Совершенствование механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Львов, Илья Александрович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. СПЕЦИФИКА ФУНКЦИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ИХ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ.

§ 1. Качественная специфика муниципального уровня и функций местного самоуправления.

§ 2. Механизм финансового обеспечения функций местного самоуправления.

§ 3. Совершенствование механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления: методологический и практический аспекты.

ГЛАВА 2. МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

§ 1. Отношения субфедерального и местного уровней как подсистема бюджетного федерализма.

§ 2. Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне в контексте финансового обеспечения функций местного самоуправления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления"

Актуальность диссертационного исследования.

Переход Российской Федерации к социально-ориентированной рыночной 0 экономике предполагает решение задач экономического развития и социального обеспечения населения на всех уровнях экономической системы. Все большее значение в данных процессах в силу своей качественной специфики приобретает муниципальный уровень, представленный институтом местного самоуправления.

Эффективное выполнение данным институтом возложенных на него функций является как фактором стабильности политической и экономической систем, так и одним из элементов выполнения социальных обязательств перед населением, что обусловлено ведущей ролью местных бюджетов по финансированию расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

0 Сложившаяся в настоящее время в России социально-экономическая ситуация ставит органы местного самоуправления перед рядом проблем, проявляющихся прежде всего в финансово-бюджетной сфере. Передача органам местного самоуправления федеральных и региональных бюджетных учреждений, деятельность которых связана с решением местных задач, социальных объектов предприятий различных форм собственности и делегирование обязательств по исполнению федеральных и региональных решений не всегда сопровождается соответствующим увеличением источников их финансового обеспечения. Отсутствие сбалансированности между возложенными на органы местного самоуправления задачами и находящимися в их распоряжении финансовыми ресур-^ сами приводит к невозможности реализации долгосрочных программ социально-экономического развития муниципальных образований, сокращению объема предоставления бюджетных услуг населению.

Подавляющее большинство местных бюджетов являются дотационными. Существующая система межбюджетных отношений на субфедеральном уровне характеризуется отсутствием методологической базы оценки и обоснования не только текущих, но и стратегических потребностей местных бюджетов в финансовых средствах. Сложившаяся ситуация приводит к недостаточной самостоятельности местных бюджетов, превращающей органы местного самоуправления в агентов государственной власти, расходующих выделенные регионом финансовые средства. Это влечет за собой исчезновение на местном уровне стимулов расширения доходной базы и изыскания собственных финансовых ресурсов для повышения уровня предоставления местному сообществу бюджетных услуг и обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Все это только обостряет проблемы дотационное™ бюджетов муниципального уровня и отсутствия у органов местного самоуправления возможностей проведения активной бюджетной политики, что приводит к усилению противоречий между органами местного самоуправления и органами власти субъектов Федерации, деформации роли местного самоуправления как общественно-политического института.

Таким образом, особую актуальность приобретают вопросы, касающиеся соответствия возложенных на институт местного самоуправления функций и финансового обеспечения их реализации, места и роли муниципального уровня в российской системе бюджетного федерализма, механизмов взаимодействия бюджетов различных уровней. Данная ситуация определяет необходимость постановки и решения проблемы совершенствования механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления, охватывающей все перечисленные аспекты.

Степень научной разработанности темы.

Проблематика местного самоуправления и местных финансов активно рассматривалась в отечественной экономической науке еще в конце XIX - начале XX века. Среди работ выдающихся отечественных исследователей того времени можно выделить труды А. Васильчикова, М.Я. Герценштейна, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, Р. фон Кауфмана. Исследование данных проблем в советский период имеет свою специфику, но, тем не менее, труды JI.A. Велихова,

В.Н. Твердохлебова и др. вносят большой вклад в разработку проблем местных финансов и местного хозяйства. Среди современных исследований в области бюджетного федерализма, местных финансов, муниципального хозяйства можно выделить работы Д.Н. Бобрышева, С.Д. Валентея, А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Л.Н. Лыковой, В. Г. Панскова, Е.В. Пономаренко, И.В. Подпориной, Л.И. Прониной, В.А. Рубана, С.И. Солянниковой, А.Н. Швецова, В.П. Ширяева, М.И. Яндиева, и др. Созданию новых механизмов межбюджетных отношений на субфедеральном уровне и проблемам территориальных бюджетов уделено внимание в работах С.Н. Хурсевича, С. А. Сибирякова, Ю.И. Любимцева.

Признавая важность вклада каждого из исследователей в разработку проблематики местного самоуправления, муниципальных финансов и межбюджетных отношений, необходимо все же отметить, что в настоящее время в Российской Федерации к наименее развитым на практике и разработанным в теории относятся вопросы финансового обеспечения функций местного самоуправления, финансовой децентрализации и межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях. Таким образом, представляется актуальным и необходимым исследование вопросов местных финансов и межбюджетных отношений субфедерального уровня в контексте проблемы совершенствования механизма финансового обеспечения реализации институтом местного самоуправления возложенных на него функций.

Актуальность поставленной проблемы, ее сложность и дискуссионность обусловили выбор цели, задач, объекта, предмета и темы настоящего исследования.

Целью диссертационного исследования является определение направлений совершенствования механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих конкретных задач:

• исследовать специфику функций местного самоуправления, обуславливающую концептуальные подходы к организации и совершенствованию их финансового обеспечения;

• рассмотреть сложившиеся на практике варианты формирования системы местного самоуправления в рамках субъекта РФ, определяющие особенности построения бюджетной системы субфедерального уровня;

• выявить различия функциональной структуры расходов бюджетов муниципальных образований различных уровней и типов;

• уточнить содержание понятия механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления, рассмотреть эволюцию данного механизма и сформулировать направления его совершенствования;

• определить место финансово-бюджетных отношений субфедерального уровня в российской системе бюджетного федерализма;

• рассмотреть особенности сложившейся в Российской Федерации системы финансового регулирования местных бюджетов и изучить опыт ее формирования в отдельных регионах в контексте финансового обеспечения функций местного самоуправления.

Объектом исследования является система местного самоуправления в целом, а также процессы и механизмы, связанные с формированием, распределением и использованием финансовых средств органами местного самоуправления.

Предметом исследования избраны отношения, складывающиеся в связи с финансовым обеспечением функций местного самоуправления.

Теоретической основой работы являются фундаментальные положения и выводы, отечественной и зарубежной экономической и финансо вой науки, посвященные проблемам местного самоуправления, финансов, бюджета и налогов, бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, экономической теории, муниципального хозяйствования.

Методологической основой исследования являются современные методы познания, позволяющие рассматривать бюджетно-финансовые процессы в комплексе с другими явлениями и процессами: диалектический 6 метод и системный анализ финансово-экономических процессов, методы статистического анализа, исторический и сравнительный подходы, метод моделирования и другие конкретные методы финансовой науки.

Информационная база работы включает нормативные акты Федерального, регионального и местного уровней, официальные статистические данные, материалы конференций, семинаров, разработки и методики органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, Субъектов Федерации и местного самоуправления, научные работы и материалы периодической печати.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена избранным автором подходом, состоящем в исследовании финансового обеспечения функций местного самоуправления как финансово-экономического и политического феномена, в котором проявляется сущность, назначение и комплексный характер системы местного самоуправления. Отдельные аспекты научной новизны исследования отражены в следующих положениях:

1. Уточнено содержание понятия «механизм финансового обеспечения функций местного самоуправления», определенного в исследовании как система принципов и способов формирования централизованного на муниципальном уровне и находящегося в распоряжении органов местного самоуправления фонда денежных средств, построение которой должно основываться на учете качественной специфики муниципального уровня, позиционирующей местное самоуправление в системе социально-политических институтов и проявляющейся в формировании его функций и свойствах экономических результатов деятельности, а направлениями совершенствования данного механизма являются: обеспечение для органов местного самоуправления возможности мобилизации в местный бюджет достаточного объема средств для финансирования предоставления общественных благ в рамках своей компетенции; стимулирование развития налогооблагаемой базы на территории муниципального образования, что является предпосылкой проведения органами местного самоуправления активной бюджетной политики в рамках позиции конкурентного федерализма.

2. Обосновано раскрытие в качестве подсистемы бюджетного федерализма отношений между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по разграничению предметов ведения, полномочий, доходных источников и расходной ответственности, осуществлению бюджетного регулирования на субфедеральном уровне.

3. Выделены одноуровневая и многоуровневая системы местного самоуправления в рамках субъекта Российской Федерации, определяющие построение бюджетной системы субфедерального уровня в зависимости от количества уровней местного самоуправления, первая из которых подразумевает регулирование из бюджета субъекта РФ всех местных бюджетов, вторая - регулирование из бюджета субъекта РФ только одного уровня бюджетов муниципальных образований, который, в свою очередь, осуществляет регулирование нижестоящих бюджетов, что определяет наличие в субъекте федерации многоуровневой бюджетной системы.

4. Обоснована актуальность постоянного совершенствования методической базы оценки доходного потенциала и расходных потребностей муниципальных образований, повышения качества используемых для этого показателей, а также агрегирования статистической и бюджетной информации субфедерального уровня в разрезе муниципальных образований, что позволит повысить эффективность межбюджетного выравнивания в рамках субъекта РФ.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту:

1. Включение подсистемы отношений субфедерального и местного уровней в систему бюджетного федерализма является необходимым в современных условиях методологическим подходом, позволяющим закрепить тенденцию к унификации методической базы межбюджетного взаимодействия различных уровней власти, и призванным обеспечить единство проводимой экономической, социальной, бюджетной политики на всех уровнях управления, упорядочить систему межбюджетных отношений, а также способствовать росту эффективности управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы.

2. При наличии многоуровневой бюджетной системы в рамках субъекта Российской Федерации имеет место дублирование ряда реализуемых различными уровнями местного самоуправления функций вследствие относительно малой степени самодостаточности муниципальных образований второго уровня, что приводит к снижению эффективности предоставления общественных благ и обуславливает необходимость оптимизации степени децентрализации в рамках многоуровневой системы местного самоуправления для достижения вертикальной сбалансированности субфедеральной бюджетной системы.

3. Осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований должно производится с использованием системы поправочных коэффициентов, отражающих дифференциацию муниципалитетов по среднедушевому объему бюджетных ресурсов, необходимому для обеспечения определенного уровня предоставления ряда бюджетных услуг с учетом специфики административно-территориальных единиц, на базе которых созданы муниципальные образования. Это позволит обеспечить учет местных особенностей в процессе межбюджетного регулирования.

Выделение в процессе оценки налогового потенциала муниципальных образований двух этапов: методического и расчетного, позволяет обеспечить возможность динамического учета развития методологической и информационной базы оценки налогового потенциала с целью непрерывного совершенствования межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его результатами, которые могут оказать методическую помощь в анализе финансово-бюджетных процессов на субфедеральном и местном уровнях. Собранный и систематизированный материал, выводы и предложения, содержащиеся в работе могут быть использованы в процессе преподавания дисциплин, затрагивающих вопросы региональных и местных финансов, а также в практической работе органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области совершенствования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в ряде публикаций автора, обсуждались на II научно-практической конференции "Актуальные проблемы муниципального управления", проходившей в г. Владимире, а также на круглых столах кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования использовались в учебном процессе при подготовке студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» во Владимирском филиале Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

По проблемам диссертационного исследования автором опубликовано 3 работы общим объемом 1,9 п.л.

Структура работы.

В соответствии с поставленной целью и сформулированными задачами, работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень научной разработанности поставленной проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, указывается теоретико-методологическая основа и информационная база исследования, формулируются научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о практической значимости и апробации результатов исследования, определяется структура работы.

Первая глава посвящена раскрытию специфики функций местного самоуправления и рассмотрению методологических аспектов совершенствования механизма их финансового обеспечения.

Вторая глава затрагивает вопросы, относящиеся к исследованию взаимодействия органов местного самоуправления с региональным и федеральным уровнями по поводу финансового обеспечения функций местного самоуправления.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования и формулируются его результаты.

В приложениях к работе представлены данные, на основании которых осуществлялись расчеты и проводился анализ, а также документы, позволяющие получить представление о практическом примере построения бюджетной системы и организации межбюджетных отношений в конкретном субъекте Российской Федерации.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Львов, Илья Александрович

Заключение

Проведенное исследование механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления позволило получить следующие результаты.

1. В ходе исследования института местного самоуправления как комплексного, сочетающего в себе элементы государственно-публичной власти и формы самоорганизации местного сообщества:

1.1. конкретизировано его назначение, состоящее в удовлетворении интересов совместного проживания местного сообщества;

1.2. раскрыта сущность, состоящая управлении предоставлением общественных благ, осуществляемом местным сообществом в рамках закона, но без вмешательства государственной власти;

1.3. определены экономические результаты его деятельности как формирующийся в рамках компетенции местного самоуправления в части реализации общественных дел и исходя из интересов совместного проживания местного сообщества набор благ, среди которых выделены имеющие как общественный так и частный характер;

1.4. отмечено, что для данных благ в той или иной степени характерны неисключаемость, несоперничество в потреблении, а также локальный характер их предоставления и наличие внешних эффектов.

2. На основе анализа специфики муниципального уровня, позиционирующей местное самоуправление в системе социально-политических институтов и проявляющейся в формировании его функций:

2.1. выделены действующие в российской практике модели местного самоуправления, определяющие построение системы межбюджетных отношений в рамках субъекта РФ.

2.2. исследовано влияние подхода к организации системы местного самоуправления в конкретном субъекте Российской Федерации и дифференциации административно-территориальных единиц, на территории которых осуществляется местное самоуправление на функциональную структуру расходов бюджетов муниципальных образований различных уровней и групп;

2.3. определено понятие механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления как системы принципов и способов формирования централизованного на муниципальном уровне и находящегося в распоряжении органов местного самоуправления фонда денежных средств.

2.4. выявлены факторы, определяющие концептуальные подходы к построению и совершенствованию данного механизма.

На основании исследования методологических аспектов совершенствования механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления с учетом комплексной природы местного самоуправления:

3.1. определены направления совершенствования механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления как обеспечение для органов местного самоуправления возможности мобилизации в местный бюджет достаточного объема средств для финансирования предоставления общественных благ в рамках своей компетенции и стимулирование развития налогооблагаемой базы на территории муниципального образования, что является предпосылкой проведения органами местного самоуправления активной бюджетной политики в рамках позиции конкурентного федерализма;

3.2. объем средств, передаваемых в местные бюджеты из бюджетов органов государственной власти призван обеспечить производство части общественных благ, реализующих государственно-публичную сторону местного самоуправления, а предоставление общественных благ, реализующих территориально-корпоративную сторону местного самоуправления должно быть обеспечено собственными источниками доходов муниципальных бюджетов.

На основе анализа современного российского механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления:

4.1. сформулированы характерные для него особенности, определяющие углубление тенденции к усилению зависимости муниципальных бюджетов от вышестоящих уровней бюджетной системы:

4.1.1. высокая степень централизации налогового законодательства и налоговой системы Российской Федерации;

4.1.2. основным видом доходов местных бюджетов являются налоговые поступления, наибольшую часть которых составляют поступления от налогов, закрепленных за местным уровнем решениями органов государственной власти;

4.1.3.рост в последние годы доли средств межбюджетного регулирования в доходах местных бюджетов.

4.2. Предложено направление совершенствования механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления, состоящее в совершенствовании системы межбюджетного регулирования, которая должна быть направлена на стимулирование органов местного самоуправления к проведению активной бюджетной политики в рамках позиции конкурентного федерализма и использованию доходного потенциала муниципального образования для реализации функций местного самоуправления, формирования основы повышения уровня предоставления бюджетных услуг местному сообществу в соответствии с декларируемой социальной ориентацией развития экономики Российской Федерации.

В результате исследования теоретических аспектов бюджетного федерализма:

5.1. обосновано включение в систему бюджетного федерализма подсистемы отношений субъекты Федерации - органы местного самоуправления;

5.2. определено, что в связи с необходимость комплексного рассмотрения нормативного, финансового и организационного аспектов предоставления общественных благ многоуровневой системой управления, решение о передаче определенному уровню власти (управления) полномочий и ответственности по предоставлению общественного блага должно приниматься с учетом детальной проработки каждого из данных аспектов и компенсации методами межбюджетного регулирования их разделения между различными уровнями.

В ходе исследования российской практики построения системы межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне:

6.1. дана ее характеристика и определена значительная роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ее построении;

6.2. проведен теоретический анализ и внесены рекомендации по практическому использованию методов оценки расходных потребностей муниципальных образований и их доходного потенциала;

6.3. обоснована необходимость непрерывного совершенствования методической и информационной базы определения расходных потребностей и оценки доходного потенциала муниципальных образований;

6.4. уточнена роль органов местного самоуправления во влиянии на собираемость налогов на территории муниципального образования, а следовательно и на эффективность и полноту использования налогового потенциала на территории муниципального образовании;

6.5. обосновано разделение общего объема средств, используемых для целей межбюджетного регулирования в конкретном субъекте Федерации между направлениями, определяемыми целями межбюджетного регулирования в соответствии с приоритетами, устанавливаемыми органами власти субъекта Федерации;

Учет результатов данного исследования позволит по нашему мнению улучшить теоретическую разработанность проблематики местных финансов и создаст условия для совершенствования механизма финансового обеспечения функций местного самоуправления.

Некоторые из перечисленных вопросов и приведенных положений закладывают основу и определяют предмет будущих исследований и разработок автора.