Совершенствование механизма управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование механизма управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество"

На правах рукописи

---го^цу^

МОВЧАН СЕРГЕИ НИКОЛАЕВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ КАДАСТРОВОГО УЧЕТА И РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: промышленность)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2010

1 5 ДПР 201и

004600955

Диссертация выполнена на кафедре экономических теорий ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет»

Научный руководитель

Официальные оппоненты:

Ведущая организация

доктор экономических наук, профессор Минаев Валерий Владимирович

доктор экономических наук, старший научный сотрудник Бандурин Владимир Васильевич;

доктор экономических наук, профессор Аксенов Валерий Сергеевич

ГОУ ВПО «Московский государственный институт электроники и математики (технический университет)»

Защита состоится «30» апреля 2010 года в 15-00 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам (Д. 212.198.01) при Российском государственном гуманитарном университете по адресу: 125993, г. Москва, Миусская пл., д.6.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российского государственного гуманитарного университета.

Автореферат диссертации разослан «29» марта 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Меркулов В.Н.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях экономического развития страны значительно возросла роль государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - кадастровый учет и регистрация прав на недвижимое имущество). Предоставление услуг в этой сфере деятельности государства оказывает существенное влияние на формирование отношений собственности, способствует активизации экономической деятельности хозяйствующих субъектов, позволяет повысить уровень жизни российских граждан.

Вместе с тем стремительное развитие рыночных отношений и механизмов породило ряд существенных проблем в современной системе кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Наиболее острая из них заключается в несоответствии уровня развития данной системы требованиям рынка. Такое несоответствие не позволяет рационально использовать выделяемые государственные ресурсы, включая денежные средства. Результатом стало значительное снижение основных показателей эффективности деятельности в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Усложненная процедура оформления в собственность имущества растянута во времени и требует больших затрат.

Нерешенными остаются вопросы вовлечения в хозяйственный оборот неэффективно используемого или невостребованного имущества, обеспечения регистрации бесхозяйных объектов, увеличения уровня налоговых поступлений. Необходимость решения внутренних противоречий и повышения качества государственных услуг требует дальнейшего развития системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.

Развитие национальной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в настоящее время находится в активной стадии. Начиная с 2009 года, начато формирование единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Принятая долгосрочная стратегия развития данной системы пока не подкреплена действенным механизмом реализации. Необходим поиск современных управленческих решений, направленных на повышение эффективности функционирования системы, полное удовлетворение возросших потребностей граждан и юридических лиц.

Требуется разработка принципиально новых подходов к формированию единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также методологических подходов к управлению данной системой в условиях рыночной экономики. Они должны быть направлены на формирование более эффективной системы, которая бы обеспечивала результативное использование ресурсов, с одной стороны, и более полное удовлетворение потребностей хозяйствующих субъектов - с другой стороны.

Деятельность государственных органов, реализующих учетно-регистрационную функцию, осуществляется под воздействием внутренних и внешних факторов, важнейшим из которых является изменение

институциональной среды. В этой связи для сохранения параметров системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, обеспечения ее эффективного развития требуется совершенствование механизма управления этой системой с целью адаптации к изменившимся внешним условиям. Остро назрела необходимость ускорения адаптации механизма управления государственным кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество к новым экономическим реалиям посредством модернизации и внедрения новых инновационных подходов. Необходим дальнейший поиск путей по обеспечению единства многообразной нормативно-правовой базы. Важно оптимизировать организационную структуру управления, обеспечить четкое взаимодействие подсистем управления на федеральном и региональном уровнях.

В целях всестороннего ресурсного обеспечения кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество требуется тщательный анализ источников по каждой из областей ресурсов, их дифференциации и обеспечения рациональных вариантов использования. Особого внимания заслуживает определение и применение наиболее эффективных механизмов финансового обеспечения, в том числе на основе бюджетирования, ориентированного на результаты. Системность подхода к механизму управления процессом ведения кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество предполагает значительное усиление контроля за эффективным и результативным использованием бюджетных средств. С этой целью следует более активно внедрять в практику работы органов государственного финансового контроля аудит эффективности. Требуется всестороннее методическое обеспечение этого наиболее прогрессивного типа государственного финансового контроля.

В целом актуальность данного исследования обусловлена объективно существующей необходимостью модернизации механизма управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в новых экономических условиях с целью повышения качества государственных услуг в этой сфере деятельности, более полного удовлетворения потребностей граждан и хозяйствующих субъектов, обеспечения устойчивого экономического развития страны.

Степень научной разработанности темы. Значительный вклад в изучение проблемы участия государства в рыночной экономике посвящены многие работы основоположников экономической науки и современных ученых - экономистов. Значительный вклад в исследование вопросов взаимосвязи государства и рынка внесли представители зарубежной экономической мысли Ансофф И., Брейли Р., Вальрас Л., Веблен Т., Гурвич Л., Друкер П., Коуз Р., Маскин Э., Нортон Д., Парето В., Самуэльсон П., Смит А., Страйк Р., Шумпетер Й., Хикс Д. Среди отечественных ученых, внесших вклад в разработку теоретических и методических аспектов государственного управления и управления организациями, формирования рыночных структур, анализа эффективности экономической деятельности, следует выделить

Абалкина Л.И., Архипову Н.И., Батчикова С.А., Виханского О.С., Войтковского Г.К., Львова Д.С., Шамхалова Ф.И.

Мировые тенденции развития отношений собственности на недвижимое имущество отражены в исследованиях Т. Бетелла и Х.Уэрта де Сото. Теоретические проблемы оценки рыночной стоимости различных типов объектов недвижимого имущества и методы их практического решения освещены в трудах отечественных авторов Балабанова И.Т., Боровикова В.А., Горемыкина В.А., Мокиной В.Н., Озерова Е.С., Сергеевой И.А., Симоновой Н.Е., Федотовой М.А. Вопросом обеспечения развития рынка земли в разное время уделяли внимание такие ученые, как Антонова В.П., Голубева С.С., Журавлева Г.П., Туган-Барановсий М.И., Чаянов A.B., Челенцев А.Н. и другие. Отдельные вопросы деятельности Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов раскрыты в работах. Пасхального П.И. Процессы, связанные с развитием государственного финансового контроля, исследованы в работах Ивановой Е.И., Мельник М.В., Степашина C.B., Столярова Н.С. и др. Проведенный анализ показал, что научные исследования в области кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество носят узкоспециализированный характер. Они нацелены на решение частных задач, не скоординированы на научных проработках общенациональной концепции экономического развития страны и недостаточно увязаны с современными методологическими подходами к управлению в сфере предоставления государственных услуг.

Изученность проблемы механизма управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество с целью повышения эффективности ее функционирования не соответствует современным российским социально-экономическим реалиям и является начальной. Все это вызывает необходимость проведения комплексного анализа сложившейся национальной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, факторов и тенденций, характеризующих динамику ее развития, определения концептуальных подходов к выработке путей и методов модернизации организационно-экономического механизма управления данной системой в новых экономических условиях.

Объектом исследования является система кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, функционирование и развитие которой направлено на удовлетворение потребностей физических и юридических лиц в государственных услугах.

Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе реализации механизма управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.

Научной гипотезой является предположение, что повышение эффективности функционирования системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в условиях институциональных изменений экономики страны возможно лишь на основе реализации государством принципиально новых подходов к управлению этой системой. Модернизация механизма управления, включающая в себя внедрение прогрессивных форм,

методов и моделей управления, а также учитывающая особенности современных рыночных отношений, позволит повысить качество предоставляемых государством услуг в учетно-регистрационной сфере деятельности.

Целью исследования является разработка концептуальных подходов и организационно-экономического механизма управления единой системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в интересах повышения эффективности ее функционирования.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- провести анализ основных характеристик национальной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество как объекта исследования;

- выявить экономические предпосылки и определить принципы формирования единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество;

- определить методологические подходы к развитию механизма управления федеральной системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество;

- разработать предложения по совершенствованию нормативной правовой базы оказания государственных услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество;

- обосновать организационную структуру управления кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество;

определить механизм финансового обеспечения деятельности Росреестра и подведомственных ему бюджетных учреждений;

- разработать методический аппарат осуществления государственного финансового контроля использования бюджетных средств в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.

Теоретическая, методологическая и эмпирическая база исследования.

Теоретическая основа исследования. Общетеоретическую основу исследования составляют законы, закономерности и принципы экономической науки, ее категориальный аппарат. Оно базируется на положениях теории государственного управления, удовлетворения общественных потребностей, институционализма. В основу работы положены концептуальные подходы, содержащиеся в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых по данной тематике. В контексте данного исследования важнейшей является положение о том, что роль и механизм государственного регулирования экономики значительно изменяются на различных фазах экономических и государственно - политических циклов. Научное осознание этого обстоятельства особенно важно для России в связи с тем, что экономические реформы привели к качественному изменению содержания и форм организации государственного управления. В работе использовались ключевые концепции институтов и их развития как необходимого условия

эффективного функционирования экономической системы, выбора и стимулов экономической деятельности. Особую значимость для исследования имеют работы, посвященные общей теории организационно - экономической структуры как важнейшему составному элементу управления.

Методологической базой исследования являются общенаучные и общелогические методы: сравнения и аналогия; обобщение и классификация; анализ и синтез; причинно-следственный анализ. В процессе формирования подхода к совершенствованию механизма управления кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество применялись системный и структурно-логический методы анализа, институциональный подход. Оценка целесообразности формирования единой системы государственного кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество проводилась с применением конкретно-исторического подхода и экономико-статистических методов.

Эмпирическую базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, регулирующие деятельность государственных органов власти по оказанию услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также официальные статистические и справочные данные, аналитические материалы Министерства экономического развития Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, публикации результатов исследований Института экономики РАН. В ходе исследования использовались монографии отечественных и зарубежных ученых, периодическая литература, электронные издания, результаты научно-практических конференций.

Научная новизна исследования состоит в том, что:

- определена совокупность принципов формирования единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, максимально учитывающая современные институциональные процессы и финансово-экономические условия, в том числе: соответствия рыночной экономике и адаптивности к внешней воздействующей среде; эффективности функционирования в условиях ограниченных ресурсов; открытости (публичности) предоставления услуг и повышения их качества; снижения экономических издержек участников оборота недвижимости и государства на оказание услуг;

- определены ключевые методологические подходы к управлению федеральной системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, которые являются наиболее эффективными с точки зрения обеспечения высокого уровня функциональности системы, качества и оперативности предоставления услуг, включая: обязательное сохранение в качестве субъекта управления системой уполномоченных федеральных органов государственной власти; достижение оптимального соотношения централизации и децентрализации в управлении; внедрение новых форм и способов предоставления услуг, в том числе в электронной форме; обеспечение

контролируемости системы, рациональности учетно-регистрационных процессов и эффективности использования ресурсов;

- на основе анализа нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере учетно-регистрационной деятельности государства, на коррупциогенность разработаны предложения по исключению из нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в первую очередь из административных регламентов исполнения Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии возложенных на нее государственных функций положений, способствующих проявлению коррупции;

- предложена и обоснована организационная структура управления кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество, в основе которой находится перераспределение полномочий между Росреестром и подведомственными ему федеральными бюджетными учреждениями, объединение взаимосвязанных государственных функций, унификация административных процедур и закрепление в административных регламентах единой административно-процессуальной функции оказания государственных услуг;

- обоснована финансово-экономическая целесообразность дифференциации источников обеспечения деятельности Росреестра и федеральных бюджетных учреждений за счет прямых поступлений в бюджет федеральных бюджетных учреждений платежей за оказываемые ими услуги, предложен подход к составлению тарифов на данные услуги, а также определены основные направления совершенствования мониторинга качества финансового менеджмента в системе кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе законодательного установления правовых последствий для соответствующего уровня руководителей в зависимости от результатов деятельности;

- разработаны методические рекомендации по подготовке и проведению проверки исполнения федерального бюджета в Росреестре, позволяющие повысить результативность государственного финансового контроля использования бюджетных средств в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также методика проведения аудита эффективности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)».

Основные научные результаты. В качестве результатов исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Сложившаяся в настоящее время система кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество не соответствует современным требованиям рынка и задачам инновационного развития экономики, в том числе: не в полной мере отвечает запросам потребителей; носит затратный характер; обладает низкими информационными и технологическими

возможностями; рост коррупционных рисков снижает уровень защищенности собственности, ведет к существенному увеличению экономических издержек физических и юридических лиц при оформлении прав на недвижимость. В связи с тем, что накопившиеся внутренние противоречия и проблемы носят системный характер, принятое решение о создании единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество является объективно необходимым.

2. На формирование единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество наибольшее воздействие оказывают развитие рыночного механизма хозяйствования, изменение отношений собственности и динамика экономических потребностей. Сущность влияния экономических потребностей заключается в том, что функционирующая и развивающаяся система должна обеспечить наиболее полное удовлетворение усложняющихся и динамично развивающихся потребностей хозяйствующих субъектов, населения, государственных и местных органов власти. В условиях незавершенности институциональных преобразований сохраняется высокая динамика изменения форм собственности, а также остается сложной криминогенная обстановка, связанная с захватом имущества. Эти и другие экономические факторы ведут к росту емкости рынка государственных услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество и определяют повышенные требования к их качеству.

3. Формирование новой системы государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество должно базироваться на совокупности взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, которые в наибольшей мере отражают современные закономерности в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, соответствуют рыночным отношениям и механизмам хозяйствования, обеспечивают значительное снижение затрат на предоставление и получение соответствующих государственных услуг. Их реализация будет способствовать повышению качества и доступности государственных услуг за счет всестороннего учета запросов потребителей, развития информационной и технологической инфраструктуры их предоставления.

4. В интересах развития нормативно-правового регулирования в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество целесообразно принятие федерального закона, который должен установить правила единых учетно-регистрационных процедур, обеспечить основу для устранения дублирования сведений в Едином государственном реестре прав и государственном кадастре недвижимости. Наряду с этим одним из приоритетных направлений совершенствования нормативной правовой базы является исключение из нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов положений, способствующих проявлению коррупции, что позволит обеспечить снижение экономических издержек и повышение оперативности предоставления услуг.

5. В основу построения организационной структуры управления кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество следует положить принцип оптимального перераспределения полномочий по уровням иерархической системы, в том числе между Росреестром и подведомственным ему бюджетным учреждениям. Целесообразно создать систему управления качеством регистрационных действий. В среднесрочной перспективе следует решить задачу о выводе из состава Росреестра структурных подразделений, ранее входивших в Роскартографию, передав их в ведение Минтранса России.

6. Финансово-экономическая обоснованность изменения механизма финансирования деятельности Росреестра и подведомственных ему бюджетных учреждений определяется, прежде всего, необходимостью снижения нагрузки на федеральный бюджет за счет дифференциации источниковой базы. Поступление платежей за предоставленные услуги непосредственно в бюджет соответствующих федеральных бюджетных учреждений будет способствовать совершенствованию материально-технологической инфраструктуры предоставления услуг и дополнительной мотивации сотрудников к повышению качества работы. В соответствии с предложенным подходом к составлению тарифов на услуги их основными составляющими являются: себестоимость, прибыль и запас на риски. При этом потенциальные риски в первую очередь связаны с высокой инфляцией и возможными кризисными явлениями в экономике.

7. Аудит эффективности использования бюджетных средств в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в современных экономических условиях является наиболее прогрессивным типом финансового контроля. Практика применения аудита эффективности показала необходимость его всестороннего методического обеспечения. Ключевыми в разработанной методике аудита эффективности использования бюджетных средств на реализацию мероприятий подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 -2008 годы)» являются сформулированные критерии оценки эффективности, которые позволяют дать качественную и количественную оценку выполнения мероприятий на каждом из этапов ее реализации, с высокой степенью достоверности оценить их социально-экономические последствия и эффективность принимаемых управленческих решений по использованию бюджетных средств.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Теоретическая значимость диссертации определяется развитием научно-методического аппарата системно-процессного подхода для повышения эффективности управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, обоснованием взаимосвязанной и взаимозависимой совокупности принципов, моделей, средств и методов с целью повышения качества реализации государством учетно-регистрационной функции.

Практическое значение теоретических обобщений и выводов состоит в том, что полученные результаты исследования позволят на более совершенной методологической основе решать вопросы повышения эффективности деятельности Росреестра и его подведомственных учреждений, а также результативности использования бюджетных средств. Предложенные пути модернизации организационно-экономического механизма могут быть использованы для выработки управленческих решений по развитию системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается, прежде всего, методологией проведенного исследования. Кроме того, нормативно-правовая база исследования включает в себя спектр действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность предоставления соответствующих государственных услуг. Достоверность полученных результатов данной работы определяется использованием статистических источников, материалов контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, что свидетельствует об объективности данных, положенных в основу проведенного исследования.

Соответствие диссертации паспорту научной специальности.

Область исследования находится в рамках пункта 15.7. Механизмы изменения форм собственности (приватизация, национализация, интеграция, демонополизация и др.) хозяйственных образований и пункта 15.17 Теоретические и методологические основы мониторинга развития экономических систем народного хозяйства специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: промышленность) Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).

Апробация и реализация результатов диссертации.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались: на конференции «Роль института государственной регистрации прав в реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России (г. Самара, 14 мая 2006 г.); на Всероссийском совещании руководителей территориальных органов Федеральной регистрационной службы по вопросу реализации Федерального закона «О политических партиях» (г. Москва, 15 сентября 2005 г.); на заседании Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции (г. Москва, 16 февраля 2010 г.); на расширенном выездном заседании Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «Методологические подходы к оценке результативности расходов федерального бюджета» (п. Завидово, 24 февраля 2010 г.); на заседании секции Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации (г. Москва, 2 марта 2010 г.).

Реализация результатов исследования. Основные результаты, полученные в ходе исследований, реализованы при подготовке Концепции создания единой

федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастра недвижимости, в учебном процессе Российского государственного гуманитарного университета.

Публикации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в 8 публикациях, из них 7 в изданиях, рекомендованных ВАК.

Структура диссертации построена в соответствии с ее общим замыслом и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, содержащего краткие выводы и предложения, библиографического списка использованной литературы и приложения.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность темы и исходные теоретические принципы исследования, раскрываются его цель, гипотеза и задачи, показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость.

В первой главе «Концептуальные подходы к управлению системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в современных условиях» раскрыты основные характеристики сложившейся национальной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, показаны экономические предпосылки и определены принципы формирования единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также раскрыты методологические подходы к механизму управления данной системой в современных экономических условиях.

Выбранный алгоритм исследования предопределил необходимость анализа сложившейся в условиях формирования рыночной экономики системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. На основе системного и политэкономического подходов определена ее роль в экономическом развитии страны. Она заключается в удовлетворении экономических потребностей граждан и юридических лиц в услугах государства в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Услуги государства в исследуемой сфере деятельности используются гражданами и хозяйствующими субъектами для активизации экономической деятельности и повышения уровня жизни. Одновременно с этим данная система выступает в качестве действенного инструмента регулирования рыночной экономики. Она оказывает прямое воздействие на экономические отношения в целом и отношения собственности в частности. Это связано с тем, что объектом регистрации выступает собственность, представляющая собой ключевую экономическую категорию. Содержание собственности определяет социально-экономическую направленность системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. В этом заключается ее основная характеристика и значимость.

Предоставление государственных услуг осуществляется посредством реализации конкретных функций. Государственный кадастровый учет недвижимого имущества обеспечивает подтверждение существования недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое

недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, а также внесение сведений о таком имуществе в государственный кадастр недвижимости. На государственную регистрацию прав возложена функция правообеспечительного характера для возникновения и реализации правоотношений собственности и обязательственных правоотношений по поводу объектов недвижимости. Данные функции позволяют обеспечить реализацию и защиту конституционных прав собственников и иных обладателей прав на объекты недвижимости, способствуют формированию рынка недвижимости и вовлечению ее в рыночный оборот. Реализация данных функций выступает важной предпосылкой повышения эффективности экономической деятельности участников рынка недвижимости, обеспечивает принятие рациональных решений по управлению недвижимым имуществом, стимулирует привлечение инвестиционных ресурсов, а также благоприятно действует на администрирование соответствующих налогов.

Проведенный анализ основных показателей деятельности государства в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также ее ресурсного обеспечения позволил сделать следующие основные выводы. Наблюдается устойчивая тенденция роста количества зарегистрированных прав, ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество с 15,9 млн. в 2005 г. до 25,0 млн. в 2009 г. В структуре регистрационных действий, осуществленных в 2009 году, общее количество зарегистрированных прав на жилые помещения составляет 10,2 млн., зарегистрированных прав на земельные участки - 7,5 млн., что превышает показатели предыдущего года соответственно на 20,3 и 25,7 %. Количество учетных действий при ведении государственного кадастра недвижимости в 2009 г. составило 18,1 млн., а количество документов, подготовленных по результатам проведения кадастрового учета составило 15,2 млн., или 141,7 % к 2008 г. Количество выданной информации из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) в 2009 г. составило 64 млн. и по сравнению с 2005 г. увеличилось на 37 миллионов1.

Сложившаяся в настоящее время система кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество по своим технологическим возможностям не в полной мере отвечает запросам потребителей и носит затратный характер. В 2008 году превышение совокупных кассовых расходов федерального бюджета на Росрегистрацию, Роскартографию и Роснедвижимость над совокупными доходами федерального бюджета, администрируемых данными ведомствами, составило 30 949,7 млн. рублей. При этом отмечается высокий уровень зависимости финансового обеспечения деятельности этих органов государственной власти от состояния государственной финансовой системы, поскольку основным источником являются бюджетные средства.

1 См.: Данные ведомственной статистической отчетности о деятельности Федеральной регистрационной службы по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за 12 месяцев 2009 г.

Остается низкой эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию учетно-регистрационной функции государства. Анализ реализации проекта «Развитие системы государственного кадастрового учета и объектов недвижимости» на финансирование которого в соответствии с Соглашением о займе между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития от 24 августа 2005 года предусмотрено 100 млн. долл. США, показал следующее: фактически не изменились с 2007 г. по 2009 г. временные затраты на проведение сделки с недвижимостью (в среднем 45 дней) и не достигли нормативного значения 20 рабочих дней; существенно не увеличилось количество аккредитованных организаций технической инвентаризации (с 161 в 2007 г. до 164 в 2009 г.); на прежнем уровне осталось среднее время, затраченное клиентом на посещение кадастрового органа. Лишь по отдельным показателям достигнута незначительная динамика. В том числе: незначительно увеличилась величина показателя удовлетворенности клиентов работой кадастровых органов (с 5,84 баллов в 2007 г. до 5,88 баллов на конец 2008 г.); количество обрабатываемых сделок в расчете на одного сотрудника органа кадастрового учета увеличилось незначительно (с 812 в 2007 г. до 839 в 2009 г.)2.

В 2007 г. в территориальных органах Росрегистрации было выявлено нецелевое использование средств федерального бюджета на сумму 3 988,9 тыс. рублей3. Информационные системы в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество существенно отличаются по уровню автоматизации процессов, структуре и качеству данных, отсутствует единая нормативно-правовая база. Отмечается низкий уровень межведомственного взаимодействия, что не позволяет создать инфраструктуру межведомственного обмена данными в электронной форме. В системах кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество имеют место дублирование и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения данных, различий в идентификации объектов и субъектов права. В сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество отмечается рост коррупции. Значительно увеличилось количество жалоб граждан и юридических лиц на состояние процесса регистрации прав на недвижимое имущество. Только в 2008 г. Управлением регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним было рассмотрено 2 986 жалоб и обращений граждан и организаций, из них 2 105 жалоб и обращений граждан, 881 обращение и жалоба организаций. По сравнению с 2007 г. количество обращений граждан в центральный аппарат Росрегистрации увеличилось на 13 %. Более чем в два раза (с 23 в 2007 г. до 51 в 2008 г.) возросло количество жалоб и обращений граждан, признанных

2 См.: Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств займа МБРР №4800-0-1Ш, направленных на реализацию проекта «Развитие системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости».

3 См.: Заключение Счетной палаты Российской Федерации по Федеральной регистрационной службе о результатах внешней проверки исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2007 год.

обоснованными4. Организационная структура управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, сложившаяся в настоящее время путем создания независимых ведомственных систем, не позволяет обеспечить высокую эффективность ее функционирования, не способствует снижению широкого спектра рисков в сфере оказания соответствующих услуг.

Данные проблемы отрицательно сказываются на качестве государственных услуг, не способствуют развитию оборота недвижимого имущества, не обеспечивают необходимый уровень государственного управления. В этой связи принятое решение о формировании единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество носит объективный характер.

На формирование и развитие по сути новой системы государственного кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в современных условиях оказывает положительное и отрицательное воздействие множество экономических факторов. Основу здесь составляет развитие рыночного механизма хозяйствования, изменение отношений собственности и динамика экономических потребностей.

В условиях развития рынка недвижимости увеличивается объем информации ЕГРП и государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН), значительно райет число запросов на ее получение. В частности, общее количество зарегистрированных прав, ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество и сделок с ним по прогнозу в 2012 году составит не менее 26,0 млн., что на 1,0 млн. больше, чем в 2009 году. Количество запросов на получение информации в 2013 году в России возрастет на 60 % и составит 55,2 млн5.

Развитие рыночных механизмов хозяйствования определяет объективную необходимость снижения издержек юридических и физических лиц при оформлении прав на недвижимость. Один из наиболее сильных факторов -незавершенность институциональных преобразований. Сохраняется высокая динамика смены собственников в рамках частной формы собственности, которая вызвана, в том числе ростом слияний и поглощений. Продолжает оставаться сложной криминогенная обстановка, связанная с захватом имущества. Только в 2008 г. органами внутренних дел выявлено 426 преступлений, связанных с рейдерскими захватами предприятий или покушениями на права акционеров и собственников6. Данные факторы в совокупности с ростом рынка услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество предъявляют более повышенные требования к

4 См.: Итога деятельности Федеральной регистрационной службы за 2008 год.

' См.: Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка комплекса мер, направленных на регулирование вопросов передачи федеральным автономным учреждениям полномочий по предоставлению государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество/Фонд «институт экономики города». - М., 2009.

5 См.: Постановление Координационного совещания руководителей правоохранительных органов

Российской Федерации от 6 октября 2009 г. №2 «О состоянии работы и дополнительных мерах по противодействию преступлениям, связанным с захватом имущества, имущественных прав, денежных средств предприятий, так называемому рейдерству».

их качеству и предопределяют необходимость технологической модернизации системы.

Проведенные автором исследования показывают, что в основе концептуального подхода к формированию единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество должна находиться система принципов, максимально учитывающая современные институциональные процессы и экономические условия. К их числу относятся: соответствия рыночной экономике и адаптивности к внешней воздействующей среде; эффективности функционирования в условиях ограниченных ресурсов; открытости (публичности) предоставления услуг и повышения их качества; снижения экономических издержек участников оборота недвижимости и государства на оказание услуг.

Методологической формулой развития системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество должен стать процесс ее адаптации к новым экономическим условиям развития. Обоснованность данного принципа определяется тем, что функциональность системы во многом зависит от того, насколько она соответствует новым экономическим реалиям и способна использовать положительные изменения в экономической деятельности. Данный принцип предполагает способность к модернизации, что имеет ключевое значение для современной России. Только при помощи перехода на новые технологии возможно повышение возможностей государственной учетно-регистрационной системы. Реализация данного принципа предполагает всестороннее изучение потребностей клиентов и рынка и обуславливает необходимость в усилиях по расширению состава и качества данных для предоставления новых видов услуг.

Исходя из причинно-следственной обусловленности процессов и явлений, определен принцип эффективности функционирования системы в условиях ограниченных ресурсов. В структурном аспекте эффективность функционирования системы определяется функциональной, операционной и информационной эффективностью. При этом показано, что операционная эффективность достигается за счет выбора и комплексного применения прогрессивных инструментов и процедур кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Обосновано, что эффективность функционирования единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество увеличивается, если имеется возможность измерять результаты функционирования системы и сравнивать их с установленными критериями и показателями. В контексте реализации принципа снижения экономических издержек автором подчеркивается, что обеспечить снижение издержек пользователей услуг возможно, прежде всего, за счет создания возможности предоставления услуг без непосредственного посещения мест приема документов, в том числе путем предоставления дистанционного доступа к информационным ресурсам с использованием сети «Интернет». Положительным фактором здесь является также предоставление юридически значимых сведений из информационных ресурсов в виде электронных документов и с использованием технологии электронной цифровой подписи.

Покрытие издержек неразрывно связано с установлением соответствующих сборов и платежей. Поскольку информация, предоставляемая из ЕГРП и ГКН, рассматривается как товар, то за нее необходимо платить. Здесь исключение в отдельных случаях может быть предоставлено лишь государственному сектору. С частного сектора следует брать плату за информацию любого вида, независимо от того представляется она в бумажной или электронной форме. При этом возможно установление дифференцированного размера платежей в зависимости от доходов различных слоев населения. Реализация данного принципа предполагает разработку финансово-экономического обоснования организационных и технологических изменений, включая создание и развитие единой федеральной информационной системы недвижимости. Предложенная система принципов в наибольшей мере отражает существенные закономерности и взаимосвязи в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в условиях рыночной экономики и поэтому их реализация будет способствовать повышению качества и доступности соответствующих государственных услуг.

Базовым в механизме управления кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество является субъект управления. Автор занимает твердую позицию, что в этой сфере деятельности управление должно осуществляться государственными органами. Исходя из анализа мирового опыта, показывающего, что все реестры прав на недвижимое имущество и 98 % кадастровых информационных систем управляются государственными органами, государственными агентствами или государственными предприятиями, передача функций управления в частный сектор является нецелесообразной.

В управленческом процессе исключительно важным является определение стратегических целей и выбор приоритетных направлений развития системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Одной из важнейших стратегических целей государственной политики в области создания устойчивого экономического развития является эффективное использование земли и иной недвижимости для удовлетворения потребностей общества и граждан. В интересах создания комфортных условий для ведения бизнеса, развития свободных конкурентных рынков необходимо обеспечить благоприятные условия для развития рынка недвижимости и обеспечения рационального и эффективного использования земель. Это будет способствовать снижению рисков на рынке недвижимости, защите имущественных прав участников гражданского оборота, формированию цивилизованных правовых отношений на рынке недвижимости. Среди приоритетных направлений особую значимость имеют: объединение существующих организационных структур кадастрового учета и регистрации недвижимого имущества; создание единой федеральной информационной системы недвижимости; совершенствование процедур оказания государственных услуг с использованием новых технологических возможностей.

Единая федеральная информационная система недвижимости (далее -ЕФИСН), объединяющая внешний и внутренний контуры, по существу будет являться системой создания, распространения данных о недвижимости и представлять собой совокупность автоматизированных систем, средств и систем телекоммуникаций, информатизации и информационной безопасности, имеющих единое методологическое и технологическое обеспечение.

Исходя из анализа основополагающих методологических подходов к управлению системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, определены следующие его структурные элементы: управление финансовыми ресурсами; управление осуществлением кадастрового учета и ведением единого реестра недвижимого имущества; управление качеством регистрационных действий и качеством данных; управление техническими процессами; управление издержками.

Реализация такого важного методологического подхода к механизму управления как обеспечение целостности и управляемости системы позволит обеспечить стабильность осуществления государственных функций в исследуемой сфере деятельности, в том числе за счет снижения уровня рисков. В поиске оптимального соотношения централизации и децентрализации в механизме управления автор исходил из того, что важным условием развития централизации является создание общих государственных информационных ресурсов, включая регистры, кадастры, реестры, а основным фактором децентрализации является перераспределение полномочий.

Среди современных методологических подходов к развитию механизма управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество одним из наиболее значимых является обеспечение контролируемости системы, в том числе ее функциональности, оптимальности учетно-регистрационных процессов и эффективности использования ресурсов. Ключевым инструментом здесь является аудит эффективности. Он предполагает осуществление мониторинга функционирования системы и оценку механизмов, обеспечивающих принятие обоснованных управленческих решений на всех уровнях единой федеральной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.

При выборе путей совершенствования механизма управления кадастровым учетом и регистрацией прав на недвижимое имущество необходимо исходить из особенностей современного экономического развития страны и характера институциональных преобразований. Он должен обеспечивать использование финансово-экономических ресурсов на повышение качества предоставления государственных услуг в этой важнейшей сфере деятельности. Комплекс мер, принимаемых государством в интересах развития системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, должен включать обязательно меры экономического, правового и организационного характера.

Во второй главе «Модернизация институционального и организационно-экономического обеспечения кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество» предложена совокупность мер

и способов по совершенствованию нормативной правовой базы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, развитию организационной структуры управления данной системой. Также дается обоснование путей всестороннего финансового обеспечения деятельности Росреестра и подведомственных ему бюджетных учреждений с учетом рыночных отношений.

Формирование единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество сопровождается активной законодательной деятельностью. Это не случайно, поскольку повышение эффективности деятельности в сфере предоставления соответствующих услуг во многом определяется состоянием того нормативно-правового поля, в рамках которого она осуществляется. Только в течение 2009 года Росреестром подготовлено 15 нормативных правовых актов.

Федеральным законом от 21 декабря 2009 г. № 334-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены существенные изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Федеральный закон от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Упрощена процедура оформления прав на объекты недвижимости и упрощен доступ к сведениям ЕГРП. Данным законом также закрепляется возможность размещения обобщенной статистической информации из ЕГРП на сайтах федеральных органов в области государственной регистрации и нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере деятельности, если это не нарушает права и законные интересы правообладателей. Однако данные новации лишь частично решают вопросы правового регулирования организационно-экономических отношений, возникающих в процессе функционирования единой системы.

Автором обосновывается необходимость принятия единого федерального закона о кадастровом учете и регистрации прав на недвижимое имущество. Он должен установить для отдельных случаев правила единых учетно-регистрационных процедур, обеспечить основу для устранения дублирования сведений в ЕГРП и ГКН. В данном законе, по мнению автора, должны содержаться положения, определяющие ведение ЕФИСН, порядок взимания платы за предоставление государственных услуг, а также нормы, регулирующие информационное взаимодействие ЕФИСН и потребителей ее услуг.

В целях снижения коррупционных рисков в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество проведена антикоррупционная экспертиза действующих нормативных правовых актов и отдельных проектов нормативных правовых актов. Результаты анализа на коррупциогенность проектов административных регламентов исполнения Росреестром ряда государственных функций показывают наличие в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Это свидетельствует о низком качестве подготовки проектов нормативных правовых актов, а также заинтересованности соответствующих органов власти

в том, чтобы сохранить нормы, определяющие широту дискреционных полномочий и компетенции по формуле «вправе». В большинстве проектов и действующих административных регламентах не определен порядок и формы контроля за оказанием государственной услуги, а также не установлен порядок судебного обеспечения действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при предоставлении государственной услуги. В диссертации содержатся предложения по внесению соответствующих изменений в административные регламенты и их проекты. Исключение выявленных коррупционных факторов будет способствовать повышению прозрачности процедур кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, снижению административных издержек, связанных с получением физическими и юридическими лицами соответствующих государственных услуг.

Предложена организационная структура управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, отличительной особенностью которой является передача отдельных полномочий Росреестра федеральным бюджетным учреждениям (далее - ФБУ). Такой подход имеет принципиально важное значение, поскольку проектом концепции, рассмотренной Правительством Российской Федерации 11 июня 2009 года, предусматривалась передача соответствующих полномочий федеральным автономным учреждениям7. В современных условиях реализация такого подхода была бы экономически необоснованной. Кроме того, это потребовало бы кардинального изменения законодательства, регулирующего предоставление всего спектра государственных услуг, а не только услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.

К полномочиям федеральных бюджетных учреждений, подведомственных Росреестру, предполагается отнести функции по приему заявлений на государственную регистрацию прав, по осуществлению кадастрового учета, предоставлению информационных услуг, а также полномочия по ведению и развитию информационных систем ЕГРП и ГКН. К полномочиям центрального аппарата Росреестра и его территориальных органов следует отнести функции по осуществлению правовой экспертизы поступивших на государственную регистрацию прав документов, проверки законности сделки, принятию решений, связанных с государственной регистрацией прав, в том числе с внесением соответствующих записей в ЕГРП, а также функции по осуществлению контроля (надзора) в установленной сфере деятельности. Предполагаемое перераспределение полномочий создаст предпосылки для снижения издержек государства на функционирование единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, а также для обеспечения более высокого качества оказания соответствующих государственных услуг. На уровне ФБУ предложено создание системы управления качеством регистрационных действий.

7 См.: Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации от 11 июня 2009 года по вопросу «О концепции создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета».

Одновременно с этим обосновывается целесообразность вывода из состава Росреестра структурных подразделений, ранее входивших в Роскартографию, с образованием нового ведомства, которое в последующем целесообразно передать в ведение Минтранса России. Важнейшей задачей управления процессом формирования единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество является обеспечение этапности структурных преобразований, что обеспечит стабильность предоставления соответствующих государственных услуг.

Предложенная организационная структура управления создает необходимые и достаточные условия для повышения качества административно-управленческих процессов за счет объединения взаимосвязанных государственных функций, унификации административных процедур и закрепления в административных регламентах единой административно-процессуальной функции оказания государственных услуг. Создание более оптимальной организационной структуры управления системой кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в конечном итоге позволит обеспечить стабильность осуществления соответствующих государственных услуг, будут способствовать снижению уровня рисков в данной сфере деятельности. Более высокий уровень предоставления государственных услуг будет достигнут за счет обеспечения согласованности экономических, правовых и технологических процессов.

Поиск оптимальных механизмов финансового обеспечения предоставления государственных услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество лежит на стыке таких ключевых вопросов как источники и объемы финансирования. Безусловно, важным является достижение пропорциональности распределения денежных средств между основными структурными элементами системы. Существенные изменения механизма финансирования деятельности Росреестра и подведомственных ему федеральных бюджетных учреждений, прежде всего, связаны с финансированием бюджетных учреждений. Основным источником здесь остается федеральный бюджет. Кроме того, в бюджет федеральных учреждений будет поступать плата за предоставление сведений из ЕГРП и ГКН. Соотношение возможных подходов к установлению платежей показал целесообразность их установления Минэкономразвития России. Такой подход соответствует общемировой практике, в частности 50 % стран законодательно делегируют установление сборов и платежей за кадастровую информацию об объектах недвижимости правительству или ответственному министерству8. Размер платежей за регистрацию прав или сделок должен устанавливаться в качестве фиксированной величины. При этом соответствующие платежи должны напрямую поступать в бюджет федерального учреждения.

8 См.: Отчет о научно-исследовательской работе по теме: «Разработка комплекса мер, направленных на регулирование вопросов передачи федеральным автономным учреждениям полномочий по предоставлению государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество/Фонд «институт экономики города». - М., 2009.

Проведенный расчет затрат на функционирование бюджетных учреждений показал, что в перспективе они могут быть значительно понижены, в том числе за счет внедрения новых информационных технологий. Фактор возрастания объема услуг в электронной форме (е - услуг) имеет следствием снижение числа персонала ФБУ и соответственно затрат на содержание федерального бюджетного учреждения.

В диссертации предложен подход к составлению тарифов на услуги в исследуемой сфере деятельности. Основными их составляющими являются себестоимость, прибыль и запас на риски. При этом потенциальные риски связаны с инфляцией и возможными кризисными явлениями в экономике. Автор исходит из того, что платежи следует устанавливать с целью возмещения затрат и получения обоснованной отдачи от инвестиций в развитие федеральных бюджетных учреждений. В интересах материального стимулирования работников федеральных бюджетных учреждений является целесообразным установить повременно-премиальную оплату труда.

В целях повышения эффективности использования средств федерального бюджета предложен комплекс мер по совершенствованию мониторинга качества финансового менеджмента Росреестра как главного администратора бюджетных средств. Определены показатели, на основе которых целесообразно осуществлять оценку среднесрочного финансового планирования, качества исполнения бюджета по расходам и доходам, управления активами, учета и отчетности, а также для оценки внутреннего контроля и аудита. Показано, что основными направлениями совершенствования организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента в системе кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество являются: введение дополнительных показателей качества финансового менеджмента, характеризующих качество кассового планирования, отражающих эффективность и своевременность использования бюджетных средств; определение правовых последствий для соответствующего уровня руководителей в зависимости от результатов менеджмента, а также правовых норм, расширяющих их права по управлению бюджетными средствами; совершенствование качества финансового менеджмента на уровне главного распорядителя бюджетных средств.

Предложенный механизм финансового обеспечения функционирования единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество будет способствовать снижению издержек государства в сфере предоставления соответствующих услуг, повышению мотивации работников федеральных бюджетных учреждений в части повышения качества оказываемых услуг, в том числе за счет возможности их дополнительного материального стимулирования.

В третьей главе «Совершенствование методического аппарата государственного финансового контроля использования бюджетных средств в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество» содержатся разработанные автором методические рекомендации и методики, направленные на совершенствование методического аппарата

осуществления государственного финансового контроля. Основу составляют рекомендации по проведению проверки исполнения федерального бюджета в Росреестре. Их значимость определяется тем, что последующий контроль исполнения федерального бюджета является важнейшей формой контроля. Счетной палатой Российской Федерации уделяется самое пристальное внимание качеству и результативности его проведения. Данные методические рекомендации могут быть использованы при подготовке заключения Счетной палаты Российской Федерации по отчету Росреестра об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. В методических рекомендациях раскрыты основные этапы проверки, требования к программе ее проведения и вопросы проверки. Одной из их отличительных особенностей является детализация подходов к проверке отдельных видов расходов центрального аппарата Росреестра и его территориальных органов. В частности, рекомендовано обратить внимание на такие виды расходов, по которым из года в год отмечаются существенные недостатки: законность оплаты телефонных разговоров, правильность применения тарифов по абонентской плате за служебные телефоны, а также расходы на приобретение мобильных средств связи; соблюдение установленных тарифов по оплате за коммунальные услуги; целесообразность расходов на текущий ремонт и эксплуатацию зданий.

Особое внимание в ходе проверки рекомендуется обратить на случаи содержания получателями средств федерального бюджета излишней численности, на наличие различного рода необоснованных доплат и других видов материального поощрения работников центрального аппарата, на оплату зарубежных командировок по вопросам, не связанными с деятельностью Росреестра. В условиях реорганизации Росреестра рекомендовано проверить соблюдение сроков реорганизации, полноту принятых Росреестром обязательств ликвидированных агентств и служб. Следует оценить качество и полноту подготовленных ликвидационных балансов.

Исходя из накопленного опыта, подчеркивается необходимость более точного описания выявленных фактов финансовых нарушений. Обращено внимание на содержание выводов и предложений, которые должны содержаться в заключении Счетной палаты Российской Федерации. Они должны характеризовать соответствие исполнения бюджета законодательно утвержденным показателям по объему и структуре, оценку целевого и эффективного использования бюджетных средств, размеры и характеристику финансовых нарушений, а также оценку достоверности представленной бюджетной отчетности. Важно отразить те направления деятельности Росреестра в отчетном году, где были сконцентрированы основные ресурсы.

Методика организации и проведения аудита эффективности использования государственных средств, выделенных на реализацию подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2012 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)» (далее - подпрограмма)

разработана на основе стандарта финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств». Методика определяет содержание, цель, предмет, объекты и организацию проведения аудита эффективности использования бюджетных средств.

Проведенные исследования показали, что аудит эффективности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию данной подпрограммы, целесообразно осуществлять в несколько этапов: подготовка к проведению аудита эффективности; проведение аудита эффективности; оформление результатов аудита эффективности. Последовательное выполнение процедур на каждом из обозначенных этапов образуют алгоритм проведения аудита эффективности, содержание которого раскрывается в диссертации. В частности, на этапе подготовки к проведению аудита эффективности осуществляется предварительное изучение предмета, объектов и определение цели аудита эффективности, выбор критериев оценки эффективности использования бюджетных средств, а также утверждение программы проведения аудита эффективности.

Целью данного аудита эффективности является определение результативности деятельности Росреестра и его подведомственных организаций по использованию средств федерального бюджета, выделенных на создание системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости, формирование полного и достоверного источника информации об объектах недвижимости, а также на совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Определение системы критериев оценки эффективности использования бюджетных средств на подпрограмму осуществлено, исходя из необходимости всесторонней оценки выполнения мероприятий подпрограммы и их социально -экономических последствий. При выборе критериев учитывалась возможность, прежде всего, их количественной и качественной оценки. Кроме того, автор руководствовался тем, чтобы критерии соответствовали специфике проверяемой сферы деятельности объектов аудита эффективности и обладали свойствами объективности, ясности, сравнимости, достаточности и приемлемости.

Основные критерии сформулированы следующим образом: создание государственного кадастра недвижимости завершено; прогнозируемые совокупные земельные и имущественные налоги поступают в консолидированный бюджет в полном объеме; работы по включению сведений о ранее учтенных объектах недвижимости в государственный кадастр недвижимости выполнены; обеспечен ежегодный рост поступлений, полученных от уплаты государственной пошлины за осуществление кадастрового учета земельных участков и представления кадастровых сведений; инфраструктура пространственных данных государственного кадастра недвижимости создана в полном объеме; работы по актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель проведены; работы по проведению массовой оценки объектов капитального строительства завершены;

механизм доступа к информационным ресурсам государственного кадастра недвижимости создан.

Совокупность предложенных критериев позволяет с наибольшей долей вероятности оценить результативность деятельности Росреестра и его подведомственных организаций по достижению целей и решению задач подпрограммы и показателей ее социально-экономической эффективности, в том числе: создание нормативно-правовой и методологической базы по государственному кадастровому учету и кадастровой оценке объектов недвижимости; создание системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости на территории Российской Федерации, включая внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости; обеспечение информационного наполнения государственного кадастра недвижимости сведениями об объектах недвижимости; организацию доступа к государственному кадастру недвижимости органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также организаций и граждан; формирование налоговой базы для сбора земельного и имущественного налогов.

Способами проведения аудита эффективности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию подпрограммы, являются проверка и анализ организации и результатов использования бюджетных средств, а также отдельных аспектов использования бюджетных средств в деятельности проверяемых объектов. В процессе проведения аудита эффективности проводится объективный анализ собранных фактических данных и их сравнение с критериями оценки эффективности использования бюджетных средств. На основании этого составляется заключение об эффективном (неэффективном) использовании бюджетных средств.

В структуре отчета о результатах аудита эффективности, подготавливаемого на заключительном этапе проведения аудита эффективности, ключевыми элементами являются выводы, рекомендации и предложения по повышению эффективности использования бюджетных средств.

В заключении диссертации приведены основные теоретические выводы и практические рекомендации, вытекающие из логики и результатов исследования. В целом они касаются определения концептуальных подходов к управлению системой государственного кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество в новых экономических условиях и предложений по модернизации организационно-экономического обеспечения формирования единой федеральной системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. В вынесенных на защиту положениях содержится авторское видение принципов, приоритетных направлений и механизмов решения важнейшей государственной задачи по повышению качества услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество.

3. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Научные статьи, опубликованные в журналах и изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Мовчан С.Н. Принципы формирования системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество // Экономические науки, 2009. №12 (61).- 0,5 пл.

2. Мовчан С.Н. Повышение качества государственных услуг в сфере кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество // Ученые записки Российской Академии предпринимательства: Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России: Сб. науч. трудов. Вып. XXII // Под общей ред. B.C. Балабанова. - М.: Российская Академия предпринимательства; Агентство печати «Наука и образование», 2009. — 0,5 пл.

3. Мовчан С.Н Институт государственного кадастрового учета недвижимости и регистрации прав на недвижимое имущество: проблемы модернизации // Вестник экономической интеграции, 2010, № 1. - 0,5 пл.

4. Мовчан С.Н., Яремчук Н.В. Собственность как объект государственной регистрации и кадастрового учета // Вестник экономической интеграции, 2010, № 2. - 0,9 пл.

5. Мовчан С.Н. Опыт противодействия организованной преступности и коррупции // Вестник АКСОР, 2008, № 4/2008 (6). - 0,6 пл.

6. Мовчан С.Н. Системные проблемы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций // Вестник АКСОР, 2009, № 1/2009 (7). - 0,8 пл.

7. Мовчан С.Н. Новые подходы к аудиту военных организаций в условиях реорганизации Вооруженных Сил России П Ученые записки Российской Академии предпринимательства: Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России: Сб. науч. трудов. Вып. XIII / Под общей ред. B.C. Балабанова. - М.: Российская Академия предпринимательства; Агентство печати «Наука и образование», 2008. - 0,4 пл.

Статьи в иных изданиях:

8. Мовчан С.Н. Антикоррупционная экспертиза // Финансовый контроль, 2010, №3(100).-0,6 пл.

Подписано в печать 17 марта 2010 г.

Формат 60x90/16

Объём 1,5 п.л.

Тираж 100 экз.

Заказ № 250310287

Оттиражировано на ризографе в ООО «УниверПринт» ИНН/КПП 7728572912\772801001

Адрес: 119333, г. Москва, Университетский проспект, д. 6, кор. 3.

Тел. 740-76-47, 989-15-83.

http://www.univerprint.ru