Совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе"

На правах рукописи

ЩЕРБИНИНА Любовь Юрьевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ (НА ПРИМЕРЕ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ)

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Калининград 2004

Работа выполнена в Калининградском государственном университете

Научный руководитель кандидат экономических наук, доцент

Барановская Елена Анатольевна

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Сербулов Алексей Валентинович

кандидат экономических наук, доцент Мнацаканян Альберт Гургенович

Ведущая организация Калининградский государственный

технический университет

Зашита состоится » 2004 г. в ' ^ часов на

заседании диссертационного совета Д.212.084 01 при Калининградском государственном университете по адресу: 236000, г. Калининград, ул. Чернышевского, 56-а, аул. 12.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки экономического факультета Калининградского государственного университета.

Автореферат разослан

2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

B.C. Корнеевец

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Состояние общественного сектора экономики напрямую определяет доступность и качество общественных благ для каждого гражданина страны. Ухудшение качества и снижение количества потребляемых общественных благ неизбежно влечет за собой снижение индекса человеческого потенциала страны и, как следствие, является "тормозом" ее экономического развития. По причине высокой значимости и особой специфики общественных благ решение вопросов их производства, распределения и потребления берет на себя государство.

Современное государство - это определенная система уровней и субъектов, между которыми распределены полномочия - права предоставлять обществу в целом или его частям общественные блага. Очевидно, что проблемы оптимального разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти являются одними из важнейших, поскольку их решение является основой построения упорядоченного механизма взаимодействия институтов власти, что, в конечном итоге, предопределяет стабильность и эффективность функционирования общественного сектора.

Происходящие экономические преобразования в РФ, начавшиеся в 90-х годах XX века, породили сложные процессы трансформации системы вертикальной организации государственного управления, связанные, в первую очередь, с существенными изменениями в объеме и составе полномочий на всех уровнях власти.

Анализ развития и современного состояния процесса разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти вообще и в общественном секторе, в частности, свидетельствует о противоречивом и сложном процессе поиска путей его совершенствования. Подтверждением тому служат непрекращающиеся в Государственной Думе, Правительстве РФ, Совете безопасности, периодической литературе дискуссии по данным проблемам. Представляется, что сложность решения стоящих проблем обусловлена их многогранностью, переплетением в них политических, экономических, правовых, социальных, региональных, международных аспектов, изменяющихся во времени.

Многоаспектность проблемы разграничения предметов ведения и полномочий во многом предопределила специфику теоретических исследований в этой области, заключающуюся в достаточно глубокой проработанности только отдельных сторон объекта исследования. Наибольшее количество теоретических разработок вскрывают правовой аспект данной проблемы и посвящены формам и правовым механизмам разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти

и местного самоуправления. Анализ экономической основы процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе на сегодняшний момент представлен исследованиями проблем развития системы межбюджетных отношений в России.

Попытки более широкого подхода к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в целом и в общественном секторе, в частности, реализуются в рамках теоретических исследований проблем становления федерализма в России. Вместе с тем, базовая проблема, заключающаяся в определении отечественной модели федеративных отношений и напрямую определяющая степень децентрализации властных полномочий, на сегодняшний день так и остается наиболее дискуссионной и имеет низкий уровень теоретической проработанности. Неразрешенной остается проблема практической реализации в сложившихся условиях РФ основного принципа разграничения предметов ведения и полномочий - принципа субсидиарности. К этому можно добавить практически полное отсутствие экономических публикаций фундаментального характера, где проблема разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области поставлена в центр научного исследования.

В итоге, можно констатировать, что, несмотря на свою важность и достаточно широкую освещенность, на сегодняшний день отсутствует целостная концепция процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе, раскрывающая его закономерности в условиях современной России и включающая предпосылки, условия и механизм реализации. Соответственно, разработки практического плана не получают должного методического подкрепления.

Это делает актуальным необходимость разработки методологических подходов к определению процесса и механизма разграничения полномочий и предметов ведения в общественном секторе и на этой основе выработки перспективных направлений и рекомендаций по его совершенствованию с учетом современного трансформационного периода построения федеративных отношений в стране, а также специфики отдельного субъекта Федерации (в нашем случае Калининградской области).

Все это и определило выбор темы диссертационного исследования, а также основные цели и задачи исследования.

Пели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является формирование методических основ и разработка практических рекомендаций по совершенствованию механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения в процессе исследования следующих основных задач:

• изучить теоретические основы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в общественном секторе и на этой основе сформулировать критерии оптимального разграничения полномочий;

• исследовать процесс и проанализировать механизм разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области;

• разработать концепцию процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе;

• сформировать модель совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе;

• выявить и проанализировать факторы совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области;

• разработать программу (основные направления) совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является процесс разграничения полномочий и предметов ведения в общественном секторе. Предметом исследования служит механизм разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в общественном секторе Калининградской области.

Теоретической и методологической основой исследования послужили работы зарубежных и отечественных ученых-экономистов, которые посвящены вопросам функционирования общественного сектора, региональной экономики, движения государственных финансов, становления федеративных отношений и местного самоуправления в стране. Среди них, в первую очередь, можно назвать: Э. Б. Аткинсона, Дж. Бьюкенена, Г. Бреннена, У. Дьюи, Ч. Тибу, Р. Мусграве, М. Олсона, В. Острома, П. Саму-эльсона, Дж. Стиглица, В. Уотса, Е. Н. Жильцова, Л. И. Якобсона и др. В работе также использованы труды современных российских ученых-регионалистов: Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, В. В. Климанова, А. М. Лаврова, В. Н. Лексина, А. Н. Швецова.

Задачи исследования предопределили необходимость использования экономической теории государства, теории бюджетного федерализма, теории государственных финансов, теории общественных благ.

При анализе специфики Калининградской области были использованы труды: В.С Бильчака, В. П. Жданова, Ю. М. Зверева, В.В. Ивченко, В. С. Корнеевца, Ю. С. Маточкина, Л. И. Сергеева, Г. М. Федорова.

Информационной базой исследования послужили Конституция РФ, законодательные и нормативные акты РФ и Калининградской области,

данные по Калининградской области областного комитета государственной статистики, аналитические материалы государственных органов, проекты ТАСИС "Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии", "Социальные последствия экономических преобразований и приватизации в РФ".

В методологическом отношении диссертация базируется на общенаучных методах научной абстракции, дедуктивного, индуктивного, функционального, информационно-логического, экономико-статистического, сравнительного анализа, графической интерпретации. Характер проблемы, вынесенной в центр исследования, потребовал от автора обеспечить системный и целевой подходы в исследовании относящегося к ней круга вопросов. Обработка полученных данных проводилась с использованием информационно-компьютерных технологий и современных прикладных программных продуктов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

• Конкретизировано содержание принципа субсидиарности как базового принципа оптимального разграничения предметов ведения и полномочий.

• Раскрыты особенности развития процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

• Разработана концептуальная модель процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе.

• Выявлены и проанализированы факторы, влияющие на совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе.

• Сформирована принципиальная модель совершенствования механизма разграничения полномочий и предметов ведения в общественном секторе.

• Предложена программа (основные направления) совершенствования механизма разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в общественном секторе Калининградской области.

Практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы органами управления Калининградской области при разработке региональных программ реформирования системы местного самоуправления, совершенствования системы межбюджетных отношений.

Материалы диссертации целесообразно использовать при подготовке курсов лекций для студентов экономических факультетов по дисциплинам

"Экономика непроизводственной сферы", "Экономика общественного сектора", "Государственное регулирование экономики".

Научная апробация работы. Основные результаты исследования докладывались на научных конференциях и семинарах в Калининградском государственном университете в 2000, 2001, 2002, 2003 годах. По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 2,1 печ. л.

Структура диссертационного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, приложений.

Введение

1. Теоретические основы разграничения полномочий и предметов ведения

между уровнями власти в общественном секторе

1.1. Специфика функционирования общественного сектора в смешан-нойэкономике

1.2. Критерии оптимального разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в общественном секторе

1.3. Экономические основы реализации полномочий в общественном секторе

2. Исследование процесса разграничения предметов ведения и полномочий

в общественном секторе

2.1. Разграничение предметов ведения и полномочий в сфере нормативно-правового регулирования общественного сектора

2.2. Анализ разграничения полномочий между уровнями власти в системе межбюджетных отношений

2.3. Особенности разграничения прав и объектов собственности между уровнями власти в общественном секторе

2.4. Анализ механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области

3.Совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области

3.1. Концептуальные основы совершенствования механизма разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в общественном секторе Калининградской области

3.2. Факторы совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области

3.3. Программный подход к совершенствованию механизма разграничения полномочий и предметов ведения в общественном секторе Калининградской области

3.3.1. Основные стратегические направления совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий, реализуемые на федеральном уровне власти

3.3.2. Направления и практические рекомендации по совершенствованию механизма разграничения полномочий и предметов ведения в общественном секторе Калининградской области

Заключение

Библиография

Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Современное положение отраслей общественного сектора экономики России характеризуется сохранением кризисных явлений. Одной из причин сложившейся ситуации, по нашему мнению, является отсутствие четкого и экономически обоснованного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в общественном секторе экономики/

Согласно современному подходу, под общественным сектором понимают такую область экономики или часть экономического пространства, где

• рынок не действует или действует частично, а, следовательно, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности;

• производятся, распределяются и потребляются не частные, а общественные блага;

• экономическое равновесие между спросом и предложением общественного блага обеспечивается государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов и, в первую очередь, с помощью бюджетно-финансовой политики.

Подобная формулировка отражает различные теории, объясняющие необходимость формирования общественного сектора и его роль в обществе, такие как, теория общественного благосостояния, теория прав собственности, теория общественного блага. Последние были взяты диссертантом за основу при раскрытии специфики общественного сектора в аспекте решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти.

В ходе теоретического исследования автором были систематизированы подходы, раскрывающие особенности общественных благ и на этой основе выделены основные их свойства, среди которых:

• неубываемость объема и качества блага при увеличении количества потребителей, что, в свою очередь, порождает несоперничество в потреблении данных благ;

• трудность или нерациональность исключения из потребления тех потребителей, кто не оплатил производства общественных благ (неисклю-чаемость блага);

• коллективный характер потребления общественных благ, порожденный неделимостью их на отдельные порции и, как следствие, возникновение сложности измерения данных благ по количеству и качеству, отсутствие индивидуального выбора в отношении вида и качества благ;

• наличие положительных внешних эффектов при производстве или потреблении общественных благ членами общества;

• социальный (общественный) характер удовлетворяемых общественными благами потребностей и, как следствие, необходимость в принуждении населения потреблять определенный набор общественных благ.

Различная комбинация свойств общественных благ порождает многогранность и неоднородность общественного сектора. Последнее, а также ограниченность объема диссертационной работы предопределили необходимость сужения объекта научного исследования. Поэтому в диссертации рассмотрены процессы разграничения предметов ведения и полномочий, касающиеся только производства социально значимых общественных благ. Это исследование осуществлено с позиций экономической теории федерализма.

В рамках данной теории общепризнанным является положение о более высокой эффективности децентрализованного предоставления общественных благ по сравнению с централизованным. Зависимость увеличения выгод с ростом степени децентрализации властных полномочий рассматривается в экономической литературе как теорема о децентрализации Уот-са, которая гласит: децентрализация в предоставлении общественного блага, потребление которого определено локальными предпочтениями населения, всегда Парето-эффективна, если она, по крайней мере, не ведет к росту издержек. Следовательно, основным принципом разграничения полномочий, согласно теореме о децентрализации, будет являться принцип максимально возможного приближения полномочий и предметов ведения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых производятся общественные услуги.

Данный принцип в научной литературе, посвященной проблемам федерализма, больше известен как принцип субсидиарное™. Однако единого подхода к его трактовке не существует. В диссертационной работе принцип субсидиарности понимается как компетенция вышестоящих уровней власти, складывающаяся исключительно из тех функций, которые не могут быть эффективно решены на нижестоящих уровнях власти.

Теоретический анализ показал, что практическая реализация этого принципа требует выполнения определенных условий, связанных, с одной стороны, со спецификой общественных благ, а с другой, со способностью нижестоящих уровней власти эффективно реализовывать возложенные на них полномочия.

По мнению диссертанта, эти условия могут быть выделены в качестве основных критериев оптимального разграничения предметов ведения и полномочий (см. таблицу).

Таблица

Критерии оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в общественном секторе

Критерии Содержание

1 2

Критерий контроля над внешним эффектом Необходимость закрепления полномочий и предметов ведения за тем уровнем власти, на территории которого в основном находятся все потребители данных услуг с учетом внешнего эффекта

Критерий "эффекта масштаба" Необходимость закрепления полномочий и предметов ведения за тем уровнем власти, который может обеспечить наиболее эффективную реализацию данных полномочий

Критерий однородности предпочтений потребителей Закрепление полномочий должно происходить за уровнем власти, способном обеспечить наибольшую гомогенность интересов потребителей общественных благ

Критерий фискальной эквивалентности Необходимость совмещения полномочий в сфере финансирования и в сфере принятия решений на одном уровне власти

Продолжение таблицы

1 2

Критерий соразмерности полномочий и ресурсов Объем закрепленных расходных полномочий должен соответствовать объему ресурсов необходимых для их реализации

Критерий контроля Передача полномочий на нижестоящие уровни власти должна быть сопряжена с формированием системы гражданского контроля либо в ее отсутствие "механизма жестких бюджетных ограничений" в целях усиления финансовой ответственности региональных и местных властей

Критерий стабильности Наличие институциональной устойчивости при разграничении полномочий между уровнями власти, которая не может быть нарушена в одностороннем порядке или по договоренности органов власти

Применение перечисленных критериев на практике приводит к сле-

дующим решениям:

• Полномочия и предметы ведения, по которым имеет место внешний эффект, достигаемый на уровне всего общества, целесообразно закреплять за максимально высоким уровнем государственной власти. К этой группе полномочий можно отнести: полномочия, связанные с сохранением единства социального пространства (нормативно-правовое установление и гарантирование минимальных социальных стандартов на всей территории страны), перераспределением национального дохода в пользу низкодоходных слоев населения, выравниванием уровня социального развития регионов, входящих в состав государства.

• Полномочия по обеспечению (финансированию и исполнению) минимальных социальных стандартов могут быть переданы на нижестоящие уровни власти при наличии у них сформированных экономических механизмов реализации возложенных полномочий. К подобным полномочиям можно отнести: содержание общеобразовательных школ, средних специальных образовательных учреждений, учреждений здравоохранения регионального значения, предоставление услуг детских дошкольных учреждений и пр.

• Возможность унификации полномочий повышает уровень власти, осуществляющий их финансирование и исполнение (например, пенсии по старости, платежи в ФОМС за неработающее население и др.);

• Степень децентрализации полномочий и ресурсов должна увеличиваться по мере увеличения экономического потенциала нижестоящих

звеньев бюджетной системы и формирования гражданского

общества в стране.

Диссертантом подробно проанализировано развитие процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе РФ. Важнейшей его особенностью явилось то, что, начиная с 1992 года, разграничение предметов ведения и полномочий в законодательной сфере не было адекватно подкреплено процессом создания экономических основ их реализации на нижестоящих уровнях власти. Обусловлено это было целым рядом факторов, а именно: вертикальной направленностью и быстротой российских реформ, осуществлявшихся в условиях отсутствия экономической самостоятельности и наличия явного статусного неравенства субъектов Федерации и муниципальных образований; огромной территориальной асимметрией; несформированностью системы общественного контроля и других элементов гражданского общества; кризисными явлениями в экономике и т.д.

Главной тенденцией разграничения предметов ведения и полномочий в Калининградской области, как и в РФ, стала децентрализация государственных полномочий с федерального на нижестоящие уровни государственной власти. При этом финансирование основной части социальных полномочий (речь идет в большей степени о государственных гарантиях доступности и бесплатности основного набора общественных благ) оказалось возложенным на уровень местного самоуправления. В теоретическом плане повышение степени децентрализации управления в общественном секторе приближает систему к соответствию основному принципу разграничения предметов ведения и полномочий - принципу субсидиарности. В практическом же плане исследуемый процесс оказался не столь однозначно позитивным. Проведенное автором исследование позволило выявить целый ряд негативных моментов сложившегося механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

Во-первых, размытость ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за реализацию (финансирование и исполнение) полномочий, реализующих социально-значимые функции государства, что косвенно проявляется в:

• наличии обширной сферы совместного ведения федерации и ее субъектов в сферах принятия решений и финансирования;

• отсутствии законодательно закрепленного разграничения расходной компетенции по ряду полномочий, порожденных федеральными законодательными актами;

• тесном переплетении вопросов местного значения, отнесенных к полномочиям местного самоуправления, и государственных полномочий во всех сферах общественного сектора.

Во-вторых, отсутствие институциональной устойчивости при разграничении расходных и доходных полномочий в системе межбюджетных отношений.

В-третьих, наличие устойчивого дисбаланса между расходными обязательствами и доходными возможностями нижестоящих бюджетов.

При этом самым "слабым" в экономическом отношении и самым зависимым от вышестоящих уровней власти звеном выступает уровень местного самоуправления. Представляется, что подобное положение изначально формализует как институт муниципальной собственности, делая его зависимым от вышестоящей государственной власти, так и сам институт местного самоуправления, лишая его возможности самостоятельно выполнять возложенные на него полномочия путем формирования собственных расходов в соответствии с потребностями местных жителей в общественных благах. Подтверждением данного вывода являются:

• характеристики состояния муниципальных бюджетов: хроническая дефицитность, высокая дотационность (от 40% до 70% в 18 из 22 муниципальных образований), практически полное отсутствие фискальной автономии местных бюджетов (доля местных налогов в доходах местных бюджетов составляет мизерную часть - от 0% до 1,2%, незначителен вклад и закрепленных на длительный срок федеральных и региональных налогов -порядка 10% доходов преобладающей части местных бюджетов);

• выявленные изъяны в методике межбюджетного регулирования муниципальных образований, которые, по мнению автора, создают условия, позволяющие при расчете расходной части бюджетов муниципальных образований, а, значит, и объема финансовой помощи, изначально занижать плановые нормативы расходов по социальным статьям.

В целом анализ механизма разграничения полномочий в общественном секторе Калининградской области позволил констатировать нарушение критериев фискальной эквивалентности, соответствия полномочий ресурсам, контроля над внешним эффектом, стабильности, контроля.

Такая ситуация объективно ориентирует на дальнейший научный и практический поиск направлений, форм и путей совершенствования действующего механизма, отправной точкой которого, по мнению автора, является системное представление процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе. Эта сложная система, важнейшим элементом которой является механизм разграничения предметов ведения и полномочий, представлена автором в виде концептуальной модели (рис.1).

Рис.1. Концептуальная модель процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе

Содержательное значение блоков следующее:

Блок 1. Выбор цели: обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ. Указанная цель определена в "Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу", одобренной в 2001 году.

Блок 2. Учет федеральных и региональных условий в первую очередь: состояния социально-экономического развития страны, ее регионов, формы государственного устройства, особенностей развития региона.

Блок 3. Разграничение предметов ведения и полномочий в сфере при-нятиярешений.

Этот блок формирования нормативно-правовой базы. К числу основных документов следует отнести: Конституцию РФ, Конституции республик и Уставы субъектов Федерации, базовые и специализированные законы федерального, регионального и местного уровня.

На данном уровне установлен перечень исключительных полномочий Федерации, совместных полномочий Федерации и субъектов Федерации с закреплением собственных полномочий субъектов Федерации по остаточному принципу, а также полномочий органов местного самоуправления.

Блок 4. Разграничение прав и объектов собственности. В этом блоке формируется структура прав и объектов собственности в социальной сфере с выделением федеральной государственной собственности, государственной собственности субъектов федерации и муниципальной собственности.

Блоки 5 и 6. Разграничение полномочий в системе межбюджетных отношений, где формируется объем, направление и структура расходов, финансируемых из бюджетов соответствующих уровней (блок 5); определяется объем и распределение между бюджетами доходных (налоговых) источников (блок 6); осуществляется межбюджетное выравнивание.

Блок 7. Исполнение полномочий органами государственной власти и местного самоуправления. Этот блок включает: формирование пакета подзаконных актов (от Постановлений Правительства РФ, субъекта Федерации до ведомственных или учрежденческих инструкций); исполнение социальных обязательств и доведение их до уровня потребителей общественных благ органами исполнительной власти всех уровней, органами управления отдельных отраслей или объектов социальной сферы

Блок 8. Потребители общественных благ.

Участие потребителей общественных благ в процессе разграничения предметов ведения и полномочий осуществляется через процедуру голосования на выборах и участие в политических движениях.

Блоки 3, 4, 5, 6 формируют механизм разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе.

Основными составляющими этого механизма, по мнению диссертанта, являются:

• разграничение между уровнями власти предметов ведения и полномочий в сфере принятия решений;

• разграничение между уровнями власти прав и объектов собственности;

• разграничение между уровнями бюджетной системы расходных и доходных полномочий.

Элементы механизма тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены и строятся на основе единых критериев разграничения предметов ведения и полномочий. Связующими звеньями между ними выступают информационные и финансовые потоки. Так, передача на нижестоящие уровни власти прав и объектов собственности должна сопровождаться передачей на те же звенья бюджетной системы расходных полномочий, связанных с содержанием данных объектов. В свою очередь, децентрализация расходных полномочий, согласно критерию соответствия, должна быть сопряжена с наделением соответствующих звеньев бюджетной системы доходными полномочиями, достаточными для выполнения возложенных расходных обязательств. Любая разбалансировка составляющих механизма, как по времени, так и по объему, неизбежно ведет к нарушению основных критериев разграничения предметов ведения и полномочий.

Системное представление объекта исследования позволило автору сформировать концептуальный подход к совершенствованию механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области, понимаемому как комплекс действий, направленный на устранение выявленных нарушений базовых критериев разграничения предметов ведения и полномочий.

В рамках диссертационного исследования автором предложена принципиальная модель совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе (рис.2). Модель включает 8 блоков информационного, аналитического, нормативного и расчетного характера, выделенных в последовательные этапы:

1. Аналитический этап. На нем происходит анализ механизма, выявляются зоны нарушений базовых критериев разграничения предметов ведения и полномочий (блоки 3,4,5).

2. Этап постановки задачи. На нем определяются направления совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий с учетом федеральных и региональных условий (блоки 6,7).

3. Этап принятия управленческого решения. На данном этапе осуществляется выбор приоритетного направления совершенствования

Рис.2. Принципиальная модель совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в общественном секторе

механизма разграничения предметов ведения и полномочий, и ставится задача по его реализации (блок 8).

4. Этап исполнения решения (блок 9). В ходе этого этапа происходит конкретная деятельность по реализации управленческого решения.

5. Этап оценки результатов (блок 10). Реализация данного этапа подразумевает проведение анализа и оценки выбранного направления совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий.

В ходе исследования автором выделено две группы факторов, влияющих на процесс совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

Первая группа представляет собой внутренние факторы, которые определяют эндогенные особенности развития процесса разграничения предметов ведения и полномочий, важнейшими среди них, по мнению автора, являются сложившаяся система нормативно-правового регулирования разграничения между уровнями власти предметов ведения и полномочий в общественном секторе, специфика разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Помимо перечисленных к внутренним факторам следует также отнести все факторы, которые влияют на удорожание или удешевление предоставления бюджетных услуг, среди них: социально-демографический состав населения, количество бюджетных учреждений по отраслям социальной сферы, приходящихся на единицу контингента, себестоимость предоставления жилищ -но-коммунальных услуг (в расчете на 1 кв.м или 1 чел.).

Вторая группа представляет собой внешние факторы, среди них: экономические, политические, социальные, культурные и т. д. Для Калининградской области характерно существенное влияние геополитического фактора, которое приводит к необходимости разработки особой, отличной от других субъектов Федерации, стратегии регионального развития в части производства общественных благ.

В диссертации предложена программа (основные направления) совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе области. В ней определены стратегические направления и предложена система программных мероприятий, разработаны финансовые аспекты обеспечения реализации программы, организация управления за ходом ее выполнения.

Основные направления совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в Калининградской области представлены диссертантом в виде дерева целей на рис. 3.

г г*

I ъ з

у "2

5 Та 2

4 4«

8 о 8 о с г

о О Ч о>» §

¡81

Я л » = 44

В § а Я

я

Внесение дополнений и изменений в федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"; "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"

Я

3

к

Внесение дополнений и изменений в Бюджетный Кодекс РФ и Налоговый Кодекс РФ;_

Внесение поправок в группу федеральных законов, устанавливающих систему социальных льгот, пособий в сферах социальной защиты, образования, здравоохранения

I

X Г"

§ о

а 2 о

я -е- г

О <1 »

II е

Ш

Е <1

»О &Э

в *

в А

г

л

г

и в

а »

в я

Реализация Программы "Развитие бюджетного федера-лизма на период до 2005 года"_

2

Р

4

В

•3

а

"Я

ш

&

В

о £

Я 3

о "8

Разработка и принятие Федерального закона "О государ-ственных минимальных социальных стандартах"_

2 м

«в

? 8

1|1 § I Р

» я I 3 5

О о а

3.Совершенствование институционально-правовой системы управления всеми видами публичной собственности

п

» о»

¡а о ¡4

^ =4

8 15 В

с! 3 »

Ы Л Ы М

« 5 К 5 п

1811п 9

4

□ ^ = 2 Рй о

в я а о £ со

ЮОН 4 л л «я8С»оЯ4

- >п - £ ё о

и§ з!§ з% з

§ 3 I а 8 | м 3 а э « В § з 3 ^ о | •

»тот

а

5 _!_

Совершенствование методики межбюджетного регули-рования муниципальных образований_

Оптимизация расходной части областного бюджета и бюджетов муниципальных образований_

Повышение фискальной самостоятельности органов власти местного самоуправления_

¿5 с

0

1

Э а

» в

5

я 9

я о

2 «3

= I 3 3

п о

2 а В §

Повышение эффективности взаимодействия региональных и муниципальных органов власти в нормативно-правовой сфере и бюджетном процессе

Совершенствование механизма делегирования государственных полномочий на уровень местного самоуправления_

13 п

-I

Я о X

8 Р>

3 п X а

2

»

а

8 л о X х м Я -О

и

3 2 О А

X »

И

о С\

В

а п

Основными целями федерального блока программы являются совершенствование федерального законодательства; совершенствование системы межбюджетных отношений; совершенствование институционально-правовой системы управления всеми видами публичной собственности (государственной и муниципальной).

Направления регионального блока включают в себя, во-первых, совершенствование механизмов развития общественного сектора в соответствии со стратегией развития Калининградской области как "региона сотрудничества РФ и ЕС", через:

• разработку концепции развития сфер общественного сектора (образование, здравоохранение, экология, культура и пр.) в условиях интеграционных процессов;

• выявления и разграничения между федеральными и региональными органами власти полномочий, способствующих развитию сфер общественного сектора экономики в соответствии со стратегией развития Калининградского региона как "региона сотрудничества РФ и ЕС".

Во-вторых, совершенствование механизма взаимодействия региональных и муниципальных властей. Направление реализуется путем:

• Усиления роли Ассоциации муниципальных образований Калининградской области в законодательном процессе через наделение Ассоциации законодательной инициативой и внесения соответствующих поправок в Устав Калининградской области.

• Организации при областной Думе отдела по взаимодействию с органами местного самоуправления. Целью отдела должна стать координация деятельности Советов депутатов муниципальных образований в их работе с областной Думой.

В-третьих, совершенствование системы межбюджетных отношений в Калининградской области.

С целью выработки практических рекомендаций диссертантом осуществлен целый ряд расчетов, результаты которых (рис.4) показали следующее: передача и закрепление за уровнем местных бюджетов наиболее значимых для них на сегодняшний день налоговых доходбв незначительно повлияют на улучшение фискальной самостоятельности большинства муниципальных образований области. Вместе с тем, подобная передача неизбежно сократит возможности областного бюджета проводить политику горизонтального выравнивания муниципальных образований и, как следствие, усилит проблемы межмуниципальной дифференциации в уровне социального развития различных муниципальных образований.

Рис. 4. Дефицит (профицит) местных бюджетов в расчетных вариантах

В этой связи решение проблемы увеличения фискальной самостоятельности муниципальных образований должно идти путем передачи и закрепления за муниципальными бюджетами на длительный срок только тех налоговых доходов, после передачи которых резко не обостряется проблема межмуниципальной дифференциации в уровне экономического развития муниципальных образований.

С учетом представленных расчетов, диссертантом предложены следующие изменения системы межбюджетных отношений в Калининградской области:

1. Закрепить за местными бюджетами на длительный период (до 5 лет):

• 100% поступлений от налога на имущество предприятий;

• • 100% поступлений от налога на землю;

• 100% поступлений от налогов на малый бизнес (налога на вмененный доход и налога, применяемого по упрощенной системе налогообложения);

• 50% поступлений от налога на доходы физических лиц (в связи с переносом на областной бюджет расходов по финансированию учебного процесса средних школ, вечерних школ и школ-интернатов);

2. Ввести в методику межбюджетного регулирования муниципальных образований:

• поправочные коэффициенты сети учреждений социальной сферы при расчете расходов по сферам образование и социальное обеспечение;

• раздельный учет при расчете расходов муниципалитетов по отраслям бюджетной сферы (здравоохранение, образование, социальное обеспечение, прочие расходы) расходов на заработную плату и остальных расходов.

Расчет расходов на заработную плату вести с учетом фактического роста заработной платы. Остальные расходы (кроме заработной платы) рассчитывать пропорционально росту доходов консолидированного бюджета и сети учреждений.

• Сохранить в составе областного бюджета Фонд стабилизации доходов местных бюджетов при условии формирования последнего за счет средств областного бюджета, а не уменьшения объема финансовой помощи муниципальным образованиям.

• Законодательно закрепить процедуру согласования с муниципальными образованиями основных параметров муниципальных бюджетов путем внесения соответствующих поправок в Закон «О бюджетном процессе в Калининградской области». К основным параметрам отнести: расчетные объемы расходов и расчетные нормативы расходов по отраслям бюджетной сферы, коэффициенты роста доходов местных бюджетов, количество учреждений бюджетной сферы и объемы контингентов потребителей бюджетных услуг.

Разработать:

• систему региональных государственных минимальных социальных стандартов.

• систему региональных нормативов финансирования бюджетной сферы, способной обеспечить процесс ее простого воспроизводства с учетом структурных особенностей бюджетной сферы области.

В целях оптимизации государственного управления механизмом разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне диссертантом выявлена необходимость создания Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий. В задачи Комиссии будет входить мониторинг, координация, регулирование процессов разграничения предметов ведения и полномочий между региональными и местными органами власти в нормативно-правовой сфере, сфере межбюджетных отношений и отношений собственности.

В заключении делаются выводы и практические рекомендации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Щербинина Л. Ю. (в соавторстве с Тулебаевой К.Х.) Общественный сектор: проблемы и пути реформирования // Проблемы экономических и юридических наук: Материалы постоянных научных семинаров. - Калининград: Изд-во КГУ, 2000. - С.39-43.

2. Щербинина Л. Ю. Система государственных минимальных социальных стандартов как один из важнейших элементов механизма реформирования межбюджетных отношений в общественном секторе (на приме-

ре образования) // Проблемы экономических и юридических наук: Материалы постоянных научных семинаров. - Калининград: Изд-во КГУ,2000:-С. 43-47.

3. Щербинина Л. Ю. (в соавторстве с Тулебаевой К.Х.) Влияние децентрализации государственного управления на функционирование общественного сектора // Региональное развитие и местное самоуправление: Материалы научных исследований / Под ред. В. М. Манукяна, П. Льюейр. - Калининград: Изд-во Институт "КВШУ", 2001. - С. 115-122.

4. Щербинина Л. Ю. Роль социальных стандартов в производстве общественных благ // Региональное развитие и местное самоуправление: Материалы научных исследований / Под ред. В. М. Манукяна, П. Льюейр. -Калининград: Изд-во Институт "КВШУ", 2001. - С. 122-130.

5. Щербинина Л. Ю. (в соавторстве с Барановской Е.А.) Анализ процесса разграничения полномочий между органами государственной власти в общественном секторе РФ // Проблемы экономических и юридических наук: Материалы постоянных научных семинаров. - Калининград: Изд-во КГУ, 2001. -С. 47-49.

6. Щербинина Л. Ю. (в соавторстве с Сараевой Г.А.) Экономические аспекты проблемы разграничения полномочий между уровнями государственного управления в общественном секторе // Экономические науки и предпринимательство. - Калининград: Изд-во КГУ, 2001. - №1 - С.86-91.

7. Щербинина Л. Ю. (в соавторстве с Тулебаевой К.Х.) Роль государства в финансировании профессионального образования // Проблемы экономических и юридических наук: Материалы постоянных научных семинаров. - Калининград: Изд-во КГУ, 2001. - С. 45-47.

8. Щербинина Л. Ю. (в соавторстве с Тулебаевой К.Х.) Государственная политика в образовании: сравнительный анализ и проблемы становления в России // Экономические науки и предпринимательство. - Калининград: Изд-во КГУ, 2001. - №1 - С. 34-41.

9. Щербинина Л. Ю. О разграничении полномочий между уровнями государственной власти в системе межбюджетных отношений / Высшая школа и общество. Теоретико-методологические проблемы: Сборник научных трудов. - Калининград: Изд-во Институт КВШУ, 2002. - С.65-70.

№11 3 8 0

Щербинина Любовь Юрьевна

Совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе (на примере Калининградской области)

Автореферат Диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Подписано в печать 06.05.2004. Формат 60x90 1/16 Бумага для множительных аппаратов. Ризограф. Усл.. печ. л. 1,4. Уч. - изд. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 131

Издательство Калининградского государственного университета, 236041, г. Калининград, ул. А. Невского, 14.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Щербинина, Любовь Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ.

1.1 Специфика функционирования общественного сектора в смешанной экономике.

1.2 Критерии оптимального разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в общественном секторе.

1.3 Экономические основы реализации полномочий в общественном секторе.

2 ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОЦЕССА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ.

2.1 Разграничение предметов ведения и полномочий в сфере нормативно-правового регулирования общественного сектора.

2.2 Анализ разграничения полномочий между уровнями власти в системе межбюджетных отношений.

2.3 Особенности разграничения прав и объектов собственности между уровнями власти в общественном секторе.

2.4 Анализ механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В ОБЩЕСТВЕННОМ

СЕКТОРЕ КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ.

3.1 Концептуальные основы совершенствования механизма разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в общественном секторе Калининградской области.

3.2. Факторы совершенствования механизма разграничения предметов веления и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

3.3. Программный подход к совершенствованию механизма разграничения полномочий и предметов ведения в общественном секторе Калининградской области.

3.3.1 Основные стратегические направления совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий, реализуемые на федеральном уровне власти.

3.3.2 Направления и практические рекомендации по совершенствованию механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе"

Актуальность темы исследования. Состояние общественного сектора экономики напрямую определяет доступность и качество общественных благ для каждого гражданина страны. Ухудшение качества и снижение количества потребляемых общественных благ неизбежно влечет за собой снижение индекса человеческого потенциала страны и, как следствие, является "тормозом" ее экономического развития. По причине высокой значимости и особой специфики общественных благ решение вопросов их производства, распределения и потребления берет на себя государство.

Современное государство - это определенная система уровней и субъектов, между которыми распределены полномочия - права предоставлять обществу в целом или его частям общественные блага. Очевидно, что проблемы оптимального разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти являются одними из важнейших, поскольку их решение является основой построения упорядоченного механизма взаимодействия институтов власти, что, в конечном итоге, предопределяет стабильность и эффективность функционирования общественного сектора.

Происходящие экономические преобразования в РФ, начавшиеся в 90-х годах XX века, породили сложные процессы трансформации системы вертикальной организации государственного управления, связанные, в первую очередь, с существенными изменениями в объеме и составе полномочий на всех уровнях власти.

Анализ развития и современного состояния процесса разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти вообще и в общественном секторе, в частности, свидетельствует о противоречивом и сложном процессе поиска путей его совершенствования. Подтверждением тому служат непрекращающиеся в Государственной Думе, Правительстве РФ, Совете безопасности, периодической литературе дискуссии по данным проблемам. Представляется, что сложность решения стоящих проблем обусловлена их многогранностью, переплетением в них политических, экономических, правовых, социальных, региональных, международных аспектов, изменяющихся во времени.

Многоаспектность проблемы разграничения предметов ведения и полномочий во многом предопределила специфику теоретических исследований в этой области, заключающуюся в достаточно глубокой проработанности только отдельных сторон объекта исследования. Наибольшее количество теоретических разработок вскрывают правовой аспект данной проблемы и посвящены формам и правовым механизмам разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления. Анализ экономической основы процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе на сегодняшний момент представлен исследованиями проблем развития системы межбюджетных отношений в России.

Попытки более широкого подхода к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в целом и в общественном секторе, в частности, реализуются в рамках теоретических исследований проблем становления федерализма в России. Вместе с тем, базовая проблема, заключающаяся в определении отечественной модели федеративных отношений и напрямую определяющая степень децентрализации властных полномочий, на сегодняшний день так и остается наиболее дискуссионной и имеет низкий уровень теоретической проработанности. Неразрешенной остается проблема практической реализации в сложившихся условиях РФ основного принципа разграничения предметов ведения и полномочий - принципа субсидиарное™. К этому можно добавить практически полное отсутствие экономических публикаций фундаментального характера, где проблема разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области поставлена в центр научного исследования.

В итоге, можно констатировать, что, несмотря на свою важность и достаточно широкую освещенность, на сегодняшний день отсутствует целостная концепция процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе, раскрывающая его закономерности в условиях современной России и включающая предпосылки, условия и механизм реализации. Соответственно, разработки практического плана не получают должного методического подкрепления.

Это делает актуальным необходимость разработки методологических подходов к определению процесса и механизма разграничения полномочий и предметов ведения в общественном секторе и на этой основе выработки перспективных направлений и рекомендаций по его совершенствованию с учетом современного трансформационного периода построения федеративных отношений в стране, а также специфики отдельного субъекта Федерации (в нашем случае Калининградской области).

Все это и определило выбор темы диссертационного исследования, а также основные цели и задачи исследования.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является формирование методических основ и разработка практических рекомендаций по совершенствованию механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения в процессе исследования следующих основных задач:

• изучить теоретические основы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в общественном секторе и на этой основе сформулировать критерии оптимального разграничения полномочий;

• исследовать процесс и проанализировать механизм разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области;

• разработать концепцию процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе;

• сформировать модель совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе;

• выявить и проанализировать факторы совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области;

• разработать программу (основные направления) совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является процесс разграничения полномочий и предметов ведения в общественном секторе. Предметом исследования служит механизм разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в общественном секторе Калининградской области.

Теоретической и методологической основой исследования послужили работы зарубежных и отечественных ученых-экономистов, которые посвящены вопросам функционирования общественного сектора, региональной экономики, движения государственных финансов, становления федеративных отношений и местного самоуправления в стране. Среди них, в первую очередь, можно назвать: Э. Б. Аткинсона,

Дж. Бьюкенена, Г. Бреннена, У. Дьюи, Ч. Тибу, Р. Мусграве, М. Олсона, В. Острома, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, В. Уотса, Е. Н. Жильцова, Л. И. Якобсона и др. В работе также использованы труды современных российских ученых-регионалистов: Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, В. В. Климанова, А. М. Лаврова, В. Н. Лексина, А. Н. Швецова.

Задачи исследования предопределили необходимость использования экономической теории государства, теории бюджетного федерализма, теории государственных финансов, теории общественных благ.

При анализе специфики Калининградской области были использованы труды: В.С Бильчака, В. П. Жданова, Ю. М. Зверева, В.В. Ивченко, В. С. Корнеевца, Ю. С. Маточкина, Л. И. Сергеева, Г. М. Федорова.

Информационной базой исследования послужили Конституция РФ, законодательные и нормативные акты РФ и Калининградской области, данные по Калининградской области областного комитета государственной статистики, аналитические материалы государственных органов, проекты ТАСИС "Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии", "Социальные последствия экономических преобразований и приватизации в РФ".

В методологическом отношении диссертация базируется на общенаучных методах научной абстракции, дедуктивного, индуктивного, функционального, информационно-логического, экономико-статистического, сравнительного анализа, графической интерпретации. Характер проблемы, вынесенной в центр исследования, потребовал от автора обеспечить системный и целевой подходы в исследовании относящегося к ней круга вопросов. Обработка полученных данных проводилась с использованием информационно-компьютерных технологий и современных прикладных программных продуктов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

• Конкретизировано содержание принципа субсидиарности как базового принципа оптимального разграничения предметов ведения и полномочий.

• Выявлены особенности развития процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области.

• Разработана концептуальная модель процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе.

• Выявлены и проанализированы факторы, влияющие на совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе.

• Сформирована принципиальная модель совершенствования механизма разграничения полномочий и предметов ведения в общественном секторе.

• Предложена программа (основные направления) по совершенствованию механизма разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в общественном секторе Калининградской области.

Практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы органами управления Калининградской области при разработке региональных программ реформирования системы местного самоуправления, совершенствования системы межбюджетных отношений. Материалы диссертации целесообразно использовать при подготовке курсов лекций для студентов экономических факультетов по дисциплинам "Экономика непроизводственной сферы", "Экономика общественного сектора", "Государственное регулирование экономики".

Научная апробация работы. Основные результаты исследования докладывались на научных конференциях и семинарах в Калининградском государственном университете в 2000, 2001, 2002, 2003 годах. По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 2,1 усл. печ. л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Щербинина, Любовь Юрьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ И ВЫВОДЫ

Восстановление и дальнейшее развитие сфер общественного сектора экономики Калининградской области, прежде всего, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, не представляется возможным без совершенствования системы его управления. В этой связи особенно важной представляется работа по выделению и совершенствованию различных ее составляющих, отлаживание которых играет в механизме управления ключевую роль.

Учитывая сказанное, представляется, что особую актуальность приобретают теоретические и прикладные исследования проблем совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе, являющегося, по существу, основой построения упорядоченной системы взаимодействия институтов власти.

Проведенные в диссертации исследования теоретических основ разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти в общественном секторе позволили утверждать, что базовым принципом разграничения полномочий является принцип субсидиарности, понимаемый как компетенция вышестоящих уровней власти, складывающаяся исключительно из тех функций, которые не могут быть эффективно осуществлены на нижестоящих уровнях власти.

Установлено, что практическая реализация этого принципа требует выполнения определенных условий, связанных, с одной стороны, со спецификой общественных благ, а с другой, со способностью нижестоящих уровней власти эффективно реализо-вывать возложенные на них полномочия. По мнению диссертанта, эти условия могут быть выделены в качестве основных критериев, конкретизирующих содержание принципа субсидиарности, среди них: критерий контроля над внешним эффектом; критерий "эффекта масштаба"; критерий однородности предпочтений потребителей; критерий соответствия; критерий фискальной эквивалентности, критерий контроля, критерий стабильности.

На основании исследования развития процесса разграничения предметов ведения и полномочий в сфере нормативно-правового регулирования общественного сектора, а также в системах межбюджетных отношений и отношений собственности сделан вывод о том, что главной тенденцией этого процесса в Калининградской области, как и в РФ, стала децентрализация государственных полномочий. При этом финансирование основной части социальных полномочий (речь идет в большей степени о государственных гарантиях доступности и бесплатности основного набора общественных благ) оказалось возложенным на уровень местного самоуправления.

В теоретическом плане повышение степени децентрализации управления в общественном секторе приближает систему к соответствию основному принципу разграничения предметов ведения и полномочий - принципу субсидиарности. В практическом же плане исследуемый процесс оказался не столь однозначно позитивным. Проведенное автором исследование позволило выявить целый ряд негативных моментов сложившегося механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области, среди них наиболее важными являются:

• размытость ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за реализацию (финансирование и исполнение) полномочий, реализующих социально-значимые функции государства;

• отсутствие институциональной устойчивости при разграничении расходных и доходных полномочий в системе межбюджетных отношений.

• наличие устойчивого дисбаланса между расходными обязательствами и доходными возможностями нижестоящих бюджетов. При этом самым "слабым" в экономическом отношении и самым зависимым от вышестоящих уровней власти звеном выступает уровень местного самоуправления. Подобное положение изначально формализует как институт муниципальной собственности, делая его зависимым от вышестоящей государственной власти, так и сам институт местного самоуправления, лишая его возможности самостоятельно выполнять возложенные на него полномочия путем формирования собственных расходов в соответствии с потребностями местных жителей в общественных благах.

В целом анализ механизма разграничения полномочий в общественном секторе Калининградской области позволил констатировать нарушение критериев фискальной эквивалентности, соответствия полномочий ресурсам, контроля над внешним эффектом, стабильности, контроля.

Отправной точкой научного и практического поиска направлений, форм и путей совершенствования действующего механизма явилось системное представление процесса разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе, представленное в виде концептуальной модели. Установлено, что процесс разграничения предметов ведения и полномочий являет собой сложную систему, важнейшим элементом которой служит его механизм, составляющими которого являются:

• разграничение между уровнями власти предметов ведения и полномочий в сфере принятия решений;

• разграничение между уровнями власти прав и объектов собственности;

• разграничение между уровнями бюджетной системы расходных и доходных полномочий.

При этом элементы механизма тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены и строятся на основе единых критериев разграничения предметов ведения и полномочий. Связующими звеньями между ними выступают информационные и финансовые потоки. В этой связи, любая разбалансировка составляющих механизма, как по времени, так и по объему неизбежно ведет к нарушению основных критериев разграничения предметов ведения и полномочий.

С позиции автора вертикальная направленность и быстрота российских реформ, осуществляемых в условиях отсутствия экономической самостоятельности и наличия явного статусного неравенства субъектов Федерации и муниципальных образований; огромной территориальной асимметрии российского государства; не сформированной системы общественного контроля и других элементов гражданского общества; углубления экономического кризиса в стране породили основную особенность механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе РФ. Последняя заключается в том, что разграничение предметов ведения и полномочий в законодательной сфере РФ не было адекватно подкреплено процессом создания экономических основ их реализации на нижестоящих уровнях власти, что явилось нарушением таких базовых критериев разграничения полномочий как критерия соразмерности, критерия стабильности, критерия контроля, критерия фискальной эквивалентности.

На основе системного подхода была сформирована принципиальная модель совершенствования механизма, понимаемого как комплекс действий, направленный на устранение выявленных нарушений базовых критериев разграничения предметов ведения и полномочий. Модель включает 8 блоков информационного, аналитического, нормативного и расчетного характера, выделенных в последовательные этапы.

Анализ особенностей Калининградской области позволил выделить две группы факторов, оказывающих влияние на работу механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области, среди них: внутренние факторы, влияющие на удорожание или удешевление предоставления бюджетных услуг и внешние факторы, определяющие внешнюю среду функционирования Калининградской области, и, как следствие, долгосрочные ориентиры в развитии общественного сектора региона. Влияние внешних факторов приводит к появлению полномочий, связанных с развитием общественного сектора, внешний эффект которых выходит за границы Калининградской области. Учитывая территориальную отдаленность области от основной территории РФ, представляется, что данные полномочия переходят в ранг международных полномочий, которые могут быть реализованы только при прямом участии федерального центра.

Основные направления совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в Калининградской области представлены диссертантом в виде дерева целей. При этом автором весь комплекс мероприятий разделен на федеральный и региональный блоки. Основными целями федерального блока являются: уточнение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, входящих в сферу совместного ведения РФ и субъектов РФ; четкое разграничение государственных полномочий и полномочий местного самоуправления; совершенствование института делегирования полномочий; усиление ответственности государственной власти за реализацию государственных полномочий, переданных на уровень местного самоуправления путем закрепления за государственными органами власти расходных полномочий, объем которых устанавливается федеральными и региональными органами, а также полномочий, по которым имеется возможность унификации расчетов.

Основными направлениями регионального блока являются разработка комплекса мер по совершенствованию:

• механизмов развития сфер общественного сектора (образование, здравоохранение, культура и пр.) в новых геополитических условиях Калининградской области;

• механизмов взаимодействия между законодательными и исполнительными органами власти Калининградской области и местного самоуправления в общественном секторе;

• системы межбюджетных отношений в Калининградской области.

Выделенные направления получили свое развитие в разработанной автором программе (основные направления) совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе Калининградской области. В последней проведена оценка текущего состояния механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе, выявлены и проанализированы факторы, влияющие на процесс его совершенствования, предложены стратегические направления и система практических рекомендаций (программных мероприятий), направленных на совершенствование механизма разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе, разработаны финансовое обеспечение и организация управления программой.

Следует отметить, что реализация намеченных направлений и мероприятий связана с необходимостью совершенствования системы управления механизмом разграничения предметов ведения и полномочий в общественном секторе. Основным недостатком которой является отсутствие скоординированности между собой процессов разграничения предметов ведения полномочий в нормативно-правовой сфере, сфере отношений собственности и сфере межбюджетных отношений.

В целях оптимизации государственного управления механизмом разграничения предметов ведения и полномочий на региональном уровне диссертантом выявлена необходимость создания Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий. В задачи Комиссии будет входить мониторинг, координация, регулирование процессов разграничения предметов ведения и полномочий между региональными и местными органами власти в нормативно-правовой сфере, сфере межбюджетных отношений и отношений собственности, а также решение вопросов делегирования государственных полномочий на уровень местного самоуправления.