Совершенствование системы институциональной поддержки закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности, как фактор обеспечения экономической безопасности России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование системы институциональной поддержки закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности, как фактор обеспечения экономической безопасности России"

На правах рукописи

00461

192

Раткевич Ольга Сергеевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОИ ПОДДЕРЖКИ ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ АТОМНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, КАК ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

Специальность 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» (экономическая безопасность)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 1 ОПТ

Ш

Москва-2010

004611192

Работа выполнена на кафедре «Государственное регулирование национальной экономики» Государственного университета управления

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор

Земляков Дмитрий Николаевич

Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Минченкова Ольга Юрьевна кандидат экономических наук Таровик Елена Викторовна

Ведущая организация Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского».

Защита состоится 27 октября 2010 в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.06 при Государственном университете управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, 99, зал заседаний Ученого Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления, с авторефератом - на сайте ГУУ http://www.guu.ru

Автореферат разослан 27 сентября 2010 года.

Ученый секретарь Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ^ к.э.н., доцент

Л.Ю. Михалевич

I. Общая характеристика работы

Актуальность исследования

Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) являются уникальным и относительно мало исследованным элементом российской экономики. Они появились как фактор обеспечения военной и геополитической безопасности страны, эта целевая функция сохраняется у них и сегодня. В настоящее время ряд ЗАТО являются крупными научными и научно-производственными центрами, носителями критических технологий и местом концентрации высококвалифицированной рабочей силы. Эти особенности позволяют рассматривать ЗАТО как перспективные (а часто и уже реализуемые) «точки инновационного роста». С этой точки зрения, ЗАТО являются важным элементом системы не только военной, но и экономической безопасности государства, способным внести существенный вклад в модернизацию российской экономики, повышение ее конкурентоспособности на мировом рынке, отхода от сырьевого пути развития.

Закрытые административно-территориальные образования стали создаваться со второй половины 1940-х годов для укрепления обороноспособности страны и организации исследовательских работ в области ядерной физики. Площадки для размещения таких атомных объектов должны были отвечать жестким требованиям безопасности и секретности. Параллельно с созданием «объекта» на этих территориях создавались и населенные пункты.

Все ЗАТО можно классифицировать на две большие группы: 1) города, в которых градообразующими объектами, являются предприятия атомной промышленности; 2) военные городки Минобороны России, связанные с базами стратегических вооружений, испытательными полигонами. Важным отличием первой группы является то, что в состав этих ЗАТО входят полноценные города с численностью населения 40-120 тыс. человек. Именно они и являются объектом исследования.

Длительное время (с 1940-х по 1990-е годы) ЗАТО существовали относительно обособленно от региона нахождения - подчинялись непосредственно федеральной власти, в них была создана собственная, не связанная с регионом система жизнеобеспечения, подбор кадров для градообразующего предприятия проводился административным путем в рамках всего Советского Союза. Эти территориальные образования практически не зависели от внешних условий и уровня развития региона, в котором находились. В то же время, они не имели

достаточной открытой правовой базы, их функционирование часто подчинялось неформальным институтам.

В 1990-х годах в ЗАТО появились проблемы, ранее не характерные для них. Резко уменьшилось финансирование деятельности предприятий атомной промышленности, расположенных в ЗАТО. Прекратилось «распределение» молодых специалистов, усилился поток увольняющихся с предприятий, в связи с чем уже к середине 1990-х годов стал ощущаться недостаток кадров, и образовался «разрыв» в преемственности специалистов и ученых, что могло привести к необратимым последствиям для отрасли. Закрытые города по многим причинам стали ослаблять режим для въезда иногородних лиц, прежде всего, проживающих в ближайшей округе. Этот процесс в дальнейшем стал только нарастать. С проведением реформы местного самоуправления, изменился статус ЗАТО, как муниципальных образований, произошло изменение в некоторых принципах формирования бюджета ЗАТО, изменились полномочия органов местного самоуправления и пр. Города стали по все большему кругу вопросов «вписываться» в сферу регионального управления.

Все это привело к тому, что к настоящему времени на территориях ЗАТО сложилась двойственная ситуация. С одной стороны - эти образования созданы для обеспечения деятельности градообразующего предприятия атомной промышленности. Его наличие и деятельность обусловлены интересами национальной безопасности государства. Активно функционирующее градообразующее предприятие обеспечивает не только военную, но и экономическую безопасность страны, выходя на российский и международные рынки с высокотехнологичными товарами и услугами, формируя научные школы, помогая создавать региональные высокотехнологичные кластеры и т.д. В то же время, многие закрытые города стали не просто самостоятельными муниципальными образованиями со своими экономическими, политическими и социальными проблемами и интересами, но и «получили» проблемы малых моноспециализированных городов - узость интересов, неразвитость социальной инфраструктуры, сложности изменения места работы и т.д., что сказывается на возможностях привлечения квалифицированной рабочей силы.

Многие проблемы ЗАТО имеют институциональную основу. Долгое время закрытые города оставалась вне области активных интересов федеральной власти. Анализ законодательства говорит о том, что государство «заморозило» рассмотрение этих вопросов, предоставляя ЗАТО некоторые бюджетные преференции, но, не решая проблем по существу. Сложилась ситуация, когда ЗАТО де-факто существуют, но не имеют достаточной и необходимой правовой базы.

Развитие ЗАТО как элемента системы экономической безопасности страны требует институциональной поддержки и аккуратного, но эффективного «встраивания» их в федеральную и региональную систему государственного управления.

Степень научной и практической разработанности проблемы

Российское экономическое сообщество уделяет исследованию вопросов экономической безопасности государства большое внимание. К этим проблемам обращались многие отечественные исследователи: А.Абрамова, А.И.Алексеев, Л.И.Абалкин, С.Ю.Глазьев, Е.Б.Завьялова, А.Илларионов, Ю.В.Косов, Е.А.Кузнецова, Б.З.Мильнер, В.К.Сенчагов, С.В.Степашин, В.Тамбовцев, А.Татаркин и другие.

Необходимо отметить очень небольшое количество научных трудов, связанных с закрытыми административно-территориальными образованиями. Эта тема исследуется в работах Г.Лаппо, Г.Поляна, В.Н.Софронова, Л.В.Коваля, Н.А.Лубенца, Е.А.Комарова, Т.В.Летаевой, Д.Ю.Файкова и др. Отдельные аспекты, связанные с ЗАТО (налоговые, политические, социальные) рассматривались и другими исследователями (например, М.В.Карп, В.В.Лопашов, В.В.Иванов, В.М.Копылов и пр.). Можно отметить, что определенный интерес к означенной теме проявляли и зарубежные ученые (например, Р.Лемэтр), хотя их исследования больше акцентировались на правовых вопросах. Представленные авторы в основном ориентировались на исследование социальных, экономических и политических процессов в закрытых административно-территориальных образованиях. До сих пор практически нет научных работ, в которых ЗАТО целенаправленно рассматриваются с точки зрения экономической безопасности страны.

Цель работы

Целью исследования является совершенствование институциональных форм развития закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности как стратегического элемента обеспечения экономической безопасности России.

Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

• дана теоретическая оценка экономической безопасности как общественного блага, выявлена и детализирована роль атомной промышленности в производстве данного общественного блага;

• доказана необходимость восприятия ЗАТО атомной промышленности как особого института, создаваемого государством для решения стратегических задач в области национальной и экономической безопасности;

• выявлены особенности и тенденции современного социально-экономического состояния ЗАТО атомной промышленности, в том числе особенности бюджетного процесса, демографические особенности, зависимость от деятельности градообразующего предприятия и т.д.;

• сформулированы и обоснованы основные проблемы и противоречия ЗАТО атомной промышленности, как фактора обеспечения экономической безопасности России, обусловленные их институциональными особенностями;

• предложены институциональные формы поддержки ЗАТО атомной промышленности, как стратегического элемента экономической безопасности страны, в том числе, в плане инновационного развития;

• сформирован набор возможных стратегий развития ЗАТО атомной промышленности, как элемента системы обеспечения экономической безопасности, и предложен алгоритм выбора оптимальной стратегии в зависимости от внешних и внутренних условий;

• проведена апробация предложенного алгоритма на примере ЗАТО г.Саров.

Объект диссертационного исследования

Объектом исследования являются закрытые административно-территориальные образования атомной промышленности, как стратегический элемент экономической безопасности России.

Предмет исследования

Предметом исследования являются институциональные формы развития ЗАТО атомной промышленности как стратегического элемента экономической безопасности России.

Теоретические и методологические основы исследования

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных авторов в области экономической и национальной безопасности, институциональной экономики, экономики общественного сектора, макроэкономики, теории и практики управления, а также законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, в том числе отраслевые, статистические данные Федеральной службы статистики России, статистических служб субъектов Федерации, отдельных муниципальных образований, материалы научных конференций и совещаний.

При проведении исследования и разработке конкретных результатов использовались методы логического (идеального) моделирования, сравнения, построения классификаций, системного и функционального анализа, исторического и программно-целевого подхода. Ряд выводов представлен в виде обобщения эмпирических данных.

Информационная база исследования

Информационную базу исследования составили отчетные документы органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований, в том числе, отчеты о социально-экономическом развитии, отчеты об эффективности деятельности органов местного самоуправления. Также автором использовались материалы Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», отраслевые, местные, федеральные нормативные акты, статистические данные Федеральной службы государственной статистики и другие материалы.

Научная новизна

Научная новизна работы связана с реализацией цели диссертационного исследования и состоит в разработке и обосновании конкретных форм институциональной поддержки ЗАТО атомной промышленности как стратегического фактора экономической безопасности России.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором, выносимые на защиту, составляющие приращение научных знаний в исследуемой области:

1. Обоснована общественная природа экономической безопасности. С этой точки зрения выделены и охарактеризованы основные общественные блага, создаваемые предприятиями атомной отрасли, находящимися в закрытых административно-территориальных образованиях. К ним относятся: военная безопасность государства, политический «вес» страны в мире, развитие науки, профессионального образования, создание рабочих мест и эффективной структуры экономики, развитие высокотехнологичного экспорта, сохранение природных ресурсов, контроль и минимизация отрицательных экстерналий в виде радиационной и ядерной опасности, ликвидация последствий аварий, связанных с делящимися материалами и т.д. (с.61-70)

2. Уточнено понятие института «закрытое административно-территориальное образование». Доказана однозначность связи института ЗАТО с общественным характером атомной отрасли, с национальной и экономической безопасностью страны (с.138-140). Выделены институциональные особенности ЗАТО и классифицированы в три группы: специфические особенности, связанные с особым

юридическим статусом; особенности малого моноспециализированного города; особенности регионального центра расселения (с. 114-123). Сформулированы основные проблемы и противоречия ЗАТО атомной промышленности, обусловленные их институциональными особенностями, оказывающие влияние на экономическую безопасность государства (с. 124-130).

3. Выявлены тенденции социально-экономического развития, характерные для ЗАТО атомной промышленности. Несмотря на особый юридический статус для них характерны те же тенденции, что и для большинства малых городов России: в условиях отрицательного сальдо естественного прироста населения, изменение численности различается в зависимости от местоположения города по отношению к региональным центрам. Определены отличительные тенденции финансовой системы ЗАТО: практически во всех ЗАТО общее количество собираемых налогов превышает дотации из федерального бюджета, что приводит к перераспределению федеральных средств в региональные бюджеты через бюджеты ЗАТО. Доля дотаций из федерального бюджета у всех ЗАТО увеличивается. Основными статьями расходов бюджетов ЗАТО, так же, как и в среднем по России являются образование и ЖКХ. Бюджетная обеспеченность жителей ЗАТО значительно превышает бюджетную обеспеченность регионов, где они находятся, однако динамика ее увеличения ниже, чем в соответствующих регионах (с.93-113).

4. На основании анализа основных функций ЗАТО атомной промышленности, прежде всего, в плане обеспечения военной и экономической безопасности, обоснована необходимость перевода ЗАТО в ведение федерального уровня управления по всем правомочиям. Сформулировано предложение по институциализации субъекта управления ЗАТО в виде специального органа власти федерального уровня, координирующего деятельность ЗАТО (с.138-140,143).

5. Предложены новые институциональные формы поддержки ЗАТО атомной промышленности как стратегического фактора экономической безопасности России, в том числе: выделение ЗАТО в качестве особого распределенного субъекта Федерации; перенаправление части налогов, перечисляемых из ЗАТО в региональные бюджеты, в федеральный бюджет; объединение всех межбюджетных трансфертов (дотации, субвенции, субсидии) в единый пул; формирование механизма реализации мер социальной компенсации для жителей ЗАТО; совершенствование системы контроля (с.140-142, 182-183). Также предложены и обоснованы новые институциональные формы инновационного развития внутри ЗАТО атомной промышленности: формирование на базе ЗАТО атомной промышленности инновационных кластеров и инфраструктуры для их развития; создание условий для

комфортного проживания; активное участие градообразующих предприятий в социально-экономической жизни города (с.164-165, 181)

6. В качестве конкретной формы институциональной поддержки разработан алгоритм формирования стратегии развития ЗАТО в условиях меняющейся внешней среды. Обоснована двойственность стратегии, включающая государственный уровень (военная и экономическая безопасность государства) и муниципальный уровень (экономическая безопасность муниципального образования) (с.153-157). Выведены и проанализированы возможные сценарии развития закрытых административно-территориальных образований на основе существующей практики (с. 158-163).

7. Проведена апробация предложенного алгоритма на примере разработки стратегии для ЗАТО г.Саров. На основании его применения выявлены отсутствующие институты и связи, предложены дополнительные к существующим меры по формированию стратегии развития города, как на государственном, так и на местном уровне (с.175-182).

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования

Рассмотренные в диссертационном исследовании формы совершенствования институционального развития ЗАТО атомной промышленности обогащают в теоретическом плане теорию экономической безопасности, что может быть использовано в научном, педагогическом и в практическом аспектах.

Практическая значимость работы состоит в возможности использования предложенных форм совершенствования институциональных отношений для дальнейшего развития закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности как стратегического элемента обеспечения экономической безопасности России, в том числе для разработки концепций и стратегий их развития.

Диссертационное исследование выявило конкретные «пробелы» в формировании стратегии ЗАТО г.Саров, на основании чего автором были предложены меры по совершенствованию этого процесса.

Апробация работы

Результаты диссертационной работы использовались при составлении планов мероприятий Ассоциации ЗАТО атомной промышленности по внесению изменений в закон «О закрытом административно-территориальном образовании» и другие нормативные акты.

Основные результаты диссертационной работы докладывались и получили одобрение на научных и научно-практических конференциях, в частности:

«Гуманитарное знание в современном информационном обществе» (Сэров, СарФТИ, 2007); Всероссийская научно-практическая конференция «Современная экономика России на пути к безопасности» (Саранск, Мордовский государственный университет им. Н.П.Огарева, 2007); Десятая международная молодежная научная конференция «Полярное сияние 2007»: «Ядерное будущее: безопасность, экономика и право» (Санкт-Петербург, МИФИ, 2007).

Публикации

По теме исследования автором опубликовано 8 научных работ общим объемом 1,93 п.л., в том числе 3 статьи объемом 0,93 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертационных работ. Лично автором -1,27 п.л.

Объем и структура работы

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Диссертация изложена на 221 листе, содержит 13 таблиц, 33 рисунка, в списке литературы 158 наименований.

Структура диссертации

Введение

Глава 1. Общественные блага в системе экономической безопасности страны

1.1 Научный инструментарий институциональной теории

1.2 Экономическая безопасность государства с точки зрения теории общественного блага

1.3 Атомная отрасль как стратегический элемент обеспечения экономической безопасности России

Глава 2. ЗАТО атомной промышленности в системе экономической безопасности России

2.1 Становление системы ЗАТО атомной промышленности в контексте национальной и экономической безопасности.

2.2 Современное социально-экономическое состояние системы ЗАТО атомной промышленности

2.3 Проблемы развития ЗАТО атомной промышленности, как фактора обеспечения экономической безопасности России, обусловленные их институциональными особенностями

Глава 3. Направления совершенствования институциональных форм развития закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности

3.1 Совершенствование институционального статуса ЗАТО атомной промышленности

3.2 Институциональное развитие ЗАТО атомной промышленности как форма обеспечения экономической безопасности России

3.3 Формирование стратегии институционального развития ЗАТО атомной промышленности (на примере г.Саров)

Заключение

Список используемой литературы

Приложения

II. Основное содержание работы

Во введении обоснованы актуальность, теоретическая и практическая значимость исследуемой темы, определены объект и предмет исследования, сформулированы цели и задачи исследования, научная новизна и основные результаты исследования, практическая значимость диссертации.

Первая глава посвящена рассмотрению общественных благ в системе экономической безопасности страны. В главе приводится общий анализ институционализма, как одной из основных современных научных школ. Рассматривается возможность использования научного инструментария институциональной теории для исследования закрытых административно территориальных образований.

Более подробно рассмотрены такие основополагающие категории институциональной теории, как «институты», «трансакционные издержки», «контракты», «институциональные изменения». При теоретическом рассмотрении этих категорий выводится их практическое значение для исследования закрытых административно-территориальных образований. В частности, существует необходимость четкой формализации института «ЗАТО», определения специфичных трансакционных издержек, связанных с наличием такого статуса для муниципального образования, учета особенностей институциональных изменений.

Особое внимание уделено рассмотрению категории «экономическая безопасность» с точки зрения теории общественного блага. Исследована роль государства в создании общественных благ, дано их определение и описаны особенности их производства. С точки зрения современного подхода к экономике общественного сектора рассмотрены возможные способы оценки эффективности производства этих благ. Экономическая безопасность государства представлена как

одно из важнейших общественных благ, проанализированы основные составляющие экономической безопасности.

Подробное исследование вопросов экономической безопасности и производства общественных благ в целом, дается в работе в свете того, что атомная отрасль, предприятия которой являются градообразующими в закрытых административно-территориальных образованиях, создают в основном именно такие блага. Сам институт ЗАТО появился в связи с необходимостью функционирования данных предприятий, имеющих стратегическую важность для безопасности государства, порождающих значительные внешние эффекты. Поэтому для понимания возможностей институционального развития ЗАТО необходимо представлять роль в этом процессе атомной промышленности.

В работе дана краткая характеристика основных составляющих атомной промышленности - производство ядерного оружия и атомная энергетика в общемировом контексте и применительно для Российской Федерации. На основании проведенного анализа сделан вывод о стратегической значимости и перспективности атомной отрасли в связи с отсутствием в обозримом будущем альтернатив, как для атомной энергетики, так и для ядерного оружия.

Автором выделены и обоснованы основные общественные и смешанные блага, производимые предприятиями атомной отрасли, большая часть которых является составляющими экономической безопасности страны. Основное общественное благо, создаваемое ядерно-оружейным комплексом - это военная безопасность государства. Военная безопасность снижает трансакционные издержки, которые граждане и предприятия могут понести в случае военной агрессии со стороны других стран, террористов, нарушителей границ и т.д. Военная безопасность, а шире - военная сила государства представляет собой основу общественного блага, которое можно назвать «политический вес государства в мире». Это означает формирование вокруг России системы дружеских государств, обеспечивающей совместную военную, правовую, экономическую безопасность; расширение экспорта товаров и услуг; минимизация недружественного воздействия (военного, экономического, социального и пр.) со стороны иных государств; формирование международных институтов (как формальных, так и неформальных), максимально обеспечивающих интересы национальных юридических и физических лиц и т.д. Атомная отрасль создает ряд благ, направленных на минимизацию отрицательных внешних эффектов: сохранение природных ресурсов, контроль за радиационной и ядерной безопасностью, ликвидаиия последствий аварий. Кроме того, отрасль создает смешанные блага, обладающие значительным положительным внешним эффектом: расширение высокотехнологичного экспорта.

развитие науки и образования, обеспечение занятости, в том числе и с использованием spin-off эффектов, региональное развитие, что для такой большой страны, как Россия, является важным общественным благом.

Во второй главе диссертации проведен анализ современного состояния закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности в свете обеспечения экономической безопасности.

На процесс развития ЗАТО существенное влияние оказывает их расположение, обусловленное жесткими требованиями безопасности и секретности. Эти же требования накладывают юридические ограничения на социально-экономические процессы в.закрытых городах. Исключительное военно-политическое значение атомных предприятий стало важнейшей причиной того, что ни они сами, ни закрытые города, долгое время не подпадали под общий правовой режим. Такая ситуация привела к тому, что институт ЗАТО формировался в большей степени как неформальный.

Принципиальным шагом, по включению ЗАТО в общую правовую систему страны стал Закон от 14 июля 1992 г. N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». Современный правовой режим ЗАТО предусматривает ряд ограничений, вытекающих из основной цели их существования: на передвижение, на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом на территории ЗАТО. Отдельные ограничения существуют для иностранных предпринимателей. Режим частичного ограничения в правах лиц, проживающих и работающих на территории ЗАТО подразумевал ряд конкретных мер по дополнительной социальной поддержке граждан. Однако к настоящему времени практически отсутствуют социальные льготы для граждан, проживающих в ЗАТО.

До введение в действие Федерального закона № 131 «Об основах местного самоуправления» властные полномочия в отношении ЗАТО осуществлялись федеральной властью. В настоящее время властные полномочия в отношении ЗАТО осуществляются органами власти разных уровней. В связи с этим, в зависимости от регионов появилось 22 (по количеству субъектов Российской Федерации, где локализованы ЗАТО) версии разграничения полномочий и межбюджетных отношений, что также не может оказывать положительное влияние на развитие института ЗАТО в целом.

В ЗАТО существует ряд особенностей в формировании доходной части бюджета. Во-первых, предоставляются компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований,

связанных с особым режимом безопасного функционирования. Во-вторых, существуют отчисления в местный бюджет, связанные с деятельностью предприятий, по роду деятельности которых образовано ЗАТО.

Анализ социально-экономического положения ЗАТО за последние годы показал следующее:

1. Численность населения ЗАТО в целом стабильна, хотя эта стабильность обеспечивается в основном за счет положительного сальдо миграции.

2. Доходы населения ЗАТО растут медленнее, чем в среднем по стране и соответствующим субъектам федерации, во многих городах они и в абсолютном значении ниже средних по соответствующему региону.

3. В ЗАТО традиционно невысокий уровень безработицы, и он имеет тенденцию к понижению, что соответствует общей динамике по стране.

4. Сумма общих доходов местных бюджетов увеличивается.

5. Бюджетная обеспеченность в ЗАТО выше, чем в среднем по муниципальным образованиям в России, но динамика роста бюджетной обеспеченности также ниже, чем по соответствующим субъектам федерации.

6. Бюджеты ЗАТО на 60-70% формируются из безвозмездных поступления, что свидетельствует о высокой зависимости развития ЗАТО от федеральной власти.

7. Доходы от использования имущества составляют порядка 10% в собственных доходах ЗАТО.

8. Примерно половина налоговых доходов формируется за счет градообразующего предприятия.

9. Основными статьями расходной части бюджета являются образование (до 50%) и ЖКХ (до 25%).

10.Общий объем собираемых на территориях ЗАТО налогов превышает расходы местных бюджетов, что свидетельствует о том, что ЗАТО являются донорами для регионов их нахождения.

Автор выделяет и обосновывает следующие особенности закрытых городов: 1) особенности, связанные со статусом ЗАТО; 2) особенности малого моноспециализированного города; 3) особенности «неформального» регионального центра. Эти особенности и неопределенность институциональной среды привели к появлению ряда проблем и противоречий ЗАТО, влияющих на их роль в системе экономической безопасности России:

• «противоречием между правилом и исключением», то есть попыткой ликвидировать де-юре (путем изменения юридического статуса, замены полномочий и т.д.) существующее де-факто исключение (естественные особенности ЗАТО, связанные с выполняемой целевой функцией);

• муниципальная власть, практически в пределах своих ресурсов, вынуждена решать задачу федерального уровня;

• противоречие между безопасными условиями функционирования объекта и необходимостью расширения внешних контактов для муниципального образования;

• противоречие между необходимостью привлекать наиболее квалифицированную рабочую силу и низкой социальной привлекательностью ЗАТО;

• противоречие между локализованным существованием ЗАТО и основным назначением города в принципе - созданием эффекта агломерации.

В третьей главе предложены направления совершенствования институциональных форм развития ЗАТО атомной промышленности. В том числе, предложен алгоритм формирования стратегии их развития, основанный на институциональном подходе к обеспечению экономической безопасности страны. Рассмотрено применение алгоритма на примере г.Саров.

В главе указывается, что подход к формированию институционального развития должен иметь две составляющие: общая стратегия для всех ЗАТО, основанная на безопасности государства, и индивидуальная, зависящая от предприятия, области, особенностей размещения, населения и т.д., то есть основанная на экономической безопасности муниципального образования.

Автором предлагается ряд институциональных мер по совершенствованию стратегии развития ЗАТО. В законодательстве должно быть однозначно указано, что ЗАТО - это институт федерального значения, созданный для выполнения задач общенационального масштаба. По вопросам разграничения полномочий и в межбюджетных отношениях ЗАТО должны перейти на единственный уровень - «ЗАТО - федеральный центр». Для этого ЗАТО можно выделить в качестве особых субъектов (субъекта) Федерации. В плане межбюджетных отношений, предлагается перенаправить часть налогов, перечисляемых из ЗАТО в региональные бюджеты, в федеральный бюджет. Это позволит возвращать данные платежи в виде дотаций и субвенций для развития ЗАТО и устанавливать единые нормы бюджетной обеспеченности для различных ЗАТО. Одним из инструментов унификации ЗАТО может служить объединение всех межбюджетных трансфертов (дотации, субвенции, субсидии) в единый пул, право распоряжения которым остается за органами местного самоуправления ЗАТО. Необходимо сформировать механизм реализации мер общей социальной компенсации, включающий обязательное социальное страхование в случае причинения ущерба жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного или иного воздействия, порядок обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО на

новое место жительства и пр. Необходимо создать на федеральном уровне орган, координирующий деятельность ЗАТО. Это может быть как существующий орган федеральной власти, так и вновь созданный. На территории ЗАТО: 1) объективно существуют высокие трансакционные издержки; 2) необходима повышенная роль государства в функционировании городского хозяйства ЗАТО. Это подтверждает тезис о необходимости однозначной институциализации ЗАТО, как территорий государственных интересов с ведущей ролью федеральной власти в плане управления этими образованиями.

В ЗАТО понятие «социальный контракт» включает в себя три контракта: 1) классический социальный контракт «власть-индивид»; 2) органы местного самоуправления - градообразующее предприятие; 3) предприятие - жители города (включая в ряде случаев и трудовой договор). Действие этих контрактов пересекается и усиливается друг другом. Автором классифицированы и сгруппированы в таблицу выгоды и издержки, которые получает каждая из сторон социального контракта.

ЗАТО различаются внешними условиями - географическим положением, климатом, характеристиками субъекта Федерации, ближайшим окружением и т.д. При этом каждое ЗАТО, зависит и от глобальной внешней среды (рис.1)

На основании предыдущих исследований и обобщений, автором предложен алгоритм выработки стратегии институционального развития закрытых административно-территориальных образований (рис. 2):

Рис. 1 Внешнее окружение ЗАТО

Рис. 2 Алгоритм выработки стратегии развития закрытых административно-территориальных образований Алгоритм состоит из двух блоков, условно названных «Государственный» и «Местный». Государственный блок включает в себя целеполагание для системы ЗАТО на государственном уровне, исходя из внешних геополитических условий и контроль выполнения этих целей и задач. Местный блок начинается с целей и задач конкретного ЗАТО, согласованных с государством и градообразующим предприятием (социальный контракт). Дальнейшее формирование стратегии основано на применении БУЮТ-анализа. Далее на основе программно-целевого метода формируются конкретные программы развития. Портфель программ развития - это формализованный социальный контракт. Программы должны охватывать все возникающие отношения, иметь четкие индикаторы выполнения, быть обеспечены ресурсами, описывать обязанности и ответственность, содержать механизмы выполнения, а также механизмы ответственности в случае нарушения контракта. Алгоритм включает также двухуровневую систему контроля. Первый уровень - местный контроль, второй - государственный контроль.

В диссертации обоснованы теоретически возможные сценарии развития ЗАТО. Первый сценарий - сохранение ЗАТО в прежнем виде. Второй сценарий -

полная ликвидация режима ЗАТО. Третий сценарий - частичная ликвидация режима ЗАТО, выражающаяся в перенесении периметра физической защиты с внешних границ ЗАТО на границы производственных объектов. Четвёртый сценарий -использование статуса ЗАТО для инновационного развития территории. Наиболее привлекательным является последний, так как сочетает в себе выполнение двух важных государственных задач. Однако исследование всех сценариев в большей или меньшей степени важно для формирования конкретной стратегии развития.

Далее в работе на основании предложенного алгоритма рассмотрено формирование стратегии ЗАТО г.Саров. Получены следующие результаты:

1. В ЗАТО г.Саров частично применяется предлагаемый автором алгоритм выработки стратегии. В то же время, попытка его применения выявила «узкие места» в формировании стратегии развития.

2. Наиболее «проблемным» является государственная часть алгоритма. На уровне федерации отсутствует орган, ответственный за деятельность ЗАТО, в связи с чем возникают сложности в формировании единого понимания и единой стратегии развития.

3. Руководство ЗАТО, в том числе, Сарова, пытаются лоббировать формирование государственных целей и задач, в том числе, путем активизации деятельности общественных организаций - Ассоциаций ЗАТО.

4. БУУОТ-анализ показал, что основным ресурсом ЗАТО г.Саров является квалифицированная рабочая сила. Ее воспроизводство является и наиболее проблемным для ЗАТО вопросом. Эта проблема стратегическая, и она не может быть решена в краткосрочном периоде. Для ее решения необходимы совместные усилия градообразующего предприятия и органов местного самоуправления. У обоих экономических субъектов для решения этой проблемы есть необходимые финансовые ресурсы, основная задача - правильно ими распорядиться.

5. На уровне города не совсем корректно решаются вопросы стратегического целеполагания и контроля. Необходимо более активное и формализованное участие предприятия в этом процессе, ввиду того, что ЗАТО является единым социально-экономическим комплексом.

В заключении сформулированы основные выводы, полученные автором, предложения, имеющие теоретическую и практическую значимость, методические рекомендации по формированию стратегии развития закрытого административно-территориального образования как элемента системы экономической безопасности России.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие научные работы:

1. Файков Д.Ю., Раткевич О.С. Формирование стратегии развития закрытых административно-территориальных образований // Регионология. - Саранск : Мин-во обр. и науки РФ, Прав-во Респ. Мордовия, НИИ регионологии ГОУ ВПО «Морд. Гос. Унт им. Н.П.Огарева», 2010. - №2 (71). - ISSN 0131-5706. - 0,22 п.л. общий объем, лично автором-0,15 п.л.

2. Файков Д.Ю, Раткевич О.С. Роль рыночных мотиваций при производстве общественных благ в атомной отрасли / Д.Ю.Файков, О.С.Раткевич // Вестник университета. - М. : Госуд. Ун-т управления, 2009. - №17. - 0,4 п.л. общий объем, лично автором - 0,2 п.л.

3. Файков Д.Ю., Раткевич О.С. Закрытые административно- территориальные образования: возможные сценарии развития // Вестник университета. - М. : Госуд. Ун-т управления, 2008. - №1 (22). - 0,31 п.л. общий объем, лично автором - 0,16 п.л.

4. Раткевич О.С., Анализ государственной политики по развитию инновационной деятельности, применительно к конверсии ОПК в закрытых городах / Гуманитарное знание в современном информационном обществе: материалы научно-практической конференции СарФТИ. - Саров; Саранск, 2007. - 0,15 п.л. общий объем.

5. Файков Д.Ю., Раткевич О.С. Инновационная деятельность в закрытых административно - территориальных образованиях: сочетание проблем безопасности и развития / Современная экономика России на пути к безопасности: материалы Всероссийской научно-практической конференции, Саранск, 22-23 ноября 2007 год, / редкол.: Н.П.Макаркин (отв.ред.) [и др.]. - Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2007. - 0,22 п.л. общий объем, лично автором - 0,15 п.л.

6. Раткевич О.С. Институциональные механизмы нераспространения ядерных технологий, разрабатываемых в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) / Десятая международная молодежная научная конференция «Полярное сияние 2007». Ядерное будущее: безопасность, экономика и право». Сборник тезисов докладов. - М.: МИФИ, 2007.- 0,15 п.л. общий объем.

7. Раткевич О.С., Файков Д.Ю. Анализ возможностей инновационного развития страны на базе ОПК: законодательный аспект // Вестник Саровского Физтеха. - 2007. - №12. - 0,27 п.л. общий объем, лично автором - 0,15 п.л.

8. Раткевич О.С., Голубев A.B. Анализ особенностей использования средств технической помощи и грантовой поддержки для создания гражданских производств II Вестник Саровского Физтеха. - 2003. - №5. - 0,21 п.л. общий объем, лично автором -0,16 п.л.

Работы п.п. 1-3 опубликованы в журналах, входящих в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.

Подп. в печ. 22.09.2010. Формат 60x90/16. Объем 1,0 пл.

Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 50 экз. Заказ № 665

ГОУВПО «Государственный университет управления» Издательский дом ГОУВПО «ГУУ»

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (495) 371-95-10, e-mail: diric@guu.ru

www.guu.ru

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Раткевич, Ольга Сергеевна

Введение.

Глава 1. Общественные блага в системе экономической безопасности страны.

1.1. Научный инструментарий институциональной теории.

1.2. Экономическая безопасность государства с точки зрения теории общественного блага.

1.3. Атомная отрасль как стратегический элемент обеспечения экономической безопасности России.

Выводы по главе 1.

Глава 2. ЗАТО атомной промышленности в системе экономической безопасности России.

2.1. Становление системы ЗАТО атомной промышленности в контексте национальной и экономической безопасности.

2.2. Современное социально-экономическое состояние системы ЗАТО атомной промышленности.

2.3. Проблемы развития ЗАТО атомной промышленности, как фактора обеспечения экономической безопасности России, обусловленные их институциональными особенностями.

Выводы по главе 2.

Глава 3. Направления совершенствования институциональных форм развития закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности.

3.1. Совершенствование институционального статуса ЗАТО атомной промышленности.

3.2. Институциональное развитие ЗАТО атомной промышленности как форма обеспечения экономической безопасности России.

3.3. Формирование стратегии институционального развития

ЗАТО атомной промышленности (на примере ЗАТО г.Саров).

Выводы по главе 3.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование системы институциональной поддержки закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности, как фактор обеспечения экономической безопасности России"

Актуальность исследования

Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) являются уникальным и относительно мало исследованным элементом российской экономики. Они появились как фактор обеспечения военной и геополитической безопасности страны, эта целевая функция сохраняется у них и сегодня. В настоящее время ряд ЗАТО являются крупными научными и научно-производственными центрами, носителями критических технологий и местом концентрации высококвалифицированной рабочей силы. Эти особенности позволяют рассматривать ЗАТО как перспективные (а часто и уже реализуемые) «точки инновационного роста». С этой точки зрения, ЗАТО являются важным элементом системы не только военной, но и экономической безопасности государства, способным внести существенный вклад в модернизацию российской экономики, повышение ее конкурентоспособности на мировом рынке, отхода от сырьевого пути развития.

Закрытые административно-территориальные образования стали создаваться со второй половины 1940-х годов для укрепления обороноспособности страны и организации исследовательских работ в области ядерной физики. Площадки для размещения таких атомных объектов должны были отвечать жестким требованиям безопасности и секретности. Параллельно с созданием «объекта» на этих территориях создавались и населенные пункты.

Все ЗАТО можно классифицировать на две большие группы: 1) города, в которых градообразующими объектами, являются предприятия атомной промышленности; 2) военные городки Минобороны России, связанные с базами стратегических вооружений, испытательными полигонами. Важным отличием первой группы является то, что в состав этих ЗАТО входят полноценные города с численностью населения 40-120 тыс. человек. Именно они и являются объектом исследования.

Длительное время (с 1940-х по 1990-е годы) ЗАТО существовали относительно обособленно от региона нахождения - подчинялись непосредственно федеральной власти, в них была создана собственная, не связанная с регионом система жизнеобеспечения, подбор кадров для градообразующего предприятия проводился административным путем в рамках всего Советского Союза. Эти территориальные образования практически не зависели от внешних условий и уровня развития региона, в котором находились. В то же время, они не имели достаточной открытой правовой базы, их функционирование часто подчинялось неформальным институтам.

В 1990-х годах в ЗАТО появились проблемы, ранее не характерные для них. Резко уменьшилось финансирование деятельности предприятий атомной промышленности, расположенных в ЗАТО. Прекратилось «распределение» молодых специалистов, усилился поток увольняющихся с предприятий, в связи с чем уже к середине 1990-х годов стал ощущаться недостаток кадров, и образовался «разрыв» в преемственности специалистов и ученых, что могло привести к необратимым последствиям для отрасли. Закрытые города по многим причинам стали ослаблять режим для въезда иногородних лиц, прежде всего, проживающих в ближайшей округе. Этот процесс в дальнейшем стал только нарастать. С проведением реформы местного самоуправления, изменился статус ЗАТО, как муниципальных образований, произошло изменение в некоторых принципах формирования бюджета ЗАТО, изменились полномочия органов местного самоуправления и пр. Города стали по все большему кругу вопросов «вписываться» в сферу регионального управления.

Все это привело к тому, что к настоящему времени на территориях ЗАТО сложилась двойственная ситуация. С одной стороны — эти образования созданы для обеспечения деятельности градообразующего предприятия атомной промышленности. Его наличие и деятельность обусловлены интересами национальной безопасности государства. Активно функционирующее градообразующее предприятие обеспечивает не только военную, но и экономическую безопасность страны, выходя на российский и международные рынки с высокотехнологичными товарами и услугами, формируя научные школы, помогая создавать региональные высокотехнологичные кластеры и т.д. В то же время, многие закрытые города стали не просто самостоятельными муниципальными образованиями со своими экономическими, политическими и социальными проблемами и интересами, но и «получили» проблемы 4 малых моноспециализированных городов - узость интересов, неразвитость социальной инфраструктуры, сложности изменения места работы и т.д., что сказывается на возможностях привлечения квалифицированной рабочей силы.

Многие проблемы ЗАТО имеют институциональную основу. Долгое время закрытые города оставалась вне области активных интересов федеральной власти. Анализ законодательства говорит о том, что государство «заморозило» рассмотрение этих вопросов, предоставляя ЗАТО некоторые бюджетные преференции, но, не решая проблем по существу. Сложилась ситуация, когда ЗАТО де-факто существуют, но не имеют достаточной и необходимой правовой базы. Развитие ЗАТО как элемента системы экономической безопасности страны требует институциональной поддержки и аккуратного, но эффективного «встраивания» их в федеральную и региональную систему государственного управления.

Степень научной и практической разработанности проблемы

Российское экономическое сообщество уделяет исследованию вопросов экономической безопасности государства большое внимание. К этим проблемам обращались многие отечественные исследователи: А.Абрамова, А.И.Алексеев, Л.И.Абалкин, С.Ю.Глазьев, Е.Б.Завьялова,

A.Илларионов, Ю.В.Косов, Е.А.Кузнецова, Б.З.Мильнер, В.К.Сенчагов, С.В.Степашин, В.Тамбовцев, А.Татаркин и другие.

Необходимо отметить очень небольшое количество научных трудов, связанных с закрытыми административно-территориальными образованиями. Эта тема исследуется в работах Г.Лаппо, Г.Поляна,

B.Н.Софронова, Л.В.Коваля, Н.А.Лубенца, Е.А.Комарова, Т.В.Летаевой, Д.Ю.Файкова и др. Отдельные аспекты, связанные с ЗАТО (налоговые, политические, социальные) рассматривались и другими исследователями (например, М.В.Карп, В.В.Лопашов, В.В.Иванов, В.М.Копылов и пр.). Можно отметить, что определенный интерес к означенной теме проявляли и зарубежные ученые (например, Р.Лемэтр), хотя их исследования больше акцентировались на правовых вопросах. Представленные авторы в основном ориентировались на исследование социальных, экономических и политических процессов в закрытых административно-территориальных образованиях. До сих пор практически нет научных работ, в которых

ЗАТО целенаправленно рассматриваются с точки зрения экономической безопасности страны. Цель работы

Целью исследования является совершенствование институциональных форм развития закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности как стратегического элемента обеспечения экономической безопасности России.

Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:

• дана теоретическая оценка экономической безопасности как общественного блага, выявлена и детализирована роль атомной промышленности в производстве данного общественного блага;

• доказана необходимость восприятия ЗАТО атомной промышленности как особого института, создаваемого государством для решения стратегических задач в области национальной и экономической безопасности;

• выявлены особенности и тенденции современного социально-экономического состояния ЗАТО атомной промышленности, в том числе особенности бюджетного процесса, демографические особенности, зависимость от деятельности градообразующего предприятия и т.д.;

• сформулированы и обоснованы основные проблемы и противоречия ЗАТО атомной промышленности, как фактора обеспечения экономической безопасности России, обусловленные их институциональными особенностями;

• предложены институциональные формы поддержки ЗАТО атомной промышленности, как стратегического элемента экономической безопасности страны, в том числе, в плане инновационного развития;

• сформирован набор возможных стратегий развития ЗАТО атомной промышленности, как элемента системы обеспечения экономической безопасности, и предложен алгоритм выбора оптимальной стратегии в зависимости от внешних и внутренних условий;

• проведена апробация предложенного алгоритма на примере ЗАТО г.Саров.

Объект диссертационного исследования

Объектом исследования являются закрытые административно-территориальные образования атомной промышленности, как стратегический элемент экономической безопасности России Предмет исследования

Предметом исследования являются институциональные формы развития ЗАТО атомной промышленности как стратегического элемента экономической безопасности России.

Теоретические и методологические основы исследования.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных авторов в области экономической и национальной безопасности, институциональной экономики, экономики общественного сектора, макроэкономики, теории и практики управления, а также законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, в том числе отраслевые, статистические данные Федеральной службы статистики России, статистических служб субъектов Федерации, отдельных муниципальных образований, материалы научных конференций и совещаний.

При проведении исследования и разработке конкретных результатов использовались методы логического (идеального) моделирования, сравнения, построения классификаций, системного и функционального анализа, исторического и программно-целевого подхода. Ряд выводов представлен в виде обобщения эмпирических данных. Информационная база исследования

Информационную базу исследования составили отчетные документы органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований, в том числе, отчеты о социально-экономическом развитии, отчеты об эффективности деятельности органов местного самоуправления. Также автором использовались материалы Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», отраслевые, местные, федеральные нормативные акты, статистические данные Федеральной службы государственной статистики и другие материалы.

Научная новизна

Научная новизна работы связана с реализацией цели диссертационного исследования и состоит в разработке и обосновании конкретных форм институциональной поддержки ЗАТО атомной промышленности как стратегического фактора экономической безопасности России.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором, выносимые на защиту, составляющие приращение научных знаний в исследуемой области:

1. Обоснована общественная природа экономической безопасности. С этой точки зрения выделены и охарактеризованы основные общественные блага, создаваемые предприятиями атомной отрасли, находящимися в закрытых административно-территориальных образованиях. К ним относятся: военная безопасность государства, политический «вес» страны в мире, развитие науки, профессионального образования, создание рабочих мест и эффективной структуры экономики, развитие высокотехнологичного экспорта, сохранение природных ресурсов, контроль и минимизация отрицательных экстерналий в виде радиационной и ядерной опасности, ликвидация последствий аварий, связанных с делящимися материалами и т.д. (с.61-70)

2. Уточнено понятие института «закрытое административно-территориальное образование». Доказана однозначность связи института ЗАТО с общественным характером атомной отрасли, с национальной и экономической безопасностью страны (с. 138-140). Выделены институциональные особенности ЗАТО и классифицированы в три группы: специфические особенности, связанные с особым юридическим статусом; особенности малого моноспециализированного города; особенности регионального центра расселения (с. 114-123). Сформулированы основные проблемы и противоречия ЗАТО атомной промышленности, обусловленные их институциональными особенностями, оказывающие влияние на экономическую безопасность государства (с. 124-130).

3. Выявлены тенденции социально-экономического развития, характерные для ЗАТО атомной промышленности. Несмотря на особый юридический статус для них характерны те же тенденции, что и для большинства малых городов России: в условиях отрицательного сальдо естественного прироста населения, изменение численности различается в зависимости от местоположения города по отношению к региональным центрам. Определены отличительные тенденции финансовой системы ЗАТО: практически во всех ЗАТО общее количество собираемых налогов превышает дотации из федерального бюджета, что приводит к перераспределению федеральных средств в региональные бюджеты через бюджеты ЗАТО. Доля дотаций из федерального бюджета у всех ЗАТО увеличивается. Основными статьями расходов бюджетов ЗАТО, так же, как и в среднем по России являются образование и ЖКХ. Бюджетная обеспеченность жителей ЗАТО значительно превышает бюджетную обеспеченность регионов, где они находятся, однако динамика ее увеличения ниже, чем в соответствующих регионах (с.93-113).

4. На основании анализа основных функций ЗАТО атомной промышленности, прежде всего, в плане обеспечения военной и экономической безопасности, обоснована необходимость перевода ЗАТО в ведение федерального уровня управления по всем правомочиям. Сформулировано предложение по институциализации субъекта управления ЗАТО в виде специального органа власти федерального уровня, координирующего деятельность ЗАТО (с.138-140, 143).

5. Предложены новые институциональные формы поддержки ЗАТО атомной промышленности как стратегического фактора экономической безопасности России, в том числе: выделение ЗАТО в качестве особого распределенного субъекта Федерации; перенаправление части налогов, перечисляемых из ЗАТО в региональные бюджеты, в федеральный бюджет; объединение всех межбюджетных трансфертов (дотации, субвенции, субсидии) в единый пул; формирование механизма реализации мер социальной компенсации для жителей ЗАТО; совершенствование системы контроля (с. 140-142, 182-183). Также предложены и обоснованы новые институциональные формы инновационного развития внутри ЗАТО атомной промышленности: формирование на базе ЗАТО атомной промышленности инновационных кластеров и инфраструктуры для их развития; создание условий для комфортного проживания; активное участие градообразующих предприятий в социально-экономической жизни города (с. 164-165, 181)

6. В качестве конкретной формы институциональной поддержки разработан алгоритм формирования стратегии развития ЗАТО в условиях меняющейся внешней среды. Обоснована двойственность стратегии, включающая государственный уровень (военная и экономическая безопасность государства) и муниципальный уровень (экономическая безопасность муниципального образования) (с. 153-157). Выведены и проанализированы возможные сценарии развития закрытых административно-территориальных образований на основе существующей практики (с. 158-163).

7. Проведена апробация предложенного алгоритма на примере разработки стратегии для ЗАТО г.Саров. На основании его применения выявлены отсутствующие институты и связи, предложены дополнительные к существующим меры по формированию стратегии развития города, как на государственном, так и на местном уровне (с. 175182).

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования

Рассмотренные в диссертационном исследовании формы совершенствования институционального развития ЗАТО атомной промышленности обогащают в теоретическом плане теорию экономической безопасности, что может быть использовано в научном, педагогическом и в практическом аспектах.

Практическая значимость работы состоит в возможности использования предложенных форм совершенствования институциональных отношений для дальнейшего развития закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности как стратегического элемента обеспечения экономической безопасности России, в том числе для разработки концепций и стратегий их развития.

Диссертационное исследование выявило конкретные «пробелы» в формировании стратегии ЗАТО г.Саров, на основании чего автором были предложены меры по совершенствованию этого процесса. Апробация работы

Результаты диссертационной работы использовались при составлении планов мероприятий Ассоциации ЗАТО атомной промышленности по внесению изменений в закон «О закрытом административно-территориальном образовании» и другие нормативные акты.

Основные результаты диссертационной работы докладывались и получили одобрение на научных и научно-практических конференциях, в частности: «Гуманитарное знание в современном информационном обществе» (Саров, СарФТИ, 2007); Всероссийская научно-практическая конференция «Современная экономика России на пути к безопасности» (Саранск, Мордовский государственный университет им. Н.П.Огарева, 2007); Десятая международная молодежная научная конференция «Полярное сияние 2007»: «Ядерное будущее: безопасность, экономика и право» (Санкт-Петербург, МИФИ, 2007). Публикации

По теме исследования автором опубликовано 8 научных работ общим объемом 1,93 п.л., в том числе 3 статьи объемом 0,93 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации основных результатов диссертационных работ. Лично автором -1,27 п.л.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Раткевич, Ольга Сергеевна

Выводы по главе 2.

Закрытые административно-территориальные образования были созданы для обеспечения деятельности стратегически важных предприятий атомной промышленности. Первоначально это рассматривалось только как обеспечение военной безопасности государства. Этим объясняется их расположение, ограничения, обусловленные требованиями безопасности и секретности.

Впервые ЗАТО были институциализированы в 1992г. с выходом Закона «О ЗАТО». В соответствии с ним существуют ограничения на передвижение людей в пределах ЗАТО, на инвестиции и ведение бизнеса. По законодательству жители ЗАТО в связи с этим должны получать социальные льготы, однако на практике это не реализуется. ЗАТО находятся в пределах полномочий трех уровней власти: федеральной, региональной, местной. В настоящее время, после полного вступления в силу ФЗ-1Э1, эта модель привела к ухудшению социально-экономического положения ЗАТО.

Социально-экономическое положение ЗАТО за последние годы характеризуется следующим:

1. Сумма общих доходов местного бюджета увеличивается.

2. Бюджеты ЗАТО на 60-70% формируется из безвозмездных поступления, что свидетельствует о высокой зависимости развития ЗАТО от федеральной власти.

3. Доходы от использования имущества составляют порядка 10% в собственных доходах ЗАТО.

4. Примерно половина налоговых доходов формируется за счет градообразующего предприятия. Для укрепления финансовой устойчивости необходимость развивать и другие предприятия

5. Основными статьями расходной части бюджета являются образование (до 50%) и ЖКХ (до 25%).

6. Численность населения ЗАТО в целом стабильна, хотя эта стабильность обеспечивается в основном за счет положительного сальдо миграции.

7. В ЗАТО традиционно невысокий уровень безработицы, и он имеет тенденцию к понижению, что соответствует общей динамике по стране.

Можно выделить следующие особенности ЗАТО: связанные со статусом ЗАТО; особенности малого моноспециализированного города; особенности «неформального» регионального центра. Эти особенности и неопределенность институциональной среды привели к появлению ряда противоречий ЗАТО:

• «противоречием между правилом и исключением», то есть попыткой ликвидировать де-юре (путем изменения юридического статуса, замены полномочий и т.д.) существующее де-факто исключение (естественные особенности ЗАТО, связанные с выполняемой целевой функцией);

• муниципальная власть, практически в пределах своих ресурсов, вынуждена решать задачу федерального уровня;

• между безопасными условиями функционирования объекта и необходимостью расширения внешних контактов для муниципального образования;

• между необходимостью привлекать наиболее квалифицированную рабочую силу и низкой социальной привлекательностью ЗАТО;

• между локализованным существованием ЗАТО и основным назначением города в принципе - создание эффекта агломерации.

Глава 3. Направления совершенствования институциональных форм развития закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности

К настоящему времени сложилась ситуация, когда ЗАТО, являясь, по сути, специфичным территориальным образованием, созданным государством с определенными целями (военная безопасность), не имеют стратегии своего развития, то есть пути к достижению этих целей. Кроме того, и текущие цели обозначены очень расплывчато. Необходимость формирования такой стратегии неоднократно подчеркивалась на

30 у-ч различных уровнях . Сегодня основная задача - определить научно обоснованные подходы к выработке стратегии, которая обеспечивала бы не только военную, но и экономическую безопасность государства.

В предыдущей главе были рассмотрены социально-экономические процессы, происходящие в закрытых административно-территориальных образованиях и выведены общие проблемы и противоречия, характерные для ЗАТО. Для решения указанных проблем необходима выработка обоснованной стратегии развития закрытых административно-территориальных образований, основанной на целевой функции ЗАТО и учитывающей интересы государства в целом, региона расположения ЗАТО, самого города и его жителей, предприятия, по роду деятельности которого создано ЗАТО.

Наличие общих проблем для ЗАТО говорит о том, что подход к формированию стратегии развития должен иметь две составляющие: общая стратегия для всех ЗАТО (в большей степени представляющая военную безопасность) и индивидуальная, зависящая от предприятия, области, особенностей размещения, населения и т.д. (экономическая безопасность)

30 Например, необходимость формирования стратегии и институциализации ЗАТО были озвучены на конференции «ЗАТО-территория государственных интересов» (Саров, 12-13 ноября 2009г.)

Общая стратегия основана в первую очередь на необходимости институционального определения ЗАТО. Для ведения нормальной экономической деятельности и минимизации трансакционных издержек должны быть, во-первых, созданы необходимые институты, во-вторых, специфицированы права собственности. Формальные институты не должны противоречить неформальным институтам, сложившимся в обществе. Рассматривалось, что институциональные изменения, не учитывающие неформальные институты, протекают очень сложно и могут не привести к предполагаемым результатам.

Исходя из таких рассуждений, первый шаг, который должен быть сделан при формирований стратегии развития закрытых административно-территориальных образований, это их институциализация, учитывающая общие интересы самих городов, градообразующих предприятий, региона нахождения ЗАТО и федерации в целом. Второй шаг - на основе общих принципов формирование конкретных мероприятий развития каждого ЗАТО в отдельности, в зависимости от его внутренних и внешних особенностей. Эти мероприятия выстраиваются на основе программно-целевого подхода.

3.1 Совершенствование институционального статуса ЗАТО атомной промышленности

Институциализация ЗАТО с учетом региональных и федеральных интересов

Закрытое административно-территориальное образование — это правовой режим, статус, присваиваемый населенному пункту в связи с нахождением на его территории стратегически важного для страны объекта оборонного значения. Правовой режим подразумевает набор правил, которыми определяется жизнедеятельность этого населенного пункта. С институциональной точки зрения правовой режим можно представить как отдельный институт.

Во-первых, институт должен быть определен. То есть он должен содержать набор правил и механизм принуждения индивидов к исполнению этих правил. В случае ЗАТО речь идет о наборе формальных правил, так как они обеспечивают такие важные для государства цели, как обороноспособность и геополитические интересы. Во-вторых, формальный институт должен соответствовать неформальным (надконституционным) институтам - правилам и традициям, сложившимся в обществе. В-третьих, институт должен быть одинаков для всех индивидов, взаимодействующих с ним. Одинаковый правовой статус населенного пункта не должен изменяться в зависимости от названия, местоположения, размера этого населенного пункта. Набор правил, которыми обладают такие статусы как «областной центр», «районный центр» одинаковы во всех регионах Российской Федерации.

Исходя из этих принципов рассмотрим процесс институциализации ЗАТО. В этом процессе можно выделить три периода: 1) до принятия в 1992г. Закона «О закрытом административно-территориальном образовании»; 2) 1992-2003гг. - период частичной институциализации ЗАТО; 3) после 2003г. (после принятия закона №131-Ф3) — период «размывания» института ЗАТО.

До принятия Закона «О ЗАТО» в 1992г., большая часть правил существования ЗАТО была неформальной или осуществлялось по принципам функционирования Минсредмаша СССР. Имеется в виду сугубо централизованное и засекреченное финансирование, проектирование, обеспечение интеллектуальными, трудовыми и материальными ресурсами, физическая и информационная защита объекта, строительство градообразующего предприятия, закрытого города и городской инфраструктуры, подготовка производства, вывод на проектную мощность, выполнение и изменение государственного заказа, независимое от внешней (региональной) среды жизнеобеспечение населения. Однако существовала жесткая система принуждения людей к исполнению существующих и подразумеваемых правил.

В 1950 - 1970-х годах эти неформальные правила — требования секретности, безопасности, связанные с этим ограничения — воспринимались относительно спокойно. Это было обусловлено сложившимися до этого в обществе правилами поведения — особенностями предвоенного, военного и послевоенного времени, когда иностранная агрессия была очень вероятна, и люди привыкли воспринимать ограничения, исходя из высшей ценности - независимости страны. К тому же советские граждане знали, как работает механизм принуждения к выполнению как формальных, так и неформальных правил. Все закрытые города по всем вопросам своего функционирования были подчинены исключительно федеральному центру, никаких разделений полномочий с областями не было.

Несмотря на то, что в этот период была неполная формализация института «закрытого города» или «объекта», существовавшие в стране неформальные институты соответствовали и дополняли его. Сам институт «объекта» был однозначен и не имел вариантов.

Второй период институциализации ЗАТО можно определить с 1992г. по 2003г. В 1992г. Законом «О ЗАТО» государство присвоило всем закрытым городам и поселкам статус «закрытое административно-территориальное образование» и определило основные правила этого института. Для 1992г. это был значительный юридический прорыв — тогда не было еще Конституции (1993г.), Гражданского, Налогового, Таможенного кодексов, огромного количества других законов — а закон «О ЗАТО» уже был31. В законе статус ЗАТО был определен не до конца, не была формализована ответственность за нарушения многих правил, однако закон был созвучен существовавшим до этого неформальным представлениям об институте ЗАТО, что предопределило его восприятие в обществе. К тому же, он предполагал трансферты из федерального бюджета, и ни сами ЗАТО, ни федеральная, а тем более, региональные власти, особо не имея никаких стратегий и перспектив в отношении закрытых городов, ничего менять не стремились.

Происходящая в стране формализация институтов и рыночные преобразования затронули и институт ЗАТО. Начиная со 1995-1996гг. закрытые территории, используя возможности закона «О ЗАТО» одна за другой стали предоставлять льготы по налогам предприятиям,

31 Файков Д.Ю. Как будут жить наши дети? // Вести города № 32 от 25 ноября 2009г.

136 зарегистрированным на территории этих ЗАТО (эти льготы в некоторых ЗАТО доходили до 90-100% от всей суммы налогов). В закрытых городах стали активно регистрироваться дочерние фирмы нефтяных, металлургических, химических и иных компаний. По сведениям Счетной палаты Российской Федерации в 1998г. сумма предоставленных по налогам льгот составляла около 15 млрд. руб., в 2000г. - 14,46 млрд. руб., в 2001г. — 7,2 млрд. руб. [43, с. 152]. Однако реакция федеральной власти — коррекция правил, последовала только в 2000-2002 гг. До этого существующий закон позволил стратегически важным образованиям — ЗАТО без потерь пережить дефолт и кризис 1997-1998гг. С 2002г. предоставление льгот по большинству налогов было запрещено.

Следующий период институциализации ЗАТО начался в 2003г. с выходом Федерального закона № 131-Ф3. Этот и ряд последующих правовых актов (например, закон № 94-ФЗ и пр.) изменили порядок распределения полномочий между ЗАТО, региональной и федеральной властью, порядок межбюджетных отношений. В бюджетах ЗАТО резко сократились налоговые поступления, проявилось недофинансирование социальной сферы, ЗАТО превратились в средство «перекачки» федеральных средств в областные бюджеты и т.д. [54]. По многим вопросам ЗАТО стали приравнены к обыкновенному городскому округу. Эти действия принципиально изменили заложенную ранее логику института ЗАТО, что явно противоречит неформальным институтам.

К тому же, перенос ряда полномочий на региональный уровень, предопределил различия в них в зависимости от субъекта федерации. Таким образом, институт ЗАТО перестал быть единым набором правил и, следовательно, сегодня его сложно воспринимать как «институт» в теоретическом понимании этого термина. Двойственный характер института ЗАТО

Вопрос о необходимости формирования стратегии развития закрытых административно-территориальных образований в последние годы регулярно поднимается на разных уровнях. Необходимость стратегии можно определить с разных точек зрения. Например, с точки зрения системного подхода, если рассматривать ЗАТО как подсистему атомной отрасли, или как подсистему государственного устройства. С точки зрения институционального подхода, стратегия необходима как формализация сложного социального контракта, обеспечивающего не только экономическую безопасность (жизнедеятельность города), но и деятельность стратегическую безопасность (функционирование важных для государства объектов). Для этого необходимо точно и однозначно определить институты, прежде всего, сам институт ЗАТО.

1. Статус закрытого административно-территориального образования присваивается населенному пункту не по его желанию, а исходя из интересов высшего — государственного, порядка. То есть, с точки зрения государства, разные ЗАТО образовываются для выполнения схожих целей. Комплекс ЗАТО, градообразующие предприятия которых принадлежат одному министерству (отрасли) для государства будет представлять отдельную экономическую систему. У этой системы должны быть цель, задачи, стратегия, ресурсы и т.д. В силу стратегической важности, государство, в лице федеральной власти, должно быть единоличным «управляющим» этой системы, то есть субъектом управления. В силу того, что государство - понятие широкое, должен быть единый орган координации деятельностью ЗАТО от имени государства, то есть субъект управления также должен быть институ циализирован.

Это же касается и объекта управления - самих ЗАТО. Во-первых, как указывалось в предыдущем разделе, должно быть однозначно определено понятие «закрытое административно-территориальное образование», и не должно существовать разночтений в институциональном (юридическом) термине, в том числе, в его полномочиях, способах ресурсного обеспечения, выполняемых функциях и т.д. Во-вторых, ЗАТО, как объект управления имеет двойственный характер - с одной стороны это предприятие федерального подчинения, с другой стороны - это муниципальное образование. Деятельность этих двух «частей» объекта управления должны координироваться социальным контрактом при посредничестве субъекта управления, координирующего взаимодействие государственных органов, ответственных за деятельность предприятий и за жизнеобеспечение городов.

Вся система находится во внешнем окружении. На ее функционирование (выполнение системой своей цели) будут влиять геополитические условия, военные доктрины (своя, вероятного противника, потенциальных союзников или противников), развитие фундаментальной науки и конкретных видов вооружений, экономическое состояние государства и т.д.

2. Несмотря на одинаковый статус, каждое закрытое административно-территориальное образование является отдельным населенным пунктом, то есть отдельной экономической системой более низкого уровня. Эта система имеет свои внутренние элементы, взаимосвязи, внешнее окружение.

ЗАТО различаются локальными внешними условиями — географическим положением, климатом, характеристиками субъекта Федерации, в котором расположены, ближайшим окружением и т.д. При этом, каждое из ЗАТО, зависит и от глобальной внешней среды (рис.28)

• область;

• соседи;

• география;

• климат и пр.

Рис. 28 Внешнее окружение ЗАТО

В главе 2 было рассмотрено социально-экономическое положение ЗАТО. Несмотря на то, что существуют определенные одинаковые тенденции, внутренние условия ЗАТО также различаются. Основа различий — разные градообразующие предприятия, от которых зависит количество населения, его профессиональный состав, уровень доходов, качество взаимодействия с органами местного самоуправления и т.д.

С точки зрения муниципального образования, градообразующее предприятие — это основной поставщик ресурсов: людских, финансовых (собственно налоги и статус ЗАТО — трансферты), информационных (новые знания и технологии). В настоящее время выявилось еще одно ресурсное ограничение, изначально связанное с величиной градообразующего предприятия — обеспечение ЗАТО энергетическим ресурсами. В большинстве ЗАТО эти ресурсы поставляются извне, объемы их поставки ограничены существующими сетями. Расширение застройки и создание новых производств приводит к тому, что мощностей сетей не хватает.

В то же время, муниципальная власть не имеет никаких средств прямого воздействия на градообразующее предприятие. Однако, в отличие от большинства моноспециализированных городов, статус ЗАТО и вхождение в экономическую1 систему более высокого уровня не только упрощает процесс взаимодействия, но и делает его обязательным.

Как указывалось выше, муниципальная власть ЗАТО вынуждена решать достаточно сложную задачу - с одной стороны поддерживать особый статус ЗАТО, с другой - расширять собственные экономические возможности города