Разграничение расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Разграничение расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации"

На правах рукописи

Разграничение расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2013

005532493

Работа выполнена на кафедре «Финансы, денежное обращение и кредит» в ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: Назаров Владимир Станиславович,

кандидат экономических наук

Официальные оппоненты: Климанов Владимир Викторович,

доктор экономических наук, заведующий кафедрой государственного регулирования экономики ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Шахова Галина Яковлевна,

доктор экономических наук, руководитель Центра перспективного финансового планирования, макроэкономического анализа и статистики финансов Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации (Государственное научное учреждение)

Ведущая организация: ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский

университет «Высшая школа экономики», кафедра государственного управления и экономики общественного сектора

Защита состоится «5» июля 2013 г. в _ часов в зале заседаний

Ученого совета на заседании Диссертационного совета ДМ 504.001.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119571, Москва, проспект Вернадского, 82.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан «_» июня 2013 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета ДМ 504.001.01 к.э.н., доцент

Л.Л. Фомина

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы. Организация финансовых взаимоотношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, отвечающая общепризнанным принципам бюджетного федерализма, требует создания эффективной системы разграничения расходных полномочий по предоставлению бюджетных услуг между органами государственной власти и местного самоуправления.

Несмотря на то, что в ходе реформ бюджетного федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации осуществлено формирование системы разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями, ежегодное уточнение параметров указанного разграничения свидетельствует, что соотношение централизации-децентрализации таких полномочий не с полной мере обеспечивает создание исходных условий для эффективной реализации государственных и муниципальных услуг, осуществления государственных и муниципальных расходов.

При этом в бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 29 июня 2011 г. "О бюджетной политике в 2012-2014 годах" в качестве одной из ключевых задач бюджетной политики определено обеспечение эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления1.

В этой связи одной из приоритетных задач является определение, анализ и теоретическое обоснование принципов, характеризующих эффективность разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы, исследование действующей системы разграничения расходных полномочий в Российской Федерации на основе этих принципов и выработка предложений по формированию указанного разграничения с учетом таких принципов.

1 "Парламентская газета", № 32, 01-07.07.2011.

3

Значение исследования возрастает в связи с завершением вышеназванных реформ, целыо которых было, в том числе, формирование необходимых предпосылок для эффективного обеспечения населения государственными и муниципальными услугами, что не только требует критического осмысления сложившейся практики разграничения расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на предмет достижения указанной цели, но и разработки рекомендаций, направленных на совершенствование организации системы разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы.

Все это предопределило выбор темы диссертационного исследования.

Научная разработанность темы. Вопросы оптимизации параметров системы разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в России нашли отражение в трудах многих российских ученых, в частности О.Г. Бежаева, А.Г. Игудина, В.В. Климанова, Г.В. Курляидской, О. Кузнецовой, В. Горегляда, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, А. Швецова, Г .Я. Шаховой, А.Л. Кудрина, Н.С. Максимовой, Е. Бухвальда, B.C. Назарова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, А.Г. Силуанова и др.

Вопросы наиболее эффективных методов организации системы разграничения расходных полномочий по предоставлению бюджетных услуг их потребителям также нашли отражение в работах зарубежных авторов, в частности Е. Баха, О. Бланжарда, Д. Боэкса, Д. Брюммерхоффа, К. Валлих, М. Джерарда, Дж. Лаборды, X. Лазара, Ч. Маклюра, Д. Мартинеса-Васкеса, Р. Масгрейва, В. Острома, У. Оутса, А. Рико, П. Самуэльсона, Ч. Тибу, Дж. Тирола, Д. Уэлдона, Л. Филда, Ф. Хелда, А. Хиллмана и др.

Однако в этих исследованиях вопросы организации эффективной системы разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями не нашли достаточно полного отражения во взаимосвязи с теоретически обоснованными принципами их разграничения.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является обоснование научно-методических подходов к разграничению расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

- определить направления деятельности органов публичной власти;

- сформулировать методологические особенности разграничения расходных полномочий между органами публичной власти;

- определить и теоретически обосновать принципы разграничения расходных полномочий между органами публичной власти;

- проанализировать международный опыт разграничения расходных полномочий между органами публичной власти;

- обозначить проблемы организации системы разграничения расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- провести оценку соответствия практики разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации определенным в диссертационном исследовании принципам их разграничения;

- разработать пути оптимизации разграничения расходных полномочий в Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Предметом исследования является система управленческих и финансовых отношений между органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации по поводу реализации возложенных на них расходных полномочий.

Теоретико-методологическая база исследования. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды и разработки зарубежных и отечественных экономистов в сфере разграничения расходных

полномочий между уровнями бюджетной системы, централизации и децентрализации указанных полномочий.

В рамках диссертационного исследования использовались Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, данные государственной статистики, исследования Всемирного банка и зарубежных институтов по вопросам, рассматриваемым в диссертационном исследовании.

При анализе предмета исследования и формулировании выводов по его результатам использовались логический, системный, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, аналитический и экспертный методы, а также методы синтеза, классификации и сравнительного анализа.

Научная новизна работы состоит в следующем:

сформулирован принцип "рациональной бюджетной децентрализации", устанавливающий требования к уровню финансовой автономии публично-правовых образований при разграничении расходных полномочий между ними;

- разработана методика оценки оснований, установленных принципами разграничения расходных полномочий, для централизации (децентрализации) расходных полномочий, позволяющая принять обоснованные решения о закреплении таких полномочий за тем или иным публично-правовым образованием;

- на базе теоретически обоснованных принципов разграничения расходных полномочий произведена оценка соответствия им практики разграничения таких полномочий в Российской Федерации, выработаны практические рекомендации по их реализации, предложены механизмы распределения ответственности за предоставление бюджетных услуг в социальной сфере;

выработаны механизмы, позволяющие осуществлять перераспределение полномочий между публично-правовыми образованиями

в целях обеспечения адаптивности системы разграничения этих полномочий к сложившимся на региональном и местном уровнях власти социально-экономическим условиям без внесения изменений в законодательство.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные выводы и предложения могут быть использованы федеральными органами государственной власти для совершенствования разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. В частности, практическое значение имеют:

1. Предложения по оптимизации разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы:

- метод оценки целесообразности закрепления расходного полномочия за конкретным уровнем власти;

-механизмы осуществления местных расходных полномочий за счёт бюджетов субъектов РФ в случае изменения макроэкономической ситуации и сложившихся в публично-правовых образованиях социально-экономических условий;

- механизм разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в РФ в социальной сфере;

- предложение о формировании механизма межрегиональных и межмуниципальных финансовых взаимоотношений.

2. Предложения по совершенствованию системы организации разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации:

- формирование специального нормативного акта, закрепляющего исчерпывающий и закрытый перечень расходных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- закрепление за органами местного самоуправления расходных полномочий по реализации каждого возложенного на них вопроса местного значения;

- основания для исключения отдельных "факультативных" полномочий из состава компетенции органов государственной власти и местного самоуправления;

- рекомендации по обеспечению стабильности разграничения расходных полномочий между органами публичной власти.

Апробация результатов исследования. Различные аспекты работы были изложены автором на научно-практических конференциях в 20082012 гг., посвященных бюджетным проблемам, семинарах-совещаниях с руководителями финансовых органов субъектов Российской Федерации, проводимых Минфином России, использованы при проведении семинарских занятий повышения квалификации работников финансовых органов субъектов Российской Федерации, проводимых в РАНХиГС.

Основные положения и результаты научного исследования использовались в учебном процессе при чтении курсов налоговой и бюджетной политики государства, макроэкономики, денежно-кредитной политики в РАНХиГС, Финансовом университете при Правительстве РФ, Московском налоговом институте и др.

Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, частично нашли отражение в Концепции межбюджетных отношений и качества организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1223-р, что подтверждается справкой о внедрении, а также в аналитических материалах Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации, представленных в Департамент межбюджетных отношений Минфина России.

Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ (авт. объемом 2,71 пл.), в том числе 4 публикации (авт. объемом 0,9 пл.) в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для опубликования основных научных результатов кандидатских диссертаций.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и приложений, включая 13 таблиц и 4 рисунка, списка литературы из 103 наименований. Объем работы составляет 154 страницы, из них приложения занимают 7 страниц.

Содержание диссертации

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Теоретические аспекты разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы

1.1. Направления деятельности органов публичной власти

1.2. Методологические особенности разграничения расходных полномочий между органами публичной власти

1.3. Принципы разграничения расходных полномочий между органами публичной власти

Глава 2. Разграничение расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации и за рубежом

2.1. Эволюция подходов к разграничению расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации

2.2. Международная практика разграничения расходных полномочий между органами публичной власти

2.3. Реализация принципов разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации

Глава 3. Совершенствование разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации

3.1. Совершенствование организации системы разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации

3.2. Оптимизация разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ

II. Основные положения диссертации

1. Выявление теоретнко-методологнческпх подходов к формированию системы разграничения расходных полномочий

Формирование эффективной системы разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы требует ее проработки в соответствии с теоретически обоснованными принципами такого разграничения и характерными для него методологическими особенностями.

1) Принципы разграничения расходных полномочий

А) В диссертационном исследовании определены следующие принципы:

А1) принцип "территориального соответствия", согласно которому выбор уровня бюджетной системы, за которым целесообразно закрепление того или иного расходного полномочия, обусловлен тем, осуществляются ли оно в интересах резидентов двух и более регионов (центральный уровень); в интересах резидентов двух и более муниципальных образований, входящих в состав региона (региональный уровень); в интересах резидентов двух и более поселений, входящих в состав муниципального района (районный уровень); в интересах резидентов отдельного поселения (поселенческий уровень).

Исходя из указанного принципа:

- недопустимо закрепление расходных обязательств, подлежащих финансовому обеспечению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы;

- недопустимо финансовое обеспечение расходных полномочий федерального (регионального) значения за счет средств бюджетов региональных (местных) органов публичной власти;

А2) принцип "субсидиарное™", в соответствии с которым государственная (муниципальная) услуга должна быть максимально приближена к уровню тех публично-правовых образований, в интересах резидентов которых она осуществляется. Его реализация связана с теми или

иными направлениями повышения эффективности осуществления расходных полномочий в связи с их децентрализацией. В их числе:

- повышение подотчетности органов публичной власти населению;

- обеспечение гибкости, прозрачности и открытости деятельности органов публичной власти;

повышение субсидиарной ответственности центральных и региональных органов публичной власти за реализацию бюджетных услуг;

- расширение экспериментов и внедрение передовых технологий реализации бюджетных услуг;

- обеспечение межрегиональной и межмуниципальной конкуренции.

АЗ) принцип "эффекта масштаба", согласно которому централизация

расходных полномочий целесообразна:

- в случае наличия возможностей экономии средств бюджетов;

- при гомогенности (однородности) предпочтений потребителей соответствующих бюджетных услуг;

- для предотвращения дифференциации возможностей потребления аналогичных бюджетных услуг резидентами различных публично-правовых образований, миграции экономических ресурсов, нарушения единства экономического пространства и межрегиональной (межмуниципальной) конкуренции, а также для оптимизации бюджетных расходов.

Б) В целях обеспечения принятия обоснованных решений о составе компетенции публично-правого образования в соответствии с принципами "субсидиарности" и "эффекта масштаба" автором разработан метод оценки и сопоставления устанавливаемых этими принципами оснований децентрализации / централизации расходных полномочий, проиллюстрированных на рисунке 1:

О А В С Б

{0-1} {0...1) [0-1} {0...1}

О1 А1 В, С, Э,

{0-1} {0-1} {0... 1} {0-1} Рисунок 1 - Метод оценки и сопоставления оснований разграничения расходных полномочий между органами публичной власти

Целесообразность реализации принципа "эффекта масштаба" отражает показатель СЮ, определяемый по формуле:

ОБ = аОА + аАВ + аВС + аСБ

где:

ОА, АВ, ВС и СБ - основания для реализации принципа "эффекта масштаба" (централизации расходного полномочия), в т.ч.:

ОА - необходимость единообразия требований к реализации расходного полномочия с учетом степени гетерогенности предпочтений потребителей блага;

АВ - необходимость экономии бюджетных средств, в т.ч. за счет сокращения межбюджетных трансфертов, предоставляемых на реализацию расходного полномочия;

ВС - необходимость унификации возможностей потребления аналогичного блага резидентами различных публично-правовых образований и предотвращения миграции экономических ресурсов;

СБ - необходимость координации и оптимизации расходов на реализацию расходного полномочия с учетом наличия на субфедеральном уровне соответствующих технических и кадровых ресурсов;

а = {0; 1} - значение основания принципа "эффекта масштаба";

ОА, АВ, ВС, СБ = 1.

При этом а = 0, если Ор1 = Сиг, а = 1, если Ор1 * Сиг,

где:

Opt - диапазон оптимальных значений показателя по соответствующему основанию;

Cur —текущее значение показателя по соответствующему основанию.

Допустим, оптимальное значение показателя основания "Экономия бюджетных средств" принципа "эффекта масштаба" (AB) в сфере общего образования - стоимость предоставления услуги образования на одного учащегося, составляет 10 ООО руб. на учащегося в месяц. Текущая стоимость этой услуги, закрепленной за муниципальными районами, в целом по указанным публично-правовым образованиям - 15 ООО руб. на учащегося в мес. Следовательно, Opt Cur, аАВ принимает значение равное 1, указывающее на необходимость централизации этого расходного полномочия на региональный уровень в целях экономии бюджетных средств.

Целесообразность реализации принципа "субсидиарное™" отражает показатель OiDi, определяемый по формуле:

0,D, = ßOjAi + ßA,B, + ßBiCi + ßQD,

где:

OiAb AiBi, B|Cb C,Di - основания для реализации принципа субсидиарное™ (децентрализации расходного полномочия), в т.ч.:

0]А! - необходимость повышения подотчетности органов публичной власти населению;

A]Bi - необходимость обеспечения гибкости, прозрачности и открытости деятельности органов публичной власти;

В[С] - необходимость обеспечения субсидиарной ответственности центральных и региональных органов публичной власти за обеспечение реализации бюджетных услуг;

CiDi - необходимость обеспечения межрегиональной (межмуниципальной) конкуренции.

ß = {0; 1}- значение основания принципа "субсидиарности";

OiAi, AB], ВСЬ CD, = 1.

При этом ß = 0, если Opt = Cur,

Р = 1, если Opt ф Cur.

Допустим, оптимальное значение показателя основания "Гибкость деятельности органов власти" принципа "субсидиарности" (Л|В|) в сфере общего образования, выражающегося в возможности формирования уникальных образовательных программ в каждом муниципальном районе -составляет 1 ед. (1 - требуется обеспечение указанной уникальности, 0 -такой уникальности не требуется). Дифференциация указанных программ в связи с различным контингентом учащихся имеет место в целом по муниципальным районам, за которыми закреплено это полномочие, т.е. показатель равен 1 ед. Следовательно, Opt = Cur, pAiBi принимает значение равное 0, указывающее на необходимость сохранения этого расходного полномочия на районном уровне (отсутствуют основания для реализации принципа "субсидиарности").

Основаниям могут быть присвоены различные веса.

Если:

OiDi > OD - расходное полномочие подлежит закреплению за нижестоящим из двух сопоставляемых публично-правовых образований;

OjD] = OD - расходное полномочие может быть закреплено за любым из двух сопоставляемых публично-правовых образований;

OiDi < OD - расходное полномочие подлежит закреплению за вышестоящим из двух сопоставляемых публично-правовых образований.

В) Наряду с указанными принципами автором предложено использование принципа "рациональной бюджетной децентрализации", предусматривающего децентрализацию расходных полномочий на региональный и особенно местный уровни в такой степени, в какой их реализация обеспечивается указанными публично-правовыми образованиями в целом за счет налоговых и неналоговых доходов их бюджетов (в целях создания стимулов для улучшения эффективности реализации полномочий), позволяющего учитывать социально-экономические особенности публично-правовых образований при разграничении расходов между ними.

Г) Иные общеизвестные принципы разграничения расходных полномочий, как показано автором в разделе 2.1 диссертации, являются частными случаями вышеназванных принципов.

2) Методологические особенности разграничения расходных полномочий между органами публичной власти

К ним относятся следующие особенности.

а) Раздельное разграничение правомочий и обязанностей между органами публичной власти

Во избежание дифференциации требований к составу и качеству благ, предоставляющих соответствующими органами власти, разграничение расходных полномочий между публично-правовыми образованиями может потребовать обособленного формирования системы разграничения прав по нормативному правовому регулированию предоставления бюджетных услуг (структура которой в значительной степени подвержена политическим (субъективным) решениям, и системы разграничения обязанностей по их предоставлению.

б) Приоритет разграничения расходов над разграничением доходов

Предшествующее формированию системы разграничения расходных

полномочий между органами публичной власти закрепление налоговых и неналоговых доходов за публично-правовыми образованиями создает условия для безосновательного торга между органами публичной власти за объем источников, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты, определения объема доходов бюджетов независимо от приоритетов государственной политики и уровня финансовый нагрузки на указанные бюджеты, иллюстрацией чему является опыт стран Латинской Америки в течение 90-х годов. Поэтому процесс разграничения доходов между уровнями бюджетной системы вторичен по отношению к процессу разграничения расходов между ними.

в) Нестабильность и отсутствие единообразия в разграничении расходных полномочий

Разграничение расходных полномочий между органами публичной власти может не характеризоваться единообразием и абсолютной стабильностью, поскольку с течением времени может не обеспечивать ее соответствия изменившемся задачам, государственным (муниципальным) приоритетам, технологиям и перестает считаться таковой. В этой связи для любого периода времени необходимо обеспечить оптимальное состояние системы разграничения расходных полномочий между органами публичной власти. При этом система реализации благ подвержена политическим воздействиям и может учитывать соответствующие исторические особенности, в связи с чем отсутствует единообразие подходов к разграничению расходных полномочий в международном аспекте.

2. Реализация принципов разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации

В диссертационном исследовании выявлены следующие случаи несоответствия теории и практики разграничения расходных полномочий в Российской Федерации, препятствующие созданию необходимых условий для обеспечения эффективной реализации отдельных расходных полномочий органами государственной (муниципальной) власти.

1) Вопрос о финансировании органов полиции за счет средств федерального бюджета может быть признан дискуссионным. Оказание услуг общественной безопасности регионального и местного значения федеральными органами власти указывает на игнорирование требований принципа "территориального соответствия", направленного на обеспечение совпадения юрисдикции публично-правого образования и "зоны" обслуживания" общественного блага, принципа "субсидиарности", в числе оснований реализации которого - оперативность осуществления бюджетных услуг, не обеспечиваемая при значительном удалении органов власти от населения, а также международного опыта (функционирующий на уровне субнациональных образований институт шерифа - орган охраны

общественного порядка, содействующий федеральной полиции в данной сфере деятельности).

2) Согласно Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" осуществление первичных мер пожарной безопасности, закрепленное за органами местного самоуправления, не предусматривает непосредственного тушения локальных пожаров. Тушение таких пожаров осуществляется за счет средств региональных органов власти, что предполагает игнорирование принципа "территориального соответствия" в связи с несовпадением "зоны обслуживания" услуги и юрисдикции органа публичной власти, ее реализующего, и не согласуется с принципом "субсидиарное™", принимая во внимание возможности местных органов власти эффективно предоставлять указанную бюджетную услугу как на территории муниципального образования, так и на межселенной территории.

3) Полномочия по "организации предоставления общедоступного и бесплатного начального, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам..." не включают права "по финансовому обеспечению в муниципальных районах и городских округах образовательного процесса", отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что указывает на несоблюдение указанных выше требований принципов "территориального соответствия" и "субсидиарное™".

4) Разграничение полномочий в сфере охраны и регулирования пользования водными биоресурсами между федеральными, региональными и местными органами власти в соответствии с теоретически обоснованными принципами их разграничения предполагает формирование компетенции публично-правовых образований в данной сфере деятельности по территориальному принципу исходя из "зоны обслуживания" бюджетных услуг, а не исходя из имеющихся на их территории биологических ресурсов, как это предусмотрено действующем законодательством Российской Федерации.

Кроме того, согласно действующему законодательству, поселения в обязательном порядке не осуществляют полномочия по охране окружающей среды, целесообразность чего вызывает сомнение, учитывая местную "зону обслуживания" данной услуги и способность органов власти поселений эффективно реализовать соответствующие полномочия в связи с их максимальной близостью к населению.

5) На основе принципов разграничения расходных полномочий может быть пересмотрена система социальной поддержки и социального обслуживания населения в Российской Федерации.

Как показано в разделе 2.3 настоящей диссертации, разграничение расходных полномочий в сфере социальной политики - это разграничение категорий граждан, в отношении которых органам публичной власти надлежит осуществлять меры социальной поддержки, в том числе полномочий по денежным выплатам и мерам социальной поддержки компенсационного характера и в натуральной форме.

Категории граждан, которым надлежит оказывать соответствующие социальные услуги, могут быть разделены на две группы:

- граждане, государственная политика в области социальной поддержки которых обусловлена их заслугами либо обстоятельствами, в результате которых государство признает необходимым оказывать поддержку этим категориям. Среди них: реабилитированные, доноры, ветераны, герои России, пенсионеры и др.;

- граждане, предоставление социальной помощи которым направлено на обеспечение равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод. В их числе: малоимущие, инвалиды, дети-сироты, многодетные семьи и др.

Денежные выплаты первой группе граждан как услуги, предназначенные жителям всей страны независимо от места их проживания (в соответствии с принципом "территориального соответствия"), должны финансироваться из федерального бюджета. Кроме того, наделение

субъектов Российской Федерации полномочиями по денежным выплатам указанным категориям граждан может привести к асимметрии объема указанных выплат в различных субъектах Российской Федерации в виду их различной бюджетной обеспеченности (в соответствии с принципом "эффекта масштаба").

Определение размера денежных выплат второй группе граждан требует наличия информации у соответствующих органов об их нуждах и предпочтениях. В полной мере это относится и к мерам социальной поддержки указанных групп граждан. При закреплении полномочий по данным мерам приоритет должен отдаваться принципу "субсидиарное™". Таким образом, меры социальной поддержки, включающие и денежные выплаты категориям граждан второй группы, целесообразно осуществлять за счет средств территориальных бюджетов.

6) Сохранение, использование и популяризация памятников местного значения, находящихся на межселенных территориях, не отнесено к компетенции муниципальных районов. Следовательно, не обеспечено соблюдение предусмотренного принципом "территориального соответствия" требования о совпадении юрисдикции публично-правого образования и "зоны обслуживания" бюджетной услуги.

3. Механизмы регулирования системы разграничения расходных полномочий

В целях создания условий для адаптации системы разграничения расходных полномочий к сложившимся в публично-правовых образованиях социально-экономическим условиям, предотвращения дублирования функций указанных публично-правовых образований, а также повышения эффективности использования бюджетных средств требуется формирование механизма перераспределения указанных полномочий внутри субъектов Российской Федерации в соответствии с решением органа государственной власти субъекта РФ.

Кроме того, в случае неблагоприятного изменения ситуации с финансовым обеспечением расходных полномочий органов местного самоуправления, возникновения политических рисков (невозможность принятия бюджета) субъекты Российской Федерации должны иметь право осуществлять централизацию отдельных социально-значимых расходных полномочий местных органов власти.

На основе анализа сложившейся в Российской Федерации системы делегирования полномочий в настоящей диссертации выявлен ряд обстоятельств, указывающих на целесообразность минимизации числа таких полномочий посредством их закрепления на постоянной основе за получателями субвенций (см. на рисунок 2 и таблицу 1).

35

30 25 20 15 10 5 0

31 379

24 / \ 24 25 26 24 25

---- 2Н4 337 2Я4 258 21 21

/ 244i 254

8/ 141 153

73

37 гп

г 420

- 370

- 320

■ 270

- 220

-

- 170

• 120

■ 70

- 20

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

|-1 Общий объем субвенций, млрд руб. ^>~Количество субвенций

Источник: Федеральное казначейство. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период до 2014 и 2015 годов».

Рисунок 2 - Субвенции, предоставляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2005-2015 гг.

Такая минимизация может быть обеспечена за счет расходных полномочий, представленных в таблице 1. Указанные полномочия ежегодно делегируются субъектам Российской Федерации и муниципалитетам, что указывает на эффективность реализации таких полномочий на территориальном уровне.

Таблица 1 -Делегируемые федеральные расходные полномочия, предлагаемые для закрепления за территориальными органами власти

Наименование полномочия У ровень власти

ф Р м

Регистрация актов гражданского состояния

Составление (изменение, дополнение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в

Осуществление полномочий по контрою, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания

Осуществление полномочий по контролю качества образования, лицензированию и государственной аккредитации учреждений, надзору и контролю за соблюдением законодательства в области образования

Охрана и использование объектов животного мира

Организация, регулирование и охрана водных биологических ресурсов

Обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий

Выплаты инвалидам компенсаций страховых премий по договорам ОСАГО

Примечание: Ф - федеральный; Р - региональный; М - местный.

В целях обеспечения адаптивности механизма делегирования полномочий к сложившимся в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях социально-экономическим условиям следует предусмотреть возможность "асимметричного" делегирования федеральных расходных полномочий, допускающего их реализацию региональными органами власти в одних субъектах РФ и региональными или местными органами власти в других.

Необходимо формирование в Российской Федерации механизма межрегиональных и межмуниципальных финансовых взаимодействий (в т.ч. механизма передачи субсидий между регионами и муниципалитетами на реализацию полномочий в рамках сотрудничества), обеспечивающего, как показано в разделе 1.2 настоящей диссертации, реализацию принципа "эффекта масштаба" при максимальной децентрализации расходного полномочия. Функционирование такого механизма создаст необходимые

условия для взаимного информирования, обсуждения, координации и сотрудничества регионов и муниципалитетов по вопросам предоставления общественных благ.

4. Совершенствование организации системы разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации

Организация системы разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления представляет собой комплекс организационно-правовых вопросов ее функционирования, не связанных с оптимизацией соотношения прав и обязанностей между публично-правовыми образованиями.

К выявленным в диссертации направлениям повышения эффективности в целях повышения качества оказания государственных и муниципальных услуг, рационального и эффективного использования бюджетных средств, могут быть отнесены следующие:

1) формирование специального нормативного правового акта, закрепляющего исчерпывающие перечни расходных полномочий федеральных, региональных и местных органов власти, обеспечивающих системное регулирование разграничения расходных полномочий между ними;

2) расширение перечня определенных Федеральным законом № 184-ФЗ2 полномочий, устанавливающих объём компетенции субъектов РФ, предусматривающих и его расширение за счёт не предусмотренных этим законом полномочий, установленных отраслевыми законами;

3) включение в Федеральный закон № 131-Ф33 наряду с вопросами местного значения, по существу, являющимися предметами ведения,

2 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

перечней расходных полномочий органов местного самоуправления, раскрывающих каждый из них;

4) закрепление базовых понятий рассматриваемой сферы правоотношений - "предмет ведения", "полномочие", в т.ч. "расходное полномочие" и "компетенция" в законодательстве Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования системы разграничения расходных полномочий;

5) продолжение работы по устранению "нефинансируемых мандатов", в т.ч. "скрытых нефинансируемых мандатов";

6) устранение противоречий в законодательстве в части разграничения расходных полномочий между органами власти, в т.ч. противоречий, представленных в разделе 2.1. диссертации;

7) исключение из состава нормативных правовых актов расходных полномочий, определенных как "иные", размывающих ответственность публично-правовых образований за обеспечение населения соответствующими бюджетными услугами и усложняющих правовое регулирование их реализации;

8) корректировка неоптимальных формулировок расходных полномочий для изложения их в редакции, позволяющей увязать их содержание с конкретным объемом расходов, возложенных на те или иные органы публичной власти ("участие", "создание условий", "содействие");

9) установление требования о недопущении внесения изменений в законодательство о разграничении полномочий, предусматривающие перераспределение расходных полномочий в течение определенного периода времени; возможно установление законодательного требования, согласно которому законы, наделяющие публично-правовые образования дополнительными полномочиями, вступают в силу через 2-3 года, что позволит соответствующим органам публичной власти создать условия для эффективной реализации соответствующих бюджетных услуг.

III. Основные выводы н рекомендации диссертации

В ходе диссертационного исследования были решены поставленные задачи и сформулированы следующие выводы и рекомендации:

1. Определены и теоретически обоснованы направления деятельности органов публичной власти, в рамках которых осуществляется разграничение расходных полномочий между ними (С. 10-22).

2. Выявлены методологические особенности разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы (С. 22-30).

3. Выявлены и теоретически обоснованы принципы разграничения расходных полномочий между органами публичной власти, осуществлена доработка состава этих принципов за счет включения в него предложенного автором принципа "рациональной бюджетной децентрализации", сформулированы и теоретически обоснованы объективные требования к составу компетенции публично-правовых образований (С. 30—41, 111-112, 115).

4. Разработан авторский метод оценки целесообразности закрепления конкретных расходных полномочий за определенным уровнем власти (С. 111-114).

5. На основе анализа международного опыта разграничения расходных полномочий между органами публичной власти сформулированы отдельные предложения по совершенствованию разграничения расходных полномочий в Российской Федерации (С. 60-78).

6. Произведена оценка соответствия практики разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации теоретически обоснованным принципам разграничения таких полномочий, выработаны рекомендации по ее приведению в соответствие с указанными принципами, предложены авторские механизмы распределения ответственности за предоставление бюджетных услуг в социальной сфере и в области охраны водных

биологических ресурсов, отвечающие требованиям этих принципов (С. 78101, 115-116).

7. Определены механизмы, позволяющие осуществлять перераспределение полномочий между публично-правовыми образованиями в целях обеспечения адаптивности системы разграничения этих полномочий к сложившимся на региональном и местном уровнях власти социально-экономическим условиям без внесения изменений в действующее законодательство (С. 116-118).

8. Сформулированы и обоснованы рекомендации по повышению эффективности механизма делегирования расходных полномочий в Российской Федерации (С. 118-120).

9. Выявлены нерешенные организационно-правовые проблемы системы разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и обоснованы рекомендации по их решению (С. 41-60, 101-109).

Список работ, опубликованных по теме диссертации в изданиях, входящих в перечень ведущих рецензируемых научных журналов, рекомендованных ВАК

1. Зарубин A.B. К вопросу повышения эффективности межбюджетных отношений // Финансы. - № 8, 2006. - С. 15-16 (0,2 пл., из них 0,2 п.л. автора).

2. Зарубин A.B., Игудин А.Г. Об основах разграничения расходных полномочий и доходных источников и повышении эффективности межбюджетных отношений // Финансы. - № 2, 2008. - С. 8-11 (0,54 п.л., из них 0,2 п.л. автора).

3. Зарубин A.B., Бежаев О.Г. Резервы повышения эффективности межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. - № 10, 2009. - С. 11-16 (0,64 п.л„ из них 0,3 п.л. автора).

4. Зарубин A.B., Назаров B.C. Организация механизма консолидированной субсидии // Финансы. - № 8, 2011. - С. 13-16 (0,51 п.л., из них 0,2 п.л. автора).

Публикации в других изданиях

1. Проблемы межбюджетных отношений в России / A.B. Зарубин, А.Г. Силуанов, B.C. Назаров, A.A. Мамедов, A.A. Алаев. - М.: Изд-во Института Гайдара, 2012. - 188 е.: ил. (11,75 п.л., из них 1,81 п.л. автора).

Подписано в печать: 2.06.2013 Объем: 1,5 усл.п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 94

Отпечатано в типографии «Студия-ЗБ» 127018, г. Москва, ул. Сущевский вал, д. 14/22, к. 3 (495) 923-32-09; www.studio-3b.ru