Механизм разграничения социально-экономических полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектом Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Буркина, Лилия Васильевна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЦИОНАЛИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ

1. ¡.ПОЛНОМОЧИЯ И ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ ЦЕНТРА И СУБЪЕКТОВ РФ КАК ОБЪЕКТ НАУЧНОГО АНАЛИЗА.

1.2. СОЦИАЛЬНО - ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ.

1.3.СОСТОЯНИЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ

И РЕСПУБЛИКОЙ БУРЯТИЯ.

ГЛАВА 2.0Б0СН0ВАНИЕ НОВОЙ МОДЕЛИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И СУБЪЕКТОМ В ЭКОНМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

2.ЩЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И

ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ.

2.2. МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ РАЦИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 87 ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ МЕЖДУ ЦЕНТРОМ И СУБЪЕКТА МИ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Механизм разграничения социально-экономических полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектом Федерации"

Актуальность исследования. Экономическая и социально-политическая жизнь России в начале нового века и тысячелетия в преобладающей мере будет определяться теми проблемами, с которыми страна столкнулась еще в последнем десятилетии XX века.

Несомненно, в числе важнейших проблем - дальнейшее развитие российской модели федерализма, доведение ее до конкретности, отвечающей как общим принципам современной представительной демократии, так и специфике России как многонационального государства с многовековыми традициями территориального управления, межнационального общения и поддержания «единого поля» хозяйственной деятельности.

Сложившийся исторически обусловленный разрыв между экономической теорией и практикой становления федеративных отношений поставил перед отечественной наукой , ряд принципиальных вопросов, вызванных переходом от административно-командной системы управления к социально-ориентированному рыночному хозяйству.

Накопленный зарубежный теоретический и практический опыт может быть использован в России с известными ограничениями исторического, национального, экономического и политического характера. Необходимо обоснование реального механизма формирования и развития российской модели федеративных отношений.

Тщательная реконструкция основ российской федеративной государственности - не просто политическая составляющая к общей картине социально-экономической стабилизации и подъема, а необходимое условие того, что этот подъем будет носить устойчивый и долговременный характер и позитивно скажется на ситуации в каждом из регионов России. Это связано с тем, что важным гарантом экономической и политической стабильности в стране остается институт государства, а ключевое значение для эффективного осуществления всего круга социально-экономических и иных функций государства в государственном образовании федеративного типа имеет разграничение полномочий и предметов ведения органов власти федерального центра и субъектов Федерации. Причем, речь идет о таком характере разграничения полномочий, который обеспечит формирование и укрепление единого экономического пространства в масштабах всей страны.

Все это определяет актуальность данного исследования, его научную и народнохохозяйственную значимость.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы федерализма и федеративных отношений, особенно в сфере разграничения социально-экономических полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, давно разрабатываются как в отечественной, так и в зарубежной экономической науке. Но приходится констатировать, что указанные проблемы относятся к числу наименее проработанных в отечественной экономической литературе. До последнего времени имеющиеся по этой теме публикации по преимуществу рассматривали разграничение компетенции в системе «Российская Федерация - ее субъекты» сквозь призму экономико-географического подхода. И лишь за редким исключением к России подходили как к объекту управления и реформирования, имеющему федеративную природу.

Создание прочной экономической и социальной базы федеративных отношений стало объектом исследований российских ученых-экономистов, политологов, что связано с необходимостью дальнейшего совершенствования механизма разграничения экономических полномочий федерального и регионального уровня.

Большое внимание теме разделения полномочий между федеральным центром и субъектом уделяется в работах отечественных политологов, этнологов и юристов таких, как Р.Г Абдулатипов, Л.Ф.Болтенкова, Л.М. Дробижева, А.М.Мигранян и др.

В последние годы в связи с реформированием российской экономики было опубликовано немало работ ученых - экономистов, посвященных вопросам разработки, формирования социально-экономических составляющих российского федерализма. Это работы Э.Б.Алаева, Г.В.Горланова, С.Д.Валентея, Е.М.Бухвальда, Ю.С.Дулыцикова, В.И.Кушлина, Л.Н.Лыкова, Д.С.Львова, В.Е.Селиверстова, Л.В.Смирнягина, В.Ф. Шумейко и др. Большинство авторов рассматривает проблемы взаимодействия федерального центра и регионов как деятельность, направленную на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в развитии экономических основ федеративных отношений.

В работах Ю.ПАлексеева, С.Д.Гранберга, ПА.Минакира, В.А.Федоткина, Н.А.Фоломьева, В.Ф.Уколова, Ю.В.Яковца и других рассматриваются возможности реформирования российской модели федерализма не только на уровне федеральной и региональной системы власти, но и на уровне производителей и собственников, а также рассматриваются теоретические основы регионального управления.

Однако практика федеративных отношений порождает новые сложные проблемы, которые требуют дополнительного практического анализа и обобщения.

Необходимость дальнейших исследований в области разграничения полномочий между федеральным центром и субъектом, а также недостаточная реализация теоретических разработок на практике предопределили выбор направления данного исследования.

Целью исследования является теоретическое обоснование новой модели эффективного разграничения социально-экономических полномочий и предметов ведения между центром и субъектом Федерации и разработка механизма ее реализации.

Эта общая цель конкретизируется путем решения следующих задач:

• оценка социально-экономического потенциала субъекта Российской Федерации на примере Республики Бурятия;

• определение состояния разграничения социально-экономических полномочий и предметов ведения между федеральным центром и Республикой Бурятия; выявление сущности и определение основных направлений совершенствования разграничения социально-экономических полномочий и предметов ведения между центром и субъектом Федерации; определение целей, задач и принципов разграничения полномочий между федеральным центром и субъектом;

- разработка механизма формирования рациональной системы экономических федеративных отношений на примере Республики Бурятия; обоснование новой модели разграничения социально-экономических полномочий и предметов ведения между центром и субъектом Федерации.

Объектом диссертационного исследования является процесс формирования новой модели разграничения социально-экономических полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектом Федерации.

Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, возникающие при обеспечении государственного регулирования федеративных отношений, оптимального сочетания прав ведения и разграничения полномочий между федеральным центром и субъектом Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования служат работы современных зарубежных и отечественных экономистов, посвященных теме социально-экономических федеративных отношений, соответствующие законодательные и нормативные акты. В диссертации применялись методы экономического и системного анализа. Использовались прикладные исследования по данной проблеме: программы, концепции и другие материалы по развитию федеративных отношений, статистическая отчетность, публикации периодической печати Российской Федерации и Республики Бурятия.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе данного исследования состоят в следующем:

1. На основе анализа экономического потенциала республики и его структуры сделан вывод о том, что Республика Бурятия располагает необходимыми и достаточными условиями для выхода из депрессивного состояния. Необходимыми условиями являются: 1) наличие законодательной базы и основных рыночных институтов, способствующих автономному функционированию хозяйствующих субъектов; 2) сформированность рычагов государственного макроэкономического регулирования (денежно- кредитные инструменты, налоги, тарифная система, валютный курс и др.); 3) адаптация большинства населения к новым «правилам» рыночного поведения.

Достаточными условиями являются: 1) богатые природные ресурсы и необходимый производственный потенциал с наличием точек экономического роста; 2) научно - образовательный и кадровый потенциал со значительными резервами их наращивания; 3) благоприятные экспортные возможности по торговле со странами Азиатско - Тихоокеанского региона с емкими товарными рынками; 4) становление основ рыночной экономики, наступление новой стадии экономического развития.

2. Установлены внутренние источники и направления эффективного развития региона, такие как:

- техническое перевооружение производства и повышение его эффективности, развитие инновационной активности, наращивание фонда накопления, рациональное использование фонда амортизации;

- изменение социально-экономической и отраслевой структуры производства, опережение развития приоритетных отраслей (увеличение удельного веса машиностроения, металлообработки, перерабатывающей промышленности и сферы услуг);

- обеспечение доходов республиканского бюджета в соответствии с полномочиями региона в бюджетной сфере, в том числе за счет рационализации рентных отношений, касающихся использования недр и природных ресурсов региона;

- развитие предпринимательского сектора в хозяйственной деятельности региона.

3. Разработана модель эффективного разграничения полномочий и предметов ведения между центром и субъектом федерации, способная обеспечить самодостаточное социально-экономическое развитие субъекта.

Выявлены методологические основы формирования данной модели: региональное разделение труда; сочетание народнохозяйственных и региональных социально-экономических интересов; передача принятия решений и ответственности на оптимально обусловленный уровень; сокращение трансакционных издержек, связанных с функционированием экономической системы.

Определены принципы разграничения полномочий между федеральным Центром и субъектами федерации в социально-экономической сфере, включающие:

- разграничение государственной собственности Федерации и субъекта Федерации;

- интеграцию региональных хозяйственных и социокультурных комплексов в единое экономическое пространство;

- политическую, экономическую, социальную выгодность и целесообразность федеративных отношений для всех участников взаимодействия;

- добровольность передачи полномочий снизу вверх, сверху вниз по принципу субсидиарности, предполагающий такое расширение полномочий того уровня управления, который обеспечивает более динамичное осуществление реформ и эффективное социально-экономического развитие; выравнивание в перспективе уровней социально-экономического развития и финансово-бюджетного состояния субъектов Федерации;

- равноправие федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности.

4. Разработан механизм реализации вышеназванных принципов, основными элементами которого являются:

- в законодательной сфере: осуществление перехода от договоров и соглашений о разграничении полномочий к разработке и принятию федеральных законов, которые определят степень взаимной ответственности и взаимного сотрудничества;

- в сфере разграничения и управления государственной собственности: проведение инвентаризации и формирование, на основе рационализации, реестра объектов федеральной собственности и собственности субъектов федерации;

- в сфере разграничения собственности на природные ресурсы и регулировании экономико-правовых основ природопользования: уменьшение фискального и усиление рентного характера платежей за пользование недрами и природными ресурсами. Эффективное природопользование должно стать государственной политикой;

- в сфере бюджетно-налоговой политики', четкое закрепление за каждым уровнем бюджета соответствующих расходных полномочий (компетенции), определение на основе нормативного подхода необходимых для их реализации финансовых ресурсов и установление такого механизма регулирования территориальных и местных бюджетов, при котором собственные доходы в большинстве региональных бюджетов стали бы преобладающими;

- в сфере межбюджетных отношений: а) провести децентрализацию функций государственного управления с соответствующим разграничением бюджетных источников и ответственности; б) изменение действующей методики распределения средств Федерального фонда поддержки регионов. Изменения в методике расчета трансфертов должны быть в первую очередь направлены на учет природно-климатических и социально-экономических особенностей субъектов РФ, определяющих состояние и специфику расходной и доходной частей их бюджетов; в) пересмотреть закрепление доходных источников между всеми уровнями бюджетной системы. В первую очередь это касается расщепления основных федеральных налогов (НДС, налога на прибыль и налога на доходы физических лиц);

- в сфере инвестиционной деятельности — принять меры по созданию страховых региональных и межрегиональных фондов с участием всех заинтересованных сторон инвестиционного процесса с использованием, как частных, так и государственных финансовых средств. Для создания благоприятного инвестиционного климата необходимо: а) обеспечить развитие системы правового, методического, организационного и информационного обеспечения инвестиционного процесса, формирование банка данных по инвестиционным проектам и подготовке справочных материалов об условиях инвестирования; б) укрепить систему обучения инвестиционному проектированию с одновременным созданием сети распространения знаний и обучения специалистов предприятий и региональных администраций; в) содействовать регионам в привлечении иностранных инвесторов путем публикации рейтингов инвестиционной привлекательности регионов и субъектов Федерации.

5. Выявлена необходимость институциональных преобразований, связанных с совершенствованием механизма реализации экономических связей между центром и Республикой Бурятия с учетом ее особенностей, как региона с уникальной природоохранной зоной: 1) повышение уровня управляемости республикой; 2) целостность хозяйственного комплекса республики, обеспечивающая потребности населения, учитывая национальные, географические, природные условия и традиции; 3) взаимозависимость социально-экономических и экологических целей развитая республики; 4) повышение конкурентных позиций республики; 5) учет экологических последствий экономического развития республики; 6) совершенствование форм и методов государственного регулирования региональной экономики.

Практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические положения доведены до конкретных рекомендаций по совершенствованию разграничения социально-экономических полномочий и предметов ведения между центром и субъектами, по изысканию дополнительных возможностей и ресурсов внутри региона для повышения эффективности федеративных отношений.

Основные теоретические и практические выводы диссертации, составляющие ее научную новизну, могут быть использованы региональными органами законодательной и исполнительной власти при выборе механизма разграничения социально-экономических полномочий между федеральным центром и Республикой Бурятией.

Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертационного исследования изложены автором на методических семинарах, научно-практических конференциях в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, на научно-практической конференции «Проблемы устойчивого развития региона» Байкальского института природопользования при Сибирском отделении РАН РФ, и нашли отражение в трех публикациях автора общим объемом 2,3 п.л.

Структура и содержание работы. Цель, научные задачи, логика исследования определили структуру и содержание диссертации. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Буркина, Лилия Васильевна

Заключение

В период завершения основного этапа экономических и социальных трансформаций в России назрела необходимость широкого теоретического анализа сложившейся ситуации, свободного от односторонних влияний - идеологических, технократических и других, для того, чтобы определить собственный, а не заимствованный путь будущего развития страны.

Сегодня нам нужны не политические дискуссии, а конкретные дела. России необходима такая социально - экономическая модель, где экономические и политические реформы осуществлялись бы для блага конкретного человека.

На наш взгляд, этого невозможно достичь без укрепления государственной и территориальной целостности страны, что, в свою очередь, требует последовательной реализации конституционных принципов построения федеративных отношений в экономике, укрепления единства вертикали власти, повышения ответственности всех уровней власти за реализацию закрепленных за ними властных функций и полномочий.

1. Совершенствование системы экономических отношений «центр — субъект» предопределяет необходимость обоснования пропорций рационального участия регионов и центра в развитии финансовом обеспечении региональных народнохозяйственных комплексов. Определяющим подходом в формировании указанных пропорция автор выбрал принцип саморазвития региона и создание такой системы разграничения полномочий и предметов ведения, которая была бы ориентирована на финансовое обеспечение территории, их самодостаточность в социально-экономической сфере.

2. Для вывода экономики республики на самофинансирование, самообеспечение автором была разработана система целей и приоритетов развития регионального народнохозяйственного комплекса, включающая поэтапное движение для реализации этих целей, к которым относится: социальная, экономическая, институциональная, экологическая цели. Сопоставление целевого состояния республики Бурятия с исходным состоянием позволяет зафиксировать наличие между ними качественного разрыва и определить необходимость его ликвидации на интервале до 2010 г. как генеральную проблему развития Республики Бурятия.

3. Современное состояние экономики, экологии, социальной сферы и финансов Республики Бурятия характеризуется как неблагоприятное, но республика обладает необходимыми и достаточными условиями вывода ее из депрессивного состояния. Необходимыми условиями являются: наличие законодательной базы, обеспечивающей воспроизводство хозяйствующих субъектов в условиях рынка, сформированность рычагов государственного макрорегулирования (денежно-кредитные инструменты, налоги, тарифная система, валютный курс и т.д.), адаптация большинства населения к рыночным условиям.

Выявлены достаточные условия эффективного развития экономики республики: богатые природные ресурсы, необходимый производственный потенциал с наличием точек экономического роста, кадровый и научно-образовательный потенциал, благоприятные экспортные условия, особенно в Азиатско-Тихоокеанском регионе, наличие достаточных рыночных отношений;

4. Установлены внутренние источники и направления эффективного развития региона, такие как: осуществляющееся техническое перевооружение производства, прогрессивные изменения в отраслевой структуре производства (с увеличением удельного веса машиностроения, перерабатывающей промышленности, сферы услуг), развитие предпринимательского сектора региональной экономики, приведения в соответствие доходов бюджета республики с ее полномочиями, в том числе за счет рационализации рентных отношений, касающихся использования недр и природных ресурсов региона;

5. Разработана модель эффективного разграничения полномочий и предметов ведения между центром и субъектом Федерации, способная обеспечить самодостаточное социально-экономическое развитие субъекта. Предложены конкретные направления совершенствования отношений между федеральным центром и субъектами в различных сферах деятельности: законодательной, управления государственной собственностью, регулирования природопользования, бюджетно-налоговой политике, межбюджетных отношений, инвестиционной деятельности, промышленной политики, поддержки малого предпринимательства и других сферах.

6. Выявлена необходимость институциональных преобразований, связанных с совершенствованием механизма реализации экономических связей между центром и Республикой Бурятия с учетом ее особенностей, как региона с уникальной природоохранной зоной: 1) повышение уровня управляемости республикой; 2) целостность хозяйственного комплекса республики, обеспечивающая потребности населения, учитывая национальные, географические, природные условия и традиции; 3) взаимозависимость социально-экономических и экологических целей развития республики; 4) повышение конкурентных позиций республики; 5) учет экологических последствий экономического развития республики; 6) совершенствование форм и методов государственного регулирования региональной экономики.

7. Учет экономических интересов регионов диктует необходимость более тесной увязки отраслевого и регионального подходов к развитию национальной экономики на федеральном уровне с развитием межрегионального взаимодействия и горизонтальных хозяйственных связей, с перспективой развития соответствующих предприятий и организаций на местах.

Одним из факторов, способных оказать влияние на дальнейшее развитие федерализма в Российской Федерации и рациональное использование хозяйственных возможностей регионов — становление и развитие межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Необходимо включить их в процесс реформирования политической, экономической и социальной сфер в России.

Сегодня становится все более очевидной истина: устойчивое развитие российского федерализма невозможно без стабилизации народного хозяйства страны, без создания прочной экономической и социальной базы самих федеративных отношений. Именно экономический интерес - интерес стабильного социально-экономического развития - был и остается основным звеном, связующим различные по характеру территории в одно хозяйственное и политическое целое - государство федеративного типа.

Динамика отраслевой структуры промышленности Республики Бурятия ( в процентах)

Отрасли 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Промышленность в целом 100 100 100 100 100 100 100 100 100

В том числе:

-ТЭК 14 24,8 36,5 35,6 39,2 39,1 45,8 39,0 37,5

-Цветная металлургия 5,5 10,2 8,9 7,1 6,4 4,9 6,8 11,9 11,9

-Машиностроение и металлообработка 23,7 22,4 17,5 21,8 19,3 16,7 12,0 13,9 15,4

-Лесная, деревообрабатываю щая и целлюлозно-бумажная 15,3 63 6,6 8,9 6,6 7,0 7,0 11,9 11,9

-Промышленность строительных материалов 6,0 4,3 4,0 4,0 4,4 4,2 3,7 2,5 2,5

-Легкая 12,0 6,8 2,9 1,9 2,0 2,5 2,3 3,3 3,3

-Пищевая 19,9 20,0 16,5 11,8 9,3 11,8 11,0 15,2 15,2