институтов, связанных с расходованием бюджетных средств, практически не осуществляется. В связи с этим автором рекомендовано провести реформирование отраслей бюджетной сферы и бюджетного процесса (бюджетных процедур). Для проведения такой реформы необходимо принять дополнительные меры по оценке деятельности различных государственных органов, осуществляющих контрольные функции в области использования бюджетных ресурсов.

Рекомендуется дополнить п. 1.1 Положения о Федеральном казначействе следующим содержанием: 1. Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, а также организациями, использующими бюджетные средства» с целью оптимизации процедуры контроля.

Интенсивное накопление в течение ряда лет массива финансового законодательства, его усложнение делают перспективной постановку вопроса о разработке и принятии «Основ финансового законодательства Российской Федерации» или Федерального закона «О финансах». Ни Конституция РФ, ни сложившаяся система российских законов не позволяют достаточно прочно объединить финансовую деятельность РФ и ее субъектов, особенно в той части, которая находится вне пределов действия бюджетного законодательства. Относительно самой финансовой системы, то наличие акта, играющего роль Основ, безусловно, ориентировало и дисциплинировало бы федерального и регионального законодателя.

Представляется возможным принять единый документ «Основы финансового законодательства Российской Федерации», объединяющий в себе большинство специальных законов, устанавливающий общие принципы регулирования финансовых отношений в РФ и имеющий межотраслевой комплексный характер. Такой акт призван объединить и установить общие принципы правового регулирования финансовых отношений в РФ и направлений развития финансово-бюджетного контроля.

В условиях существующего дефицита бюджетных средств и сложной экономической ситуации, все большее значение приобретает функция управления государственного финансового контроля. Успешная реализация функции управления государственным финансами обеспечивается организацией эффективного процесса формирования и использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики страны путем оптимизации функций государственных органов бюджетного контроля и хозяйствующих субъектов.

Наиболее важным в непрерывном процессе информатизации является этап исполнения бюджета. Отсутствие единого описания процедур, влекущее за собой несогласованность действий государственных контролеров при проведении тех или иных контрольных мероприятий (ревизий, проверок) в процессе исполнения бюджета, обуславливает необходимость разработки и документального закрепления непосредственных процедур государственного контроля.

Укрепление системы исполнения бюджета, создание достоверной отчетности о его исполнении при обеспечении внешнего контроля за его исполнением является важнейшим,этапом в бюджетной реформе. Предлагаются следующие пути решения существующих проблем в данной области: разработка более сложных и быстро действующих систем и процедуры контроля с тем, чтобы сложность регламентирующих систем и быстрота принятия решений соответствовали сложности и быстроте изменений; упрощение процедуры контроля или отказ от его регламентации в пользу интуиции и опыта.

Во исполнение упрощения процедуры государственного финансового контроля, представляется необходимым усовершенствовать обязательное создание баз данных для учета договоров в целях проверки целенаправленности использования бюджетных средств. Особенно данная мера касается договоров имущественного характера, поступления от реализации которых составляют значительную часть доходов федерального бюджета, входящие в состав неналоговых доходов. По результатам проведения предварительного контроля, в 2010 году доля доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности должна составить не менее 3,8 % от общего числа доходов федерального бюджета.

Закрепление электронных регистров для внесения информации о действующих, зарегистрированных в установленном порядке, хозяйственных договоров как в целом по организации, так и на высшем уровне с соблюдением определенных требований позволяет, в свою очередь, систематизировать процесс получения доходов, регулярного пополнения бюджета, контроля за его своевременным исполнением. Методика ведения электронных систем баз данных также подлежит соответствующим изменениям и дополнениям с целью упорядоченности ведения учета и своевременной проверки информации об источнике поступления.

Автором предлагается вести требование предоставления реестров контрактов от организаций уже на стадии подготовки к проведению государственного финансового контроля (запрос соответствующих документов у организации на стадии планирования) для рационализации мероприятий контроля вышестоящих органов. Составление сводного реестра по всем организациям, заинтересованным в использовании бюджетных средств, позволит дополнительно учесть объем предстоящих поступлений в бюджет при составлении отчетности по результатам такого контроля и доведение информации о его результатах до заинтересованных лиц.

Для укрепления и дальнейшего совершенствования существующего бюджетного законодательства, а также повышения действенности существующих норм в данной области, неотъемлемыми мерами по его совершенствованию являются следующие:

- создание единой нормативно-технической базы в области взаимодействия с вышестоящими органами государства путем создания акта, регламентирующего права и обязанности субъектов по обеспечению совместной деятельности в области борьбы с нецелевым использованием бюджетных ассигнований, усовершенствование ранее действующих норм;

- исключение ненужных этапов, процедур в проведении контроля;

- взаимодействие и координация,своевременное сообщение об отклонениях от установленных процедур ведения хозяйственной деятельности организации;

- привлечение к международному сотрудничеству хозяйствующих субъектов с последующим соблюдением установленных минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и дальнейшее повышение нормативов в рамках системы контроля со стороны властных структур;

- применение общих мер по финансовому оздоровлению организаций.