Совершенствование организационно-финансовых аспектов управления региональной институциональной инфраструктурой тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование организационно-финансовых аспектов управления региональной институциональной инфраструктурой"

На правах рукописи УДК 332,1 =>338.49(571.15)

И

Ситников Данил Геннадьевич

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ФИНАНСОВЫХ АСПЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРОЙ (на примере правоохранительных органов Алтайского края)

Специальность 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Барнаул - 2006

Работа выполнена на кафедре экономики и менеджмента Алтайской академии экономики и права

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

кандидат экономических наук, доцент Аунапу Тамара Фердинандовна

доктор социологических наук, профессор Троцковский Александр Яковлевич

Ведущая организация:

кандидат экономических наук Потылицын Дмитрий Александрович

Сибирская академия государственной службы

Защита состоится 9 ноября 2006 г. в 14-00 на заседании регионального диссертационного совета ДМ 212.005.05 при Алтайском государственном университете по адресу: 656049, г. Барнаул, пр. Ленина, 61, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Алтайского государственного университета по адресу: 656049, г, Барнаул, пр. Ленина, 61.

Автореферат разослан « £ » октября 2006 г.

Ученый секретарь регионального диссертационного совета

кандидат экономических наук, доцент О.Н. Соколова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие регионов является одной из приоритетных задач государства. Нормальное функционирование и развитие региона во многом обусловлено состоянием институциональной инфраструктуры.

Инфраструктура является обязательным условием эффективного функционирования экономики и включает систему учреждений и организаций, функционирующих с целью создания условий нормальной деятельности отраслей материального производства и развития производительных сил региона. Это позволяет рассматривать ее как совокупность всех видов деятельности, необходимых для доведения физического объема определенных видов товаров до соответствующего потребителя.

Инфраструктура обладает внутренней неоднородностью, поскольку в зависимости от специфики рынка совокупность связанных между собой институтов выполняет определенные функции по обеспечению нормального режима его функционирования. В соответствии с таким подходом выделяется несколько видов инфраструктуры — производственная, социальная, институциональная.

Институциональная инфраструктура представляет собой сложную систему разнородных, но тесно связанных между собой элементов: органов управления, правоохранительных органов, финансово-кредитных учреждений, региональных органов государственного управления, органов печати, международных учреждений.

Институциональная инфраструктура, являясь совокупностью элементов, создает необходимые условия для полноценной жизни населения и развития человеческого потенциала. В свою очередь, каждая из отраслей институциональной инфраструктуры представляет собой сложную экономическую систему с присущими ей признаками, свойствами, закономерностями и особенностями функционирования. Вместе с тем, институциональная инфраструктура может и должна рассматриваться как самостоятельная система более высокого порядка, объединяющая вполне определенные элементы, имеющие единую общую цель - обеспечение жизнедеятельности региона и формирование условий для его социально-экономического развития.

Невозможно представить нормальное развитие региона и обеспечение жизнедеятельности населения без устойчивой работы правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры.

Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется Конституцией РФ. Важнейшую функцию по выполнению данной задачи в регионе обеспечивают правоохранительные органы.

С практической точки зрения» функционирование правоохранительных органов в регионе сталкивается с рядом трудностей.

Мн ого канал ьность органов внутренних дел и большая структурированность зачастую делает их «неповоротливыми» к тем или иным изменениям.

Нечеткое нормативное разграничение полномочий между уровнями власти приводит зачастую к тому, что сотрудники, содержание которых должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, содержатся за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Двойная подчиненность - по вертикали Министерству внутренних дел и должностным лицам субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (для муниципального уровня) не позволяет эффеетпвно и оперативно решать возложенные на правоохранительные органы задачи.

Одним из существенных недостатков, влияющих на функционирование правоохранительных органов, является их финансирование из бюджетов различных уровней в рамках одного юридического лица, что ведет к различного рода перекосам в планировании расходов и финансировании указанных органов.

Поиском оптимальной системы управления и финансирования правоохранительных органов в регионе с целью повышения эффективности их работы и объясняется выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.

Степень изученности и разработанности проблемы. Функционирование и развитие инфраструктуры исследовалось в работах ученых, изучающих проблемы размещения производительных сил, территориального планирования и непроизводственной сферы: А.Н. Алымова, М.К. Бадмана, Д.В. Белорусова, В.А. Жампна, В.П. Красовского, И.И. Панфилова» В.А. Сенникова, М.В. Солодкова и др. Серьезный анализ инфраструктуры осуществлен венгерскими учеными А. Балашшом, 3. Золтаном, И. Берендой, Е. Эрлихом, польскими исследователями А.Завадским, Б. Пясецким, К. Подоским и др. Основные вопросы функционирования и реформирования органов внутренних дел, факторы, воздействующие на их развитие, исследованы в работах Ю.И. Або-ленцова, В.В. Казакова, А.П. Козлова, A.A. Крылова, Р.Н. Марченко, А.К. Микеева, А.Х. Миндагулова, А.П. Опальского, С.М. Петрова, А.Н. Роша, B.J1. Соколова, Э.Д. Соколовой и других авторов,

., Однако, крайне мало работ, посвященных методическим основам планирования расходов на обеспечение деятельности правоохранительных органов, не определены направления развития правоохранительных органов в регионе, не установлен механизм разграничения расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов.

До сих пор остались неосвещенными такие вопросы, как организационно-финансовые аспекты управления органов внутренних дел.

Цель исследования - на основе разработки методических основ планирования расходов на функционирование региональной институциональной инфраструктуры выявить возможные направления развития правоохранительных органов и разработать систему мероприятий по совершенствованию организационно-финансовых аспектов функционирования правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры в субъекте Российской Федерации.

Цель исследования обусловила постановку, и решение следующих задач:

- уточнение понятия «региональная институциональная инфраструктура»;

- разработка методических основ планирования расходов на функционирование правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры;

- анализ и оценка возможностей использования в отечественной практике зарубежного опыта организационного и финансового обеспечения правоохранительных органов;

- на основе анализа возможных вариантов функционирования региональной институциональной инфраструктуры выявление возможного направления развития ее правоохранительного элемента;

- разработка системы мероприятий по реформированию расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в регионе.

Объектом исследования является элемент региональной институциональной инфраструктуры — правоохранительные органы.

Предметом.исследования являются управленческие и финансовые отношения, возникающие в процессе функционирования правоохранительных органов в регионе.

Теоретической, методологической и информационной базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы. Помимо основополагающей экономической литературы, использованы труды по финансовому, административному, гражданскому, уголовно-процессуальному праву, по общей теории государства, работы экономистов, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Алтайского края, официальные статистические материалы Федеральной службы государственной статистики, территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю, информация комитета администрации края по финансам, налоговой и кредитной политике, Главного управления экономики и инвестиций администрации края, контролирующих органов.

Кроме того, использовались практические материалы, бухгалтерская и оперативная отчетность Главного управления внутренних дел Алтайского края, управления Государственной противопожарной службы МЧС России в Алтайском крае, Главного управления по делам ГОЧС Алтайского края.

Достоверность полученных в диссертации результатов базируется на использовании общенаучных методов исследования и широкого круга государственной и ведомственной статистики. В качестве основных использовались методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение), теоретического исследования (восхождение от абстрактного к конкретному), а также методы, используемые на эмпирическом и теоретическом уровне (абстрагирование, анализ и синтез, индукция и дедукция, моделирование). Помимо общих, в работе применялся комплекс экономических методов: статистический анализ, экспертные оценки и другие методы.

Научная новизна и основные результаты исследования:

1) уточнено понятие «региональная институциональная инфраструктура», под которым понимается комплекс отраслей и сфер деятельности, осуществляющих макроэкономическое регулирование экономики, поддерживающих наиболее оптимальные макроэкономические пропорции региона;

2) разработаны и апробированы методические основы планирования расходов на правоохранительную деятельность, суть которых состоит в применении различных методик планирования расходов, таких, как нормативное определение суммы затрат, индексация прошлогоднего объема затрат, оценка нормативной потребности, «прямой счет»; новым элементом в методиках планирования расходов является применение программно-целевого подхода;

3) проанализированы возможности применения в отечественной практике зарубежного опыта организации и финансирования правоохранительных органов, сделан вывод об оправданности существования органов охраны общественного порядка, подконтрольных органам местного самоуправления;

4) на основе анализа возможных направлений функционирования правоохранительных органов выявлен вариант создания на территориях муниципальных образований полностью подчиненных, подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципального образования, самостоятельных органов охраны общественного порядка («муниципальной милиции»), состоящих из муниципальных служащих, наделенных определенной компетенцией в сфере правоохраны.

5) разработаны мероприятия реформирования расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в Алтайском крае,

включающие совершенствование структуры правоохранительных органов, повышение эффективности организационного обеспечения правоохранительных органов, изменение механизма финансирования правоохранительной деятельности, совершенствование правоохранительной деятельности на основе рационального использования выделяемых ресурсов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем.

Положения и выводы исследования могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего организационно-финансовые основы функционирования и развития органов внутренних дел в регионе, при разработке и теоретическом обосновании схем управления и финансирования правоохранительных органов в случае разделения указанных органов на федеральную полицию и «муниципальную» милицию. Выводы и положения исследования могут быть использованы при разработке научных проблем финансового права, в целях преподавания дисциплин по финансированию и планированию расходов на функционирование органов внутренних дел, спецкурсов, касающихся финансового обеспечения органов внутренних дел.

Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации получили апробацию в следующих формах:

- в докладе на международной научно-практической конференции «Региональные аспекты обеспечения социальной безопасности населения юга Западной Сибири - проблемы зашиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (Барнаул, 2003 г.);

- в докладах на международной научно-практической конференции «Социальная безопасность населения юга Западной Сибири - региональные риски и пути повышения эффективности защиты населения региона от природных, техногенных и гуманитарных угроз» (Барнаул, 2005 г.);

- в докладе на научно-практической конференции «Управление социально-экономическими системами: теория и практика» (Барнаул, 2005 г.);

- в докладе на межрегиональной научно-практической конференции «Региональные проблемы эволюции экономики и общества» (Барнаул, 2006 г.).

Кроме того, определенные положения исследования внедрены в практику работы финансовых органов, в частности, применяются методики расчетов расходов с разделением на «постоянные» и «переменные», положения программно-целевого подхода, что позволяет избежать неэффективных расходов на осуществление текущей деятельности исполнителей указанных программ и направить расходы на осуществление конкретных мероприятий.

Публикации. По теме исследования опубликовано 10 работ общим объемом 3,5 пл. (личный вклад соискателя 3,0 п.л.).

Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, 3 глав, содержащих 8 параграфов, заключения и библиографии. Основное содержание изложено на 141 странице, включая 5 рисунков, 17 таблиц. Библиографический список насчитывает 152 источника.

Содержание диссертационной работы раскрывается в следующей последо вател ьности:

Введение

Глава 1. Методические основы изучения организационно-финансовых аспектов управления правоохранительной деятельностью в регионе

1.1. Общее представление о правоохранительных органах как элементе региональной институциональной инфраструктуры

1.2. Основы бюджетного финансирования правоохранительных органов

1.3. Методика планирования бюджетных расходов на правоохранительную деятельность

Глава 2. Анализ организационно-финансовых аспектов управления деятельностью правоохранительных органов

2.1. Анализ организационной структуры управления правоохранительных органов

2.2. Структура финансов правоохранительных органов. Смета расходов

2.3. Возможности применения зарубежного опыта в отечественной практике

Глава 3. Пути совершенствования организационной структуры и содержания правоохранительных органов в регионе

3.1. Направления развития правоохранительных органов

3.2. Основные мероприятия по реформированию расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в Алтайском крае

Заключение

Библиография

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяется степень разработанности проблемы, формулируются цели, задачи, объект и предмет исследования, показывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость результатов работы Г сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Методологические основы изучения организационно-финансовых аспектов управления правоохранительной деятельностью в регионе» рассмотрено понятие «институциональная инфраструктура», для чего анализу подвергнуто более общее понятие «инфраструктура».

Термин «инфраструктура» появился в экономической литературе в конце 40-х гг. Он заимствован из военного лексикона, где обозначает комплекс сооружений, объектов, обеспечивающих действия вооруженных сил1.

Сейчас под инфраструктурой принято понимать совокупность отраслей и видов деятельности, обслуживающих как производственную, так и непроизводственную сферы экономики с целью создания условий для нормальной деятельности главных отраслей материального производства и развития производительных сил страны. В экономической энциклопедии инфраструктура определяется, как комплекс отраслей хозяйства, обслуживающих промышленное и сельскохозяйственное производство: строительство шоссейных дорог, каналов, водохранилищ, портов, мостов, аэродромов, складов, энергетическое хозяйство, железнодорожный транспорт, связь, водоснабжение и канализация, общее и профессиональное образование, наука, здравоохранение и т.п.2

Анализируя различные точки зрения, изложенные как в справочной, так и в научной литературе, можно сказать, что учеными укруп-ненно выделяются производственная (обслуживающая производство), социальная (создающая условия для жизнедеятельности населения), институциональная (подсистема управления экономикой региона) и экологическая инфраструктуры3.

Если исходить из того, что понятие «инфраструктура» буквально означает: infra - ниже, под; struktura - строение, расположение, то станет очевидным, что она представляет собой материальные условия для функционирования либо производства, либо жизни населения, либо одновременно и того, и другого.

Поэтому при исследовании инфраструктуры представляется более правильным горизонтальный и вертикальный принципы подхода к ее определению. Горизонтальный подход будет означать укрупненную группировку отраслей инфраструктуры по сферам деятельности, где раскрывается их функциональное назначение: производственная, социальная, институциональная и т.д. Вертикальный подход раскрывает

1 Солюс Г.П. Инфраструктура // Экономическая энциклопедия, Т. 2. М., 1975. С. 61.

I Там же. С. 63.

Некрасов H.H. Региональная экономика. М., 1975.

экономическое содержание инфраструктуры внутри определенной сферы экономики на различных уровнях ее функционирования. Например, инфраструктура сферы материального производства, отрасли производства, предприятия и т.д.

Анализируя мнения различных авторов, можно предложить следующую классификацию элементов институциональной инфраструктуры (рис. 1).

Рис. 1. Элементы институциональной инфраструктуры

Таким образом, институциональная инфраструктура представляет собой прежде всего категорию региональной экономики. На базе комплексности институциональная инфраструктура превращается в систему управления жизнеобеспечением населения. Поскольку эта сфера формируется и функционирует на различных уровнях, здесь сталкиваются отраслевые и территориальные интересы субъектов собственности и субъектов хозяйствования. Институциональная инфраструктура, являясь совокупностью отраслей, создает необходимые условия для полноценной жизни населения и развития человеческого потенциала.

С учетом изложенного автором сделан вывод, что институциональная инфраструктура может и должна рассматриваться как самостоятельная система более высокого порядка, объединяющая вполне определенные отрасли (системы), имеющие единую общую цель -управление обеспечением жизнедеятельности населения и формирование условий для социально-экономического развития, а также связанные между собой соответствующими отношениями различной сложности и степени взаимовлияния.

Далее автором предлагается определение понятия «институциональная инфраструктура» - комплекс отраслей и сфер деятельности, осуществляющих макроэкономическое регулирование, экономики, поддерживающих наиболее оптимальные макроэкономические пропорции развития региона, , '

По принципам размещения институциональная инфраструктура, так же, как инфраструктура в целом, имеет территориальную структуру: государственный (федеральный) уровень; региональный уровень; местный (муниципальный) уровень.

Одним из элементов региональной институциональной инфраструктуры, как было сказано ранее, являются правоохранительные органы, поскольку государство не может доверить исполнение указанных полномочий инфраструктурам, базирующимся на коммерческой основе (хозяйствующим субъектам), оно само исполняет указанные функции с помощью специально созданных институтов.

Далее в работе отмечено, что одним из направлений доведения до конкретного получателя бюджетных услуг, предоставляемых правоохранительными органами, является бюджетное финансирование указанных органов, объемы которого в настоящее время не всегда соответствуют потребностям.

С учетом ограниченности финансовых и материальных ресурсов, развитие правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры должно осуществляться на основе поиска и использования ее внутренних резервов, прежде всего в сфере оптимизации управленческой деятельности и разграничения полномочий по содержанию правоохранительных органов в субъекте РФ.

Это дает предпосылки для поиска оптимальной схемы управления и бюджетного финансирования правоохранительных органов, ориентированного на конечный результат. Сегодня назрела необходимость определиться, расходным обязательством какого уровня (федеральный, субъекта РФ, местный) является содержание органов внутренних дел и их структурных подразделений- Поэтому главной задачей на сегодняшний день остается выработка механизма оптимизации расходов на правоохранительную деятельность путем изменения структуры правоохранительных органов, как элемента региональной институциональной инфраструктуры, и механизмов их финансирования применительно к реалиям настоящего времени.

С учетом того, что государство самостоятельно исполняет полномочия по оказанию правоохранительных услуг населению, функционирование правоохранительных органов осуществляется посредством бюджетного финансирования)

Автором установлено, что бюджетное финансирование правоохранительных органов является, как правило, единственным источником обеспечения их деятельности.

«Милицейский» бюджет является важнейшим инструментом реализации политики государства по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и самого государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Методики планирования бюджетных расходов на содержание правоохранительных органов базируются на применении различных критериев, Наиболее показательными из них, по мнению автора, являются: соотношение бюджетных расходов, предусмотренных на правоохранительную деятельность и валового внутреннего продукта; расходы на правоохранительную деятельность в расчете на душу населения (получателя правоохранительных услуг).

Далее в работе приводится ряд методик планирования расходов на правоохранительную деятельность. Планирование бюджетных ассигнований в классическом понимании производится в различных направлениях. Основной - это составляющие правоохранительных органов: МВД России, Прокуратура России, Минюст России и т.д. Второе направление - периоды реализации программы финансирования правоохранительных органов в долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной динамике. Третье направление - отдельные составляющие каждой структуры (например: судебные приставы, мировые судьи, милиция общественной безопасности и т.д.).

На региональном и муниципальном уровнях существует ряд методик планирования бюджетных ассигнований, применяемых органом, исполняющим соответствующий бюджет при определении расходов на содержание указанных органов на соответствующий финансовый год. К ним можно отнести: нормативное определение суммы затрат, властное установление контрольных цифр, индексацию прошлогоднего объема затрат на уровень инфляции, оценку нормативной потребности - «прямой счет» и др.

Сделан вывод, что все указанные методики в «чистом» виде применяются мало или для очень маленьких организаций, их положения, принципы, система исчислений и т.п. накладываются друг на друга, взаимно помогают решению задач, но и в определенной мере усложняют саму методику.

Анализ методик планирования бюджетных расходов на содержание правоохранительных органов позволяет говорить о том, что все они недостаточно современны и совершенны, недостаточно ориентированы на конечные результаты - получение населением необходимого мини-

мального набора бюджетных «правоохранительных» услуг и не способны коренным образом изменить ситуацию в сфере правоохранительной деятельности.

Установлено, что путем изменения лишь методики формирования расходов на содержание правоохранительных органов, даже с применением прогрессивных методов программ но-целевого подхода, невозможно в значительной мере повлиять на показатели эффективности деятельности правоохранительных органов.

На основании изложенного автором диссертации делается вывод о необходимости более глубокого реформирования процесса управления и финансирования правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры.

Необходимо закрепить конкретные функции органов внутренних дел за определенным уровнем бюджета и разделить не только управленческие функции и финансовые потоки, но и физическое местонахождение органов милиции общественной безопасности и криминальной милиции, а также установить каждому свой снабжающий орган; более четко разграничить полномочия по содержанию правоохранительных органов в регионе.

Во второй главе диссертационной работы «Анализ организационно-финансовых аспектов управления деятельностью правоохранительных органов» представлена специфика организационной структуры управления и структура финансов (финансовых потоков) правоохранительных органов.

В соответствии с задачами данного исследования подробно проанализирована структура ГУВД Алтайского края, в частности порядок формирования, подчиненности и схема финансирования (рис. 2).

Установлено, что финансирование правоохранительных органов осуществляется из бюджетов трех уровней (федеральный, бюджет субъекта РФ, местный). Содержание отдельных подразделений осуществляется за счет средств бюджетов разных уровней, в рамках одного юридического лица.

Далее в работе рассматривается структура финансов правоохранительных органов. Вопрос об источниках финансирования деятельности органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации является важнейшим на протяжении всей истории существования и развития системы органов охраны правопорядка.

В финансово-экономической литературе отмечены следующие принципы осуществления государственных расходов, которые следует распространить и на финансирование правоохранительных органов,

представляющих собой элемент институциональной инфраструктуры, в субъектах Российской Федерации: . , ■

- целевое назначение;

- эффективность использования;

- режим экономии;

- безвозвратность выделения средств;

- бесплатное финансирование;

- плановость;

- финансовый контроль.

Рис. 2. Схема управленческих связей и бюджетного финансирования подразделений органов внутренних дел Алтайского края

Условные обозначения:

-► - средства федерального бюджета;

* — управленческие связи;

----------------р. _ средства краевого бюджета;

------------------_ средства местных бюджетов

Для обеспечения работы, различных государственных органов, в том числе правоохранительных, используется сметно-бюджетный порядок финансирования.

В общем понимании сметно-бюджетное финансирование представляет собой выделение денег из бюджета на основании утвержденной в установленном порядке сметы на осуществление какого-либо мероприятия. В настоящее время имеется несколько точек зрения на понятие сметнотбюджетного финансирования, большинство исследователей сходятся во мнении, что сметно-бюджетное финансирование - это без-■ возвратный и безвозмездный отпуск денежных средств, на основе общих принципов финансирования. Одним из наиболее показательных

критериев оценки расходов на различные мероприятия при сметно-бюджетном финансировании являются объемы бюджетного финансирования отдельных направлений расходов бюджета.

Объемы бюджетного финансирования ГУВД Алтайского края представлены на рисунке 3.

Автором диссертационной работы установлено, что организационная структура и направление финансовых потоков, выделяемых на обеспечение деятельности правоохранительных органов, имеют ряд недостатков как при сметно-бюджетном планировании, так и при элементарном отсутствии доходной базы бюджетов.

Далее в работе рассмотрены возможности применения зарубежного опыта организации управления и финансирования правоохранительных органов в отечественной практике.

—•—год

—Я— Расходы краевого бюджета, тыс, руб. ___—о—Расходы федерального бюджета, тыс. руб.___

Рис. 3. Объемы бюджетного финансирования ГУВД Алтайского края

По мере формирования современных национальных правовых систем в европейских странах сложились различные модели органов охраны правопорядка, которые впоследствии были перенесены и в другие страны. Особенности этих моделей характеризуются как статусом этих органов (органы государственной власти), так и содержанием их функций и полномочий, которые во многом зависят от типа государственного устройства. Указанные особенности объясняют различия в формах и методах финансирования правоохранительных органов.

Анализ развития различных форм национальных правоохранительных органов, представленных в основном полицейскими структурами, стран Западной Европы (Бельгии, Франции, Италии, Голландии) и США позволил сделать вывод, что они характеризуются как центробежными, так и центростремительными тенденциями, в основе которых лежат политические, социально-экономические и другие факторы.

В ряде государств федеральные полицейские формирования подчинены центральным государственным ведомствам. Наряду с этим полицейские формирования подчиняются органам местного самоуправления. < ' - НаМИ сделан вывод, что зарубежные страны по-своему решают проблемы централизации и децентрализации управления. В странах со стабильным политическим режимом усиливаются тенденции децентрализации. В связи с этим борьба с преступностью рассматривается как обязанность на уровне не только государства, но и местной администрации. Более того, расходы на содержание полиции осуществляются совместно центральными и местными властями.

По-разному складываются доли расходов на предоставление бюджетных услуг по правоохранительной деятельности между федеральными и субфедеральными правительствами различных стран (табл. 1).

Таблица 1

Соотношение финансирования расходов иа предоставление бюджетных услуг по правоохранительной деятельности по уровням бюджетной системы (%)'

Страна Доля расходов на правоохранительные услуги

федерального правительства субфедерал ьн ых правительств

Аргентина 68,2 31,8

Канада 53,2 46,8

Индия 14,8 85,2

Индонезия 83,4 16,6

США 47,2 52,8

Анализ зарубежного опыта организации управления и финансирования правоохранительной деятельности показал зависимость структуры правоохранительных органов и механизма выделения бюджетных средств на их содержание от особенностей государственного и бюджетного устройства страны.

Таким/образом, международный опыт свидетельствует об оправданности существования организационно независимых правоохрани-

1 См.: Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002. С. 26.

тельных структур, находящихся в подчинении центральным (федеральным) органам власти и органам местного самоуправления и выполняющих специфические задачи. Отношения между данными структурами строятся по принципам координации деятельности и взаимопомощи.

Также представляет интерес применение программно-целевого финансирования правоохранительных органов за счет средств центрального (для условий России - федерального) бюджета деятельности территориальных правоприменительных структур.

Вместе с тем в странах Западной Европы и США уровень преступности остается довольно высоким и зачастую превышает средний по России, поэтому автором диссертации делается вывод о том, что в случае применения отдельных мероприятий, осуществляемых в зарубежных странах, внедрение должно происходить очень взвешенно, поэтапно и с учетом местных особенностей.

В третьей главе диссертационной работы «Пути совершенствования организационной структуры и содержания правоохранительных органов в регионе» описаны возможные направления развития правоохранительных органов в условиях введения 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья !5 указанного закона относит к вопросам местного значения муниципального района «организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией».

Таким образом, закон предусматривает возможность создания «муниципальных органов охраны общественного порядка».

При условии сохранения централизованного финансирования по линии Министерства внутренних дел России подразделений милиции общественной безопасности в звене горрайорганов, можно говорить о создании некоторой новой дополнительной правоохранительной структуры, с которой действующие в настоящее время милицейские службы и подразделения будут взаимодействовать при решении вопросов охраны общественного порядка.

На основе изучения отечественного и зарубежного опыта функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка, имеющейся нормативной базы автором предлагаются следующие возможные варианты развития правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры:

1. Полная передача в подчинение (в ведение) органам местного самоуправления подразделений милиции общественной безопасности, в настоящее время финансируемых из средств бюджетов субъектов РФ, осуществляющих охрану общественного порядка на территориях муниципальных образований.

2. Создание на самоуправляемых территориях «муниципальной милиции» подобно подразделениям узкой специализации, уже функционирующим в некоторых регионах (Москва, Волгоград, Калининград и др,).

3. Охрана общественного порядка на территориях муниципальных образований силами существующих (или дополнительно созданных за счет средств местных бюджетов) подразделений государственной МОБ на основе договоров между органами местного самоуправления и руководством горрайоргана внутренних дел.

4. Создание на добровольной или выборочной основе общественных и других органов (ДНД, комиссий, групп содействия милиции, постов и общественных пунктов охраны правопорядка и т.д.).

5. Создание на самоуправляемых территориях полностью подчиненных, подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципального образования, самостоятельных органов охраны общественного порядка («муниципальной милиции»), состоящих из муниципальных служащих, наделенных определенной компетенцией в сфере правоохраны.

После детального анализа компетенции, статуса работников, организационной подчиненности, финансовых потоков и определенного опыта функционирования указанных органов нами сделан вывод, что из всех вариантов единственно возможным является тот, который предусматривает создание на самоуправляемых территориях полностью подчиненных и подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджетов органов местного самоуправления самостоятельных органов охраны общественного порядка («муниципальной милиции»), состоящих из муниципальных, а не государственных служащих, наделенных определенной компетенцией в сфере правоохраны.

Данный вариант решения проблемы обеспечивает фактическое соблюдение норм действующего законодательства, полную самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, отнесенных к предмету ведения властей муниципального образования.

С учетом имеющегося опыта передачи полномочий с одного уровня публичной власти на другой, а также огромных масштабов правоохранительных органов по России в целом и их специфики автором диссертации сделан вывод о необходимости промежуточного этапа в создании «муниципальной милиции» - централизации всех подразделений правоохранительных органов в структуру МВД России с содержанием за счет средств федерального бюджета,

В контексте применения норм 1Э1-ФЗ приведены направления развития органов внутренних дел по службам: патрульно-постовой службе, службе участковых уполномоченных, подразделениям преду-

преждения правонарушений несовершеннолетних, подразделениям вневедомственной охраны, паспортно-визовой службе, государственной инспекции безопасности дорожного движения.

Далее в работе приведены принципы, на которых должно базироваться реформирование системы расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов:

1) разграничение расходных полномочий по обеспечению правоохранительной деятельности, предметам ведения и функциям органов власти соответствующих уровней;

2) перераспределение расходных полномочий в пользу органов власти, наиболее приближенных к потребителям соответствующих услуг;.

3) закрепление за уровнями власти расходных полномочий по обеспечению отдельных направлений правоохранительной деятельности в зависимости от их общественной значимости (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

4) нормативно-правовое разграничение расходных полномочий от передачи (делегирования) друг другу органами исполнительной власти разных уровней административно-распорядительных функций, не связанных с перечислением средств между бюджетами;

5) учет территориальной дифференциации (чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении услуг правоохранительных органов, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

6) концентрация бюджетных расходов на правоохранительную деятельность в «одних руках», при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

На основе изложенных концептуальных положений автором диссертации предложены основные мероприятия по реформированию расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в Алтайском крае, включающие:

1. Совершенствование структуры правоохранительных органов путем реформирования органов внутренних дел, в том числе создание двух правоохранительных структур - федеральной полиции и муниципальных органов охраны общественного порядка («муниципальной милиции»), включающее:

- разработку схемы разграничения компетенции по управлению органами федеральной полиции и «муниципальной милиции» между уровнями власти;

- подготовку и принятие изменений нормативной правовой базы, закрепляющих разграничения компетенции по управлению органами федеральной полиции и «муниципальной милиции» между уровнями власти.

2. Повышение эффективности организационного обеспечения правоохранительных органов, а именно:

- повышение эффективности системы централизованного снабжения правоохранительных органов;

- формирование системы организационного обеспечения деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка («муниципальной милиции»);

- подготовку и принятие в установленном порядке изменений в действующее законодательство (на федеральном уровне, субъекта РФ и местном уровне), закрепляющих модель организационного обеспечения деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка («муниципальной милиции»).

3. Изменение механизма финансирования правоохранительной деятельности, в том числе:

- уточнение разграничения ответственности между бюджетами (федеральным, субъекта РФ, местными) по финансированию правоохранительной деятельности, отражающей:

- совершенствование планирования бюджетных расходов на правоохранительную деятельность по уровням: регион, местный бюджет, учреждение; в качестве основного элемента совершенствования предусматривается отказ от применения в планировании источников покрытия расходов правоохранительных органов такого принципа, как совместное финансирование;

- подготовку изменений в методику планирования бюджетных расходов на правоохранительную деятельность по уровням: регион, местный бюджет, учреждение.

4. Совершенствование правоохранительной деятельности на основе рационального использования выделяемых ресурсов путем совершенствования процедур оценки эффективности бюджетных расходов на правоохранительную деятельность.

Установлено, что мероприятия реформирования расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов на территории субъекта РФ не могут быть осуществлены отдельно от реформирования правоохранительных органов на федеральном и местном уровнях. Для реализации изложенных предложений потребуется внесение значительных изменений в действующее законодательство. Несмотря на это, проведение указанных мероприятий позволит на первоначальном этапе значительно оптимизировать расходы бюджетов всех уровней на правоохранительную деятельность, а с введением в действие п. 9 ч. I ст. 16 и п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона 131-ФЭ, предусматривающих отнесение охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа «муниципальной милицией» к вопросам

местного значения, - полностью разграничить полномочия по содержанию органов внутренних дел.

Схема финансовых и управленческих связей после проведения мероприятий, направленных на выделение федеральной полиции и «муниципальной милиции», представлена на рисунке 4.

Федеральный уровень

Федеральная полиция

Региональный уровень

Подразделения федеральной полиции

Межмуниципальные органы милиции

<-

-л _РЕ_

4—!-

1 *

! !

Местный уровень МБ 1

Подразделения Подразделения •«---—• |

федеральной мун и ципал ьной ^-

полиции милиции

Рис, 4. Схема бюджетного финансирования подразделений милиции после реформирования расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов

Условные обозначения:

-► - финансирование;

-------—— бюджетные отношения;

--► — попроектное финансирование;

- нормативное обеспечение;

ФБ, РБ, МБ - федеральный, региональный, местный бюджет

В диссертации приведены примеры, когда при сосредоточении управленческих и расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов на одном уровне государственной или муниципальной власти уже сейчас достигается улучшение в показателях оперативной деятельности органов внутренних дел.

В заключении представлены результаты диссертационного исследования и основные выводы. Они состоят в следующем:

1) уточнено понятие «институциональная инфраструктура» - это комплекс отраслей и сфер деятельности, осуществляющих макроэкономическое регулирование экономики, поддерживающих наиболее оптимальные макроэкономические пропорции развития региона;

2) изучены и предложены различные методики планирования расходов на содержание правоохранительных органов, такие как нормативное определение суммы затрат, установление контрольных цифр, индексация прошлогоднего объема затрат, оценка нормативной потребности, «прямой счет», установление части «постоянных» и «переменных» затрат на содержание правоохранительных органов и другие; новым элементом методики планирования расходов на правоохранительную деятельность является применение программно-целевого подхода, когда денежные средства в бюджетах закладываются на проведение определенных мероприятий и достижение конкретных результатов;

3) проведенный анализ зарубежного опыта показал оправданность существования органов охраны общественного порядка, подконтрольных субфедеральным территориям (землям, штатам и т.д.), когда начальник местной полиции назначается местным самоуправлением, финансируется за счет средств местного бюджета и подконтролен органам местного самоуправления;

4) в качестве единственно приемлемого варианта реформирования органов внутренних дел принят метод создания на территориях муниципальных образований органов охраны общественного порядка («муниципальной милиции») с финансированием за счет средств местных бюджетов. Действующая же численность органов внутренних дел (вне зависимости от федерального содержания или за счет средств бюджетов субъектов РФ) должна быть временно централизована на федеральный уровень с содержанием за счет средств федерального бюджета;

5) предложены мероприятия, направленные на реформирование расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов; установлен ряд конкретных мероприятий, позволяющих уже сейчас начать подготовку к разделению органов внутренних дел на федеральную полицию и «муниципальную милицию».

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях:

1. Аунапу, Т.Ф. Бюджетные методы государственного регулирования региональной экономики / Т.Ф. Аунапу, Д.Г. Ситников // Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2005. — Вып. 9. - С. 133-135.

2. Аунапу, Т.Ф. Организационно-финансовые аспекты реформирования региональной институциональной инфраструктуры / Т.Ф. Аунапу, Д.Г, Ситников // Ползуновский вестник. - 2006. - №3-1. - С. 157-160.

3. Ситников, Д.Г. Зарубежный опыт организации управления и финансирования правоприменяющих органов / Д.П Ситников // Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2003, - Вып. 7. - С. 147-149.

4., Ситников, Д.Г, Развитие правоприменительной отрасли в условиях реформирования межбюджетных отношений / Д.Г. Ситников //

Финансовые проблемы и перспективы современной экономики : межвузовский сборник статей / под ред. В.В, Мищенко, Н.Б. Грищенко. О.В. Немировской. - Барнаул : Изд-во Алт. ун-та, 2003. - С. 63-66.

5. Ситников, Д.Г. Совершенствование механизмов выделения денежных средств на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера / Д.Г. Ситников // Социальная безопасность населения юга Западной Сибири. Вып. I : материалы международной научно-практической конференции / под ред. В.Н. Белоусова, СИ. Григорьева. - Барнаул : Азбука, 2003. - С. 83-89,

6. Ситников, Д.Г. Предпосылки и основные направления реформирования бюджетного процесса / Д.Г, Ситников // Управление социально-экономическими системами: теория и практика : материалы научно-практической конференции / под ред. А.И. Губаря. - Барнаул : Изд-во ААЭП, 2005. - С. 152-157.

7. Ситников, Д.Г. Применение программно-целевых методов в разработке программ защиты населения от чрезвычайных ситуаций / Д.Г. Ситников // Социальная безопасность населения юга Западной Сибири. Вып. 6 : материалы международной научно-практической конференции / под ред. В.Н. Белоусова. - Барнаул : Азбука, 2005. - С. 122-125.

8. Ситников, Д.Г. Повышение эффективности защиты населения правоохранительными органами / Д.Г, Ситников Н Социальная безопасность населения юга Западной Сибири. Вып, 6 : материалы международной научно-практической конференции / под ред. В.Н. Белоусова. -Барнаул : Азбука, 2005. - С. 226-231.

9. Ситников, Д.Г. Финансирование правоохранительной деятельности: региональный аспект / Д.Г. Ситников И Региональные проблемы эволюции экономики и общества. Кн. 1; Проблемы комплексного социально-экономического развития территорий : материалы межрегиональной научно-практической конференции / под ред. Э.Ф. Ауналу, В.Г. Горшкова, М.М. Шипицина. - Барнаул : Изд-во ААЭП, 2006. С, 153-155.

10. Ситников, Д.Г. Принципы разграничения расходных обязательств по уровням управления / Д.Г. Ситников // Вестник Алтайской академии экономики и права.-2006. - Вып, 10.-С. 104—106.

Изд. лиц. ИД №06314 от 26. И .2001 г. Подписано в печать 1.09.2006г. Формат 60x84/16. Бумага типографская. Гарнитура «Тайме». Печать офсетная. Усл. печ.л. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ 114. Издательство Алтайской академии экономики и права. УКМТ ААЭП: Барнаул, пр. Социалистический, 63.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Ситников, Данил Геннадьевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ФИНАНСОВЫХ АСПЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В РЕГИОНЕ.

1.1. Общее представление о правоохранительных органах как элементе региональной институциональной инфраструктуры.

1.2. Основы бюджетного финансирования правоохранительных органов.

1.3. Методика планирования бюджетных расходов на правоохранительную деятельность.

Глава 2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННО-ФИНАНСОВЫХ АСПЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ.

2.1. Анализ организационной структуры управления правоохранительных органов.

2.2. Структура финансов правоохранительных органов. Смета расходов.

2.3. Возможности применения зарубежного опыта в отечественной практике.

Глава 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ И СОДЕРЖАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В

РЕГИОНЕ.

3.1. Направления развития правоохранительных органов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование организационно-финансовых аспектов управления региональной институциональной инфраструктурой"

Развитие регионов является одной из приоритетных задач государства. Нормальное функционирование и развитие региона во многом обусловлено состоянием институциональной инфраструктуры.

Инфраструктура является обязательным условием эффективного функционирования экономики и включает систему учреждений и организаций, функционирующих с целью создания условий нормальной деятельности отраслей материального производства и развития производительных сил региона. Это позволяет рассматривать ее как совокупность всех видов деятельности, необходимых для доведения физического объема определенных видов товаров до соответствующего потребителя.

Инфраструктура обладает внутренней неоднородностью, поскольку в зависимости от специфики рынка совокупность связанных между собой институтов выполняет определенные функции по обеспечению нормального режима его функционирования. В соответствии с таким подходом выделяется несколько видов инфраструктуры - производственная, социальная, институциональная.

Институциональная инфраструктура представляет собой сложную систему разнородных, но тесно связанных между собой элементов: органы управления, правоохранительные органы, финансово-кредитные учреждения, региональные органы государственного управления, органы печати, международные учреждения.

Институциональная инфраструктура, являясь совокупностью элементов, создает необходимые условия для полноценной жизни населения и развития человеческого потенциала. В свою очередь, каждая из отраслей институциональной инфраструктуры представляет собой сложную экономическую систему с присущими ей признаками, свойствами, закономерностями и особенностями функционирования. Вместе с тем, институциональная инфраструктура может и должна рассматриваться как самостоятельная система более высокого порядка, объединяющая вполне определенные элементы, имеющие единую общую цель - обеспечение жизнедеятельностью региона и формирование условий для его социально-экономического развития.

Невозможно представить нормальное развитие региона и обеспечение жизнедеятельности населения без устойчивой работы правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры.

Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется Конституцией РФ. Важнейшую функцию по выполнению данной задачи в регионе выполняют правоохранительные органы.

С практической точки зрения, функционирование правоохранительных органов в регионе сталкивается с рядом трудностей.

Многоканальность органов внутренних дел и большая структурированность зачастую делает их «неповоротливыми» к тем или иным изменениям.

Нечеткое нормативное разграничение полномочий между уровнями власти приводит зачастую к тому, что численность сотрудников содержание которых должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, содержатся за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Двойная подчиненность - по вертикали Министерству внутренних дел и должностным лицам субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (для муниципального уровня) не позволяет эффективно и оперативно решать возложенные на правоохранительные органы задачи.

Одним из существенных недостатков, влияющих на функционирование правоохранительных органов является их финансирование из бюджетов различных уровней в рамках одного юридического лица, что ведет к различного рода перекосам в планировании расходов и финансировании указанных органов.

Поиском оптимальной системы управления и финансирования правоохранительных органов в регионе с целью повышения эффективности их работы и объясняется выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.

Степень изученности и разработанности проблемы. Функционирование и развитие инфраструктуры исследовалось в работах ученых, изучающих проблемы размещения производительных сил, территориального планирования и непроизводственной сферы: А.Н. Алымова, М.К. Бадмана, Д.В. Белорусова, В.А. Жампна, В.П. Красовского, И.И. Панфилова, В.А. Сенникова, М.В. Со-лодкова и др. Серьезный анализ инфраструктуры осуществлен венгерским учеными А. Балашшом, 3. Золтаном, И. Берендой, Е. Эрлихом, польскими исследователями А. Завадским, Б. Пясецким, К. Подоским и др. Основные вопросы функционирования и реформирования органов внутренних дел, факторы, воздействующие на их развитие, исследованы в работах Ю.И. Аболенцова, ВВ. Казакова, А.П. Козлова, A.A. Крылова, Р.Н. Марченко, А.К. Микеева, А.Х. Миндагулова, А.П. Опальского, СМ. Петрова, А.Н. Ponía, B.JI. Соколова, Э.Д. Соколовой и других авторов.

Однако, крайне мало работ посвященных методическим основам планирования расходов на обеспечение деятельности правоохранительных органов, не определены направления развития правоохранительных органов в регионе, не установлен механизм разграничения расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов.

До сих пор остались неосвещенными такие вопросы, как организационно-финансовые аспекты управления органов внутренних дел.

Цель исследования: на основе разработки методических основ планирования расходов на функционирование региональной институциональной инфраструктуры выявить возможные направления развития правоохранительных органов и разработать систему мероприятий по совершенствованию организационно-финансовых аспектов функционирования правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры в субъекте Российской Федерации. Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач: уточнение понятия «региональная институциональная инфраструктура»; разработка методических основ планирования расходов на функционирование правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры; анализ и оценка возможностей использования в отечественной практике зарубежного опыта организационного и финансового обеспечения правоохранительных органов; на основе анализа возможных вариантов функционирования региональной институциональной инфраструктуры выявление возможного направления развития ее правоохранительного элемента; разработка системы мероприятий по реформированию расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в регионе.

Объектом исследования является элемент региональной институциональной инфраструктуры - правоохранительные органы.

Предметом исследования являются управленческие и финансовые отношения, возникающие в процессе функционирования правоохранительных органов в регионе.

Теоретической, методологической и информационной базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы. Помимо основополагающей экономической литературы использованы труды по финансовому, административному, гражданскому, уголовно-процессуальному праву, по общей теории государства, работы экономистов, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Алтайского края, официальные статистические материалы Федеральной службы государственной статистики, территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю, информация комитета администрации края по финансам, налоговой и кредитной политике, Главного управления экономики и инвестиций администрации края, контролирующих органов.

Кроме того использовались практические материалы, бухгалтерская и оперативная отчетность Главного управления внутренних дел Алтайского края, управления Государственной противопожарной службы МЧС России в Алтайском крае, Главного управления по делам ГОЧС Алтайского края.

Достоверность полученных в диссертации результатов базируется на использовании общенаучных методов исследования и широкого круга государственной и ведомственной статистики. В качестве основных использовались методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение), теоретического исследования (восхождения от абстрактного к конкретному), а также методы используемые на эмпирическом и теоретическом уровне (абстрагирование, анализ и синтез, индукция и дедукция, моделирование). Помимо общих, в работе применялся комплекс экономических методов: статистический анализ, экспертные оценки и другие методы.

Научная новизна и основные результаты исследования.

1) уточнено понятие «региональная институциональная инфраструктура» -под которым понимается комплекс отраслей и сфер деятельности, осуществляющих макроэкономическое регулирование экономики, поддерживающих наиболее оптимальные макроэкономические пропорции региона;

2) разработаны и апробированы методические основы планирования расходов на правоохранительную деятельность, суть которых состоит в применении различных методик планирования расходов, таких как: нормативное определение суммы затрат, индексация прошлогоднего объема затрат, оценка нормативной потребности, «прямой счет», новым элементом в методиках планирования расходов является применение программно-целевого подхода;

3) проанализированы возможности применения в отечественной практике зарубежного опыта организации и финансирования правоохранительных органов, сделан вывод об оправданности существования органов охраны общественного порядка подконтрольных органам местного самоуправления;

4) на основе анализа возможных направлений функционирования правоохранительных органов выявлен вариант создания на территориях муниципальных образований полностью подчиненных, подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципального образования, самостоятельных органов охраны общественного порядка («муниципальной милиции»), состоящих из муниципальных служащих, наделенных определенной компетенцией в сфере правоохраны.

5) разработаны мероприятия реформирования расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в Алтайском крае, включающие: совершенствование структуры правоохранительных органов, повышение эффективности организационного обеспечения правоохранительных органов, изменение механизма финансирования правоохранительной деятельности, совершенствование правоохранительной деятельности на основе рационального использования выделяемых ресурсов.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем.

Положения и выводы исследования могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего организационно-финансовые основы функционирования и развития органов внутренних дел в регионе, при разработке и теоретическом обосновании схем управления и финансирования правоохранительных органов в случае разделения указанных органов на федеральную полицию и «муниципальную» милицию. Выводы и положения исследования могут быть использованы при разработке научных проблем финансового права, в целях преподавания дисциплин по финансированию и планированию расходов на функционирование органов внутренних дел, спецкурсов, касающихся финансового обеспечения органов внутренних дел.

Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации получили апробацию в следующих формах: в докладе на международной научно-практической конференции «Региональные аспекты обеспечения социальной безопасности населения юга Западной Сибири - проблемы защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (Барнаул, 2003 г.); в докладах на международной научно-практической конференции «Социальная безопасность населения юга Западной Сибири - региональные риски и пути повышения эффективности защиты населения региона от природных, техногенных и гуманитарных угроз» (Барнаул, 2005 г.); в докладе на научно-практической конференции «Управление социально-экономическими системами: теория и практика» (Барнаул, 2005 г.); в докладе на межрегиональной научно-практической конференции «Региональные проблемы эволюции экономики и общества» (Барнаул, 2006 г.).

Кроме того, определенные положения исследования внедрены в практику работы финансовых органов, в частности применяются методики расчетов расходов с разделением на «постоянные» и «переменные», положения программно-целевого подхода, что позволяет избежать неэффективных расходов на осуществление текущей деятельности исполнителей указанных программ, и направить расходы на осуществление конкретных мероприятий.

По теме исследования опубликовано 10 работ общим объемом 3,5 п.л. (личный вклад соискателя 3,0 п.л.).

Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, 3 глав, содержащих 8 параграфов, заключения и библиографии. Основное содержание изложено на 141 странице, включая 5 рисунков, 17 таблиц. Библиографический список насчитывает 152 источника.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Ситников, Данил Геннадьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В связи с общей тенденцией разграничения полномочий и децентрализации управления, одним из основных направлений государственного регулирования экономики является государственное стимулирование развития субъектов РФ. Устойчивое развитие субъектов РФ во многом обусловлено состоянием институциональной инфраструктуры. На основе изучения достижений в области функционирования институциональной инфраструктуры предложено следующее определение: «институциональная инфраструктура» - комплекс отраслей и сфер деятельности, осуществляющих макроэкономическое регулирование экономики, поддерживающих наиболее оптимальные макроэкономические пропорции развития региона.

Одним из элементов региональной институциональной инфраструктуры являются правоохранительные органы.

Учитывая, что государство не может доверить исполнение правоохранительных полномочий инфраструктурам, базирующимся на коммерческой основе (хозяйствующим субъектам), оно само исполняет указанные функции с помощью специально созданных институтов.

Правоохранительные органы являются частью государственного аппарата и непосредственными исполнителями законов и решений в области охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, участвуют в разработке комплексных планов экономического и социального развития субъектов РФ, городов, районов в части, касающейся совершенствования профилактики правонарушений, содействуют решению вопросов хозяйственного и культурного развития страны.

Эти органы участвуют в выполнении важных функций государства, что дает основание говорить о приоритетности сферы правоохранительной деятельности, требующей соответствующего финансового обеспечения. Реализация возложенных на органы внутренних дел в субъектах РФ задач возможна благодаря не только проведению государством и обществом политики поддержки правоохранительной деятельности, но и совершенствованию их организационно-финансовых аспектов управления.

С учетом того, что государство самостоятельно исполняет полномочия по оказанию правоохранительных услуг населению, функционирование правоохранительных органов осуществляется посредством бюджетного финансирования.

Бюджетное финансирование правоохранительных органов является, как правило, единственным источником обеспечения их деятельности.

Милицейский» бюджет является важнейшим инструментом реализации политики государства по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и самого государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Методическими основами планирования расходов на правоохранительную деятельность является применение методик применяемых в отдельности или в совокупности, таких как: нормативное определение суммы затрат, установление контрольных цифр, индексация прошлогоднего объема затрат, оценка нормативной потребности, «прямой счет» и ряд других, а также установление части «постоянных» и «переменных» затрат на содержание правоохранительных органов.

Новым элементом в методике планирования расходов на правоохранительную деятельность является применение программно-целевого подхода, когда денежные средства в бюджетах закладываются на проведение определенных мероприятий и достижение конкретных результатов.

Анализ методик планирования бюджетных расходов на содержание правоохранительных органов позволяет говорить о том, что все они недостаточно современны и совершенны и недостаточно ориентированы на конечные результаты - получение населением необходимого минимального набора бюджетных «правоохранительных» услуг и не способны коренным образом изменить ситуацию в сфере правоохранительной деятельности.

Установлено, что путем изменения одной лишь методики формирования расходов на содержание правоохранительных органов, даже с применением прогрессивных методов программно-целевого подхода, не возможно в значительной мере повлиять на показатели эффективности деятельности правоохранительных органов.

На основании изложенного сделан вывод о необходимости более глубокого реформирования процесса управления и финансирования правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры.

Необходимо закрепить определенные функции органов внутренних дел за определенным уровнем бюджета и разделить не только управленческие функции и финансовые потоки, но и физическое местонахождение органов милиции общественной безопасности от криминальной милиции, а также установить каждому свой снабжающий орган. Более четко разграничить полномочия по содержанию правоохранительных органов в регионе.

Проведенный анализ организационной и финансовой структуры правоохранительных органов, с учетом двойственной подчиненности правоохранительных органов руководителям федеральных органов исполнительной власти и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, когда нет четкости в распределении ответственности, в условиях финансирования из нескольких источников, позволяет говорить о необходимости изменения структуры управления и финансирования правоохранительных органов.

Анализ зарубежного опыта показывает, что правоохранительные органы развивались как в условиях централизации управления и финансирования, так и децентрализации (в странах с устойчивой экономикой и с высоким уровнем жизни) все большее количество развитых стран идет по пути создания органов охраны общественного порядка подконтрольных субфедеральным территориям (землям, штатам и т.д.), когда начальник местной полиции назначается местным самоуправлением, финансируется за счет средств местного бюджета и подконтролен органам местного самоуправления.

Проведённый анализ международного опыта свидетельствует об оправданности существования организационно независимых правоохранительных структур, находящихся в подчинении центральных (федеральных) органов власти и органов местного самоуправления и выполняющих свои специфические задачи. Отношения между данными структурами строятся на принципах координации деятельности и взаимопомощи.

Также представляет интерес применение программно-целевого финансирования правоохранительных органов за счёт средств центрального (для условий России - федерального) бюджета деятельности территориальных правоприменительных структур.

Вместе с этим, в странах Западной Европы и США уровень преступности остается довольно высоким и зачастую превышает средний по России, поэтому автором делается вывод о том, что в случае применения отдельных мероприятий зарубежного опыта, внедрение должно происходить очень взвешенно, поэтапно и с учетом местных особенностей.

В работе проанализированы возможные направления развития правоохранительных органов в субъектах РФ. Как единственно приемлемый, принят метод создания на территориях муниципальных образований органов охраны общественного порядка («муниципальной» милиции) с финансированием за счет средств местных бюджетов. Действующая же численность органов внутренних дел (вне зависимости от федерального содержания или содержания за счет средств бюджетов субъектов РФ) должна быть временно централизована на федеральный уровень, с содержанием за счет средств федерального бюджета.

Это позволит органам местного самоуправления иметь в своем подчинении структуру, отвечающую за охрану общественного порядка на территории органа местного самоуправления. «Муниципальная» милиция, таким образом, будет мобильной со строгой вертикалью подчиненности и будет способна решать возложенные на нее задачи, кроме того, она будет полностью подконтрольна органам местного самоуправления как организационно, так и финансово.

Таким образом, будет достигнут принцип единого бюджета в обеспечении органов внутренних дел, что является основным в экономии и оптимизации бюджетных расходов, так как многоуровневое финансирование за счет различных источников дает почву для разного рода финансовых отклонений.

В работе предложены мероприятия по реформированию расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в Алтайском крае, в которых установлен ряд конкретных шагов, позволяющих уже сейчас начать подготовку к переходу на разделение органов внутренних дел на федеральную полицию и «муниципальную» милицию, включающий: 1. Совершенствование структуры правоохранительных органов (выделение федеральной полиции и «муниципальной милиции»); 2. Повышение эффективности организационного обеспечения; 3. Изменение механизма финансирования; 4. Совершенствование правоохранительной деятельности на основе оценки эффективности расходов.

Приведены примеры, когда при сосредоточении управленческих и расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов на одном уровне государственной власти уже сейчас достигается улучшение в показателях оперативной деятельности органов внутренних дел.

Проведенная исследовательская работа еще раз показывает, что развитие правоохранительных органов, как элемента институциональной инфраструктуры, возможно лишь в направлении разделения органов внутренних дел на федеральную полицию и муниципальные органы охраны общественного порядка.

Указанные мероприятия как на перспективу, так и на сегодняшний день, должны способствовать действительной реализации гарантий в сфере государственной защиты прав и свобод физических лиц и организаций, от чего собственно зависит развитие общества в целом а значит и достойное функционирование государства.

142