Совершенствование организации предоставления государственных услуг тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование организации предоставления государственных услуг"

На правах рукописи

ШЕСТАКОВ ВАСИЛИЙ АНДРЕЕВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ (методические аспекты)

08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

3 О СЕН 2010

Москва-2010

004609205

Диссертация выполнена на кафедре «Государственное и муниципальное управление» ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса».

Научный руководитель - доктор экономических наук, профессор МОРОЗОВ Владимир Юрьевич

Официальные оппоненты - доктор экономических наук, профессор Туичиенко Виталий Алексеевич

- кандидат экономических наук, доцент Левов Александр Алексеевич

Ведущая организация — ГОУ ВПО «Государственный университет управления»

Защита состоится « У »¿й^л^/^2010 г. в & часов на заседании диссертационного совета Д 212.150.02 при ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса» по адресу: 141221 Московская область, Пушкинский район, пос. Черкизово, ул. Главная, д. 99, каб. 1209 Зал заседаний советов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»

Автореферат разослан « ^ » ¿¿/¿/¿¡¿/ЭЛ. 2010 г.

И.о. Ученого секретаря диссертационного совета, доктор экономических наук, профессор

И.В.Бушуева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий модернизации национальной экономики и повышения эффективности ее функционирования.

Потенциал проводимых реформ государственного управления может быть реализован в полной мере лишь при одновременном совершенствовании организации предоставления государственных услуг, являющихся важнейшей составной частью всей сферы услуг. Организация предоставления государственных услуг оказывает существенное влияние на социально-экономическую ситуацию в стране. Отдельные отрасли рассматриваемой сферы (в частности здравоохранение, образование и социальное обеспечение) оказывают огромное влияние на состояние рабочей силы и производительность труда, на качество экономического роста, социально-политическую стабильность. Именно это определяет значимость, придаваемую данному направлению в деятельности центральных органов управления государством. Значительное внимание перспективам развития сферы государственных услуг уделяется во многих стратегических государственных документах, к которым можно отнести последнее ежегодное Послание к Федеральному собранию Президента РФ, Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., принятый Государственной Думой в первом чтении законопроект «Об общих принципах организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Повышение качества государственных услуг также яе-ляется задачей продолжающейся в РФ бюджетной реформы.

По уровню организации предоставления государственных услуг наша страна находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 году в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 % опрошенных). Поэтому необходимо повышение эффективности их предоставления,

главной целью которого является сокращение расходов на исполнение функций органов исполнительной власти и удешевление государственных услуг при сохранении текущего уровня или росте удовлетворенности потребителей. Повышение эффективности предоставления услуг может и не повлечь за собой немедленных финансовых выгод, но именно оно является одним из ключевых факторов, определяющих доверие граждан к власти. Все эти обстоятельства определяют актуальность темы исследования как с теоретических, так и с практических позиций.

Степень научной разработанности проблемы. До настоящего времени проблемы развития сферы государственных услуг пока не получили необходимого отражения в научных исследованиях. Наибольший интерес для ученых и специалистов представляет сфера платных услуг и ее изучению посвящены многочисленные диссертации, монографии и другие публикации фундаментального и прикладного характера. Исследованию сферы услуг в целом и отдельным ее отраслям посвящены работы Бабича A.M., Валового Д.В., Жильцова E.H., Иноземцева В.Л., Морозова В.Ю., Новицкого А.Г., Платоновой H.A., Сульповара Л.Б., Тупчиенко В.А., Якобсона Л.И. и многих других авторов.

Теоретические аспекты экономики, менеджмента и маркетинга сферы услуг рассмотрены в научных трудах таких зарубежных ученых, как Армстронг Г., Бу-земан Б., Котлер Ф., Коттс Д., Лавлок К., Сондерс Д., Томпсон А. Немалое внимание уделяется указанным аспектам и отечественными авторами, среди которых можно отметить Маркову В.Д., Моисееву Н.К., Панкрухинг А.П., Перекалину Н.С., Христофорову И.В. и др.

Проблемы эффективности государственного управления и деятельности государственных организаций исследовались Алескеровым Ф.Т., Барабашевым А.Г., Головщинским К.И., Елисеенко В.Ф., Клименко A.B., Лобановым В.В., Пронкиным С. В., Петруниной О. Е., Стародубовской И.В., Терещенко Л.К., Тихомировым Ю.А., Шаститко А.Е.

Что касается сферы государственных услуг, то в этой области исследования ограничивались, как правило, пределами одной отрасли, например образования, здравоохранения и т.д., в связи с чем многие аспекты организации предоставления государственных услуг остаются пока недостаточно изученными как в теоретическом, так и в методическом плане. К ним относятся определение сущности и содержания понятия «государственная услуга», разработка классификации данного вида услуг, создание методики и инструментария оценки результативности организации предоставления оказываемых государственных услуг, учета мнения населения в оценке результативности, совершенствования информационного обслуживания, инфраструктуры органов власти, их предоставляющих, и др. Исследования в этой области создают необходимую научную основу для разработки направлений совершенствования процессов организации предоставления государ-

ственных услуг, что актуализирует проблематику диссертационного исследования, обусловливает выбор темы, формулировку цели и задач диссертации.

Цель диссертационной работы состоит в совершенствовании методических подходов к организации предоставления государственных услуг и разработке на этой основе научно-практических рекомендаций по повышению эффективности организации предоставления государственных услуг гражданам, бизнесу и обществу в целом.

Достижение поставленной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач исследования:

-выявить особенности, содержание и уточнить на этой основе авторское определение понятия «государственные услуга», уточнить признаки, отражающие специфику организации предоставления данного вида услуг;

-исследовать отдельные аспекты проблемы организации предоставления государственных услуг в части разграничения функций государственной власти и оказания государственных услуг для определения субъектов предоставления и решения вопроса об их платности;

-обобщить опыт зарубежной практики реформ в сфере организации предоставления государственных услуг, обосновать необходимость модернизации процесса предоставления государственных услуг с использованием концепции «управления по результатам» для обеспечения эффективности деятельности в данной сфере;

-выявить социально-экономические факторы, определяющие уровень удовлетворенности потребителей организацией предоставления государственных услуг и оказывающие влияние на организацию данного процесса и его эффективность;

-определить направления оптимизации взаимодействия органов исполнительной власти за счет расширения инфраструктуры предоставления государственных услуг путем развития системы многофункциональных центров;

-обосновать перечень показателей для мониторинга организации предоставления государственных услуг, учитывающих удовлетворенность потребителей как один из важнейших факторов результативности субъектов предоставления;

- разработать методику проведения оценки результативности организации предоставления государственных услуг на основе управления по результатам. Объектом исследования являются государственные услуги и участники процесса их предоставления (органы исполнительной власти, уполномоченные организации, граждане, организации).

Предмет исследования - совокупность организационно-экономических и управленческих отношений, возникающих в процессе предоставления государственных услуг гражданам и бизнесу органами государственной власти.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления социально-экономическими системами, экономики и организации сферы услуг, оценки эффективности предоставления государственных услуг органами власти различного уровня.

Методы исследования. В основу исследования положен системный подход, приемы и средства статистического, экономического и логического анализа. В процессе исследования были использованы такие общенаучные методы, как социологический опрос, экспертные оценки, анкетирование, наблюдения, интервьюирование, группировки, сравнения. Эти инструменты использовались в различных комбинациях на разных этапах проведения исследования, что позволило обеспечить научную достоверность итоговых результатов, выводов и рекомендаций.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые и законодательные акты Российской Федерации, документы и материалы зарубежных и отечественных организаций, занимающихся организацией предоставления государственных услуг, данные государственной, региональной статистики и специальных исследований, научные издания и материалы публикаций в средствах массовой информации, Интернет-ресурсы.

Рабочая гипотеза диссертации основывается на обосновании положения о том, что в современных условиях, характеризующихся переходом от жесткого государственного администрирования к управлению с элементами гибкого корпоративного менеджмента, ориентированного на повышение качества предоставляемых государственных услуг (с учетом интересов всех участников деятельности) должна быть выстроена эффективная модель деятельности властных органов Российской Федерации. Эта модель основывается на принципах законности, открытости, мобильности, гибкости и базируется на последовательном использовании в повседневной практике органов власти организационно-экономических инструментов, повышающих эффективность деятельности сферы государственных услуг. Такой подход, в свою очередь, будет способствовать снижению транзакцион-ных издержек при взаимодействии поставщиков и получателей государственных услуг.

Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса методических положений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию организации предоставления государственных услуг.

Основные научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:

1. Предложено авторское определение понятия «государственные услуги», учитывающее специфику организации их предоставления в условиях активного участия гражданского общества в ее оценке, уточнен перечень признаков, позво-

ляющий осуществить классификацию государственных услуг с учетом рассмотренных в работе рыночного и управленческого подходов.

2. Разработаны рекомендации по разграничению функций государственной власти и оказания государственных услуг, на основе которых сформулированы организационные принципы определения субъекта предоставления и принятия решения о платности государственной услуги.

3. На основе отечественного и зарубежного опыта определены проблемы использования концепции «управления по результатам» в организации предоставления государственных услуг и сформулированы направления повышения результативности организации предоставления государственных услуг в условиях ее применения; на основе проведенного опроса выявлены и сгруппированы факторы, снижающие результативность организации предоставления государственных услуг с точки зрения потребителей.

4. Выявлены проблемы в организации деятельности многофункциональных центров, возникающие в ходе реализации пилотного проекта (необходимость систематизировать процессы создания МФЦ, регламентировать их организационно-правовые формы, увязать правовой статус и наделение его необходимыми правами и обязанностями, а самое главное - нормировать расходы бюджетов на создание и развитие данной системы), разработан перечень организационных мер по развитию инфраструктуры предоставления государственных услуг, включающий типологию многофункциональных центров (МФЦ), основанную на зависимости от численности населения территории охвата, и типовой алгоритм обслуживания потребителей государственных услуг на базе данных организаций.

5. Разработан базовый перечень показателей мониторинга организации предоставления государственных услуг и проведена их группировка для оценки результативности с учетом удовлетворенности потребителей.

6. Предложен методический подход к проведению оценки результативности организации предоставления государственных услуг, учитывающей такие аспекты, как удовлетворенность, подконтрольность и экономичность организации предоставления.

Указанные положения соответствуют пунктам 15.103 - «Совершенствование организации управления в сфере услуг в условиях рынка», 15.108 - «Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг» Паспорта специальностей ВАК по специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг).

Практическую значимость исследования определяет возможность использования результатов проведенного исследования в работе органов государственной власти и управления при обосновании и принятии конкретных управленческих решений, связанных с функционированием и развитием сферы государст-

венных услуг.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на научно-практических конференциях: VI межрегиональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых ФГОУВПО «РГУТиС» «Экономика. Финансы. Менеджмент» (октябрь 2009 г.), IV Всероссийской научно-практической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2008 г.), Международной научно-практической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2009 г.).

Публикации по теме диссертации. По результатам выполненных в диссертации исследований опубликовано семь печатных работ, общим объемом 7,1 п.л. (из них лично автора - 3,1 п.л.), в том числе четыре статьи, опубликованные в журналах, указанных в перечне ВАК.

Структура и содержание диссертации отражает целевую установку и логику исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

В первой главе «Научные основы организации предоставления государственных услуг» рассматриваются научные подходы к определению понятия «государственные услуги» и особенности их предоставления, а также различные аспекты проблемы разграничения функций государственного управления и предоставления государственных услуг, позволяющие обосновать пути решения вопросов о субъектах их представления и платности.

Во второй главе «Организация предоставления государственных услуг: тенденции развития» проведен анализ зарубежной практики реформирования сферы государственных услуг для дальнейшего использования положительного опыта в реализации аналогичных реформ в России, обоснована необходимость использования концепции «управления по результатам» в сфере предоставления государственных услуг для максимально полного удовлетворения потребителей и выявлены определяющие его факторы.

В третьей главе «Пути повышения результативности организации предоставления государственных услуг» рассмотрены направления работы организаций инфраструктуры предоставления государственных услуг по повышению удовлетворенности населения, сформулированы основные требования к проведению мониторинга как инструмента регулярной оценки результативности предоставления государственных услуг в части определения показателей и разработана методика оценки результативности организации предоставления государственных услуг на основе управления по результатам.

В заключении диссертации кратко изложены основные положения и результаты проведенного диссертационного исследования.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Сфера услуг, включая и государственные услуги, в постиндустриальных экономических системах становится доминирующим сектором национального хозяйства, непосредственно влияющим не только на функционирование производственного сектора, но и на само содержание рыночных отношений внутри такой системы.

Большинство специалистов высказывает мнение, что государственные услуги могут носить характер как юридически значимых, так и материально-вещественных и информационных действий. В диссертации отмечается, что можно выделить два подхода к определению понятия «государственной услуги». Первый - рыночный, основанный на том, что в рамках «рыночного» понимания государственной услуги она представляет собой деятельность, результатом которой является продукт, предоставляемый органами власти гражданам и организациям, поскольку государство обладает сравнительными преимуществами в предоставлении услуг отдельных видов. Второй подход - управленческий, основанный на концепции административного регламента, где под государственной услугой понимаются все формы взаимодействия государства и внешнего окружения (население, бизнес), как добровольные, так и принудительные. Таким образом, государственная услуга определяется как взаимодействие гражданина (или юридического лица) с органами власти с целью удовлетворения своих потребностей.

Учитывая современные тенденции развития государственного управления и исходя из выделенных подходов, в диссертационном исследовании предлагается следующее авторское определение, согласно которому государственная услуга представляет собой нормативно закрепленные формы взаимодействия (как добровольные, так и принудительные) государственных органов или уполномоченных организаций, направленные на удовлетворение возникающих при реализации законных прав и обязанностей потребностей граждан или организаций (включая другие государственные органы), входящие в компетенцию данных учреждений или организаций и имеющие конечный измеримый результат.

Содержание данного определения позволяет уточнить перечень признаков, характеризующих государственные услуги, и включить в него:

- неделимость и равенство в потреблении (конкурентность);

- исключаемость из потребления;

- экономическая целесообразность государственного исполнения;

- общественная целесообразность;

- возможность формирования конкуренции в сфере предоставления;

- обязательность предоставления.

Использование данного перечня дает возможность разрешить вопрос о разграничении понятий «общественные», «публичные», «социально значимые» и «административные» услуги на основе проведенной классификации государственных услуг (табл. 1).

Таблица 1

Классификация государственных услуг___

Вилы услуг Признаки Краткая характеристика

Конкурентность Исключаем ость Общественная целесообразность Экономическая целесообразность государственного исполнения Обязательность предоставления Возможность формирования конкуренции в сфере предоставления

Общественные (национальная оборона, общее водоснабжение в т.п.) Неделимость и равенство в потреблении Неисклю-чаемость из потребления Общественная целесообразность Экономическая целесообразность государственного исполнения Обязательный характер Исключительная принадлежность :~осударственным органам Услуги, оказываемые государством всем жителям страны, финансируемые за счёт бюджета и внебюджетных фондов, учитывающие территориальные границы их потребления.

Социально значимые (здравоохранение, образование, культура и т.п.) Возможность исклю-чаемости из потребления в случае достижения порогового уровня Экономическая це-леообразностъ как государственного, так и негосударственного исполнения Неисключительная принадлежность государственным органам Блага, которые потребляются частным образом, однако это потребление сопровождается ощутимыми внешними эффектами, т.е. факт потребления именно данного блага положительно или отрицательно воздействует на других людей и общество в целом.

Административные (подготовка документов для других государственных органов) Индивидуальность, т.е. адресованы конкретным субъектам Исклю-чаемость из потребления Добровольность - оказывается без принуждения со стороны государства, а только по инициативе юридических лиц в связи с реализацией ими своих функций Необязательный характер, но должны пр едоставляться на недискриминационной основе всем потребителям, соблюдающим принципы рационирования Неисключительная принадлежность государственным органам Услуги, направленные на другие государственные и муниципальные органы

Публичные (лицензирование, установление тарифов и квот, выдача паспорта, прохождение техосмотра И Т.П.; Добровольность - оказывается без принуждения со стороны государства, а только по инициативе граждан и юридических лиц, но могут носить принудительный характер, налагая обязанность на физических или юридических лиц вступить во взаимодействие, чтобы избежать санкций или иных негативных последствий Экономическая целесообразность как государственного, так и негосударственного исполнения (в случае делегирования полномочий государственными органами) Необязательный характер, но должны предоставляться на ^дискриминационной основе всем потребителям, соблюдающим принципы рационирования Исключительная принадлежность I осударственным органам Платные для получателей услуги, направленные на внешних (по отношению к государственным органам) клиентов

Четкое определение содержания понятия «государственная услуга» позволяет говорить об устранении избыточных обязательных услуг (либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением), наличие которых приводит к тому, что государственные органы исполнительной власти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Проведенная классификация также предоставляет возможность для этих услуг создать конкурентную среду и разработать механизмы, которые смогут повысить качество их предоставления.

2. В условиях ограниченных возможностей финансирования деятельности органов власти за счет средств государственного бюджета, а также низкой эффективности организации, недостаточно четкой регламентации их функций и порядка реализации - возникает проблема разграничения функций государственного управления и предоставления государственных услуг, а также определения условий выполнения органами исполнительной власти функций государственного управления. В диссертации отмечается, что проблема разграничения функций государственной власти и оказания государственных услуг включает в себя три аспекта.

Во-первых - разграничение хозяйственных и осуществляемых в соответствии с полномочиями функций. Примером в этом случае может служить создание государственных или муниципальных предприятий, действующих на товарных рынках и получающих конкурентные преимущества из-за тесной связи с органами государственной власти и управления. Совмещение организациями осуществляемых в соответствии с полномочиями и хозяйственных функций создает предпосылки для неравных условий конкуренции между хозяйствующими субъектами, злоупотреблений исключительным положением, обусловленным обладанием властных полномочий.

Во-вторых - разграничение осуществляемых по полномочиям и информационных услуг. Помимо осуществления функций государственного управления органы исполнительной власти предоставляют услуги, в частности, информационные. Предоставление данных услуг (примером служит широко распространенная практика продажи бланков, необходимых для получения загранпаспорта, регистрации приезжих и т.п. коммерческими организациями, расположенными рядом с ОВД, тогда как в самих ОВД этих бланков, распространяемых бесплатно, просто нет) необходимо в целях экономии времени и средств граждан и предприятий при осуществлении сделок. Однако з этом случае возникает вопрос о предотвращении действий, направленных на извлечение ренты из исключительного положения в котором оказывается орган, предоставляющий информационные услуги.

В-третьих - разграничение информационных и иных деловых услуг (например, выдача на платной основе различного рода экспертных и иных заключений, необходимых для получения лицензий, сертификатов, разрешений и других доку-

ментов, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности). Оказание органами государственного управления платных информационных услуг населению может быть оправдано тем, что данные органы специализируются на сборе и обработке информации. В то же время широко распространенная практика оказания государственными органами услуг, которые относятся к деловой инфраструктуре (образовательного, экспертного, сертификационного и т.п. характера), представляется в этом случае недостаточно экономически целесообразной.

Подход к определению содержания процесса осуществления функции государственного управления как некоторого технологического процесса, состоящего из упорядоченной совокупности отдельных действий, выполняемых разными субъектами (органами власти и уполномоченными организациями), представляет ту основу, на которой можно со исей определенностью выделить действия, являющиеся неотъемлемым атрибутом государства, которые составляют сущность государственного управления. К ним, по мнению диссертанта, можно отнести непосредственное принятие решений в двух областях: во-первых, это решения относительно формирования и распределения бюджетных ресурсов и иного государственного имущества (например, учет человеческих, материальных, денежных и иных средств (ресурсов) для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности, создание органов управления, определение их функций, подчиненности, прав и обязанностей, подбор и расстановка кадров и т.д.); во-вторых, это решения по поводу принятия и обеспечения выполнения законодательства гражданами и различивши организациями (осуществление в установленных законом случаях обязательной государственной регистрации и лицензирования; выдача официальных документов типа прав на вождение транспортных средств и т.п.). Все прочие операции являются обеспечивающими по отношению к указанным и могут исполняться субъектами, не входящими непосредственно в состав органов государственной власти и управления. Верно и обратное утверждение: органы государственного управления (или их структурные подразделения) при реализации своих властных функций могут осуществлять и реально осуществляют виды деятельности, не являющиеся непосредственно этапами осуществления функции государственного управления. Примером может служить Московская регистрационная палата, которая содержится за счет поступлений от оплаты за оформление документов, платных услуг, оказываемых юридическим и физическим лицам, выполнения договорных работ и другой деятельности, связанной с реализацией Палатой своих целей и задач.

Исходя из сформулированных выше положений, общий принцип в данной области представляется вполне очевидным: можно передать другим организациям только те операции в общей технологии осуществления функций государственного управления, для выполнения которых существует или может быть создан конкурентный рынок соответствующей услуги.

Вместе с тем, нельзя не отметить тот факт, что с научной точки зрения отсутствует целостная и детально разработанная теоретическая концепция, определяющая необходимость и порядок отделения коммерциализации функций государственного управления от оказания платных государственных услуг. Также необходимо руководство для выявления ситуаций, в которых государственные услуги целесообразно предоставлять как социально значимые блага, т.е. на бесплатной или льготной (нерыночной) основе.

В диссертации указывается, что пути решения данной задачи, базирующиеся на положениях современной экономической теории, должны определяться с учетом следующих составляющих:

- причины (непосредственной либо производной от некоторой другой необходимости) обращения в государственное агентство за соответствующей услугой.

- характера последующего использования результата оказываемой государственной услуги получившим ее субъектом (гражданином или организацией).

Исходя из вышесказанного, корректным представляется формулирование следующего принципа платности в сфере оказания государственных услуг:

- в случае добровольного обращения за государственной услугой для целей потребления или производительного использования, услугу целесообразно оказывать на платной основе с применением рыночной цены (если только соответствующая услуга не признается государством социально значимой, в этом случае цена должна быть льготной либо вообще отсутствовать).

- в случае вынужденного обращения гражданина или организации услуга должна оказываться на бесплатной основе, либо считаться компонентом себестоимости продукции, т.е. соответствующие затраты на ее предоставление должны вычитаться из налогооблагаемой базы.

К примеру, если гражданин обращается в государственное статистическое агентство за данными, необходимыми ему для повышения своего дохода (неважно, в форме заработной платы либо прибыли), он руководствуется производным интересом, порожденным его собственной экономической деятельностью и в этом случае услуга должна предоставляться на платной основе. Если же гражданин обращается в метеорологическое бюро вследствие того, что без официальной справки из него относительно среднегодовых погодных условий в определенной части города он не может открыть в этом месте магазин или иное частное предприятие, поскольку так определено правилами, введенными государственными или муниципальными органами власти, он руководствуется производной необходимостью, порожденной действиями государства, и в этом случае услуга должна предоставляться бесплатно.

3. В течение длительного времени модель предоставления государственных услуг является закрытой, без обратных связей, неконкурентной, ориентированной не на результат, а на процесс их оказания. Соответственно в бюджетах всех уров-

ней предусмотрено финансирование деятельности органов управления, а не результатов оказания услуг. В свете последних правительственных решений и принимаемых законопроектов, бюджетированию, ориентированному на результат, власти придают большое значение в контексте бюджетной реформы. Кратчайший и наиболее эффективный путь к внедрению принципов такого бюджетирования -установление прямой зависимости между затратами на государственные услуги и результатами их предоставления. Такой подход и составляет основу использования концепции «управления по результатам» в организации предоставления государственных услуг. В то же время, показатели результативности деятельности субъектов бюджетного планирования во многих случаях таковы, что применительно к ним достаточно сложно адекватно выделить бюджетные расходы, обеспечивающие их достижение. Таким образом, определение показателей эффективности как соотношения затрат и результатов либо вообще невозможно, либо его результаты не являются адекватным измерителем деятельности субъекта бюджетного планирования.

Учитывая опыт зарубежных стран в использовании управления по результатам для повышения степени удовлетворения населения получаемыми услугами, в качестве основных направлений повышения результативности организации предоставления государственных услуг в диссертации предлагаются следующие:

В части организации предоставления:

- регламентация порядка определения исполнителей государственных услуг в лице органов власти, подведомственных предприятий и организаций, а также коммерческих структур с учетом социальной значимости услуги, ее соответствия функциональным обязанностям министерств и ведомств, наличия у исполнителя финансовых, технических и кадровых ресурсов, необходимых для оказания услуги, а также возможностей исполнителя по качественному и эффективному оказанию услуги;

- построение эффективной системы материального вознаграждения работников, оказывающих государственные услуги с учетом мотивационной составляющей (наличие стабильности и социальных гарантий) и функционально-целевого соответствия работника занимаемой должности;

- введение механизма ответственности за некачественное исполнение услуги;

- открытие специализированных служб помощи населению, оказывающих консультационные услуги по вопросам оказания государственных услуг;

- создание электронной системы предоставления услуг, заключающейся в размещении на официальном сайте министерств правил, требований, порядка оказания соответствующих услуг, необходимых электронных бланков и других сопутствующих документов;

- создание внешней службы контроля качества услуг, полномочиями которой стали бы: опрос населения, постоянный мониторинг степени удовлетворенности населения предоставляемыми услугами, разработка и совершенствование систем индикаторов оценки качества услуг, аудит и разработка рекомендаций для подотчетных ведомств.

В части оценки эффективности и качества государственных услуг:

- исследование и анализ функций и непосредственной деятельности каждого органа исполнительной власти;

- разработка показателей качества исполнения функций и результата оказания услуг, которая позволит оценивать труд исполнителей с точки зрения соответствия этим показателям;

- увязка стимулирования труда служащих с точностью и корректностью исполнения правил оказания услуг должна быть обязательно дополнена механизмом учета мнения потребителей о процедуре и качестве получаемых услуг.

Одним из возможных и все чаще применяемых в мировой практике подходов к оценке качества услуг и деятельности организаций, их оказывающих, является использование субъективных оценок получателей услуг, в частности, показателей удовлетворенности. В этом случае стоит задача разработки и апробации простого, сопоставимого инструментария, который мог бы использоваться в дальнейшем для мониторинга динамики удовлетворенности получателей предоставлением услуг и различными аспектами работы государственных органов/учреждений.

При подготовке материалов в рамках диссертации было проведено исследование, целью которого было получение сведений, позволяющих произвести первичную оценку спектра услуг, оказываемых государством на территории Московской области в 2008 г., для дальнейшего их использования в повышении эффективности государственных учреждений по предоставлению информации и услуг населению. Основной массив выборочной совокупности составили 500 человек (200 работников госучреждений и 300 посетителей, обратившихся за получением услуги). По итогам проведенного опроса можно сказать, что степень удовлетворенности получателей государственных услуг качеством самих услуг в значительной степени зависит от трех факторов:

- социальная активность получателя, включая имеющийся у него доступ к неформальным каналам информации (коллеги, знакомые, родственники). Данный фактор положительно связан с удовлетворенностью и отрицательно - с социальными издержками обращения за услугами. Иначе говоря, более адаптированные граждане имеют более высокую вероятность не только рассматривать барьеры в получении услуг как низкие, но и успешно преодолевать их и, соответственно, сохранять достаточно высокий уровень удовлетворенности получением услуг в целом;

- информационная доступность услуг по каналам предоставляющих их организаций. Беседы с получателями услуг позволяют предположить, что самыми удобными информационными каналами, которые воспринимаются как наиболее воздействующие на доступность самой услуги, являются те, которые предполагают не одностороннее консультирование, а обратную связь получателя и представителя ведомства. Их повсеместное наличие станет существенным фактором снятия барьеров в доступности услуг;

- инфраструктура процесса предоставления услуги. Рассматривая различные параметры организации предоставления государственных услуг под разным углом зрения, можно придти к выводу, что более важное значение для клиентов имеют так называемые «инфраструктурные» параметры, т.е. расположение мест получения услуги, организация приема заявителей и получателей, приспособленность помещения к этим функциям, принцип ведения очередей и их длительность. Существенно значима и оперативность работы по предоставлению услуги, длительность ее получения.

По результатам опроса на фоне названных факторов менее проблемными оказались такие параметры предоставления услуг, как компетентность сотрудников, их вежливость в общении с получателями и параметры прозрачности принятия решений. Это не значит, что данные проблемы не требуют внимания и решены в российских ведомствах, однако на фоне издержек, связанных с ожиданием в очереди, некомфортностью условий для приема посетителей, запутанностью или дублированием процедур, эти проблемы менее заметны с точки зрения граждан.

В целом факторы, выявленные в ходе спроса и влияющие на результативность организации предоставления государственных услуг с точки зрения потребителей и работников госучреждений, можно подразделить на объективные (организационные и связанные с материально-техническим обеспечением) и субъективные, определяемые прежде всего профессионализмом служащих (рис. 1).

Экстраполируя данные, полученные в результате исследования, можно сделать вывод, что факторы организационного характера оказывают наибольшее влияние на то, что услуги, оказываемые организациями, невысокого качества (42 %). Субъективные факторы оказывают на качество обслуживания меньшее, но также значительное влияние (33 %).

4. Анализ законодательства Российской Федерации и практики внедрения административных регламентов показывает, что резервы для совершенствования административно-управленческих процессов далеко не использованы. Одним из таких ресурсов является развитие взаимодействия органов исполнительной власти по горизонтали и по вертикали. Повышение эффективности решения многих управленческих задач после утверждения Правительством Российской Федерации (в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «Об утверждении типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти») «Типового регламента взаимодействия федеральных ор-

ганов исполнительной власти» стало условием для создания межведомственных административных регламентов и соглашений между федеральными органами исполнительной власти. Такие регламенты и соглашения разрабатываются как на федеральном, так и на региональном уровне.

Рис. 1. Факторы, снижающие эффективность организации предоставления услуги с точки зрения потребителей и работников госучреждений (составлено автором на основании данных по Московской области)

Вместе с тем, государственные услуги оказываются связанными между собой не только участием других органов исполнительной власти в ходе исполнения функции или предоставления услуги, но, прежде всего, прямой зависимостью результатов этих функций и услуг. Многие функции и услуги, осуществляемые совместно двумя и более органами исполнительной власти разных уровней публичной власти, изначально предполагают тесное взаимодействие и сотрудничество этих органов. Оптимизировать эти процессы с целью повышения для граждан качества конечных результатов государственных услуг призвана организация многофункциональных центров предоставления государственных услуг (МФЦ). Эксперимент по созданию МФЦ в Российской Федерации уже начался: в 2007-2008 г. было открыто 22 пилотных МФЦ в 16 регионах.

Участниками взаимоотношений в созданных МФЦ являются федеральные органы исполнительной власти (Роснедвижимость, Росрегистрация, ФМС России, ФАС России, Роструд, ФНС России), региональные органы исполнительной власти (органы, оказывающие услуги в социальной сфере, сфере имущественных от-

ношений, лицензирующие органы, ЗАГСы), муниципальные органы (оказывающие услуги в социальной сфере, сфере имущественных и земельных отношений).

Создание МФЦ дает возможность комплексного решения многих задач повышения качества предоставления услуг и эффективности деятельности органов публичной власти. Однако, существующее положение вещей не позволяет говорить о высокой эффективности реализации проекта по развитию инфраструктуры организации предоставления государственных услуг. Некоторые созданные так называемые МФЦ не только далеки от предоставления услуг по принципу «одного окна», но и не соответствуют тем минимальным требованиям, которые установлены действующим законодательством. Для дальнейшего развития данного проекта необходим целый ряд организационных решений. В первую очередь, необходимо приведение всех МФЦ в соответствие со статьей 30 Федерального закона № 281-ФЗ от 25.12.2008 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», поскольку 40% от рассмотренных в ходе мониторинга, проводимого АКТ «Развитие бизнес-систем», требованиям данного закона не соответствуют. Серьезным нормативным пробелом можно считать также отсутствие типологии МФЦ при таком значительном многообразии организационно-правовых форм и участников их создания.

В диссертационном исследовании, основываясь на опыте пилотных МФЦ, предлагается использовать в дальнейшем при их создании следующую типологию, основанную прежде всего на зависимости от численности населения территории охвата (табл. 2).

Таблица 2

Типология многофункциональных центров предоставления _ государственных услуг __

Статус территорий Численность обслуживаемого населения Площадь, м. кв. Число окон приема/ выдачи документов Число услуг Уровни власти- участники Наличие дополнительных услуг

Крупный центр > 300 тыс. чел. Более 2000 Более 60 Более 100 в 4 сферах 3 уровня Обязательно

Средний центр 50-300 тыс. чел. 600-2000 20-60 60-100 в 2-3 сферах 3 уровня Обязательно

Малый центр <50 тыс. чел. 200-600 6-20 20-60 в 12 сферах 1-2 уровня, информирование по услугам остальных Факультативно

Удаленные рабочие места <10 тыс. чел. 1-2 5-20 1 уровень, информирование по услугам остальных Факультативно

Предложенная типология позволит систематизировать процессы создания МФЦ, регламентировать их организационно-правовые формы, увязать правовой

статус и наделение его необходимыми правами и обязанностями, а самое главное

- нормировать расходы бюджетов на создание и развитие данной системы.

Вышеуказанные организационные меры можно также дополнить следующими:

- необходимо определение перечня услуг, отдельные процедуры которых (прием и выдача документов, информирование) можно передать специалистам МФЦ;

- требуется доработка действующих административных регламентов с учетом предоставления услуг на базе МФЦ, а также разработка «сквозных» регламентов сложных услуг, в предоставлении которых задействовано много участников;

- предстоит заключение соглашений о взаимодействии между представителями органов власти различного уровня;

- должно быть проведено обучение универсальных специалистов МФЦ, определение сфер их компетенции;

- необходимо создание автоматизированной информационной системы МФЦ (АИС МФЦ), обеспечивающее также организацию межведомственного информационного обмена;

- требуется разработка проектов нормативных правовых актов, предусматривающих внесение изменений в действующее законодательство РФ с целью правового обеспечения функционирования многофункциональных центров.

При соблюдении заявленных требований с учетом содержания действующих административных регламентов типовой алгоритм обслуживания физических и юридических лиц в МФЦ может выглядеть следующим образом (рис. 2).

5. Мониторинг организации предоставления государственных услуг представляет собой периодический процесс сбора информации с целью определения того, насколько результативна данная деятельность на различных уровнях, какие при этом происходят изменения и какие издержки сопряжены с указанными процессами. Одним из основных этапов разработки стратегии мониторинга и оценки является использование различных источников доступных данных. В первую очередь, необходимо применять показатели, уже существующие в отчётности субъектов предоставления. Для анализа мнения граждан и предпринимателей (заявителей государственных услуг) используется количественный метод сбора данных

- анкетный опрос.

В диссертационном исследовании предлагается производить количественное измерение результативности предоставления государственных услуг путем использования совокупности показателей, описывающих отдельные аспекты процессов их реализации. Базовый перечень показателей представлен в табл. 3.

Рис. 2. Типовой алгоритм обслуживания клиентов многофункциональных центров предоставления

государственных услуг

Таблица 3

Группировка показателей результативности организации предоставления государственных услуг

№ п/п Группы показателей Показатели

1 Показатели организационной эффективности 1) сроки предоставления государственных услуг (соблюдены (не соблюдены); сокращены (не сокращены); 2) устранение избыточных административных процедур (привело (не привело), с приведением примеров); 3) сокращение трудозатрат (привело (не привело), с указанием среднего сокращения трудозатрат в часах); 4) сокращение количества документов, предоставляемых получателями государственной услуги, для предоставления государственной услуги (привело (не привело), с указанием количества); 5) уменьшение затрат времени (и соответствующих издержек) получателей государственных услуг (привело (не привело), по результатам опроса); 6) использование натуральных нормативов потребления ресурсов при оказании государственных услуг в разрезе отраслей и видов деятельности (используются (не используются).

2 Показатели удовлетворенности населения 1) изменение количества получателей государственных услуг (в % к предыдущему году); 2) наличие (отсутствие) нарушений в процессе оказания государственной услуги (% по результатам выборочного обследования); 3) степень удовлетворенности граждан и организаций качеством и доступностью государственных услуг (по результатам опросов - % от общего числа опрошенных); 4) доля получателей государственных услуг, обжаловавших решения и действия соответствующих должностных лиц (% от получателей г осударственной услуги); 5) количество выявленных нарушений полноты и качества предоставления государственной услуги по результатам плановых и внеплановых внутренних проверок (количество проверок, динамика выявленных нарушений - ед.).

3 Показатели доступности государстве иных услуг и комфортности их предоставления 1) соответствие порядку информирования о правилах предоставления государственной услуги (соответствует (не соответствует); 2) оценка уровня информирования населения (получателей) о порядке предоставления государственных услуг (достаточный (не достаточный); 3) доля получателей государственной услуги, получивших необходимые сведения о порядке предоставления государственных услуг из единой информационно-справочной системы (% по результатам опроса); 4) доля получателей государственной услуги, направивших свои замечания и предложения об усовершенствовании предоставления государственных услуг посредством использования информационной системы обеспечения обратной связи (% от общего числа получателей); 5) уровень транспортной доступности общественным транспортом (доступно (недоступно), по результатам опроса); 6) соответствие требованиям комфортности предоставления государственных услуг (соответствует (не соответствует), по результатам опроса).

Регулярный сбор данных о качестве, доступности и эффективности бюджетных услуг позволяет решить сразу несколько задач, стоящих перед органами исполнительной власти. Во-первых, изучение данных об оказываемых услугах и их реальном использовании целевыми и нецелевыми группами населения (более и менее обеспеченными гражданами, престарелыми и инвалидами, жителями сельской и городской местности) позволит более эффективно планировать бюджетные расходы и корректировать механизмы предоставления услуг в пользу тех групп населения, доступ к услугам для которых в настоящее время ограничен. Во-

вторых, сбор информации об объективных и субъективных характеристиках качества государственных услуг позволит наладить механизм обратной связи между получателями и поставщиками услуг, а также помочь при расчете универсальных показателей по оценке деятельности различных бюджетных организаций. Следует особо подчеркнуть важность использования в ходе мероприятий по сбору данных индикаторов, характеризующих именно результаты деятельности производителя услуг с акцентом на влияние, оказываемое на целевую аудиторию, а не произведенные в ходе программы услуг продукты. И, наконец, в-третьих, разработка системы стандартов качества услуг позволит упорядочить и конкретизировать обязательства организаций исполнительной власти перед обществом.

Мониторинг связан самым тесным образом с лицами, принимающими решения. Мониторинг является частью системы управления, и должен проводиться и организовываться внутри министерства, ведомства, организации, проекта руководителями, профессиональными специалистами, экспертами на системной основе. Для проведения оценки можно использовать не только внутренние ресурсы организации, но также привлекать внешних участников, потребителей услуг, заинтересованных участников процесса. В стране постепенно складывается потенциал экспертного сообщества в области мониторинга и оценки. Уже несколько лет работают негосударственные организации, специализирующиеся на оценке в разных секторах.

6. Использование в сфере предоставления государственных услуг управления по результатам обусловливает необходимость изменения подхода к оценке результативности деятельности предоставляющей организации в целом и замене его на оценку с учетом использования данной концепции для максимального удовлетворения получателей услуг.

Результативность функционирования организации оценивается по набору сгруппированных определенным образом параметров. Важным элементом структуры этих параметров является их классификация и порядок определения приоритетов. В связи с этим могут быть выделены как приоритетные следующие аспекты:

- удовлетворенность: качество предоставления востребованных государственных услуг гражданам (и всему населению), а также от имени граждан (например, «защита границ»);

- подконтрольность: открытость (доступность) и прозрачность организации предоставления государственных услуг;

- экономичность: сокращение удельных затрат органов власти на организацию предоставления государственных услуг.

Специфика функционирования органов государственной власти, предоставляющих государственные услуги, требует формирования комплексного показателя общего измеримого результата организации этого процесса. При этом должны учитываться и вопросы минимизации затрат на организацию предоставления ус-

луг государственными органами, и достижение гражданами ожидаемых результатов при обращении за предоставлением государственной услуги.

В диссертационном исследовании при проведении комплексной оценки предлагается учитывать следующие целевые группы показателей:

- показатели организационной эффективности предоставления государственных услуг ОЭФ;

- показатели удовлетворенности населения организацией предоставления государственных услуг УН;

- показатели доступности государственных услуг для населения ДУ.

Определение состава показателей, включаемых в указанные группы, предлагается производить в соответствии с перечнем индикаторов, рекомендованных для проведения мониторинга.

Для расчета количественных значений указанных показателей следует воспользоваться среднеарифметической балльной оценкой предложенных в составе показателей индикаторов, когда каждой процентной оценке индикатора присваивается балл по шкале приведенной в табл. 4.

Таблица 4

Шкала балльной оценки значений показателей для оценки результативности

предоставления государственных услуг

Значение показателя, % Балл

от 0 до 20 2

от 21 до 40 4

от 41 до 60 6

от 61 до 80 §

от 81 до 99 9

100 и более 10

В случае проведения оценки по показателям, имеющим бинарное представление, предлагается использовать крайние балльные значения. В случае, если показатель отражает негативную характеристику (например, количество выявленных нарушений), расчет производится по величине, составляющей дополнение до 100%.

По каждой группе показателей предлагается найти среднее арифметическое значение. Полученный результат может быть оценен по критериям, представлен-

ным в таблице 5.

Таблица 5

Критерии оценки результативности предоставления государственных услуг

Показатель Значение показателя Интераретация оценки

Организационная эффективность 9-10 Высокий уровень результативности, в организации используются практически все возможные пути сокращения затрат субъекта предоставления услуги

от 5 до 9 Средний уровень результативности, требующий дополнительного анализа на предмет выяснения факторов, оказавших понижающий эффект

от 2 до 5 1 Низкий уровень результативности свидетельствует о том, что работа 1 по снижению затрат на процессы предоставления услуг в организа-

Показатель Значение по* качателя Интерпретация оценки

ции практически не ведется или ведется только по отдельным на-лравлениям

Удовлетворенность населения 9-10 Высокий уровень результативности, в организации соблюдаются требования нормативных актов, регламентирующих процессы предоставления услуг, что ведет к высокой удовлетворенности получателей их качеством и доступностью

от 5 до 9 Средний уровень результативности, требующий дополнительного анализа на предмет выяснения факторов, оказавших понижающий эффект

от 2 до 5 Низкий уровень результативности, в организации нарушаются требования нормативных актов, регламентирующих процессы предоставления услуг, что ведет к падению удовлетворенности получателей

Доступность и комфортность предоставления услуг 9-10 Высокий уровень результативности, в организации используются практически все современные средства информирования населения и уделяется достаточное внимание комфортности предоставления услуг

от 5 до 9 Средний уровень результативности, требующий дополнительного анализа на предмет выяснения факторов, оказавших понижающий эффект

от 2 до 5 Низкий уровень результативности, система информирования населения об оказываемых услугах и процедурах их получения не налажена

Предложенная методика может использоваться для проведения сравнительной оценки организации предоставления государственных услуг в различных организациях на территории региона в целях ее дальнейшего совершенствования. Рассматриваемый подход дает возможность не только определить, насколько эффективна или неэффективна система предоставления государственных услуг в целом, но и выявить, в каких именно организациях или учреждениях имеются проблемы и чем они вызваны. Так, в Правительстве Московской области была проведена оценка организации предоставления государственных услуг в двух подведомственных организациях: Министерстве социальной защиты населения и Главном управлении архитектуры и градостроительства. Полученные результаты представлены в таблице 6.

Таблица 6

Результаты оценки организации предоставления государственных услуг в

подведомственных организациях Правительства Московской области1

№ п/п Министерство социальной защиты населения Московской области Главное управление архитектуры и градостроительства Московской области

ОЭФ 5 3,3

УН 5,6 6,4

ДУ 4,67 7,66

Полученные результаты дают возможность оценить деятельность обследуемых учреждений в области организации предоставления государственных услуг. Мы видим, что в Министерстве социальной защиты населения Московской области почти все рассматриваемые группы показателей находятся в средней зоне

1 Оценка проведена по предложенной автором методике

или очень близко к ней. Это говорит о необходимости проведения более подробного анализа для выявления отдельных факторов, оказывающих негативное воздействие, который в приближенном варианте может быть реализован по составляющим группу показателям. Например, низкое значение группы показателей доступности услуг для населения может быть объяснено почти полным согласием опрашиваемых об уровне информирования и комфортности предоставления услуг. Именно на эти аспекты деятельности и необходимо обратить внимание руководству организации в дальнейшем. В то же время, низкое значение показателя доли получателей государственной услуги, направивших свои замечания и предложения об усовершенствовании предоставления государственных услуг посредством использования информационной системы обеспечения обратной связи может быть отчасти объяснено низкой готовностью получателей услуг в электронному информационному обмену. Также его снижение может быть вызвано и низкой информированностью населения о возможности подобного взаимодействия с предоставляющей организацией.

Интересно складывается ситуация в Главном управлении архитектуры и градостроительства Московской области. При довольно высокой удовлетворенности она имеет очень низкую организационную эффективность, т.е. затраты на предоставляемые ею услуги значительно выше. Следовательно, здесь проблема заключается именно в экономических причинах низкой эффективности - слишком дорогие услуги. И, если обратить внимание на количество потребителей, обратившихся за услугой в данную организацию, скорее всего можно сделать вывод, что, по-видимому, потребность в услугах данной организации постепенно падает (либо, если среда является конкурентной, есть организации, предоставляющие данную услугу качественнее), и, судя по всему, здесь необходимо проводить мероприятия, которые позволят сократить объем расходов на процесс предоставления услуги.

Показатели, рекомендуемые для проведения оценки, могут быть использованы региональными органами исполнительной власти при составлении ежегодных плановых заданий в области реализации функций по предоставлению государственных услуг и оценке их практического воплощения. Также в перспективе результаты проведенной оценки могут быть положены федеральными органами власти в основу составляемых государственных заданий в области предоставления государственных услуг.

Основные положения диссертации получили отражение в следующих публикациях:

1 .Шестиков В.А. Формирование инфраструктуры и развитие ресурсного обеспечения процессов предоставления муниципальных услуг // ГУУ, Вестник университета. -М., 2008. - № 5 (43), с. 257-260; 0,4 пл.

Ъ. Шестаков В. А. О сущности и содержании понятия «государственная услуга» //ГУУ, Вестник университета. -М., 2009. - № 18, с. 243-245; 0,3 п.л.

А.Шестаков В.А. Классификация государственных услуг - инструмент формирования системы их предоставления // ГУУ, Вестник университета. -М„ 2009. - № 22, с. 200-202; 0,3 пл.

5.Шестаков В.А. Роль программно-целевого бюджетирования в повышении эффективности предоставления государственных услуг// ФГОУВПО «РГУТиС», Материалы I научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. - М., 2009. - с. 329-336; 0,3 п.л.

6.Абаджиди А.Г., Морозов В.Ю., Шестакова C.B., Шестаков В.А. Мониторинг в системе оказания государственных и муниципальных услуг. Монография - ФГОУВПО «РГУТиС», 2009. - 5,0 п.л. (из та лично автора -1,0 п.л.)

1. Шестаков В.А. Модернизация государственного управления и эффективность предоставления государственных услуг // ГУУ, Вестник университета. -М., 2009. - № 32, с. 224-226; 0,3 п.л.

8. Шестаков В.А. Шестакова C.B. Зарубежный опыт повышения качества и эффективности государственных услуг. // Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития: Сборник научных статей по материалам IV Всероссийской конференции от 10.12.2009 г. (в двух частях) - М.: Издательство ООО «ПКЦ АльтексТер», 2009. - часть II, с. 426432; 0,3 п.л.

КОПИ-ЦЕНТР св. 7:07:10429 Тираж 100 экз. г. Москва, ул. Енисейская, д.36 тел.: 8-499-185-7954, 8-906-787-7086

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Шестаков, Василий Андреевич

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ.

1.1 Семантический анализ понятия «государственные услуги».

1.2 Роль классификационных признаков государственных услуг в повышении результативности организации их предоставления.

1.3 Разграничение функций государственного управления и государственных услуг в деятельности органов исполнительной власти.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ: ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ.

2.1 Анализ зарубежного опыта реформирования организации предоставления государственных услуг.

2.2 Проблемы использования «управления по результатам» в сфере государственных услуг.

2.3 Анализ факторов, определяющих результативность организации предоставления государственных услуг с точки зрения потребителей.

ГЛАВА 3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ.

3.1 Совершенствование организации предоставления государственных услуг на основе расширения инфраструктуры их предоставления.

3.2 Мониторинг как инструмент оценки результативности организации< предоставления государственных услуг.

3.3 Методические подходы к оценке результативности организации предоставления государственных услуг.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование организации предоставления государственных услуг"

Актуальность темы исследования. Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий модернизации национальной экономики и повышения эффективности ее функционирования.

Потенциал проводимых реформ государственного управления может быть реализован в полной мере лишь при одновременном совершенствовании организации предоставления государственных услуг, являющихся важнейшей составной частью всей сферы услуг. Организация предоставления государственных услуг оказывает существенное влияние на социально-экономическую ситуацию в стране. Отдельные отрасли рассматриваемой сферы (в частности здравоохранение, образование- и социальное обеспечение) оказывают огромное влияние на состояние рабочей силы и производительность труда, на качество экономического роста, социально-политическую стабильность. Именно это определяет значимость, придаваемую данному направлению в деятельности центральных органов управления государством. Значительное внимание перспективам- развития сферы государственных услуг уделяется во многих стратегических государственных документах, к которым можно отнести последнее ежегодное Послание к Федеральному собранию Президента РФ, Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., принятый Государственной Думой в первом*чтении законопроект «Об общих принципах организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Повышение качества государственных услуг также является задачей продолжающейся в РФ бюджетной реформы.

По уровню организации предоставления государственных услуг наша страна находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. Результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам^ и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 году в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Поэтому необходимо повышение эффективности их предоставления, главной целью которого является сокращение расходов на исполнение функций органов исполнительной власти и удешевление государственных услуг при сохранении текущего уровня или росте удовлетворенности потребителей. Повышение эффективности предоставления услуг может и не повлечь за собой немедленных финансовых выгод, но именно оно является одним из ключевых факторов, определяющих доверие граждан к власти. Все эти обстоятельства определяют актуальность темы исследования как с теоретических, так и с практических позиций.

Степень научной разработанности проблемы. До настоящего времени проблемы развития сферы государственных услуг пока не получили необходимого отражения в научных исследованиях. Наибольший интерес для ученых и специалистов представляет сфера платных услуг и ее изучению посвящены многочисленные диссертации, монографии и другие публикации фундаментального и прикладного характера. Исследованию сферы услуг в целом и отдельным ее отраслям посвящены работы Бабича A.M., Валового Д.В., Жильцова E.H., Иноземцева B.JI., Морозова В.Ю., Новицкого А.Г., Платоновой H.A., Сульповара Л.Б., Тупчиенко В.А., Якобсона Л.И. и многих других авторов.

Теоретические аспекты экономики, менеджмента и маркетинга сферы услуг рассмотрены в научных трудах таких зарубежных ученых, как Армстронг Г., Буземан Б., Котлер Ф., Коттс Д., Лавлок К., Сондерс Д., Томпсон А. Немалое внимание уделяется указанным аспектам и отечественными авторами, среди которых можно отметить Маркову В.Д., Моисееву Н.К., Панкрухина А.П., Перекалину Н.С., Христофорову И.В. и др.

Проблемы эффективности государственного управления и деятельности государственных организаций исследовались Алескеровым Ф.Т., Барабашевым А.Г., Головщинским К.И., Елисеенко В.Ф., Клименко A.B., Лобановым В.В., Пронкиным С. В., Петруниной О. Б., Стародубовской И.В., Терещенко Л.К., Тихомировым Ю.А., Шаститко А.Е.

Что касается сферы государственных услуг, то в этой области исследования ограничивались, как правило, пределами одной отрасли, например образования, здравоохранения и т.д., в связи с чем многие аспекты организации предоставления государственных услуг остаются пока недостаточно изученными как в теоретическом, так и в методическом плане. К ним относятся определение сущности и содержания понятия «государственная услуга», разработка классификации данного* вида услуг, создание методики и инструментария оценки результативности организации предоставления оказываемых государственных услуг, учета мнения населения в оценке результативности, совершенствования информационного обслуживания, инфраструктуры органов власти, их предоставляющих, и др. Исследования в этой области создают необходимую научную основу для разработки направлений совершенствования процессов организации предоставления государственных услуг, что актуализирует проблематику диссертационного исследования, обусловливает выбор темы, формулировку цели и задач диссертации.

Цель диссертационной работы состоит в совершенствовании методических подходов к организации предоставления государственных услуг и разработке на этой основе научно-практических рекомендаций по повышению эффективности организации предоставления государственных услуг гражданам, бизнесу и обществу в целом.

Достижение поставленной цели обусловило необходимость постановки и решения-следующих задач исследования:

-выявить особенности, содержание и уточнить на этой основе авторское- определение понятия «государственные услуги»;, уточнить признаки, отражающие специфику организации предоставления данного вида услуг;

-исследовать отдельные аспекты проблемы организации предоставления государственных услуг в части разграничения функций государственной власти и оказания государственных услуг для определения субъектов предоставления и решения вопроса об их платности;

-обобщить опыт зарубежной практики реформ в сфере организации предоставления государственных услуг, обосновать необходимость модернизации процесса, предоставления государственных услуг с использованием концепции «управления по 'результатам» для обеспечения эффективности деятельности в данной сфере;

-выявить социально-экономические факторы, определяющие уровень удовлетворенности потребителей организацией предоставления государственных услуг и оказывающие влияние на организацию данного процесса и его эффективность;

-определить направления оптимизации взаимодействия органов исполнительной власти за счет расширения инфраструктуры предоставления государственных услуг путем развития системы многофункциональных центров;

-обосновать перечень показателей для мониторинга организации предоставления государственных услуг, учитывающих удовлетворенность потребителей как один из важнейших факторов результативности субъектов предоставления;

- разработать методику проведения оценки результативности организации предоставления государственных услуг на основе управления по результатам.

Объектом исследования являются государственные услуги и участники процесса их предоставления (органы исполнительной власти, уполномоченные организации, граждане, организации).

Предмет исследования - совокупность организационноэкономических и управленческих отношений, возникающих в процессе предоставления государственных услуг гражданам и* бизнесу органами государственной власти.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления социально-экономическими системами, экономики и организации, сферы услуг, оценки эффективности предоставления государственных услуг органами власти различного уровня.

Методы исследования. В основу исследования положен системный подход, приемы и средства статистического, экономического и логического анализа. В процессе исследования были использованы такие общенаучные методы, как социологический опрос, экспертные оценки, анкетирование, наблюдения, интервьюирование, группировки, сравнения. Эти инструменты использовались в различных комбинациях на разных этапах проведения исследования, что позволило обеспечить научную достоверность итоговых результатов, выводов и рекомендаций.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые и законодательные акты Российской Федерации, документы и материалы зарубежных и отечественных организаций, занимающихся организацией предоставления государственных услуг, данные государственной, региональной статистики и специальных исследований, научные издания и материалы публикаций в средствах массовой информации, Интернет-ресурсы.

Рабочая гипотеза диссертации основывается на обосновании положения о- том, что в современных условиях, характеризующихся переходом от жесткого государственного администрирования к управлению с элементами гибкого корпоративного менеджмента, ориентированного на повышение качества^ предоставляемых государственных услуг (с учетом интересов всех участников деятельности) должна быть выстроена эффективная модель деятельности властных органов Российской» Федерации. Эта модель основывается, на принципах законности, открытости, мобильности, гибкости и базируется на< последовательном использовании в повседневной практике органов власти организационно-экономических инструментов, повышающих эффективность деятельности сферы государственных услуг. Такой подход, в свою очередь, будет способствовать снижению транзакционных издержек при взаимодействии поставщиков и получателей государственных услуг.

Научная новизна диссертации, заключается в разработке комплекса методических положений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию организации предоставления государственных услуг.

Основные научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:

1. Предложено авторское определение понятия «государственные услуги», учитывающее специфику организации- их предоставления в условиях активного участия гражданского общества в ее оценке, уточнен перечень признаков, включающий в себя конкурентность, исключаемость, общественную целесообразность, обязательность предоставления, экономическую целесообразность государственного исполнения, возможность формирования конкуренции в сфере предоставления, позволяющий осуществить классификацию государственных услуг с учетом рыночного и управленческого подходов.

2. Разработаны рекомендации по разграничению функций государственной власти и оказания государственных услуг, на основе которых сформулированы организационные принципы определения, субъекта предоставления и принятия решениям платности государственной услуги.

3. На основе отечественного и зарубежного опыта определены проблемы использования концепции «управления по результатам» в организации предоставления, государственных услуг и сформулированы направления повышения результативности организации предоставления государственных услуг в условиях ее применения; на основе проведенного опроса выявлены» и сгруппированы факторы, снижающие результативность организации предоставления государственных услуг с точки зрения потребителей.

4. Выявлены проблемы в организации деятельности многофункциональных центров, возникающие в ходе реализации пилотного проекта (необходимость систематизировать процессы создания МФЦ, регламентировать их организационно-правовые формы, увязать правовой статус и наделение' его необходимыми правами и обязанностями, а самое главное — нормировать расходы бюджетов на создание и развитие данной системы), разработан перечень организационных мер по развитию инфраструктуры предоставления государственных услуг, включающий типологию многофункциональных центров (МФЦ), основанную на зависимости от численности населения территории охвата, и типовой алгоритм обслуживания потребителей государственных услуг на базе данных организаций.

5. Разработан базовый перечень показателей мониторинга организации предоставления государственных услуг и проведена их группировка для оценки результативности с учетом удовлетворенности потребителей.

6. Предложен методический подход к проведению оценки результативности организации предоставления государственных услуг, учитывающей такие аспекты, как удовлетворенность, подконтрольность и экономичность организации предоставления.

Указанные положения соответствуют пунктам 1.6.109 — «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка», 1.6.115 - «Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг» Паспорта специальностей ВАК по специальности 08.00.05 — Экономика и, управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг).

Практическую значимость исследования определяет возможность использования результатов проведенного исследования в работе органов государственной власти и управления при обосновании и принятии конкретных управленческих решений, связанных с функционированием и развитием сферы государственных услуг.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на научно-практических конференциях: VI межрегиональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых ФГОУВПО «РГУТиС» «Экономика. Финансы. Менеджмент» (октябрь 2009 г.), IV Всероссийской научно-практической и молодых ученых ФГОУВ1Ю «РГУТиС» «Экономика. Финансы. Менеджмент» (октябрь 2009 г.), IV Всероссийской научно-практической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2008 г.), Международной научно-практической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2009 г.). Результаты диссертационного исследования внедрены в деятельность Комитета по законности, вопросам государственной власти и общественных связей, а также используются в учебном процессе ФГОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса».

Публикации по теме диссертации. По результатам выполненных в диссертации исследований опубликовано восемь печатных работ, общим объемом 7,1 п.л. (из: них лично автора - 3,1 п.л.), в том числе четыре статьи, опубликованные в журналах, указанных в перечне ВАК!

Структура и содержание диссертации отражает целевую установку и логику исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Шестаков, Василий Андреевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Сфера услуг, включая и государственные, в постиндустриальных экономических системах становится доминирующим сектором национального хозяйства, непосредственно влияющим не только на функционирование производственного сектора, но и на само содержание рыночных отношений внутри такой системы.

Большинство специалистов сходятся в том, что государственные услуги могут носить характер как юридически значимых действий, так и материально-вещественных и информационных. В диссертации отмечается, что можно выделить два подхода к определению понятия «государственной услуги»: рыночный и управленческий. Учитывая современные тенденции развития государственного управления и обозначенные выше подходы, в диссертационном, исследовании предложено авторское определение, содержание которого позволяет уточнить перечень классификационных признаков, характеризующих государственные услуги, и включить в него: неделимость и равенство в потреблении (конкурентность); исключаемость из потребления; экономическая целесообразность государственного исполнения; общественная целесообразность; возможность формирования конкуренции в сфере предоставления; обязательность предоставления.

Использование данного перечня дает возможность разрешить спорный вопрос о разделении понятий «государственные», «публичные», «социальные» услуги через проведение классификации государственных услуг.

2. По мнению диссертанта, в условиях ограниченных возможностей финансирования деятельности органов власти за счет средств государственного бюджета, а также низкой эффективности организации, недостаточно четкой регламентации их функций и порядка реализации -возникает проблема разграничения функций государственного управлениями предоставления государственных услуг, а также определения условий выполнения органами исполнительной власти функций государственного управления. В исследовании отмечается, что проблема разграничения функций государственной власти и оказания государственных услуг включает в себя три аспекта: во-первых - разграничение хозяйственных и властных функций, во-вторых - разграничение властных и информационных услуг, в-третьих - разграничение информационных и иных деловых услуг.

Разрешение выделенных проблем и соблюдение сформулированных в работе принципов определения, субъекта предоставления услуги и решение вопроса о платности услуги даст возможности быстрого и эффективного развития сферы предоставления государственных услуг в целом и организации процессов их предоставления в частности.

3. Как показывает практический опыт, администрации органов государственного управления регионов России осознают необходимость внедрения концепции управления «по результатам» в государственный сектор для обеспечения максимально полного удовлетворения потребителей качественными государственными услугами. Учитывая! опыт зарубежных стран в использовании управления по результатам для повышения степени удовлетворения населения получаемыми услугами, можно выделить, отдельные направления совершенствования- организации предоставления государственных услуг в части организационной компоненты и в части оценки эффективности организации предоставления государственных услуг.

В целом можно сказать, что степень удовлетворенности получателей государственных услуг, требующая оценки в рамках применения управления по результатам, в значительной степени зависит от трех факторов:

1) Имеющийся опыт в получении услуг, социальная активность получателя, включая, имеющийся у него доступ к неформальным каналам информации (коллеги, знакомые, родственники).

2) Информационная доступность услуг по каналам организаций, их предоставляющих.

3) Инфраструктура процесса предоставления услуги.

На фоне названных факторов менее проблемными кажутся такие параметры предоставления услуг, как компетентность сотрудников, их вежливость в общении с получателями и параметры прозрачности принятия решений. Это не значит, что данные, проблемы не требуют внимания и> решены в российских ведомствах. Однако на фоне издержек, связанных с ожиданием в очереди, некомфортностью условий для приема населения, запутанностью или дублированием процедур, эти проблемы менее заметны.

В.цел ом факторы, выявленные в ходе опроса населения, и влияющие на эффективность организации предоставления государственных услуг, можно условно подразделить, на объективные (организационные и связанные с материально-техническим обеспечением) и-субъективные:

4. Реформа управления в государственном секторе - это постоянно расширяющаяся тема, которая перекликается со многими другими-институциональными преобразованиями в государственном и частном секторах. В этой связи координация процесса реформирования государственной службы и предоставления государственных услуг должна осуществляться- одним уполномоченным государственным органом. Для обеспечения должного уровня координации, доступа к информации, и взаимодействия между участниками процесса реформирования этот государственный орган должен обладать соответствующим статусом для реализации следующих функций: координация и организационно-методическое обеспечение работ по разработке и внедрению стандартов предоставления услуг; организация и осуществление вневедомственного внешнего) контроля за соблюдением стандартов предоставления государственных услуг.

Анализ законодательства Российской Федерации и практики внедрения административных регламентов показывает, что резервы для совершенствования административно-управленческих процессов использованы далеко не все. Оптимизировать эти процессы с целью повышения для граждан качества конечных результатов государственных услуг ' и призвана организация многофункциональных центров предоставления государственных услуг (МФЦ).

Создание МФЦ дает возможность комплексного решения многих задач повышения качества предоставления услуг и эффективности деятельности органов публичной власти. Однако, существующее положение вещей не позволяет говорить о высокой эффективности реализации проекта по развитию инфраструктуры организации предоставления государственных услуг. Некоторые созданные так называемые МФЦ не только далеки от предоставления услуг по принципу «одного окна», но и не соответствуют тем минимальным требованиям, которые установлены законом.

Для дальнейшего развития данного проекта необходим целый» ряд организационных решений, предложенных в исследовании. Также в диссертации предложен типовой алгоритм обслуживания клиентов в МФЦ.

5. Внедрение системы мониторинга оценки потребителями и поставщиками качества услуг является проверенным и эффективным методом изучения, современного состояния в области организации предоставления услуг и формирования стратегии дальнейшего совершенствования государственных услуг с учетом потребностей и ожиданий потребителей.

Для отслеживания результативности организации необходимо разработать количественные показатели для измерения результатов выполняемых работ и научиться применять их на регулярной основе. В диссертационном исследовании предлагается организовать количественное измерение показателей результативности предоставления государственных услуг через совокупность предложенных базовых показателей и индикаторов, описывающих отдельные аспекты процессов его реализации.

6. Использование в сфере предоставления государственных услуг управления по результатам определяет необходимость изменения подхода к оценке эффективности предоставляющей организации в целом и замене его на оценку с учетом использования данной концепции для максимального удовлетворения получателей услуг.

Эффективность функционирования организации оценивается по набору сгруппированных определенным образом параметров. Важным элементом структуры этих параметров является их классификация и порядок определения приоритетов. В связи с этим могут быть выделены как приоритетные следующие аспекты:

• удовлетворенность: качество предоставления востребованных государственных услуг гражданам (и всему населению), а также от имени граждан;

• подконтрольность: открытость (доступность) и прозрачность организации предоставления государственных услуг;

• экономичность: сокращение удельных затрат органов власти на организацию предоставления государственных услуг. Предложенный в работе подход к методике оценки результативности организации предоставления государственных услуг с учетом удовлетворенности потребителей позволяет охватить указанные области* и использовать полученные результаты оценки, а также не только определить, насколько эффективна или неэффективна система организации предоставления государственных услуг в целом, но- и выявить, в каких именно организациях или учреждениях имеются проблемы и чем они вызваны.