Совершенствование управления автотранспортным комплексом на основе развития ассоциаций субъектов автотранспортного бизнеса тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: текстпо экономике, кандидата экономических наук, Насонов, Анатолий Павлович, Москва

И.П. НАСОНОВ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ * АВТОТРАНСПОРТНЫМ КОМПЛЕКСОМ НА ОСНОВЕ РАЗВИТИЯ АССОЦИАЦИЙ СУБЪЕКТОВ АВТОТРАНСПОРТНОГО БИЗНЕСА

Москва 1997

6У -'

А. П. Насонов

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ АВТОТРАНСПОРТНЫМ КОМПЛЕКСОМ НА ОСНОВЕ РАЗВИТИЯ АССОЦИАЦИЙ СУБЪЕКТОВ АВТОТРАНСПОРТНОГО БИЗНЕСА

Москва 1997

В монографии рассмотрены вопросы создания ассоциаций операторов автомобильного транспорта и возможности включения их в систему отраслевого управления. Предназначена для широкого круга специалистов автомобильного транспорта.

Оригинал-макетирование и верстка АО «Трансконсалтинг» ЛР №040614 от 16.03.93

Сдано в набор 14.04.97. Подписано в печать 28.04.97. Усл. печ. л. 10,69. Бумага офсетная. Печать офсетная. Формат 60x84 '/,«. Тираж 1000 экз.

Акционерное общество «Трансконсалтинг»,

123480, Москва, ул. Героев Панфиловцев, 24, тел. (095) 496-5001.

Отпечатано в типографии ТОО «Полиграф»,

123480, Москва, ул. Героев Панфиловцев, 24, тел. (095) 496-9388.

Оглавление

Введение.................................................................................. 5

Глава 1. Особенности современного этапа развития

системы отраслевого управления........................ 16

1.1. Современное состояние и перспективы

развития автотранспортной подотрасли.................. 16

1.1.1. Общая характеристика реформ на автомобильном транспорте и основные направления его развития........................................ 16

1.1.2. Приватизация и разгосударствление..................... 22

1.1.3. Основные задачи и направления развития

отрасли...................................................................... 25

1.2. Развитие системы управления автомобильным транспортом в Российской Федерации.................... 33

1.2.1. Особенности системы управления автомобильным транспортом до

начала реформ ........................................................... 33

1.2.2. Элементы государственного регулирования автотранспортной деятельности в рыночных условиях...................................................................... 36

1.2.3. Общая характеристика системы отраслевого управления в период социально-экономических реформ........................................................................ 41

1.2.4. Формирование новой системы управления

в регионах................................................................... 46

1.3. Предпосылки участия союзов операторов

в управлении автомобильным транспортом........... 49

Глава 2. Анализ зарубежного и отечественного опыта

деятельности союзов операторов......................... 63

2.1. Зарубежный опыт создания и функционирования ассоциаций предпринимателей на автомобильном транспорте................................................................. 63

2.2. Формирование ассоциаций в различных

отраслях транспортного комплекса России............ 80

2.3. Опыт создания и перспективы развития ассоциаций автотранспортников в России.............. 90

2.4. Общие закономерности и особенности формирования ассоциаций операторов................... 112

Глава 3. Организационно-экономические

особенности создания и деятельности ассоциаций операторов.......................................... 119

3.1. Правовые условия создания ассоциаций операторов................................................................. 119

3.2. Агрегированная экономическая модель ассоциации................................................................. 125

3.3. Ассоциация национального уровня — Общероссийский союз автотранспортников.......... 132

Глава 4. Формы участия союзов операторов в системе управления автомобильным транспортом............................................................. 142

4.1. Предварительные замечания.................................... 142

4.2. Модели участия союзов операторов

в управлении отраслью............................................. 146

4.3. Функции союзов операторов при реализации различных моделей................................................... 149

4.4. Факторы эффективности включения союзов операторов в систему отраслевого управления................................................................. 169

Заключение................................ ............................................. 175

Введение

Автодорожный комплекс — важнейшая структурная составляющая национальной экономики России, которая в период социально-экономических реформ претерпела коренные изменения.

Автомобильный транспорт и автомобильные дороги — отрасли, формирующие автодорожный комплекс — стали одним из главных движущих факторов стабилизации и развития российской экономики в новых условиях. Становление внутренних товарных рынков, развитие международной торговли, обеспечение хозяйственной и социальной подвижности населения — все эти процессы во все большей степени зависят от автодорожного комплекса.

Либерализация экономических отношений и демократизация общества не только открывают большие возможности перед автодорожным комплексом как народнохозяйственной ме-гаотраслью. Одновременно возникают и решаются важнейшие задачи реструктуризации автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, а также создания новой системы государственного управления в этих отраслях.

Совершенствование системы управления представляется задачей особенно актуальной.

В настоящее время в отечественной экономике вместо системы жесткого централизованного управления создается новая система, отвечающая требованиям рынка экономики, основанная на новой правовой базе, использующая механизмы лицензирования, сертификации, сочетающая административные и экономические рычаги управления. Это — объективный процесс,

который развивается в русле общей структурной перестройки социально-экономического комплекса.

Мировой опыт свидетельствует о том, что в условиях рыночной экономики стабильная деятельность транспорта, как и любой другой отрасли, обеспечивается при условии существования ряда структур, которые, взаимодействуя, обеспечивают необходимый баланс интересов. Их совместная деятельность позитивно влияет на развитие данного сектора. К числу таких структур в автодорожном комплексе относятся органы государственного управления, профессиональные союзы, общества потребителей и союзы производителей товаров и услуг.

Органы государственного управления контролируют и обеспечивают выполнение соответствующего законодательства, разрабатывают предусмотренные законом подзаконные акты, а также осуществляют предписанные им законом функции по обеспечению нормальной рыночной деятельности ■— допуск к профессии и допуск на рынок, контроль соответствия установленным требованиям применяемого подвижного состава и оборудования, целевая государственная поддержка, регулирование конкуренции, обеспечение общегосударственных интересов и т.д.

Профессиональные союзы представляют и защищают перед государством и нанимателями социально-профессиональные интересы работников отрасли и отдельных их групп как лиц, продающих свой труд нанимателям. Деятельность профсоюзов двояка. Она направлена, с одной стороны, на улучшение условий для работающих, предусмотренных законодательством (взаимодействие с государством), а с другой — на достижение определенных целей во взаимодействии с конкретными предприятиями, где работают члены профессиональных союзов (взаимодействие с нанимателями).

Союзы потребителей представляют и защищают интересы пользователей транспортных услуг. Союзы и общества потребителей более характерны, вообще говоря, для рынков товаров массового потребления, когда для обеспечения профессиональной

защиты своих интересов объединяются потребители-индивидуалы. Вместе с тем, мировая практика знает случаи создания союзов предприятий — пользователей транспортных услуг. Первоначально основной целью создания таких союзов была борьба за улучшение качества обслуживания, за разумный уровень тарифов, против проявлений монополизма со стороны поставщиков транспортных услуг. Деятельность таких союзов была направлена как на взаимодействие с государством (совершенствование законодательства и практики государственного регулирования), так и на взаимодействие с конкретными поставщиками транспортных услуг. В настоящее время деятельность союзов потребителей-профессионалов носит менее конфликтный характер и направлена, главным образом, на совместную с перевозчиками выработку взаимовыгодных условий выполнения перевозок и сопутствующих услуг, распространение полезной информации и т.д.

Ассоциации предприятий и предпринимателей — поставщиков услуг. Они выражают и защищают интересы транспортных компаний и других производителей услуг в автодорожном комплексе как хозяйствующих субъектов. В своей деятельности они взаимодействуют со всеми вышеуказанными структурами.

Не вызывает сомнений, что по мере развития экономики России будет происходить параллельное формирование всех перечисленных структур.

Органы государственного управления автодорожным комплексом в настоящее время уже в значительной степени сформированы. Профессиональные союзы, имеющие огромный опыт деятельности в период до реформ, также успешно адаптируются к новым условиям. Созданы и действуют общества защиты прав потребителей различных видов услуг.

Вместе с тем, опыт создания ассоциаций и союзов предприятий и предпринимателей в автодорожном комплексе, в первую очередь — в транспортном секторе, за последние десятилетия в России утрачен, поскольку на этапе административно-плановой экономики необходимости в самоорганизации субъектов подотрас-

ли не было. Все возникающие вопросы решались в рамках соответствующих производственных структур (в случае автомобильного транспорта общего пользования, например — через систему территориальных производственных объединений, региональных управлений и, наконец, через центральный аппарат республиканского Министерства автомобильного транспорта).

В настоящее время активно идет формирование в регионах России ассоциаций и союзов автотранспортных предприятий и предпринимателей. Тем самым реализуется объективный процесс самоорганизация субъектов отрасли.

Мировой опыт показывает, что ассоциации предприятий и предпринимателей, работающих в различных отраслях экономики, в том числе на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве, могут играть значительную роль в развитии системы отраслевого управления, в регулировании конкуренции, в реализации отраслевых программ, в профессиональном обучении и во многих других аспектах.

Данная монография посвящена исследованию роли ассоциаций на автомобильном транспорте и, в частности, возможным формам их взаимодействия с органами государственного управления.

Понятия «ассоциация» и «союз», тождественные с точки зрения действующего законодательства, используются автором как синонимы. Вместе с тем, существуют определенные различия в особенности применения обоих терминов, которые рассматриваются в соответствующих параграфах. Применительно к объединениям предпринимателей (в отличие, скажем, от религиозных объединений) понятия «ассоциация» и «союз» соответствуют термину «trade assosiations», который используется в англоязычных источниках.

Термин «оператор» применяется автором для обозначения хозяйствующих субъектов автодорожного комплекса — транспортных организаций, других юридических лиц, а также граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Этот термин, широко распрос-

траненный за рубежом («operator» означает обычно действующее в том или ином бизнесе на законных основаниях предприятие или предпринимателя), постепенно входит и в нашу профессиональную лексику, и в тексты нормативных документов.

Автор убежден в том, что было бы непростительной ошибкой недооценивать роль союзов операторов в отрасли и изолировать их от системы отраслевого управления. И зарубежный опыт, и первые годы практической деятельности ассоциаций и союзов операторов в нашей стране в рыночных условиях убедительно свидетельствуют о том, что разумное использование их возможностей при формировании системы государственного управления способно значительно повысить эффективность автодорожного комплекса.

Необходимо отметить, что условия и направления формирования новой системы управления на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве Российской Федерации существенно различаются.

Дорожное хозяйство, будучи одной из ключевых инфраструктурных отраслей, по объективным причинам остается в значительной степени под контролем государства и сохраняет непосредственное государственное управление производственными функциями. Благодаря решению о создании федерального и территориальных дорожных фондов удалось сохранить и развить эффективные структуры управления дорожным хозяйством на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Идет процесс разграничения полномочий между Федеральной дорожной службой России (ФДС) и территориальными органами управления дорожным хозяйством. Одновременно создается система базовых эксплуатационных организаций службы содержания на автомобильных магистралях и единая система управления эксплуатацией федеральных дорог. Формируются региональные дирекции — органы управления, которые должны осуществлять на территориях функции центрального аппарата ФДС. За федеральными органами управления сохраняется исполнение функций заказчика на основных

объектах строительства магистральных федеральных дорог на территории тех субъектов Федерации, которые не готовы пока осуществлять размещение заказа на основе конкурсных процедур и эффективное управление реализацией проектов, а также при выполнении работ по содержанию федеральных дорог.

На уровне субъектов Российской Федерации последовательно проводится политика разделения функций государственного и хозяйственного управления при сохранении полного контроля за реализацией дорожных программ и использованием средств дорожных фондов за органами государственного управления.

Таким образом, в дорожном хозяйстве система государственного управления в ходе реформ была не только сохранена, но укреплена, усовершенствована и в значительной степени адаптирована к новым экономическим условиям.

Вместе с тем, именно в дорожной отрасли были созданы и органично «вписаны» в систему отраслевого управления разнообразные ассоциации — ассоциация органов управления автомобильными дорогами территорий, ассоциация подрядных организаций, выполняющих дорожные работы, ассоциации проектных и научных организаций. Эти ассоциации, а также сотрудничающие с ними органы государственного управления уже накопили конкретный опыт совместного решения задач отраслевого управления и регулирования. Нет сомнения, что перспективы ассоциаций в дорожной отрасли являются сегодня вполне определенными и дальнейшая эволюция системы отраслевого управления уже не мыслится без участия этих ассоциаций.

Что же касается автомобильного транспорта, то здесь процесс перестройки системы управления происходил менее однозначно. Приватизация в отрасли привела к тому, что практически все ее субъекты вышли из сферы государственного предпринимательства и прямого производственного управления. Таким образом, вопрос о создании новой системы централизованного хозяйственного управления был снят с повестки дня.

Система управления автомобильным транспортом на федеральном уровне за сравнительно короткий срок существования

единого транспортного министерства претерпевала постоянные организационные изменения.

Неоднократно менялись организационный статус и название федеральной структуры в составе Минтранса, ответственной за управление автомобильным транспортом. Одновременно в системе Минтранса России был создан другой орган управления федерального уровня — Российская транспортная инспекция (РТИ), которая осуществляет лицензирование, инспектирование и контроль в автотранспортной отрасли. Вплоть до настоящего времени не удалось найти оптимальный баланс полномочий и выработать механизмы эффективного взаимодействия между органами управления автотранспортом федерального уровня.

Остается открытым и вопрос об организации системы управления автомобильным транспортом в регионах. В ряде случаев местные органы исполнительной власти делегируют свои полномочия по регулированию автотранспортной деятельности органу федерального уровня в лице территориальных отделений РТИ. В других регионах, создаются территориальные органы государственного управления автомобильным транспортом, которые взаимодействуют с отделениями РТИ. В ряде случаев организационной основой этих органов являются бывшие территориальные объединения автомобильного транспорта общего пользования.

Помимо указанных органов, деятельность автомобильного транспорта регулируют также в пределах своей компетенции органы сертификации продукции и услуг, ГАИ МВД, органы санитарного надзора, другие структуры.

Таким образом, на автомобильном транспорте идет сложный процесс формирования многоуровневой системы отраслевого управления. Частью этого процесса является и становление асс