Совершенствование системы управления федеральными органами налоговой полиции тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бурцев, Иван Васильевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

1.1 .Формирование и развитие теории управления.

1.2.Методологические аспекты управленческой деятельности.

Глава 2. АНАЛИЗ СЛОЖИВШЕЙСЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ.

2.1 .Организация управления в органах налоговой полиции

Российской Федерации.

2.2. Кадровый потенциал - основа управления федеральными органами налоговой полиции.

Глава 3. НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ НАЛОГОВОЙ ПОЛИЦИИ.

3.1. Совершенствование законодательной и нормативной правовой базы, определяющей деятельность федеральных органов налоговой полиции.

3.2. Оптимизация системы управления федеральными органами налоговой полиции и совершенствование их организационно-штатной структуры.

3.3. Меры по повышению эффективности кадровой политики в федеральных органах налоговой полиции.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование системы управления федеральными органами налоговой полиции"

Социально-политические и экономические трансформации в России на рубеже третьего тысячелетия положили начало коренным изменениям в отношениях между личностью, обществом и государством. В экономике доминирующие позиции стали занимать негосударственные формы собственности, начали формироваться институты, отношения и механизмы рынка.

Одновременно с этим в социально-политических, экономических и духовных процессах страны стали нарастать негативные тенденции. Устойчиво снижался жизненный уровень и сокращалась численность населения. Явный характер приобрел кризис духовной сферы общества. В государственных институтах заметную роль стали играть конфликты интересов, коррупция, непрофессионализм, низкая управленческая культура, правовой нигилизм, I избирательная и механическая трансформация зарубежного опыта в отношениях и технологиях работы с персоналом.

В конце 90-х годов XX столетия отрицательные явления в практике работы с кадрами государственной службы, несоответствие их качественного состава новым задачам государства стали реальной угрозой потери управляемости в обществе, существенным образом ослабляя авторитет и эффективность государственного управления. Назрела острая необходимость в выработке новых подходов в реализации стратегии устойчивого и динамичного развития общества, в создании благоприятных условий для эффективного включения в процесс преобразования огромных материальных и интеллектуальных ресурсов страны.

Стратегической задачей, обеспечивающей решение ключевых проблем в экономике и социальной сфере, стало укрепление государства. Ведущая роль в регулировании экономических отношений и создании условий Ш для реализации стратегий развития России принадлежит эффективному государственному управлению. Его формирование требует изменения функций органов власти, подготовки кадрового корпуса государственных служащих, соответствующего по качественным и количественным характеристикам новой роли государства в обществе.

Именно в это время формируются многие важные институты, обеспечивающие защиту национальных интересов России в области экономики. Политика государства в этой области в значительной мере стала согласовываться с требованиями экономической безопасности.

Одним из таких институтов является налоговая полиция, созданная в 1992 году и проделавшая большой путь от Главного управления налоговых расследований в составе налоговых органов до Федеральной службы со статусом Государственного комитета, входящей непосредственно в президентскую ветвь исполнительной власти. Сегодня на долю этой правоохранительной структуры приходится один из самых сложных участков работы в области экономической безопасности - борьба с налоговыми и иными экономическими преступлениями.

Актуальность темы исследования определяется тем, что успешное проведение налоговой и экономических реформ в условиях развития в России рыночных отношений вызывает необходимость изменения подходов к системе управления экономическими процессами в стране в целом и ее отдельными структурами, обеспечивающими экономическую безопасность государства, в том числе и федеральными органам налоговой полиции.

Практика показывает, что налоговая преступность и теневая экономика представляют собой реальную угрозу экономической безопасности Российской Федерации, поскольку выводят значительную часть экономики страны из-под контроля государства, способствуют криминализации отечественной экономики и являются одним из основных источников финансовой подпитки организованных преступных групп и сообществ, террористических и экстремистских формирований и организаций.

Криминальная обстановка в сфере компетенции федеральных органов налоговой полиции на протяжении ряда лет характеризуется ростом налоговой и экономической преступности во всех базовых отраслях отечественной экономики, ее массовым характером; постоянным усложнением применяемых схем и способов уклонения от налогообложения, в том числе основанных на несовершенстве действующего законодательства; развитием преступности в экономической, финансовой и банковской сферах деятельности. Не снижается количество предпринимаемых недобросовестными налогоплательщиками и организованными преступными группами попыток оказать давление на деятельность налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции, получить доступ к имеющейся у них информации.

В России недопустимо высока доля теневой экономики (до 40%), которая значительно превышает ее уровень в других развитых странах. Более половины предприятий и организаций не представляют отчетности в налоговые органы либо представляют «нулевые балансы», доля уплаченного гражданами и физическими лицами - предпринимателями подоходного налога на протяжении ряда лет не превышает 40-50% от сумм, положенных к уплате.1

На наш взгляд, да и по мнению ученых, занимающихся проблемами управления, теоретические исследования в области государственного управления, организации аппаратной, ведомственной деятельности в нашей стране заметно отстают от потребностей современного общества и отрицательно влияют на принимаемые управленческие решения. Попытки отдельных руководителей без должной методической подготовки перейти к демократическим реформам в сфере государственного строительства усугубили целый ряд управленческих проблем и на определенном этапе привели к снижению эффективности в деятельности руководящих структур.

Особенно сложный процесс поиска новых форм и методов управления происходит в федеральных структурах, выполняющих, с одной стороны, правоохранительные, а с другой - экономические функции, связанные с защитой экономических, финансовых интересов страны. К такой структуре

1 См: Концепция развития федеральных органов налоговой полиции на 2002-2004 годы. - С. 4. Приказ ФСНП России от 29.11.2001 г. № 550 федерального уровня относится ФСНП России, статус которой как силовой правоохранительной структуры в ныне действующих законодательных и нормативных правовых актах определен нечетко, что создает трудности в решении проблем экономического и социального характера.

В связи с этим назрела необходимость в исследовании проблем формирования организационно-экономического механизма управления федеральными органами налоговой полиции с постоянно обновляющимися организационными формами управления и экономическими рычагами, способствующими более эффективному функционированию всей системы.

Разработанность проблемы. Различные аспекты управления народным хозяйством и его конкретными секторами в условиях перестройки экономической системы исследовались многими учеными нашей страны, среди которых следует выделить Л.И. Абалкина, П.Г. Бунича, Д.М. Львова, Б.З. Мильнера, H .Я. Петракова, Г.Х. Попова, Б. А. Райзберга, Ф.М. Русинова. Проблемам формирования отдельных элементов механизма управления федеральными структурами, выполняющими одновременно правоохранительные и экономические функции, посвящены труды ученых C.B. Барамзина, А.Е. Городецкого, A.A. Крылова, В.Ф. Солтаганова, С.И. Съедина, М.Е. Фрадкова, A.B. Шестакова и др. Однако в них не нашли отражения проблемы построения целостной системы управления федеральными органами налоговой полиции страны, включая совершенствование законодательной базы, составляющей основу социальной защищенности сотрудников налоговой полиции, а также необходимость пересмотра сложившейся системы управления органами налоговой полиции и перераспределения функций в связи с созданием семи главных управлений ФСНП России по федеральным округам.

Для недостаточной проработки отраслевых и ведомственных проблем управления имелись объективные и субъективные причины. Так на период принятия Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции», утверждения «Положения о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации» и других документов, определяющих деятельность органов налоговой полиции, отсутствовали очень важные законодательные акты, регламентирующие управленческую деятельность в нашей стране, как, например, Федеральный закон от 31.07.95 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Теперь он есть. И более того, 15 августа 2001 года Президент Российской Федерации В.В. Путин утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Отсутствие этих законодательных актов не позволило в полной мере научно обосновать задачи и функции структурных подразделений ФСНП России и территориальных органов налоговой полиции. А ведь в данной Концепции, в частности, записано, что «разрабатывается порядок образования подразделений федеральных органов исполнительной власти и апробируется переход к гибкому (модульному) принципу построения структуры центральных аппаратов федеральных министерств и их территориальных органов. Основными подразделениями федерального министерства становятся: в центральном аппарате - департамент, в регионе - территориальный орган, наделенные определенными полномочиями. Это даст возможность при изменении структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлять передачу отдельных задач и функций указанных органов путем переподчинения департаментов и территориальных органов одного федерального министерства другому с их штатами и финансированием.

Реформирование системы государственной службы предполагает оптимизацию структуры аппаратов государственных органов, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Разграничение обязанностей, полномочий и ответственности подразделений государственных органов и их руководителей в сочетании с новыми организационно-экономическими механизмами деятельности государственных органов способствует оптимизации уровней принятия решений, создавая возможность руководителям государственных органов сосредоточить усилия на решении стратегических задач».2

В настоящее время ведется работа по подготовке проекта Концепции государственной кадровой политики в системе федеральных органов исполнительной власти, которая имеет отношение и к федеральным органам налоговой полиции.

Кроме того, создание в стране семи федеральных округов внесло коррективы и в формирование структуры федеральных органов налоговой полиции. Теперь наряду с управлениями ФСНП России по субъектам Российской Федерации (территориальные органы налоговой полиции) созданы главные управления ФСНП России по федеральным округам (назовем их условно - региональные органы налоговой полиции). Все это требует пересмотра сложившейся системы управления органами налоговой полиции, распределения и перераспределения функций между ними.

Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является разработка теоретико-методологических основ формирования целостной системы управления федеральными органами налоговой полиции и повышения ее эффективности с учетом изменения социально-экономической обстановки в стране и задач, решаемых Федеральной службой налоговой полиции Российской Федерации в современных условиях.

Достижение поставленной цели вызвало необходимость рассмотрения и решения следующих задач:

- исследования принципов и методов управления, выявления особенностей их применения в федеральных органах налоговой полиции;

- разработки рекомендаций по совершенствованию законодательной и нормативной правовой базы в области социальной защищенности сотрудников органов налоговой полиции;

2 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. 15 августа 2001 г. Пр-1496 - анализа тенденций изменения кадрового потенциала и разработки предложений по повышению эффективности кадровой политики в федеральных органах налоговой полиции;

- выявления причин и факторов, сдерживающих эффективное функционирование действующего механизма управления федеральными органами налоговой полиции;

- разработки методологических подходов формирования организационно-управленческих нововведений, с целью повышения результативности работы органов налоговой полиции.

Предметом исследования избрана система управления подразделениями ФСНП России, ее региональными, территориальными и местными органами.

Объектом исследования является управленческая деятельность органами налоговой полиции.

Теоретической и методологической основой исследования послужили Ш труды отечественных и зарубежных ученых - экономистов в области управления.

При проведении исследования была использована система общенаучных методов диалектического познания, структурно-функционального анализа, а также такие методы, как нормативный, программно-целевой и др.

В работе использованы законодательные и нормативные правовые документы Российской Федерации, нормативные акты и статистические данные Федеральной службы налоговой полиции РФ, Министерства по налогам и сборам России, Государственного таможенного комитета РФ.

Научная новизна исследования заключается в разработке концептуальных положений кадровой политики ФСНП России с определением основных направлений кадровой работы, выявлении причин, тенденций и факторов, сдерживающих эффективность функционирования органов налоговой полиции, обосновании методических подходов по созданию гибких организационных 0 структур управления с целью повышения результативности работы органов налоговой полиции.

Наиболее существенные научные результаты исследования, полученные лично автором и выдвигаемые на защиту, состоят в следующем:

- обоснован выбор кадровой стратегии развития Федеральной службы налоговой полиции РФ с целью эффективного ее функционирования;

- конкретизированы направления совершенствования законодательной и нормативной правовой базы, определяющей деятельность ФСНП России, как силовой правоохранительной структуры, в частности, занимающейся оперативно-розыскной деятельностью;

- внесены предложения по изменению функций и полномочий органов налоговой полиции на федеральном уровне, уровне федеральных округов, территориальных и местных органов;

- обоснована целесообразность проведения углубленной аналитической работы по проблемам выявления налогового потенциала обслуживаемых

Ш территорий, с целью концентрации усилий ФСНП России на опасных для экономической безопасности страны направлениях;

- показана необходимость перенесения усилий ФСНП России, прежде всего, в область предупреждения налоговых преступлений, наряду с их выявлением и пресечением, так как отсутствие профилактической работы с представителями бизнеса не уменьшает количества налоговых преступлений;

- обоснована необходимость усиления социальной и правовой защищенности сотрудников органов налоговой полиции, как силовой правоохранительной структуры;

- для оценки эффективности деятельности органов налоговой полиции предложен и обоснован показатель, характеризующий объем возмещенного ущерба от налоговых правонарушений и преступлений, нанесенного государству и установленный судом, приходящийся на

• одного сотрудника;

- в рамках общей концепции "О создании единой информационной системы по борьбе с финансовыми правонарушениями", разрабатываемой Комитетом по финансовому мониторингу, предлагается создать поисковую информационную систему с формированием единой информационной базы данных о налоговых правонарушениях и налоговых преступлениях при ФСНП России, которой могли бы пользоваться в рамках своей компетенции в необходимых случаях правоохранительные и экономические ведомства.

Практическая значимость результатов исследования состоит в разработке:

- основных положений концепции кадровой политики ФСНП России, направленной на стабилизацию кадрового потенциала и повышение его профессионального уровня;

- рекомендаций по созданию временных целевых (оперативно-следственных и др.) коллективов, формируемых для решения задач по борьбе с наиболее крупными и социально-опасными налоговыми и экономическими преступлениями;

- критериальных оценок отбора граждан страны для службы в органах налоговой полиции, улучшению подготовки специалистов для органов налоговой полиции, усилению профилактической работы с ними;

- предложений по формированию информационного банка данных сотрудников органов налоговой полиции с целью создания и поддержания резерва персоналий на замещение основных должностей.

Рекомендации и предложения, представленные в диссертации, могут быть использованы федеральными органами налоговой полиции при разработке концепции кадровой политики ФСНП России, для оценки эффективности деятельности органов налоговой полиции, при совершенствовании организационно-штатной структуры, а также в учебных заведениях при изучении дисциплины «Организация управления в федеральных органах налоговой полиции».

Апробация и внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации по вопросам совершенствования системы управления федеральными органами налоговой полиции легли в основу разработанных нормативных документов:

- «Программы развития федеральных органов налоговой полиции на период 2002-2004 г.г.» в части проведения комплекса НИОКР по созданию типового методического обеспечения оперативно-служебной деятельности органов налоговой полиции и совершенствованию системы профессиональной подготовки кадров (Приказ ФСНП России от 05.02.2002 г. № 54).

- Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров для органов налоговой полиции РФ. Февраль 2002 г.

Проблемы совершенствования системы управления органами налоговой полиции докладывались на научно-практической конференции «Роль федеральных органов налоговой полиции в совершенствовании # законодательной базы и правоприменительной практики противодействия теневой экономике» в Академии налоговой полиции ФСНП России 23.04.2002 г.

Публикации. По теме диссертации опубликованы 3 работы общим объемом 1,5 п.л. (список приводится в заключительной части реферата).

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка используемой литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Бурцев, Иван Васильевич

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

По результатам исследования сделаны следующие выводы:

1) Обоснованна необходимость совершенствования государственного управления федеральными структурами, такими как ФСНП России, выполняющими, с одной стороны, правоохранительные функции, с другой -экономические, связанные с защитой экономических, финансовых интересов страны.

2) Раскрыты основные подходы к определению оптимальной организационной структуры управления федеральными органами налоговой полиции. Создание семи главных управлений ФСНП России по федеральным округам, а также изменение социально-экономической обстановки в стране, по мнению автора, предполагают конкретное разграничение обязанностей, полномочий и ответственности органов налоговой полиции на федеральном уровне, уровне федеральных округов, территориальных и местных органов, уточнения и изменения функций и координацию их деятельности.

Нам представляется, что отнесение главных управлений по федеральным округам к иным подразделениям ФСНП России неправомерно потому, что это основные автономно действующие структуры, объединяющие все территориальные органы налоговой полиции страны. Кроме того, главные управления по федеральным округам вынуждены работать в режиме, так называемого, двойного подчинения - непосредственно ФСНП России и полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Это также обязывает выделить их в автономно действующие структуры.

Основные усилия центрального аппарата целесообразно сосредоточить на осуществлении функций стратегического управления. Здесь должна быть сконцентрирована вся концептуальная, аналитическая, прогностическая, научно-методологическая и подготовительно-законодательная работа.

На главные управления ФСНП России по федеральным округам следует возложить функции координации деятельности территориальных органов налоговой полиции федерального округа в борьбе с крупными преступлениями, затрагивающими интерес нескольких территорий или носящих ф межрегиональный характер.

В современных условиях территориальные органы становятся главным действующим звеном в системе ФСНП России, где следует поднять эффективность оперативных и следственных мероприятий, наладить действенный контроль за состоянием и качеством оперативно-следственной деятельности на местах.

На наш взгляд, требуют также уточнения и функции структурных подразделений ФСНП России и в первую очередь Главного оперативного управления.

3) В диссертации показана необходимость разработки в нынешних условиях научно-обоснованной концепции кадровой политики ФСНП России на ближайшую перспективу. Она должна строиться как исходя из общеметодологических и организационных основ, так и с учетом специфики работы органов налоговой полиции. В ней четко следует определить стратегию * социального развития органов налоговой полиции и конкретный механизм ее реализации, что позволит сохранить и закрепить профессиональный кадровый состав налоговых полицейских.

4) Автором предложен новый показатель оценки эффективности деятельности структур (федеральных, региональных, территориальных и местных) органов налоговой полиции, характеризующий объем возмещенного ущерба от налоговых правонарушений и преступлений, нанесенного государству и установленный судом, приходящийся на одного сотрудника.

5) С целью концентрации усилий ФСНП России на главных направлениях борьбы с налоговыми преступлениями и правонарушениями предлагается в ближайшее время провести глубокие аналитические исследования налогового потенциала обслуживаемых территорий, проанализировать его соотношение с фактическим объемом потребляемых ресурсов и реальной стоимостью произведенной продукции. На основании этого анализа произвести перераспределение численности территориальных органов, укрепив кадрами и сконцентрировав большее количество сил на перспективных участках работы по обеспечению экономической безопасности страны.

6) Обоснована целесообразность совершенствования законодательной и нормативной правовой базы, определяющей деятельность федеральных органов налоговой полиции:

- внесение изменений в Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» о более четком определении статуса ФСНП России, как силовой правоохранительной структуры, уточнении задач и решении вопроса о социальном статусе сотрудников налоговой полиции, занимающихся оперативно-розыскной деятельностью;

- подготовка и внесение в Государственную Думу РФ предложений для принятия специализированного законодательства, призванного защитить национальную экономику от негативного воздействия со стороны оффшорного бизнеса;

- для усиления борьбы с так называемыми «фирмами - однодневками» разработка предложений о внесении дополнений в действующее законодательство по изменению порядка государственной регистрации юридических лиц и передачи этой функции налоговым инспекциям, а также усовершенствование порядка ликвидации организаций, не представляющих отчетность в налоговые органы или представляющих «нулевую отчетность»; - внесение изменений в Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ.

7) Дана оценка состояния кадрового потенциала Федеральной службы налоговой полиции РФ. Указаны основные причины высокой ежегодной текучести кадров (около 10%) и наличия большого количества вакантных мест (около 18% штатной численности). Предложены меры по улучшению отбора кадров в ряды налоговых полицейских, подготовки специалистов для органов налоговой полиции, усиления профилактической работы и целесообразность создания и ведения информационного банка данных по кадрам.

8) Показана необходимость усиления социальной защищенности сотрудников и работников органов налоговой полиции, особенно в вопросах обеспечения жильем, приведения условий оплаты труда сотрудников в соответствие с важностью и сложностью их труда, улучшения системы медицинского и санаторно-курортного обеспечения.

9) С целью совершенствования системы управления и концентрации сил на самых опасных для экономической безопасности страны направлениях обоснованна необходимость создания временных целевых подразделений с широкими полномочиями руководителей, возглавляющих их. Речь идет о применении управленческих структур типа «перевернутых пирамид», когда весь руководящий персонал территориальных и центральных подразделений обязан работать на обеспечение задач, определяемых руководителем временной целевой группы.

Для этого предлагается разработать Положение о временных целевых (оперативно-следственных и др.) подразделениях, формируемых для оперативного решения задач по борьбе с наиболее крупными и социально-опасными налоговыми и экономическими преступлениями, связанными с уклонением от уплаты значительных сумм налогов, дестабилизирующими поступление налогов и сборов в бюджет либо носящими межрегиональный или международный характер, а также по выявлению и пресечению в полном объеме «технологических цепочек» многоэпизодных налоговых и экономических преступлений и правонарушений.

10) Учитывая то, что налоговые преступления представляют серьезную угрозу экономической безопасности страны, в работе показана целесообразность на государственном уровне создания единой информационной базы данных, связанных с налоговыми преступлениями, которой могли бы в рамках своей компетенции пользоваться в необходимых случаях правоохранительные и экономические ведомства. Для этого предлагается создать единый информационно-аналитический центр в стране для ФСБ, ФСНП, СВР, МНС, ГТК и др. Дублирования в работе этих ведомств можно избежать, так как в соответствующих законах определены преступления р» и правонарушения, отнесенные к компетенции данных структур.