Совершенствование организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством"

На правах рукописи

ДЯЧЕНКО ЛЕОНИД ГРИГОРЬЕВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиям отраслями и комплексами сферы услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва -

2005

Работа выполнена на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Мельников Сергей Борисович

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, Глазырин Михаил Васильевич

кандидат экономических наук, доцент Чернявская Елена Ивановна

Ведущая организация:

Академия народного хозяйства при Правительстве РФ

Защита состоится 20 апреля 2005 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.08 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, учебный корпус № 1, ауд. 2200.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре общего и специального менеджмента РАГС, ауд. 2302 .

Автореферат разослан 18 марта 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Уколов В.Ф.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена острой

потребностью российского общества в совершенствовании

организационно-экономических механизмов управления жилищно-

коммунальным хозяйством ориентированных на социально значимые интересы населения.

В процессе трансформации экономических отношений в российском обществе вопросы реформирования жилищно-коммунального хозяйства (в дальнейшем по тексту ЖКХ) занимают особое место. Во-первых, это одна из крупнейших сфер услуг, которая призвана удовлетворить основные социальные интересы людей. Во-вторых, эта сфера услуг является важной составляющей экономического развития муниципальных образований. В связи с этим одним из важнейших направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства должно стать совершенствование организационно-экономических механизмов его управления.

В настоящий момент услуги жилищно-коммунального хозяйства низкого качества предоставляются по высоким ценам. Данное состояние жилищно-коммунального хозяйства обусловлено существующим неэффективным механизмом его управления, и как следствие, высокой дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением её организаций, высокой степенью износа основных фондов (60-65%), повышенной степенью аварийности коммунальных систем жизнеобеспечения населения.

Высокая степень недовольства российских граждан качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг заставляет органы местного самоуправления искать выходы из сложившегося положения.

Необходимость поиска ответов на ряд вопросов теоретического и практического характера, возникающих в ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства, совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством и определила выбор темы диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности проблемы. Вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства, совершенствования системы его управления в последние годы стали уделять достаточно много внимания.

Вопросы стратегии социально-экономического развития муниципальных образований и жилищной реформы в стране изложены в

Алисова А., Басина Е., Гапоненко А., Рудина Ю., Хозяйчикова А., Чалова

B., Щенникова И. и др.

Такие авторы, как Алексеев Ю., Антюганов С, Батлер С, Белкина Т., Дулыциков Ю., Макаров Г., Мельников С, Николаев В., Соловьев Ю. и др., в своих исследованиях рассматривают вопросы экономики муниципального хозяйства, процессы формирования различных форм собственности, совершенствование механизмов управления муниципальной экономикой.

Поиском рациональных путей реформирования жилищно-коммунального хозяйства и повышения эффективности оказываемых услуг занимаются такие специалисты, как Забродин П., Зотов В., Ларионов А., Минц И., Пинегина М., Румянцева 3., Уколов В., Чернышев Л. и др.

Решению проблем ценообразования и качеству предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, разработке стандартов системы оплаты жилья и коммунальных услуг посвящены работы Бессонова О., Кирсанова

C, Лексина В., Швецова А. и др.

Вопросы управления жилищно-коммунальными хозяйствами исследовались Бузыревым В., Брячихиным А., Дылевской В., Зотовым В., Ряховской А., Симиковым Ю., Черемицким Л. и др.

Однако решения вопросов совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, по мнению автора, не в полной мере отвечают реальным потребностям населения в предоставлении вовремя качественных и недорогих, жилищно-коммунальных услуг. Этим и обусловлен был выбор темы диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в дополнении концептуальных основ совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, ориентированных на социальные интересы людей.

Для достижения данной цели предполагается решение следующих конкретных задач:

- уточнить содержание, особенности и направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства;

- предложить пути совершенствования организационной структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- оценить современное состояние и возможности реформирования управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- определить направления проведения реинжениринга процесса управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- выявить возможности использования целевых инвестиционных программ в повышении результативности управления реформой жилищно-коммунального хозяйства;

- обосновать необходимость создания Единого муниципального расчетного центра как основы повышения эффективности управления информационными и финансовыми потоками в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- разработать предложения по совершенствованию нормативной базы развития организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальными хозяйствами.

Объектом исследования является процесс управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований.

Предметом исследования являются управленческие и связанные с ними социальные и институциональные отношения, возникающие в процессе совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством ориентированных на удовлетворение социально значимых потребностей людей.

Теоретической и методологической базой исследования

являются труды отечественных и зарубежных авторов, фундаментальные исследования в области менеджмента, экономики, теории управления и организации, прикладные работы по данной проблеме, действующее российское законодательство, нормативные акты и другие официальные документы, регулирующие функционирование и развитие регионов и муниципальных образований Российской Федерации.

Используется совокупность приемов и методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: программно-целевого, статистического анализа, а также метод сравнительного анализа и экспертных оценок.

В качестве эмпирического материала используются статистические данные Госкомстата РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также результаты социологических исследований.

Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в том, что найдены и аргументированы новые пути решения важной народнохозяйственной задачи, имеющей существенное значение для совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством.

В частности:

1. Разработаны приоритетные экономические направления реформирования жилищно-коммунального комплекса. К ним относятся:

а) передача права управления жилищной недвижимостью на основе пообъектного управления зданиями и рационального ресурсосбережения потребительским обществам граждан, что обеспечит высвобождение значительных денежных средств для последующих инвестиций в модернизацию коммунального хозяйства и, как следствие, снижение на этой основе себестоимости коммунальных услуг и снижение тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

б) замена бюджетных дотаций предприятиям на финансируемые бюджетом инвестиционные программы развития и модернизации коммунального комплекса и жилого фонда;

в) установление в законодательном порядке периодов в рамках, которых тарифы остаются неизменными, и чётких процедур их регулирования, а также включение в тариф прибыли на основании научно обоснованных нормативов, которая направляется на инвестиционные цели, а не образуется как процент от себестоимости;

г) прекращение бюджетного дотирования предприятий жилищного комплекса и оказание адресной социальной помощи семьям с низким достатком путём внедрения персонифицированных социальных счетов.

2. Определено, что для формирования результативного рынка жилищно-коммунальных услуг необходимо осуществить внедрение механизма конкурсного отбора бизнес-проектов функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства и введение договорной формы взаимоотношений между всеми участниками сферы жилищно-коммунального хозяйства.

3. Показано, что создание конкурентной среды в сфере управления жилищным фондом между управляющими компаниями ведет к повышению качества жилищно-коммунальных услуг и сокращению затрат на содержание жилищного фонда. Для этого необходимо сформировать

институциональную среду, повышающую ответственность органов местного самоуправления, занимающихся отбором выгодных населению бизнес-проектов функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства, предоставляемых командами профессиональных муниципальных менеджеров на конкурсной и контрактной основе.

4. Обосновано использование положительного мирового опыта применения механизма «муниципально-частного партнерства» в российских условиях при разработке и реализации целевых инвестиционных программ, направленных на улучшение эксплуатации жилищного фонда и повышение качества жилищно-коммунального обслуживания. В частности: в создании финансовых условий страхования жилого фонда, таким образом, чтобы у собственников жилья через определенный срок амортизации жилья был создан адекватный финансовый фонд для его капитального ремонта либо строительства нового жилья; при формировании корпоративной культуры собственников жилья; гласности проведения мероприятий по реформированию организационно-экономического механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством, с максимально широким информированием населения о проводимых мероприятиях.

5. Конкретизированы направления совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, ориентированных на социальные интересы населения: комплексное целевое проектирование и строительство, которое способствует уменьшению себестоимости строительства при резком улучшении потребительских параметров жилья; создание научно-методической базы для проведения жилищно-коммунальной реформы и для управления жилищно-коммунальным хозяйством с использованием европейского и азиатского опыта; применение новых финансовых схем для уменьшения или полной компенсации для товариществ собственников жилья всех коммунальных платежей; создание качественно иной потребительной стоимости стандартного жилья; создание новых рабочих мест; применение отработанных финансовых схем по созданию ипотечного фонда и источников его финансирования.

6. Предложено принять, в целях расширения институциональной базы совершенствования организационно-экономического механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, следующие законы: «О сроках установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения»; «О публичной отчётности жилищно-коммунальных служб»;

«О механизме снижения населению размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги при нарушении сроков и качества их предоставления»; «Об административной ответственности за нарушение правил благоустройства в муниципальном образовании»; «Об административных комиссиях муниципальных образований»; «О целевом бюджетном фонде по содержанию жилых домов, находящихся в муниципальной собственности»; «О целевом бюджетном фонде капитального ремонта жилых домов, находящихся; в муниципальной собственности».

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты доведены до конкретных практических рекомендаций по совершенствованию механизма управления жилищно-коммунальным комплексом. Его результаты используются на уровне органов местного управления.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе повышения квалификации муниципальных служащих, при разработке учебно-методических материалов, а также при подготовке команд профессиональных муниципальных менеджеров.

Апробация результатов исследования. Результаты работы апробировались в ряде муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа. Положения и выводы исследования обсуждены на проблемной группе кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты исследования изложены в публикациях автора.

Логика и структура работы определяются целью и содержанием исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность и научная новизна работы, сформулированы цель и задачи, определена методологическая база, обоснована научно-теоретическая и практическая значимость работы и представлена ее апробация.

В первой главе «Жилищно-коммунальное хозяйство как объект управления» исследовалось содержание, особенности и направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства; организационная структура управления жилищно-коммунальным хозяйством; современно

состояние и возможности реформирования управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Сфера жилищно-коммунальных отношений, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 №131-Ф3, отнесена к предмету ведения органов местного самоуправления. Вопросами местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства являются содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов.

В настоящий момент жилищно-коммунальное хозяйство находится в кризисном состоянии. Кризисное состояние ЖКХ обусловлено неэффективной системой управления, высокой дотационностью сферы и неудовлетворительным финансовым положением предприятий сферы жилищно-коммунального хозяйства. Причинами последнего являются высокие затраты предприятий жилищно-коммунального хозяйства, отсутствие экономических стимулов для снижения издержек, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, неэффективная работа предприятий и т.д. Содержание комплекса ЖКХ в его нынешнем виде непосильно как для потребителей жилищно-коммунальных услуг, так и для бюджетной сферы.

Существующая на сегодняшний день система финансирования жилищно-коммунального хозяйства предполагает привлечение

бюджетных средств. Без бюджетного финансирования данная отрасль развиваться и обеспечивать минимальные стандарты качества услуг просто не в состоянии. Однако реформирование жилищно-коммунального хозяйства в первую очередь предполагает переход отрасли на безубыточное функционирование и в дальнейшем на 100% оплату населением полученных коммунальных услуг. В настоящее время в Ямало-Ненецком автономном округе действует Постановление Губернатора ЯНАО, в соответствии с которым органам местного самоуправления муниципального образования город Надым и Надымский район рекомендовано установить региональный стандарт уровня платежей граждан в целом по всем видам предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 2004 год до 90%.

Целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства в муниципальном образовании город Надым и Надымский район являются прежде всего снижение издержек производителей услуг и соответственно тарифов при поддержании установленных стандартов качества жилищно-коммунальных услуг и смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при постепенном переходе жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функционирования.

Основными направлениями достижения указанных целей являются: совершенствование механизма управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве; развитие договорных отношений; более активное ведение претензионно-исковой работы по взысканию кредиторской задолженности; разумное сочетание административных и рыночных рычагов при проведении реформирования ЖКХ; совершенствование системы управления, усиление финансового контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве; рациональное использование всех видов ресурсов, организация ресурсосбережения; формирование многообразия собственников в жилищной сфере путём создания товариществ собственников жилья; демонополизация обслуживания муниципального жилищного фонда и формирование рынка услуг; регулирование деятельности естественных монополий по поставке коммунальных услуг; использование передового опыта в развитии сферы жилищно-коммунальныхуслуг.

Стремление государства переложить заботу о жилищно-коммунальных услугах в стране на плечи тех, кто непосредственно их потребляет, выразилось в бурной нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации и отраслевых министерств и комитетов. Проведенный опрос населения по вопросам понимания сущности реформирования жилищно-коммунального хозяйства социологическими институтами в различных муниципальных образованиях страны позволил в целом выявить мнения жителей об эффективности процесса реформирования, о возможности и целесообразности общественного участия в решении проблем развития жилищно-коммунального хозяйства. Так, выяснилось, что далеко не все опрашиваемые представляют суть реформы ЖКХ. Только 17% респондентов ответили, что «понимают сущность реформы», и 28% «частично понимают». Почти столько же дали отрицательный ответ (43%) и 12% затруднилось с ответом. Такой результат мог получиться вследствие недостаточного информационного обеспечения населения об основных

положениях концепции реформы ЖКХ. Минимальный процент опрошенных считает реформу эффективной (1%). Большинство жителей отмечают неэффективность мероприятий реформы (49%) или еще не сформировали своего мнения либо не захотели его высказать (41%). Жители выразили обеспокоенность проводимыми преобразованиями в сфере жилищно-коммунального хозяйства: только 20% считают, что «реформа эффективна, позволит существенно улучшить состояние жилищно-коммунального хозяйства и качество услуг», 23% считают, что «пользы от реформы не будет», 23% считают, что «реформа ухудшит положение большей части населения», а 15% считают, что «реформа выгодна только руководству муниципальных образований и людям с высоким уровнем доходов».

Во второй главе «Концептуальные основы совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством» рассмотрены следующие вопросы: реинжениринг процессов управления жилищно-коммунальным хозяйством; разработка и реализация целевых инвестиционных программ реформирования жилищно-коммунального хозяйства; создание Единого муниципального расчетного центра как основы повышения эффективности управления информационными и финансовыми потоками в жилищно-коммунальном хозяйстве; развитие нормативной базы реформирования управления жилищно-коммунальными хозяйствами.

Современный комплекс жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования имеет сложную организационную структуру управления, обусловленную многопрофильностью деятельности предприятий, территориальной удаленностью подразделений, большим числом связей с другими участниками сферы жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому закономерно рассматривать жилищно-коммунальное хозяйство в качестве распределенной коммерческой корпорации и при совершенствовании механизмов управления применять современные методы оптимизации бизнес-процессов. Наиболее целесообразным в этой связи представляется применение технологии реинжениринга бизнес-процессов.

Реинжениринг бизнес-процессов (BPR - Business process reengineering) определяется как фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование бизнес-процессов для достижения коренных улучшений в основных показателях деятельности предприятия. Исходя из данного определения реинжениринг процессов управления

ЖКХ можно определить как фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование бизнес-процессов для достижения существенных улучшений в таких ключевых для населения показателях результативности, как затраты, качество, уровень обслуживания и оперативность.

Проведение бизнес-реинжениринга предполагает осуществление определенных этапов (стадий):

Сегодня не вызывает сомнений необходимость жесткого оперативного контроля использования бюджетных средств, обеспечения «прозрачности» бюджета, создания системы внутреннего контроля работы муниципальных финансовых органов. Эффективной технологией управления финансовой оптимизации бюджета жилищно-коммунального хозяйства, по мнению автора, может выступать технология казначейского исполнения бюджета, которая в последние несколько лет с успехом применяется при исполнении бюджетов всех уровней РФ. Например, создание автоматизированного центра контроля по технологии казначейского исполнения местного бюджета, который функционирует в г. Братске с 2001г., позволяет ежегодно экономить свыше 15 млн. руб. (или около 1% от общей величины бюджета города).

Казначейское исполнение бюджета до сих пор остается одним из самых «модных» терминов бюджетной практики. В целом казначейское исполнение бюджета можно определить как технологическое решение, реализующее функции учета, контроля и исполнения в комплексной системе управления бюджетом. В узком смысле казначейскую систему можно охарактеризовать как систему тотального учета и контроля процесса использования бюджетных средств, систему эффективного исполнения бюджета, реализованную на определенных принципах, технологических и программных решениях. Казначейское исполнение бюджета подразумевает реализацию следующих принципов: принцип единства кассы; принцип контроля целевого расходования средств; принцип централизации финансово-учетной информации.

Автором было установлено, что для создания привлекательных условий, активизирующих вхождение бизнеса в сферу управления жилищно-коммунальным хозяйством, необходимо в первую очередь произвести инвентаризацию, учёт, переоценку и регистрацию основных фондов, произвести энергоаудит для принятия решения о целесообразности дальнейшей их эксплуатации. Для проведения энергоаудита предстоит решить ряд экономико-управленческих задач: установка поквартирных приборов учёта потребления горячей и холодной воды; установка двухтарифных счётчиков электроэнергии; разработка топливно-энергетического баланса региона для отображения всех энергетических потоков и потерь энергии, для вывода низкоэффективных энергетических установок из эксплуатации, замены видов топлива, а также для оперативного и перспективного планирования энергообеспечения территории; разработка и составление энергетического паспорта на каждый коммунальный объект; разработка технического регламента

содержания и ремонта жилья; введение сертификации качества видов коммунальных услуг и работ по ремонту и эксплуатации; переход на децентрализованные источники энерго- и водоснабжения (мобильные модульные газотурбинные электростанции и котельные установки и др.); применение нетрадиционных источников получения энергии (тепловые трубы и насосы, топливные элементы, солнечные, ветряные и приливные электроустановки, биогазовые котлы, использующие энергию, получаемую при сжигании бытовых отходов и т.п.).

Модернизацию механизма управления бюджетом жилищно-коммунального хозяйства целесообразно начинать с ревизии и организации качественного учета движения бюджетных средств и контроля их целевого использования на базе казначейских технологий.

Обобщив мировой опыт государственно-частного партнёрства, изучив способы, направленные на достижение наиболее сбалансированного партнёрства между государственными и частными компаниями в целях улучшения эксплуатации общественных инфраструктур и повышения качества коммунального обслуживания, автор предлагает механизм, который полностью исключает любое бюджетное финансирование и базируется на привлечении коммерческих кредитов по рыночным ставкам как один из вариантов для использования при совершенствовании механизмов управления ЖКХ.

В ходе исследования автора интересовали социально значимые вопросы, такие как: «Насколько эффективно осуществляется в настоящее время управление жилищным хозяйством в муниципальных образованиях; есть ли альтернатива существующей системе управления жилищно-коммунального хозяйства?». Проведенное исследование позволяет однозначно ответить на них. Да, есть возможность качественного улучшения управления ЖКХ - это создание объединений собственников жилья (в дальнейшем ТСЖ - товариществ собственников жилья) для совместного решения вопросов, связанных с проживанием и эксплуатацией своего жилья. Какую выгоду получает житель от участия в ТСЖ:

- повышение эффективности управления своим жильем и возможность реальной экономии и снижения затрат, четкая зависимость объема и качества жилищно-коммунальных услуг от размера оплаты, возможность контроля за расходованием средств;

возможность корректировки объема и качества жилищно-коммунальных услуг под нужды ТСЖ, т.е. отказ от усредненности и шаблонов, принятых для муниципального жилья;

самостоятельность и независимость от органа местного самоуправления в решении своих актуальных жилищных вопросов (решения принимаются общим собранием либо уполномоченным представителем).

При этом возникает полная ответственность за свое имущество; потребность в квалифицированных кадрах (управдом, технадзор); коллегиальное принятие решений. Главное условие для создания ТСЖ -это желание жителей объединиться и совместно решать свои вопросы.

Создание ТСЖ следует рассматривать также как важный инструмент социально-экономического развития территории, который позволяет: реально улучшить жилищно-бытовые условия граждан, причем их же силами и за их же счет; повысить чувство удовлетворенности граждан от осознания факта самостоятельного решения своих жилищно-бытовых проблем; снизить остроту проблем традиционной монополизированной системы обслуживания жилья; развить конкуренцию на рынке предоставления жилищно-коммунальных услуг, что в перспективе положительно отразится на их стоимости и качестве; создать новые рабочие места; получить эффект энергоресурсосбережения, причем не от сомнительных централизованных программ, а в результате личной заинтересованности участников ТСЖ в снижении своих расходов.

Однако не стоит рассматривать ТСЖ как единственную и наилучшую альтернативу существующей системе управления ЖКХ. Сложившаяся система управления ЖКХ как важнейшего элемента экономики муниципальных образований допускает жизнеспособность различных форм организации эффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством. Однако потенциал такой формы, как ТСЖ, использован недостаточно, что и должно стать одним из направлений реформирования системы управления жилищно-коммунального хозяйства.

В заключении диссертации изложены основные выводы и предложения, вытекающие из результатов исследования:

1. Анализ нормативной базы реформирования жилищно-коммунального хозяйства на федеральном и местном уровне управления выявил, что, несмотря на обильное принятие законов и подзаконных актов всей вертикалью власти, начиная с 1992 года по настоящее время, не решены основные вопросы: предоставление населению дешевых,

доступных всем слоям населения, качественных и своевременных жилищно-коммунальныхуслуг.

На основании проведённого анализа современного состояния ЖКХ можно констатировать, что сегодня реформа жилищно-коммунального хозяйства находится в состоянии управленческого кризиса. Понятие «управленческий кризис» означает, что проблемы развития ЖКХ находятся, прежде всего, внутри самой системы управления и практически не зависят от внешних факторов - курса доллара, цен на нефть, конъюнктуры финансовых рынков. Главная задача - понять, в чем эта внутренняя причина заключается, в чем ошибка, не дающая ЖКХ нормально функционировать и развиваться. Очевидным является тот факт, что одной из таких ошибок является несовершенный организационно-экономического механизма управления функционированием и развитием. Существующее управление не только сдерживает проведение реформы жилищно-коммунального хозяйства, но серьезно усложняет функционирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

2. В результате поиска путей повышения эффективности управления ЖКХ было выявлено, что финансовый план ЖКХ и местный бюджет обладают рядом общих свойств. Они представляют собой форму образования и расходования фонда денежных средств. Поэтому представляется возможным использование в качестве инструмента исследования метода реинжениринга (структурной реорганизации) управленческих процессов на базе принципов казначейского исполнения бюджета. В рамках выбранной методики на стадии обратного инжениринга был проведен экспресс-анализ финансового плана жилищно-коммунального хозяйства, по результатам которого выявлен значительный дефицит средств и основной источник образования этого дефицита -невыполнение обязательств бюджетами всех уровней. Поскольку изменить межбюджетные отношения в настоящий момент не представляется возможным, выход заключается в использовании внутренних резервов повышения эффективности расходования средств - централизованном финансовом управлении средствами на базе оптимизационных моделей.

Несомненно, что основными источниками резервов являются снижение издержек, повышение качества оказываемых услуг, создание конкурентной среды, совершенствование договорных отношений. Оптимизация финансовых и информационных потоков в ЖКХ способна качественно повысить его управляемость за счет сокращения дней движения средств, централизации средств на едином счете

муниципального унитарного предприятия «Служба единого заказчика», повышение маневренности денежных средств, обеспечение прозрачности и контроля целевого расходования средств с единого счета муниципального унитарного предприятия «Служба единого заказчика».

3. При разработке реформы жилищно-коммунального хозяйства как целевой инвестиционной программы исходить следует из необходимости не только в максимально сжатые сроки решить сразу несколько макроэкономических задач, но и попытаться осуществить их наиболее эффективным и незатратным методом. К этим задачам относятся следующие: включение населения в экономико-организационный механизм, который позволил бы укрепить позитивные сдвиги, наметившиеся в последнее время в экономике России; снижение уровня инфляции за счет сокращения издержек производства в ряде секторов экономики страны; подготовка общественного сознания к высоким мировым ценам на энергоносители; создание дополнительного платежеспособного спроса на потребительские товары нового технологического уровня; формирование у практически каждого россиянина понятия и чувства собственности, которое ведет к бережливости и экономии ресурсов как платной составляющей комфортной жизни.

4. Эффективной технологией управления финансовой оптимизацией бюджета жилищно-коммунального хозяйства может выступать технология казначейского исполнения бюджета, которая в последние несколько лет с успехом применяется при исполнении бюджетов всех уровней РФ. Казначейское исполнение бюджета ЖКХ подразумевает реализацию следующих принципов: принцип единства кассы; принцип контроля целевого расходования средств; принцип централизации финансово-учетной информации.

Принцип «единства кассы» предполагает исполнение бюджета с единого счета финансового органа от имени и по поручению получателей бюджетных средств и распорядителей кредитов напрямую конечным получателям платежей (поставщикам), минуя расчетные счета распорядителя кредита и получателя бюджетных средств. При этом операции финансирования и расходования бюджетных средств реализуются при помощи лицевых счетов, открываемых на балансе финансового органа для каждого участника бюджетного процесса.

Принцип «контроля целевого расходования средств» заключается в процедуре предварительного контроля каждого платежа, производимого с

единого счета органа, исполняющего бюджет. При осуществлении оплаты расходов получателя бюджетных средств с единого счета каждый платеж сопровождается кодами бюджетной классификации и проходит проверку на соответствие доведенным лимитам бюджетных обязательств и утвержденным бюджетным ассигнованиям (т.е. бюджету). Такая технология позволяет полностью исключить нецелевой расход средств, а также расход, превышающий утвержденные бюджетные ассигнования.

Принцип «централизации финансово-учетной информации» заключается в создании единой информационной базы данных для всех подразделений финансового органа, распорядителя кредита и получателя бюджетных средств, содержащей первичную информацию по казначейскому исполнению бюджета. Такая база данных должна быть актуальной и оперативно доступной для всех заинтересованных участников бюджетного процесса.

Основные положения диссертации изложены автором в следующих публикациях:

1. Дяченко Л.Г. Теоретические основы оптимизации системы финансирования ЖКХ в муниципальном образовании. - Надым: Изд-во ООО ПО «Арктур», 2003. - 1,3.

2. Дяченко Л.Г. - Пути оптимизации механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования -Надым: Изд-во ООО ПО «Арктур», 2004. - 1,4 п.л.

3. Дяченко Л.Г. Теоретические основы оптимизации системы финансирования ЖКХ в муниципальном образовании. Издание 2-е, дополненное. - Надым: Изд-во ООО ПО «Арктур», 2004. - 1,7 п.л.

4. Дяченко Л.Г. Муниципальный менеджмент. Учебное пособие для вузов по специальности «Государственное и муниципальное управление». - М: Муниципальный мир, 2004. - 4.0 п.л.

19

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

ДЯЧЕНКО Леонид Григорьевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ

Научный руководитель Мельников С Б.

Изготовление оригинал-макета Дяченко Л.Г.

Подписано в печать ^■/■¿'ЛТираж 80 экз.

Усл. п.л. 1,0

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМГРАГС. Заказ №

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

i " 3221

2 2 MAP

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Дяченко, Леонид Григорьевич

Введение.

Глава 1. Жилищно-коммунальное хозяйство как объект управления.

1.1. Содержание, особенности и направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

1.2. Организационная структура управления жилищно-коммунальным хозяйством.

1.3. Современного состояния и возможности реформирования управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Глава 2. Основные направления совершенствования механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством.

2.1. Реинжениринг процессов управления жилищно-коммунальным хозяйством.

2.2. Разработка и реализация целевых инвестиционных программ реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

2.3. Создание Единого муниципального расчетного центра как основы повышения эффективности управления информационными и финансовыми потоками в жилищно-коммунальном хозяйстве.

2.4. Развитие нормативной базы реформирования управления жилищно-коммунальными хозяйствами.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством"

Актуальность темы исследования обусловлена острой потребностью российского общества в совершенствовании организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством ориентированных на социально значимые интересы населения.

В процессе трансформации экономических отношений в российском обществе вопросы реформирования жилищно-коммунального хозяйства (в дальнейшем по тексту ЖКХ) занимают особое место. Во-первых, это одна из крупнейших сфер услуг, которая призвана удовлетворить основные социальные интересы людей. Во-вторых, эта сфера услуг является важной составляющей экономического развития муниципальных образований. В связи с этим одним из важнейших направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства должно стать совершенствование организационно-экономических механизмов его управления.

В настоящий момент услуги жилищно-коммунального хозяйства низкого качества предоставляются по высоким ценам. Данное состояние жилищно-коммунального хозяйства обусловлено существующим неэффективным механизмом его управления, и как следствие, высокой дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением её организаций, высокой степенью износа основных фондов (60-65%), повышенной степенью аварийности коммунальных систем жизнеобеспечения населения.

Высокая степень недовольства российских граждан качеством предоставляемых жилищно-коммунальных услуг заставляет органы местного самоуправления искать выходы из сложившегося положения.

Необходимость поиска ответов на ряд вопросов теоретического и практического характера, возникающих в ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства, совершенствования организационноэкономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством и определила выбор темы диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности проблемы. Вопросам реформирования жилищно-коммунального хозяйства, совершенствования системы его управления в последние годы стали уделять достаточно много внимания.

Вопросы стратегии социально-экономического развития муниципальных образований и жилищной реформы в стране изложены в нормативных документах, а также работах экономистов Азрояница Э., Алисова А., Басина Е., Гапоненко А., Рудина Ю., Хозяйчикова А., Чалова В., Щенникова И. и др.

Такие авторы, как Алексеев Ю., Антюганов С., Батлер С., Белкина Т., Дулыциков Ю., Макаров Г., Мельников С., Николаев В., Соловьев Ю. и др., в своих исследованиях рассматривают вопросы экономики муниципального хозяйства, процессы формирования различных форм собственности, совершенствование механизмов управления муниципальной экономикой.

Поиском рациональных путей реформирования жилищно-коммунального хозяйства и повышения эффективности оказываемых услуг занимаются такие специалисты, как Забродин П., Зотов В., Ларионов А., Минц И., Пинегина М., Румянцева 3., Уколов В., Чернышов JI. и др.

Решению проблем ценообразования и качеству предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, разработке стандартов системы оплаты жилья и коммунальных услуг посвящены работы Бессонова О., Кирсанова С., Лексина В., Швецова А. и др.

Вопросы управления жилищно-коммунальными хозяйствами исследовались Бузыревым В., Брячихиным А., Дылевской В., Зотовым В., Ряховской А., Симиковым Ю., Черемицким Л. и др.

Однако решения вопросов совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, по мнению автора, не в полной мере отвечают реальным потребностям населения в предоставлении вовремя качественных и недорогих жилищно-коммунальных услуг. Этим и обусловлен был выбор темы диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в дополнении концептуальных основ совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, ориентированных на социальные интересы людей.

Для достижения данной цели предполагается решение следующих конкретных задач:

- уточнить содержание, особенности и направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства;

- предложить пути совершенствования организационной структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- оценить современное состояние и возможности реформирования управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- определить направления проведения реинжениринга процесса управления жилищно-коммунальным хозяйством;

- выявить возможности использования целевых инвестиционных программ в повышении результативности управления реформой жилищно-коммунального хозяйства;

- обосновать необходимость создания Единого муниципального расчетного центра как основы повышения эффективности управления информационными и финансовыми потоками в жилищно-коммунальном хозяйстве;

- разработать предложения по совершенствованию нормативной базы развития организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальными хозяйствами.

Объектом исследования является процесс управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований.

Предметом исследования являются управленческие и связанные с ними социальные и институциональные отношения, возникающие в процессе совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством ориентированных на удовлетворение социально значимых потребностей людей.

Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных авторов, фундаментальные исследования в области менеджмента, экономики, теории управления и организации, прикладные работы по данной проблеме, действующее российское законодательство, нормативные акты и другие официальные документы, регулирующие функционирование и развитие регионов и муниципальных образований Российской Федерации.

Используется совокупность приемов и методов научного познания социально-экономических явлений и процессов: программно-целевого, статистического анализа, а также метод сравнительного анализа и экспертных оценок.

В качестве эмпирического материала используются статистические данные Госкомстата РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также результаты социологических исследований.

Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в том, что найдены и аргументированы новые пути решения важной народнохозяйственной задачи, имеющей существенное значение для совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством.

В частности:

1. Разработаны приоритетные экономические направления реформирования жилищно-коммунального комплекса. К ним относятся: а) передача права управления жилищной недвижимостью на основе пообъектного управления зданиями и рационального ресурсосбережения потребительским обществам граждан, что обеспечит высвобождение значительных денежных средств для последующих инвестиций в модернизацию коммунального хозяйства и, как следствие, снижение на этой основе себестоимости коммунальных услуг и снижение тарифов на жилищно-коммунальные услуги; б) замена бюджетных дотаций предприятиям на финансируемые бюджетом инвестиционные программы развития и модернизации коммунального комплекса и жилого фонда; в) установление в законодательном порядке периодов в рамках, которых тарифы остаются неизменными, и чётких процедур их регулирования, а также включение в тариф прибыли на основании научно обоснованных нормативов, которая направляется на инвестиционные цели, а не образуется как процент от себестоимости; г) прекращение бюджетного дотирования предприятий жилищного комплекса и оказание адресной социальной помощи семьям с низким достатком путём внедрения персонифицированных социальных счетов.

2. Определено, что для формирования результативного рынка жилищно-коммунальных услуг необходимо осуществить внедрение механизма конкурсного отбора бизнес-проектов функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства и введение договорной формы взаимоотношений между всеми участниками сферы жилищно-коммунального хозяйства.

3. Показано, что создание конкурентной среды в сфере управления жилищным фондом между управляющими компаниями ведет к повышению качества жилищно-коммунальных услуг и сокращению затрат на содержание жилищного фонда. Для этого необходимо сформировать институциональную среду, повышающую ответственность органов местного самоуправления, занимающихся отбором выгодных населению бизнес-проектов функционирования и развития жилищно-коммунального хозяйства, предоставляемых командами профессиональных муниципальных менеджеров на конкурсной и контрактной основе.

4. Обосновано использование положительного мирового опыта применения механизма «муниципально-частного партнерства» в российских условиях при разработке и реализации целевых инвестиционных программ, направленных на улучшение эксплуатации жилищного фонда и повышение качества жилищно-коммунального обслуживания. В частности: в создании финансовых условий страхования жилого фонда, таким образом, чтобы у собственников жилья через определенный срок амортизации жилья был создан адекватный финансовый фонд для его капитального ремонта либо строительства нового жилья; при формировании корпоративной культуры собственников жилья; гласности проведения мероприятий по реформированию организационно-экономического механизма управления жилищно-коммунальным хозяйством, с максимально широким информированием населения о проводимых мероприятиях.

5. Конкретизированы направления совершенствования организационно-экономических механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, ориентированных на социальные интересы населения: комплексное целевое проектирование и строительство, которое способствует уменьшению себестоимости строительства при резком улучшении потребительских параметров жилья; создание научно-методической базы для проведения жилищно-коммунальной реформы и для управления жилищно-коммунальным хозяйством с использованием европейского и азиатского опыта; применение новых финансовых схем для уменьшения или полной компенсации для товариществ собственников жилья всех коммунальных платежей; создание качественно иной потребительной стоимости стандартного жилья; создание новых рабочих мест; применение отработанных финансовых схем по созданию ипотечного фонда и источников его финансирования.

6. Предложено принять, в целях расширения институциональной базы совершенствования организационно-экономического механизмов управления жилищно-коммунальным хозяйством, следующие законы: «О сроках установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения»; «О публичной отчётности жилищно-коммунальных служб»; «О механизме снижения населению размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги при нарушении сроков и качества их предоставления»; «Об административной ответственности за нарушение правил благоустройства в муниципальном образовании»; «Об административных комиссиях муниципальных образований»; «О целевом бюджетном фонде по содержанию жилых домов, находящихся в муниципальной собственности»; «О целевом бюджетном фонде капитального ремонта жилых домов, находящихся в муниципальной собственности».

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты доведены до конкретных практических рекомендаций по совершенствованию механизма управления жилищно-коммунальным комплексом. Его результаты используются на уровне органов местного управления.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе повышения квалификации муниципальных служащих, при разработке учебно-методических материалов, а также при подготовке команд профессиональных муниципальных менеджеров.

Апробация результатов исследования. Результаты работы апробировались в ряде муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа. Положения и выводы исследования обсуждены на проблемной группе кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты исследования изложены в публикациях автора.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Дяченко, Леонид Григорьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертантом исследование совершенствования механизмов управления жилищно-коммунальным комплексом позволяет сделать следующие выводы и рекомендации:

1. Анализ нормативной базы реформирования жилищно-коммунального хозяйства на федеральном и местном уровне управления выявил, что, несмотря на обильное принятие законов, и подзаконных актов всей вертикалью власти, начиная с 1992 года по настоящее время, не решены основные вопросы: предоставление населению дешевых, доступных всем слоям населения, качественных и своевременных жилищно-коммунальных услуг.

На основании проведённого анализа современного состояния ЖКХ можно констатировать, что сегодня реформа жилищно-коммунального хозяйства находится в состоянии управленческого кризиса. Понятие «управленческий кризис» означает, что проблемы развития ЖКХ находятся, прежде всего, внутри самой системы управления и практически не зависят от внешних факторов - курса доллара, цен на нефть, конъюнктуры финансовых рынков. Главная задача - понять, в чем эта внутренняя причина заключается, в чем ошибка, не дающая ЖКХ нормально функционировать и развиваться. Очевидным является тот факт, что одной из таких ошибок является несовершенный организационно-экономического механизма управления функционированием и развитием. Существующее управление не только сдерживает проведение реформы жилищно-коммунального хозяйства, но серьезно усложняет функционирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

2. В результате поиска путей повышения эффективности управления ЖКХ было выявлено, что финансовый план ЖКХ и местный бюджет обладают рядом общих свойств. Они представляют собой форму образования и расходования фонда денежных средств. Поэтому представляется возможным использование в качестве инструмента исследования метода реинжениринга (структурной реорганизации) управленческих процессов на базе принципов казначейского исполнения бюджета. В рамках выбранной методики на стадии обратного инжениринга был проведен экспресс-анализ финансового плана жилищно-коммунального хозяйства, по результатам которого выявлен значительный дефицит средств и основной источник образования этого дефицита - невыполнение обязательств бюджетами всех уровней. Поскольку изменить межбюджетные отношения в настоящий момент не представляется возможным, выход заключается в использовании внутренних резервов повышения эффективности расходования средств - централизованном финансовом управлении средствами на базе оптимизационных моделей.

Несомненно, что основными источниками резервов являются снижение издержек, повышение качества оказываемых услуг, создание конкурентной среды, совершенствование договорных отношений. Оптимизация финансовых и информационных потоков в ЖКХ способна качественно повысить его управляемость за счет сокращения дней движения средств, централизации средств на едином счете муниципального унитарного предприятия «Служба единого заказчика», повышение маневренности денежных средств, обеспечение прозрачности и контроля целевого расходования средств с единого счета муниципального унитарного предприятия «Служба единого заказчика».

3. При разработке реформы жилищно-коммунального хозяйства как целевой инвестиционной программы исходить следует из необходимости не только в максимально сжатые сроки решить сразу несколько макроэкономических задач, но и попытаться осуществить их наиболее эффективным и незатратным методом. К этим задачам относятся следующие: включение населения в экономико-организационный механизм, который позволил бы укрепить позитивные сдвиги, наметившиеся в последнее время в экономике России; снижение уровня инфляции за счет сокращения издержек производства в ряде секторов экономики страны; подготовка общественного сознания к высоким мировым ценам на энергоносители; создание дополнительного платежеспособного спроса на потребительские товары нового технологического уровня; формирование у практически каждого россиянина понятия и чувства собственности, которое ведет к бережливости и экономии ресурсов как платной составляющей комфортной жизни.

4. Эффективной технологией управления финансовой оптимизацией бюджета жилищно-коммунального хозяйства может выступать технология казначейского исполнения бюджета, которая в последние несколько лет с успехом применяется при исполнении бюджетов всех уровней РФ. Казначейское исполнение бюджета ЖКХ подразумевает реализацию следующих принципов: принцип единства кассы; принцип контроля целевого расходования средств; принцип централизации финансово-учетной информации.

Принцип «единства кассы» предполагает исполнение бюджета с единого счета финансового органа от имени и по поручению получателей бюджетных средств и распорядителей кредитов напрямую конечным получателям платежей (поставщикам), минуя расчетные счета распорядителя кредита и получателя бюджетных средств. При этом операции финансирования и расходования бюджетных средств реализуются при помощи лицевых счетов, открываемых на балансе финансового органа для каждого участника бюджетного процесса.

Принцип «контроля целевого расходования средств» заключается в процедуре предварительного контроля каждого платежа, производимого с единого счета органа, исполняющего бюджет. При осуществлении оплаты расходов получателя бюджетных средств с единого счета каждый платеж сопровождается кодами бюджетной классификации и проходит проверку на соответствие доведенным лимитам бюджетных обязательств и утвержденным бюджетным ассигнованиям (т.е. бюджету). Такая технология позволяет полностью исключить нецелевой расход средств, а также расход, превышающий утвержденные бюджетные ассигнования.

Принцип «централизации финансово-учетной информации» заключается в создании единой информационной базы данных для всех подразделений финансового органа, распорядителя кредита и получателя бюджетных средств, содержащей первичную информацию по казначейскому исполнению бюджета. Такая база данных должна быть актуальной и оперативно доступной для всех заинтересованных участников бюджетного процесса.