Казначейское исполнение бюджета муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Казначейское исполнение бюджета муниципального образования"

На правах рукописи

Синельникова Ольга Петровна

Казначейское исполнение бюджета муниципального образования

Специальность 08.00.10. - "Финансы, денежное обращение и кредит"

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Диссертация выполнена на кафедре "Финансы, бюджет и налогообложение" Всероссийского заочного финансово-экономического института.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Поляк Георгий Борисович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Коновалов Владимир Михайлович;

кандидат экономических наук Горский Игорь Васильевич

Ведущая организация: Академия бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации

Защита с о с т с 4 г. в часов в

ауд. на заседании диссертационного Совета К 212.040.01 при

Всероссийском заочном финансово-экономическом институте по адресу: 123995, Москва, ул. Олеко Дундича, 23.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института.

иийрт.

Автореферат разослан {^/Шр/пли 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного Совета К 212.040.01 кандидат экономических наук, доцент /^ Башкатова Т.А.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В последние годы развитие России характеризуется процессом постоянного реформирования бюджетной системы на всех уровнях. При этом актуальной задачей государства остается проведение единой финансовой политики, призванной обеспечить подконтрольность всех централизованных финансовых ресурсов для использования их в качестве важнейшего управляющего фактора развития страны. Экономическое развитие страны невозможно без проведения бюджетной' политики, способствующей достижению высокой эффективности государственных расходов, а также без использования элементов современного механизма управления бюджетными ресурсами на базе информационно-технических систем.

Поскольку наиболее точно состояние дел в управлении экономическими и социальными процессами в России отражается в отношениях между центром, регионами и муниципальными образованиями при реализации возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления функций, то эти отношения рассматриваются как основа бюджетного процесса в Российской Федерации.

Перед экономической наукой стоит проблема поиска баланса принципов централизации и децентрализации в организации междбюджетных отношений. Эволюция государственного регулирования и усложнение межбюджетных связей обусловили' развитие и постоянное совершенствование механизма бюджетной сбалансированности. Совершенствование финансовых взаимоотношений на федеральном, региональном и местном уровнях по-прежнему остается крайне актуальным.

Современная реформа федеративных отношений направлена на дальнейшую децентрализацию управления внутри субъектов Российской Федерации, поскольку решение сложных социальных вопросов требует долгосрочных усилий целого ряда ведомств по определению национальных приоритетов и удовлетворению местных потребностей по реализации поставленных целей. Первоочередной задачей становится эффективность использования ограниченных бюджетных ресурсов, особенно на муниципальном уровне. Одним из инструментов, является казначейское исполнение бюджета на муниципальном уровне, направленное на совершенствование механизмов распределения и контроля за расходованием

бюджетных средств, а также на обеспечение органов исполнительной власти местного самоуправления оперативной и достоверной информацией для принятия ими управленческих решений.

Все вышеизложенное определяет актуальность, цель и задачи данного исследования.

Целью диссертации является исследование особенностей казначейской системы исполнения муниципальных бюджетов и разработка методики повышения эффективности использования бюджетных средств на муниципальном уровне.

В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:

охарактеризовать развитие межбюджетных отношений в России, направленное на формирование финансовых основ федеративных отношений на принципах разграничения налогово-бюджетных обязательств, закрепления доходных источников за муниципальными образованиями, решение проблем сбалансированности их бюджетов и снижение числа дотационных территорий местного самоуправления;

обосновать подходы к разработке форм и организационных процедур исполнения местных бюджетов, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность органов власти местного самоуправления;

осуществить анализ становления системы казначейского исполнения бюджетов, определить тенденции ее развития, место и роль в системе управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и на этой основе обосновать необходимость формирования муниципального казначейства;

определить концептуальные подходы к формированию организационно-функциональной модели казначейского исполнения муниципального бюджета для повышения эффективности/ использования финансовых ресурсов;

разработать методику перехода на казначейское исполнение местного бюджета муниципальным казначейством в составе финансового органа муниципального образования.

Предметом исследования являются отношения между звеньями бюджетной системы по поводу казначейского исполнения муниципальных бюджетов.

Объектом исследования выбрана деятельность органов исполнительной власти всех уровней, осуществляющих исполнение бюджетов по казначейской системе.

Теоретическая основа и методы исследования. В основу диссертационного исследования положены теоретические работы отечественных и зарубежных авторов в области исполнения бюджетов. Определенный вклад в изучение проблем исполнения бюджетов всех уровней и концептуальных подходов к формированию и развитию казначейской системы внесли Акперов И.Г., Бабич А.М., Бетин О.И., Бриль Д.В., Врублевская О.В, Головач СП., Любимцев Ю.И, Нестеренко Т.Г., Павлов Н.П., Павлова Л.Н., Поляк Г.Б., Прокофьев С.Е., Романовский М.В., Серков Б.Н., Премчанд А., Тер-Минасян Т., Десай П., Гарамфалви Л. и другие.

Информациошгую базу исследования составили законодательные и нормативные документы, аналитические материалы Счетной палаты Российской Федерации и методические разработки автора данного исследования. В работе анализируются отчетные данные об исполнении бюджетов всех уровней за ряд лет, представленные Правительством Российской Федерации, Минфином Московской области и финансовым органом г. Иркутска.

Научная новизна работы. Сформулированы концептуальные подходы к организации казначейской системы исполнения муниципального бюджета, дающие максимальный эффект при ориентации на принципы формирования муниципального казначейства.

На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной:

выявлены причины неэффективности межбюджетных отношений между федеральным, региональными и местными бюджетами, вытекающие из противоречий, заложенных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в законодательно установленных нормах и фактическим финансовым обеспечением территориальных бюджетов;

сформулированы принципы функционирования муниципального казначейства, являющиеся основой казначейского исполнения местного бюджета: единства казначейства (единство кассы), единства исполнения бюджета, разделения (адресности и целевого характера бюджетных средств), прозрачности

исполнения местного бюджета, эффективного использования финансовых ресурсов, финансирования расходов бюджета и осуществления платежей в пределах средств, находящихся на едином счете казначейства;

определена организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета, включающая мобилизацию финансовых ресурсов, кассовое исполнение местного бюджета, контроль за эффективностью использования бюджетных средств;

проведен анализ системы казначейского исполнения муниципальных бюджетов и на его основе разработаны: методические рекомендации по созданию казначейской системы исполнения муниципального бюджета, позволяющие путем совершенствования работы финансовых органов муниципальных образований добиться нового качественного уровня исполнения местных бюджетов, и методика осуществления контроля за исполнением муниципального бюджета с использованием информационных технологий;

разработаны основные организационно-правовые и финансовые условия, ориентированные на применение информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающие деятельность муниципального финансового органа и других органов исполнительной власти муниципального образования, участвующих в процессе исполнения муниципального бюджета, позволяющие реализовать основные принципы казначейского исполнения местных бюджетов.

Практическая значимость работы заключается в том, что отдельные положения, выводы и рекомендации диссертации явились основой при разработке автором методических рекомендаций по переходу на казначейское исполнение бюджета муниципального образования и контролю за исполнением муниципальных финансовых ресурсов. Автором диссертационного исследования осуществлялась постановка технических заданий для совершенствования комплекса информационной системы управления финансами на этапе его внедрения и эксплуатации в Московской области, который использовался при переводе муниципальных образований на функционирование по казначейской системе в городах и районах Московской и Псковской областей, в г. Иркутске.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались и получили одобрение на «Научно-практической конференции по проблемам казначейского исполнения бюджетов всех уровней» в

б

2001 году (г. Москва), на региональных семинарах по проблемам исполнения местного бюджета казначейским способом в Московской области в 2000 и 2001 годах.

Результаты исследования реализованы в 2001 - 2002 годах при организации исполнения местных бюджетов казначейским способом в муниципальных образованиях Московской и Псковской областей, в г. Иркутске.

Публикации. По теме диссертации опубликованы 4 работы общим объемом 2,8 пл., в т.ч. авторские -2,7 пл.

Объем и структура диссертационной работы. Работа изложена на 155 страницах печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего 80 наименований, и 8 приложений.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, цель и задачи исследования.

В первой главе «Особенности финансового обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации» рассмотрены теория и практика межбюджетных отношений в Российской Федерации, проблемы межбюджетных отношений, заложенные в действующем законодательстве и программных мероприятиях на перспективу, в частности проблемы вытекающие в обеспечении норм бюджетного федерализма на муниципальном уровне. Определены предпосылки формирования института контроля за движением централизованных бюджетных средств и осуществлен анализ становления казначейской системы исполнения бюджетов.

Во второй главе «Сравнительный анализ казначейских систем исполнения бюджетов» проанализирован механизм исполнения муниципальных бюджетов Российской Федерации органами федерального казначейства, рассмотрен зарубежный опыт казначейского исполнения местных бюджетов ряда стран Европы (Франция и Великобритания) и выявлены принципы казначейского исполнения муниципальных бюджетов. Описаны проблемы развития казначейской системы исполнения бюджетов, в том числе муниципального уровня. Определена необходимость и обоснованность создания собственного муниципального казначейства.

В третьей главе «Казначейство - эффективный инструмент исполнения муниципального бюджета» в процессе исследования разработана и выбрана организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета, включающая принципы его исполнения. Разработаны методические рекомендации по переходу на казначейское исполнение местных бюджетов, а также методические основы повышения эффективности управления и контроля за муниципальными финансовыми ресурсами.

В заключении сформулированы основные результаты исследования и определены направления развития казначейской системы с целью повышения эффективности исполнения местных бюджетов в Российской Федерации.

Основное содержание работы

В работе выделены следующие проблемы.

Первая проблема - наличие противоречий в межбюджетных отношениях в Российской Федерации, оказывающих влияние на экономическое развитие территорий местного самоуправления.

Без проведения бюджетной политики, направленной на создание оптимальных правоотношений с руководителями регионов и муниципальных образований, способствующих увеличению поступлений в доходы бюджетов в целях выравнивания уровней развития регионов (в их составе муниципальных образований) и достижения высокой эффективности государственных и муниципальных расходов, невозможен очередной шаг в экономическом развитии всей страны.

Основы межбюджетных отношений нашли отражение в ряде статей Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ). Однако законодательно не до конца решены вопросы, связанные с определением способов и приемов практического осуществления прав и обязанностей участников межбюджетных отношений. Не выработаны формы и организационные процедуры, позволяющие обеспечивать финансовую самостоятельность и ответственность региональных и, тем более, местных органов власти, повышать их заинтересованность в эффективном управлении государственными и муниципальными финансами.

Бюджетная политика государства, в стремлении осуществить поддержку экономического развития территорий, направлена на проведение структурных реформ в социальной сфере, усиление социальной поддержки и защиты населения, что достигается реформированием межбюджетных отношений.

В целях реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются направления:

субвенций и субсидий из Фонда компенсаций для финансирования обязательств, возложенных федеральными законами на бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты (о детских пособиях, о социальной защите инвалидов и ветеранов);

субсидий из Фонда регионального развития и Фонда реформирования региональных финансов на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней в Российской Федерации для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру, реформирования и оздоровления региональных финансов, повышения эффективности бюджетных расходов;

дотаций из Фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с повышением оплаты труда работников бюджетной сферы и предоставлением субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг.

Так, объем финансовой помощи бюджетам других уровней в 2001 году составил 230,0 млрд. рублей, в 2002 году-318,3 млрд. рублей, что в 1,2 раза выше показателей, предусмотренных законами о федеральном бюджете на соответствующий год.

Вместе с тем перед бюджетами всех уровней сохраняется задолженность по уплате налогов и сборов. За 2002 год общая задолженность по уплате налогов и сборов в консолидированную бюджетную систему Российской Федерации составила 521,8 млрд. рублей, из них: в федеральный бюджет - 85,5 % (или 446,3 млрд. рублей), региональные бюджеты - 8,7 %, местные бюджеты - 5,8 %. При этом сохранилась тенденция роста задолженности по региональным и

местным бюджетам, что указывает на незаинтересованность федеральных ведомств в стабильном и полном поступлении налогов и сборов во П и Ш уровни бюджетов.

В консолидированном бюджете Российской Федерации преобладание тенденции к централизации доходов на федеральном уровне приводит к соотношению уровня налоговых доходов федерального бюджета к территориальным бюджетам приблизительно равному 60 : 40 (в 2001 году - 62,3 % к 37,7 %; в 2002 году - 60,6 % к 39,4 %), что, в свою очередь, создает возможность осуществлять давление на нижестоящие уровни власти в принятии и исполнении решений при перераспределении доходной части федерального бюджета. Доля муниципальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации составляет до 20 %, а в расходах - до 30 %. В местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу: через муниципальные бюджеты финансируется до 60 % расходов консолидированного бюджета на образование, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и социальную политику. В то же время собственные налоговые доходы местных бюджетов в среднем по стране покрывают менее 15 % расходных потребностей бюджетов.

Все это влияет на состояние местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации, которое оценивается как неустойчивое. На уровне субъектов Российской Федерации оно характеризуется следующими показателями:

- число высокодотационных территорий увеличилось до 31 в 2002 году и до 29 в 2003 году, по сравнению с 21 регионом в 2001 году;

- количество регионов, бюджеты которых исполнены с дефицитом, увеличилось с 42 в 2001 году до 63 в 2002 году.

Наличие диспропорций в распределении доходов по субъектам Российской Федерации и местным самоуправлениям с закрепленными расходными полномочиями является постоянной проблемой поиска баланса принципов централизации и децентрализации в организации междбюджетных отношений.

Проблемы, которые всегда лежали в основе принципов распределения накопленного ВВП, а также внутреннего регионального продукта (ВРП) между домашним хозяйством, предприятиями и государственными расходами, остаются не решенными и в настоящее время. Недостаток произведенного объема ВВП

порождает дефицит средств, направляемых на покрытие государственных расходов.

В то же время крайне низкий уровень закрепленных на долгосрочной основе источников доходов региональных и местных бюджетов и сохранение неразграниченных расходных обязательств разных уровней снижают заинтересованность соответствующих органов власти в экономическом развитии вверенных им территорий. В настоящее время общий объем установленных законодательством расходных обязательств консолидированного бюджета Российской Федерации составляет 6,5 трлн. рублей, что превышает имеющиеся финансовые ресурсы почти в два раза.

Вторая проблема - определение путей устранения противоречий в межбюджетных отношениях в целях финансового обеспечения расходных полномочий муниципального уровня бюджетной системы.

В сложившейся ситуации необходима комплексная реформа системы исполнения бюджетов всех уровней, целью которой является создание прозрачной и достоверной системы учета государственных, а также муниципальных финансовых ресурсов, обеспечивающей оперативное получение информации участниками бюджетного процесса для принятия ими эффективных управленческих решений.

Одним из элементов реформы системы исполнения бюджетов призвана стать казначейская система исполнения бюджетов всех уровней, законодательно закрепленная статьей 216 БК РФ, вступившего в действие с 1 января 2000 года. Согласно ей бюджеты всех уровней бюджетной системы страны должны исполняться на основе принципа единства кассы и осуществления всех расходов с единого счета бюджета.

Органы федерального казначейства в рамках регулирования доходов зачисляют их в бюджеты различных уровней по видам, осуществляют операции по возврату плательщикам излишне уплаченных или взысканных сумм доходов по заключениям налоговых органов, финансируют расходы, предусмотренные в законе о федеральном бюджете, а также в законе о бюджете субъекта Российской Федерации и решении о бюджете муниципального образования (по соглашению о кассовом обслуживании). Однако федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год» предусмотрено право субъектам Российской Федерации, а в их

составе и местным бюджетам, не получающим дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки, осуществлять кассовое обслуживание бюджетов кредитными организациями на конкурсной основе по специальному договору. Кроме того, в ряде территорий исполнение бюджета по доходам, как и прежде, осуществляют налоговые и таможенные органы.

Структура доходов федерального бюджета в 2001 году в разрезе министерств и ведомств, администрирующих их поступление, представлена на рисунке 1.

Рис 1 Структура доходов федерального бюджета за 2001 год

В 2002 году поступление налогов и иных платежей, контролируемых Министерством финансов Российской Федерации и в его составе другими федеральными органами, составило 60,2 млрд. рублей, что выше абсолютного значения 2001 года (45,8 млрд. рублей) в 1,31 раза. Причем основной объем поступлений доходов в федеральный бюджет (в сумме 1488,6 млрд. рублей) по-прежнему составляют поступления, администрируемые МНС России: В 2001 году они составляли 60,1 % от общего объема доходов, в 2002 году - 67,6 % (без учета ЕСН-52,1%).

С 2000 года в Российской Федерации осуществляется процесс перевода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение федеральными

органами казначейства. Процесс начался с централизации учета доходов, распределяемых между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Для высокодотационных субъектов Российской Федерации федеральными законами устанавливается кассовое обслуживание исполнения бюджетов органами федерального казначейства.

В 2002 году органы федерального казначейства:

перевели в полном объеме на кассовое обслуживание бюджеты 30-ти регионов, получающих дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, что составляет 34,1 % общего числа региональных бюджетов;

обслуживали бюджеты всех 89-ти субъектов Российской Федерации в части целевых средств, передаваемых им из федерального бюджета;

осуществляли полностью кассовое обслуживание 1033-х бюджетов муниципальных образований и 40 бюджетов ЗАТО, или 9,8 % общего числа местных бюджетов.

Следовательно, до 90 % бюджетов муниципальных образований не охвачены казначейским исполнением через территориальные органы федерального казначейства, что, в свою очередь, делает актуальным для органов местного самоуправления развертывание работы по созданию муниципальных казначейств.

Обслуживание лицевых счетов бюджетополучателей органами федерального казначейства осуществляется со значительными недостатками. Зачисление средств на лицевые счета осуществляется, как правило, с нарушением установленных сроков, вследствие чего бюджетополучатели не успевают в течение месяца провести необходимые платежи. На начало каждого месяца на лицевых счетах остаются неиспользованные средства бюджета, которые согласно статье 242 БК РФ, после завершения операций финансового года подлежат учету на едином счете бюджета в качестве остатка средств на начало очередного финансового года. Их размеры по годам представлены ниже на рисунке 2.

По данным отчета Правительства Российской Федерации об исполнении бюджета за 2002 год, эти остатки на счетах в кредитных организациях возросли с конца 2001 года на 69,0 млрд. рублей и составили 272,0 млрд. рублей. Из них только неиспользованные остатки средств на лицевых счетах распорядителей и

получателей, включая средства в иностранной валюте, в органах федерального казначейства достигли 178,8 млрд. рублей, что в 2,2 раза больше по сравнению с 2001 годом (80,7 млрд. рублей).

Рис. 2. Остатки средств на счетах Рис. 3 Динамика остатков на счетах фед. бюджета

фед. бюджета на конец года в процентах к объему его расходов

В то же время более 10 % доходов федерального бюджета выпадает из финансового оборота. В результате чего значительные внешние и внутренние заимствования ложатся на плечи отечественных налогоплательщиков. Динамика роста остатков средств федерального бюджета показана на рисунке 3.

Основными причинами формирования остатков средств на конец отчетного периода на лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в органах федерального казначейства, являются:

неравномерное и несвоевременное финансирование расходов федерального бюджета органами федерального казначейства (финансирование расходов за 2002 год составило: 1 кв. - 20,6 %, 2 кв. - 23, 8%, 3 кв. - 25,6 %, 4 кв. - 30,0 %);

многоступенчатость распределения лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования;

некачественное финансовое планирование бюджетных расходов по получателям, а также поквартальное распределение расходов в разрезе экономических статей;

неоперативная работа получателей и распорядителей бюджетных средств по корректировке расходов бюджета приводит к "зависанию" остатков бюджетных средств на лицевых счетах на протяжении нескольких месяцев;

сохранение практики задержки в проведении платежей органами федерального казначейства при наличии средств на лицевом счете организации. Так, за 2001 год только по г. Москве такие задержки составляли от 3 до 9 дней.

В целом исполнение бюджетов органами федерального казначейства имеет ряд недостатков, наличие которых отрицательно сказывается на решении обслуживаться через органы казначейства, особенно на муниципальном уровне:

существование двух независимых друг от друга потоков документов -по доходам и по расходам;

зачисление доходов при межбюджетном регулировании не в разрезе плательщиков налогов и сборов, а по источникам и способам получения доходов;

ограниченные возможности казначейской системы по отражению и учету принятых бюджетных обязательств согласно договорам бюджетополучателей с поставщиками работ и услуг (лишь коммунальные услуги);

длительная процедура прохождения обработки документов, отсутствие электронного обмена информацией по большинству операций.

Многолетний опыт большинства стран Европы (за исключением Франции), при котором центральное казначейство обслуживает только государственный бюджет и не распространяет свои функции на обслуживание территориальных и местных бюджетов, является приемлемым и для России. Причинами для принятия такого решения являются как недостатки в работе органов федерального казначейства, так и закрепленные федеральными законами права и полномочия органов местного самоуправления по исполнению муниципальных бюджетов.

Новая редакция Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ) и статья 215 БК РФ (в редакции от 11 ноября 2003 г.) устанавливают исполнение бюджетов муниципальных образований в соответствии с БК РФ. Одновременно, статья 165 БК РФ предоставляет возможность органам местного самоуправления возложить организацию исполнения местного бюджета на органы федерального казначейства Минфина России.

Между тем БК РФ установлено, что местный бюджет есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Новая структура бюджета муниципального образования приведена на рисунке 4.

Рис. 4 Структура бюджета муниципального образования Отделения федерального казначейства, обеспечивая исключительно кассовое обслуживание получателей бюджетных средств, не снимают с муниципального финансового управления необходимости отслеживать все кассовые операции бюджета по всем распорядителям и получателям бюджетных средств. Таким образом, муниципальное финансовое управление, независимо от того, работает оно через органы федерального казначейства или нет, несет всю нагрузку по исполнению бюджета, начиная с формирования проекта бюджета, отработку всех процедур санкционирования, контроля, списания кассовых расходов и заканчивая составлением всех форм отчетности об исполнении бюджета. В связи с этим финансовое управление работает с полной функциональной нагрузкой, обеспечивающей выполнение всех этих процедур.

Выполнить требования БК РФ в части казначейского обслуживания местного бюджета и управления его средствами можно и без помощи федерального казначейства. В пункте 7 статьи 151 БК РФ прямо указывается, что с этой целью в муниципальном образовании может быть создано муниципальное казначейство.

На основе сравнительного анализа функционирования муниципальных образований в России и за рубежом сформулированы принципы казначейского исполнения местного бюджета, следование которым позволит в полной мере реализовать стоящие перед муниципальным казначейством задачи эффективного

расходования средств местного бюджета, внебюджетных фондов и контроля за ними.

Наряду с принципами единства кассы, единства исполнения бюджета и сбалансированности, определенными бюджетным кодексом, при исполнении бюджета по казначейской схеме муниципальным казначейством необходимо учитывать принцип единства казначейства, включающий единые стандарты качества и единую методологию исполнения бюджетов.

Применение принципа бюджетного равновесия заключается в передаче бюджета, утвержденного в полном равновесии по доходам и расходам, на исполнение в муниципальное казначейство, а при наличии кассовых разрывов направление согласованных вариантов получения заемных средств, что позволит усилить ответственность финансовых органов за исполнение бюджетов.

Необходимость использования принципа разделения бюджетных поступлений по источникам основывается на раздельном учете и отражении в лицевых счетах бюджетополучателей операций со средствами, поступающими в целях реализации федеральных, региональных и местных программ, финансирование которых осуществляется из средств бюджетов различного уровня, а также внебюджетных источников.

Принцип эффективного использования финансовых средств включает: осуществление операций со средствами муниципального бюджета посредством централизации бюджетных средств муниципального образования, их рациональное и качественное использование, ускорение оборачиваемости денежных средств (с использованием процедур документооборота) и направление свободных остатков, образующихся на лицевых счетах бюджетополучателей в течение года, на покрытие текущих и капитальных расходов местного бюджета.

Третья проблема - создание муниципального казначейства как эффективного инструмента исполнения местного бюджета.

Изучение теории и практики построения бюджетной системы, создания бюджетных документов и исполнения бюджетов разного уровня, позволило сделать вывод о том, что ни в одном исследовании не рассматривался вопрос о формировании казначейской системы для исполнения местных бюджетов в составе действующего финансового органа муниципального образования, и, более

того, не были даны правовые и методологические рекомендации построения казначейской системы исполнения бюджетов муниципальных образований.

На основе зарубежного опыта в управлении финансами муниципальных образований стран Европы, в диссертации разработана организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципальных бюджетов, позволяющая мобилизовать финансовые ресурсы, осуществлять кассовое исполнение местных бюджетов, а также действенный предварительный и текущий контроль за эффективным использованием бюджетных средств. Организация муниципального казначейства требует определенной последовательности: наличие инициативы исполнительной власти - внесение изменений и дополнений в законодательство муниципального образования, определяющей принцип казначейского учета и исполнения местного бюджета органом муниципального казначейства; планирование мероприятий и результатов по итогам их выполнения; регламент организационных процедур, их продолжительность, стоимость и ответственных исполнителей; выполнение мероприятий.

В соответствии с предлагаемой организационно-функциональной моделью в состав муниципального казначейства включаются:

- отдел краткосрочного прогнозирования. Прогноз по доходам и расходам бюджета, составляемый этим отделом, ляжет в основу ежемесячного кассового плана финансирования расходов.

- отдел предварительного контроля расходов бюджета, либо отдел исполнения бюджета. Данный отдел осуществляет текущий и предварительный контроль расходов местного бюджета, ведет учет принятых бюджетных обязательств по всем договорам и осуществляет платежи в их пределах.

Разработанная в диссертационном исследовании Методика перевода местного бюджета на казначейское исполнение требует принятия Инструкции по открытию и ведению лицевых счетов в муниципальном казначействе, состоящей примерно из 10 разделов и описывающей весь процесс казначейского исполнения местного бюджета, а также порядок взаимодействия участников бюджетного процесса на уровне муниципального образования в период его исполнения как в самом казначействе, так и в его территориальных подразделениях.

Схема казначейского исполнения местного бюджета представлена на рисунке 5.

Отчеты по форме I мм

Рис.5. Схема казначейского исполнения местного бюджета

Отличительной чертой казначейского исполнения местного бюджета является введение системы лицевых счетов, с отражением на них расходов и доходов организаций и учреждений. Казначейское исполнение местного бюджета (все доходные и расходные операции) производится на едином- счете муниципального казначейства. При этом на текущие банковские счета удаленных от казначейства бюджетополучателей перечисляются средства бюджета лишь для получения наличных денежных средств.

Одной из главных задач муниципального казначейства является проведение предварительного контроля расходов на стадии платежа, который заключается в проверке документов, представляемых получателями средств бюджета для проведения финансовых операций на их лицевых счетах. Документы, подтверждающие принятые учреждением денежные обязательства, исполняются за счет соответствующего бюджета и средства, списываемые с лицевого счета получателя средств бюджета, перечисляются контрагентам.

Однако при проверке документов возможны конфликтные ситуации между сотрудниками казначейства и клиентами. Избежать их позволит принимаемый администрацией муниципального образования в соответствии со статьей 226 БК РФ Порядок представления документов в муниципальное казначейство и его территориальные отделы для подтверждения принятых денежных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств муниципального бюджета. Указанный Порядок должен содержать перечень представляемых документов и их формы. Так, например, в целях списания денежных средств: со статьи «Оплата труда гражданских служащих» в казначейство представляется справка о начисленной заработной плате и заявка на получение наличных денежных средств; со статей «Медикаменты», «Питание», «Мягкий инвентарь» - счет, счет-фактура, накладные, акт приемки продукции (работ, услуг). При этом для учреждений, обслуживаемых централизованной бухгалтерией, справка о начисленной заработной плате заполняется по расширенной форме, где отражаются суммы, удержанные из зарплаты и начисленные на оплату труда в разрезе дошкольных учреждений, школ, ПТУ, ССУЗов и т.д. Кроме того, в Порядке указываются условия авансирования оплаты работ и услуг и размеры авансовых платежей в зависимости от статей расходов.

Методические рекомендации по созданию казначейской системы исполнения муниципального бюджета и ее развитию, а также методика осуществления контроля за исполнением муниципальных финансов, разработанные автором диссертации, позволяют путем совершенствования работы финансовых органов муниципальных образований, применения современных информационных технологий добиться качественного уровня исполнения местных бюджетов.

В целях эффективного расходования средств местных бюджетов должна применяться система обслуживания клиентов муниципального казначейства с использованием «картотеки накопления платежных поручений», что резко сокращает поток документов, стабилизирует работу муниципального казначейства, а также распорядителей и получателей средств местного бюджета. Одновременно, в целях рационального использования ограниченных финансовых ресурсов местного бюджета, учет бюджетных обязательств должен вестись по всем договорным обязательствам, что позволит осуществить предварительный контроль за принимаемыми получателями обязательствами, снизить уровень неплатежей, сократить дебиторскую и кредиторскую задолженности местного бюджета.

Создание системы, обеспечивающей эффективное исполнение бюджета, является дорогостоящим мероприятием, требующим как значительных начальных инвестиций, так и существенных средств на ее текущее содержание (в том числе на оплату услуг связи, эксплуатацию средств вычислительной и другой оргтехники, заработную плату персонала и др.).

Для достижения поставленных задач, требующих от казначейской системы мобильности и результативности в управлении финансовыми потоками, необходимо внедрение информационных технологий, которые позволят достичь наилучших результатов при оптимальных затратах. При выборе компании на рынке информационных услуг следует учитывать сгруппированные и выделенные автором диссертационного исследования основные организационно-правовые и финансовые условия к информационным технологиям: а), точное следование положениям БК РФ при решении задач исполнения бюджета; б), полный набор функций контроля и учета движения средств на лицевых счетах бюджетополучателей при казначейском исполнении бюджета; в), получение отчетных данных на всех этапах казначейского исполнения бюджета;

г), построение бухгалтерского учета исполнения местного бюджета на положениях и плане счетов Инструкции по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов;

д). полное электронное взаимодействие между участниками бюджетного процесса с банками и с отделениями федерального казначейства.

Бюджетная роспись получателя бюджетных средств; уведомления о бюджетных ассигнованиях и их последующих корректировках; сметы доходов и расходов бюджетополучателей; проекты распределения лимитов бюджетных

обязательств, сводные реестры распределения лимитов по распорядителям, уведомления о лимитах бюджетных обязательств по получателям и их корректировки; внутренние реестры на финансирование, а также реестры от УФК и ОФК и другие документы должны приниматься, передаваться и загружаться в базу данных электронным способом. По электронной почте должны осуществляться прием и обработка банковских выписок, а также передача платежных документов в банк.

Осуществить проверку и вести учет средств местного бюджета помогает программный продукт, в котором реализованы функции учета денежных обязательств бюджетополучателей в форме расшифровок договоров с подрядными организациями на поставку товаров и услуг. В расшифровке содержатся сведения о поставщике, общем объеме договора, помесячном графике платежей и бюджетной классификации расходов. На основании произведенных платежей по каждому договору ведется учет движения средств и выдается информация о наличии остатков, что позволяет более точно планировать распределение лимитов бюджетных обязательств и обоснованно осуществлять расходование бюджетных средств путем формирования кассового плана финансирования расходов. С единого счета финансового органа за бюджетополучателей осуществляются платежи по итогам выполненных работ, оказанных услуг и поставленной продукции на расчетные счета организаций с одновременным отражением кассовых расходов на лицевых счетах бюджетополучателей.

Внедрение казначейской системы позволяет получать оперативную и достоверную информацию о состоянии муниципальных финансов.

О повышении эффективности использования средств местного бюджета на примере г. Иркутска за период с 2001 по 2003 год наглядно свидетельствуют данные приведенной таблицы 1.

С внедрением в г. Иркутске системы казначейского исполнения местного бюджета изменилась структура его расходов, что позволило в полном объеме профинансировать расходы в социальной сфере. В результате работникам бюджетной сферы без задержек выплачивалась заработная плата, бюджетными учреждениями своевременно перечислялись средства единого социального налога и оплачивались коммунальные услуги. В 2003 году, по сравнению с 2001 годом, рост расходов на 79,7 % по разделу «Промышленность, энергетика и

строительство» в первую очередь обусловлен ростом расходов на 58,2 % по статье «капитальное строительство в непроизводственной сфере».

Таблица 1

Анализ исполнения бюджета г. Иркутска за 2001-2003 годы

Наименование показателей Отчет та 2001 гад (пЯ«К|КЩ1и квзаяеветсое юоамеякс местного бюджета) (а мля щблг*) Отчет та 2002гаа а мля. Р)6леЯ) Испалнянс К 2001га процентах Отчет и 2003 гад (полны! оереход аааазнмейасое яаюляеняе моелкго бюджета) (акля рублей) Ишалнннеа 2002га процентах Процент исполнения нееттмго бюджетяза 2003 год к 2001 году

ВСЕГО доходов 2118.6 3395,0 120,4 37603 110,8 133.4

ВСЕГО РАСХОДОВ, втомчвсле: 2831.6 3419.3 120,8 3985,0 116,5 140,7

Промышленность, энергетика и строительство 202,5 271,2 133,9 363,9 179,7

1 ранспорт. сваи я ннформатака 122.9 132,7 108.0 209,4 157,8 170,4

Образование 894,4 1047,8 117,2 1095,7 104,6 122.5

Культура, искусство и кинематография 11/1 23,2 200,0 36,5 1573 314,7

Здравоохранение н физическая культура 509,6 614.6 120,6 710.» 115,7 1393

Социальная политика 118,5 292.8 247,1 323.2 110.4 272,7

Из общего объема расходов кстша бюджета каввтвльмие вложеввв составляют, вэ ввх: 3003 379,2 126.3 409,0 107,8 136,2

-приобретен** »борудостмш» ¿«иашим пим*м)н4 4 яеярмиваЛеяветоё сфере 4£ 23,7 515,2 35,1 148.1 763,0

чштмяллшве ся^пмкпймв « щеяроювлдеялешшй сфере 170,7 265,5 1553 270,0 101,7 158,2

Внедрение казначейских технологий позволило направить средства местного

бюджета на развитие внутригородского автомобильного транспорта, осуществить расходы на приобретение оптиковолоконной сети для обеспечения связи, дорогостоящего медицинского оборудования и оборудования для инвалидов.

Все это стало возможным благодаря увеличению оборачиваемости средств местного бюджета и маневренности использования свободных остатков на лицевых счетах бюджетополучателей. Так средства местного бюджета при финансировании учреждений по старой схеме поступают на счет получателей примерно на 7 день. Объем ежедневно перечисляемых финансовым органом средств местного бюджета составляет 15 млн. рублей (3760,5 млн. рублей : 250 рабочих дней в году). Ежедневный остаток неиспользованных средств на счете финансового органа, примерно, равен 5 млн. рублей. Следовательно, за эти 7 дней в кредитных организациях оборачивается, как минимум, 70 млн. рублей (7 х 15 - 5). С внедрением казначейских технологий в процесс исполнения местного бюджета эти средства со дня зачисления на единый счет казначейства участвуют в обороте финансового органа, а не кредитной организации. Эффект от оборачиваемости средств увеличивается примерно в 4 - 5 раз (70:15).

Таким образом, в диссертации сформулированы теоретические основы создания и развития казначейской системы исполнения местных бюджетов в Российской Федерации в целях повышения эффективности управления муниципальными финансовыми ресурсами. Предложена организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета в составе финансового органа муниципального образования и принципы ее функционирования. Внедрение в практику исполнения местных бюджетов ряда территорий казначейских технологий, разработанных в методических рекомендациях по переводу на казначейское исполнение местного бюджета и методике контроля за расходованием бюджетных средств, только за счет ускорения оборачиваемости средств, а также рационального использования остатков средств на едином счете местного бюджета, повысили эффективность исполнения муниципальных бюджетов.

Публикации по теме диссертации

1. Синельникова О. П. Порядок перевода на казначейское исполнение местных бюджетов // Доклада: и материалы научно-практического семинара -совещания на тему: "Казначейская система исполнения бюджета и ее модели".- М.: ЭЛИОТ, 2002 г. - 0,6 пл.

2. Ласкин Н.А., Синельникова О.П. Организация взаимодействия органа исполняющего бюджет, распорядителей и получателей бюджетных средств в процессе казначейского исполнения бюджета с применением программного комплекса ИСУФ // тезисы доклада научно-практического семинара-совещания на тему: "Казначейская система исполнения бюджета и ее модели".- М.: ЭЛИОТ, 2002 г. - 0,2 пл., в т.ч. авторский объем - 0,1 пл.

3. Синельникова О.П. Исполнение местного бюджета муниципальным казначейством // БиНО: Бюджетные учреждения № 3 (51).- М.: Изд-во фирма "ЭКАР", 2003 г. - 0,9 пл.

4. Синельникова О. П. Зарубежный опыт управления финансами муниципальных образований на примере Франции и Великобритании // Сборник научных трудов аспирантов, соискателей и докторантов.- М.: Изд-во "Вуз и школа", 2003 г. -1,1 пл.

ЛР ИД № 00009 от 25.08.99 г.

Подписано в печать 24.03.2004. Формат 60*90 7|6. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman Cyr. Усл. печ. л. 1. Тираж 100 экз. Заказ № 369.

Отпечатано в редакционно-издательском отделе

Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ)

с оригинал-макета заказчика. Олеко Дундича, 23, Москва, Г-96, ГСП-5,123995

Si* 660 g

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Синельникова, Ольга Петровна

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Особенности финансового обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.1. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.2. Финансовое обеспечение расходных полномочий различных уровней бюджетной системы

1.3. Формирование института контроля за движением централизованных бюджетных средств

Глава 2. Сравнительный анализ казначейских систем исполнения бюджетов

2.1. Механизм исполнения муниципальных бюджетов органами федерального казначейства в Российской Федерации

2.2. Зарубежный опыт казначейского исполнения местных бюджетов

2.3. Принципы организации казначейского исполнения муниципальных бюджетов

Глава 3. Казначейство - эффективный инструмент исполнения муниципального бюджета

3.1. Организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета

3.2. Методические основы повышения эффективности исполнения местного бюджета

3.3. Организационно-правовые и финансовые условия применения информационных технологий при казначейском исполнении бюджета муниципального образования

Диссертация: введение по экономике, на тему "Казначейское исполнение бюджета муниципального образования"

Актуальность темы исследования. В последние годы развитие России характеризуется процессом постоянного реформирования бюджетной системы на всех уровнях. При этом актуальной задачей государства остается проведение единой финансовой политики, призванной обеспечить подконтрольность всех централизованных финансовых ресурсов для использования их в качестве важнейшего управляющего фактора развития страны. Экономическое развитие страны невозможно без проведения бюджетной политики, способствующей достижению высокой эффективности государственных расходов, а также без использования элементов современного механизма управления бюджетными ресурсами на базе информационно-технических систем.

Поскольку наиболее точно состояние дел в управлении экономическими и социальными процессами в России отражается в отношениях между центром, регионами и муниципальными образованиями при реализации возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления функций, то эти отношения рассматриваются как основа бюджетного процесса в Российской Федерации.

Перед экономической наукой стоит проблема поиска баланса принципов централизации и децентрализации в организации междбюджетных отношений. Эволюция государственного регулирования и усложнение межбюджетных связей обусловили развитие и постоянное совершенствование механизма бюджетной сбалансированности. Совершенствование финансовых взаимоотношений на федеральном, региональном и местном уровнях по-прежнему остается крайне актуальным.

Современная реформа федеративных отношений направлена на дальнейшую децентрализацию управления внутри субъектов Российской Федерации, поскольку решение сложных социальных вопросов требует долгосрочных усилий целого ряда ведомств по определению национальных приоритетов и удовлетворению местных потребностей по реализации поставленных целей. Первоочередной задачей становится эффективность использования ограниченных бюджетных ресурсов, особенно на муниципальном уровне. Одним из инструментов является казначейское исполнение бюджета на муниципальном уровне, направленное на совершенствование механизмов распределения и контроля за расходованием бюджетных средств, а также на обеспечение органов исполнительной власти местного самоуправления оперативной и достоверной информацией для принятия ими управленческих решений.

Все вышеизложенное определяет актуальность, цель и задачи данного исследования.

Целью диссертации является исследование особенностей казначейской системы исполнения муниципальных бюджетов и разработка методики повышения эффективности использования бюджетных средств на муниципальном уровне.

В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:

- охарактеризовать развитие межбюджетных отношений в России, направленное на формирование финансовых основ федеративных отношений на принципах разграничения налогово-бюджетных обязательств, закрепления доходных источников за муниципальными образованиями, решение проблем сбалансированности их бюджетов и снижение числа дотационных территорий местного самоуправления;

- обосновать подходы к разработке форм и организационных процедур исполнения местных бюджетов, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность органов власти местного самоуправления;

- осуществить анализ становления системы казначейского исполнения бюджетов, определить тенденции ее развития, место и роль в системе управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами и на этой основе обосновать необходимость формирования муниципального казначейства;

- определить концептуальные подходы к формированию организационно-функциональной модели казначейского исполнения муниципального бюджета для повышения эффективности использования финансовых ресурсов;

- разработать методику перехода на казначейское исполнение местного бюджета муниципальным казначейством в составе финансового органа муниципального образования.

Предметом исследования являются отношения между звеньями бюджетной системы по поводу казначейского исполнения муниципальных бюджетов.

Объектом исследования выбрана деятельность органов исполнительной власти всех уровней, осуществляющих исполнение бюджетов по казначейской системе.

Теоретическая основа и методы исследования. В основу диссертационного исследования положены теоретические работы отечественных и зарубежных авторов в области исполнения бюджетов. Определенный вклад в изучение проблем исполнения бюджетов всех уровней и концептуальных подходов к формированию и развитию казначейской системы внесли Акперов И.Г., Бабич A.M., Бетин О.И., Бриль Д.В., Врублевская О.В, Головач С.П., Любимцев Ю.И, Нестеренко Т.Г., Павлов Н.П., Павлова JI.H., Поляк Г.Б., Прокофьев С.Е., Романовский М.В., Серков Б.Н., Премчанд А., Тер-Минасян Т., Десай П., Гарамфалви J1. и другие.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные документы, аналитические материалы Счетной палаты Российской Федерации и методические разработки автора данного исследования. В работе анализируются отчетные данные об исполнении бюджетов всех уровней за ряд лет, представленные Правительством Российской Федерации, Минфином Московской области и финансовым органом г. Иркутска.

Научная новизна работы. Сформулированы концептуальные подходы к организации казначейской системы исполнения муниципального бюджета, дающие максимальный эффект при ориентации на принципы формирования муниципального казначейства.

На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной:

- выявлены причины неэффективности межбюджетных отношений между федеральным, региональными и местными бюджетами, вытекающие из противоречий, заложенных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в законодательно установленных нормах и фактическим финансовым обеспечением территориальных бюджетов;

- сформулированы принципы функционирования муниципального казначейства, являющиеся основой казначейского исполнения местного бюджета: единства казначейства (единство кассы), единства исполнения бюджета, разделения (адресности и целевого характера бюджетных средств), прозрачности исполнения местного бюджета, эффективного использования финансовых ресурсов, финансирования расходов бюджета и осуществления платежей в пределах средств, находящихся на едином счете казначейства ;

- определена организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета, включающая мобилизацию финансовых ресурсов, кассовое исполнение местного бюджета, контроль за эффективностью использования бюджетных средств;

- проведен анализ системы казначейского исполнения муниципальных бюджетов и на его основе разработаны: методические рекомендации по созданию казначейской системы исполнения муниципального бюджета, позволяющие путем совершенствования работы финансовых органов муниципальных образований добиться нового качественного уровня исполнения местных бюджетов, и методика осуществления контроля за исполнением муниципального бюджета с использованием информационных технологий;

- разработаны основные организационно-правовые и финансовые условия, ориентированные на применение информационно-коммуникационных технологий, обеспечивающие деятельность муниципального финансового органа и других органов исполнительной власти муниципального образования, участвующих в процессе исполнения муниципального бюджета, позволяющие реализовать основные принципы казначейского исполнения местных бюджетов.

Практическая значимость работы заключается в том, что отдельные положения, выводы и рекомендации диссертации явились основой при разработке автором методических рекомендаций по переходу на казначейское исполнение бюджета муниципального образования и контролю за исполнением муниципальных финансовых ресурсов. Автором диссертационного исследования осуществлялась постановка технических заданий для совершенствования комплекса информационной системы управления финансами на этапе его внедрения и эксплуатации в Московской области, который использовался при переводе муниципальных образований на функционирование по казначейской системе в городах и районах Московской и Псковской областей, в г. Иркутске.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались и получили одобрение на «Научно-практической конференции по проблемам казначейского исполнения бюджетов всех уровней» в 2001 году (г. Москва), на региональных семинарах по проблемам исполнения местного бюджета казначейским способом в Московской области в 2000 и 2001 годах.

Результаты исследования реализованы в 2001 - 2002 годах при организации исполнения местных бюджетов казначейским способом в муниципальных образованиях Московской и Псковской областей, в г. Иркутске.

Публикации. По теме диссертации опубликованы 4 работы общим объемом 2,8 п.л., в т.ч. авторские -2,7 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Синельникова, Ольга Петровна

Основные результаты исследования нашли практическое применение в ряде муниципальных образований при внедрении Методических рекомендаций по переходу на казначейское исполнение бюджета муниципального образования, Методических рекомендаций по созданию и развитию казначейской системы управления и контроля за муниципальными финансовыми ресурсами, позволяющие через совершенствование работы финансовых органов муниципальных образований добиться с применением современных информационных технологий нового качественного уровня исполнения местных бюджетов, и успешно используемые органами исполнительной власти

Так, функционирование в течение последних 2-3-х лет (в зависимости от территории) организационно-функциональной модели казначейского исполнения местного бюджета в муниципальных образованиях Московской и Псковской областей, в г. Иркутске, основанной на методических рекомендациях исполнения местного бюджета с использованием казначейских технологий, подтверждает актуальность научной работы, выполненной автором.

Казначейская система исполнения бюджета в г.Иркутске позволила достичь эффективности исполнения местного бюджета за счет ускорения сроков прохождения денежных средств и повышения маневренности денежных потоков. При этом, внедрение казначейства позволило обеспечить в полном объеме финансирование расходов в социальной сфере, ежемесячно и в полном объеме стала выплачиваться заработная плата работникам бюджетной сферы, своевременно производиться отчисления по единому социальному налогу, оплачиваться коммунальные расходы. Так, общий рост расходов местного бюджета в 2003 году (на 40,7%), по сравнению с годом до внедрения казначейства, в основном обусловлен ростом расходов в социальной сфере (на 41%), из них рост расходов на капитальные вложения составил 36,2%. В то же время увеличение капитальных расходов на приобретение оборудования длительного пользования более чем в 7 раз, позволило направить средства местного бюджета на пополнение внутригородского автомобильного транспорта, осуществить расходы на приобретение оптиковолоконной сети для обеспечения связи, дорогостоящего медицинского оборудования и оборудования для инвалидов.

В заключении следует подчеркнуть, что с внедрением казначейской системы в процесс исполнения местного бюджета финансовым органом муниципального образования: упрощается механизм финансирования расходов бюджета и внебюджетных источников; увеличивается оборачиваемость бюджетных средств; уменьшаются остатки средств на лицевых счетах, за счет повышения маневренности денежных потоков; предоставляется возможность получать оперативную и достоверную информацию о состоянии муниципальных финансов.

Заключение

В диссертационном исследовании нашли отражение концептуальные подходы к формированию и развитию казначейской системы на муниципальном уровне.

В процессе разработки эффективных и целесообразных форм и организационных процедур, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность местных органов власти, и способных повысить их заинтересованность в эффективном управлении общественными финансами, не решены вопросы, связанные с управлением бюджетными процессами в развитии межбюджетных отношений.

Итак, можно сделать некоторые выводы.

Система межбюджетных отношений, существующая в России, не обеспечивает устойчивый экономический рост, не отвечает современным принципам бюджетного федерализма. Одним из принципов бюджетного федерализма является наличие необходимого количества полномочий для проведения финансово-экономической политики в пределах своей территории при условии стабильных и фиксированных бюджетных ограничений.

Поскольку вряд ли найдется хотя бы одно государство, у которого не возникало бы проблем в бюджетных взаимоотношениях между центром и территориальными образованиями, то для определения пути развития межбюджетных отношений в России есть простор в познании опыта зарубежных странах: в эволюции государственного регулирования и усложнения бюджетных связей между различными уровнями власти, постоянного совершенствования механизмов преодоления бюджетных дисбалансов. Наличие в этих странах опыта в организации бюджетного устройства, финансового планирования, функционирования бюджетного процесса, вертикальном и горизонтальном выравнивании является ориентиром в решении ряда проблем межбюджетных отношений в России.

Причем межбюджетные отношения должны стать экономической базой для укрепления власти на всех ее уровнях и выработки оптимальных отношений центра с руководителями регионов, руководителя региона с главами муниципальных образований. Ее целью должно быть увеличение поступлений в бюджеты всех уровней, выравнивание уровня развития регионов и действенный контроль расходования денежных средств.

Совершенствование системы взаимоотношений бюджетов всех уровней должно начаться с закрепления принципов разграничения расходных полномочий и ответственности соответствующих бюджетов в БК РФ. Далее следует закрепить достаточные налоговые полномочия и доходы региональных бюджетов, а особенно местных, при передаче существенной доли федеральных полномочий по расходам на региональный и местный уровни.

В целях компенсации потерь в результате нововведений в Налоговый кодекс на суммы выпадающих доходов консолидированных региональных бюджетов, с учетом выпадающих доходов местных бюджетов, следует увеличить размеры дотаций из Фонда финансовой поддержки регионов, а также возвратить часть налога на добавленную стоимость на региональный уровень.

Целесообразно за местными бюджетами полностью закрепить такие налоги, как земельный налог, большую долю налога на имущество и налога на прибыль.

Между тем, следует повысить взаимную ответственность органов власти всех уровней за сбалансированность бюджетов, соблюдение бюджетных обязательств и принятие решений. Вместе с тем, при предоставлении финансовой помощи бюджетам низшего уровня необходимо исключить направление средств в регион на одни и те же цели из нескольких источников, что приводит с одной стороны к распылению государственных ресурсов, с другой - осложняет контроль их использования и эффективность направления средств.

Институтом контроля за движением централизованных бюджетных средств признана казначейская система исполнения бюджета.

В России на федеральном уровне важная роль отводится Главному управлению федерального казначейства, имеющему территориальную сеть. Данная система получила свое развитие в исполнении доходной части федерального бюджета при распределении регулирующих доходов по уровням бюджетной системы, исполнении бюджетов высоко дотационных консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (в том числе их кассовое обслуживание) и бюджетов всех субъектов Российской Федерации в части передаваемых им целевых средств федерального бюджета.

Программой развития бюджетного федерализма, принятой Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, предусматривается осуществить переход на казначейскую систему исполнения бюджетов, обеспечивающей эффективность управления бюджетным процессом и бюджетными ресурсами, а также прозрачность и целевое использование бюджетных и внебюджетных средств.

На органы федерального казначейства статьей 168 БК РФ возложены функции по казначейскому исполнению бюджетов всех уровней.

Вместе с тем, проанализировав работу органов федерального казначейства по исполнению доходной и расходной частей муниципальных бюджетов, выявив пробелы в законодательстве, которым четко не определена роль органов федерального казначейства в казначейском обслуживании бюджетов, как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований, оценив практику, когда не все субъекты административно территориального деления работают в настоящее время с федеральным казначейством (до 90% бюджетов муниципальных образований не охвачены полностью казначейским исполнением), а те^кто работают, имеют право отказаться, обосновав реальную возможность и необходимость формирования на муниципальном уровне органа, способного осуществлять казначейское исполнение местного бюджета, -актуальным становится принятие решения о создании муниципального казначейства.

При этом, действующее федеральное законодательство (Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 и статья 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции от 11 ноября 2003 года) оставляют муниципальному образованию право создавать муниципальные казначейства в целях обслуживания местного бюджета.

Создание муниципального казначейства его организация и функционирование должно основываться на следующих принципах: единства кассы; единства казначейства; разделения (адресности и целевого характера бюджетных средств); бюджетного равновесия; прозрачности исполнения местного бюджета; эффективного использования финансовых ресурсов; финансирования расходов бюджета и осуществления платежей в пределах средств, находящихся на едином счете казначейства.

Вместе с тем, в процессе исследования выработана система конкретных мер по практической реализации данных принципов и технологии организации органа, осуществляющего казначейское исполнение местного бюджета, включающая следующие шаги: решение исполнительной власти о его создании; планирование мероприятий и результатов по итогам их выполнения; утверждение перечня организационных процедур, с определением их продолжительности, стоимости и ответственных исполнителей.

Разработанная автором организационно-функциональная модель казначейского исполнения муниципального бюджета призвана обеспечить не только его исполнение, но также исполнение целевых бюджетных фондов муниципального образования на принципиально новой основе.

Отсутствие в публикациях концептуальных основ по формированию казначейской системы исполнения муниципальных бюджетов, учитывающих работу финансового органа в период создания казначейской структуры, а также правовых и методологических рекомендаций деятельности органов исполнительной власти, представительных органов местного самоуправления в процессе создания муниципальных казначейских структур и их развития, явилось основой к проведенному исследованию. На его основе в данной работе изложены материалы и предложения, касающиеся не только методики и технологии организации и развития казначейского исполнения муниципального бюджета, но и условия к применению информационных технологий, обеспечивающих реализацию казначейского исполнения местного бюджета.

С целью оперативного управления финансами в процессе казначейского исполнения бюджета муниципального образования внедряются современные информационно-телекоммуникационные технологии, обеспечивающие его деятельность.

В диссертационной работе сгруппированы и выделены следующие организационно-правовые и финансовые условия к информационно-телекоммуникационным технологиям:

1. точное следование положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации при решении задач исполнения бюджета;

2. полный набор функций контроля и учета движения средств на лицевых счетах бюджетополучателей при казначейском исполнении бюджета;

3. получение отчетных данных на всех этапах казначейского исполнения бюджета;

4. построение бухгалтерского учета исполнения местного бюджета на положениях, плане счетов и документах Инструкции по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов;

5. полное электронное взаимодействие между участниками бюджетного процесса, с банками и с отделениями федерального казначейства -являющееся основой успешной работы всех звеньев большой цепи участников бюджетного процесса муниципального образования по пути реализации процедур и принципов казначейского исполнения местного бюджета.

Для казначейского исполнения местного бюджета, среди имеющихся и используемых программных продуктов фирм "Криста", "Парус", "Овионт", ВЗБ, "Р-Стайл", наиболее подготовленной, по мнению автора, является программный комплекс «ИСУФ» (информационная система управления финансами), отвечающий разработанному автором комплексу финансовых условий к информационно-коммуникационным технологиям.