Совершенствование управления государственным долгом субъектов Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование управления государственным долгом субъектов Российской Федерации"

На правах рукописи

ГЛАЗАЧЕВ Алексей Владимирович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (специализация: региональная экономика)

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор экономических наук,

профессор Р.А.Белоусов

Официальные оппоненты доктор экономических наук

В.А.Сафронов

кандидат экономических наук - А.С.Понин

Ведущая организация - Московская международная высшая

школа бизнеса «МИРБИС» (институт)

Защита диссертации состоится 16 июня 2004 года в 10.00 час. на заседании диссертационного совета Д-502.006.08 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва, проспект Вернадского, дом 84, первый учебный корпус, ауд. 2283

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (1-й учебный корпус, ауд. 2302).

Автореферат разослан 14 мая 2004 г.

Ученый секретарь

В.Ф. Уколов

Актуальность темы исследования определяется тем, что с началом проведения радикальных экономических реформ практически все субъекты Российской Федерации столкнулись с резкой нехваткой финансовых ресурсов для выполнения своих функций, в том числе социально-экономических обязательств перед населением.

Отсутствие средств было вызвано, в первую очередь, снижением объемов промышленного и сельскохозяйственного производства и, соответственно, сокращением поступления налоговых платежей, а также уменьшением финансовой помощи со стороны федерального центра.

В результате для покрытия необходимых расходов и поддержки производственного потенциала российские регионы стали активно использовать различные формы долговых обязательств (кредиты, бюджетные ссуды, ценные бумаги, государственные гарантии), что, в конечном итоге, привело к формированию новой категории экономической науки - государственные долги субъектов Российской Федерации.

В настоящее время происходит постоянное увеличение объемов таких заимствований. Одновременно растут расходы на погашение и обслуживание принятых денежных обязательств. Полученные заемные средства направляются в основном на финансирование дефицитов региональных бюджетов, возникающих временных кассовых разрывов при его исполнении и удовлетворение текущих социальных потребностей (выплата заработной платы бюджетникам, пособий, отпускных), а не на решение проблем социально-экономического развития регионов, преодоление нарастающего износа существующих объектов производственной и социальной инфраструктуры, достигшего критического уровня.

При этом даже те немногие кредиты и займы на развитие производственного потенциала, привлеченные региональными властями или напрямую, или посредством предоставления государственных гарантий, очень часто не дают значимого социально-экономического эффекта.

Кроме того, как показывают проведенные проверки, до настоящего времени остаются нерешенными проблемы, связанные с полнотой регистрации и учета долговых обязательств субъектов Российской Федерации. Сами граждане и общество зачастую не имеют четкого представления, на что же берутся и куда тратятся привлекаемые заемные средства. Отсутствует персональная ответственность государственных служащих за принятые в данной области решения.

В региональных органах исполнительной власти до настоящего

времени нет осознания важности создания эффективного механизма управления долгом, разработки на основе научного и практического опыта краткосрочной и долгосрочной стратегии по привлечению и направлениям использования долговых обязательств. Практически отсутствуют квалифицированные специалисты в сфере управления такими долгами.

Все это определяет актуальность данной темы исследования, се научную и народно-хозяйственную значимость.

Изученность проблемы. По различным аспектам государственного долга, прежде всего, государственного долга Российской Федерации и имеющегося международного опыта в данной сфере в настоящее время написано достаточное количество монографий, книг, журнальных статей. Из работ российских авторов по данной тематике можно выделить работы Ю.А.Данилова «Рынки государственного долга. Мировые тенденции и российская практика», ДЛ.Головачева «Государственный долг. Теория, российская и мировая практика», Б.А.Хейфеца «Решение долговых проблем», А.Г.Саркисьянца «Система международных долгов».

Историю формирования и развития государственного долга как в целом в России, так и на примере ее отдельных регионов, охватывающую дореволюционный период, советское время и современный период реформирования российской экономики можно проследить на примере работ С.Г.Струмилина «Очерки экономической истории России», П.Я.Дмитриева «Государственные займы в СССР», авторского коллектива О.Н.Дударевой, Н.И.Разгон, Л.И.Ермаковой, В.В.Петренко «Финансы Алтая. 1747 - 2002 годы», авторского коллектива А.В.Дорждеева, Л.Н.Ивановой, Н.А.Бюрчиева «Калмыкия и ее финансы (1918 - 1998 годы)».

Среди публикаций по вопросам формирования государственною долга субъектов Российской Федерации, имеющегося практического опыта по привлечению и использованию различных видов долговых обязательств можно выделить работы Б.И.Златкис «Проблемы создания системы управления государственным долгом в Российской Федерации», А.Кумыкова «Опыт управления государственным долгом субьекта Российской Федерации на примере Кабардино-Балкарской Республики», А.С.Колесова «Финансовая политика субъекта Российской Федерации (Республика Карелия): цели, ресурсы и пути». Н.М.Волкопой «Основные этапы развития российского рынка облигаций субъектон Федерации и муниципальных образований», ВАГордпна «Кредитный рсшнш н по влияние на эффективность размещения облигационных

Российской Федерации и органами местного самоуправления», а также Е.М.Намсараевой «Механизм управления рисками при организации эмиссии субфедеральных и муниципальных ценных бумаг».

Следует также отметить, что, учитывая важность развития рынка субфедеральных и муниципальных заимствований, редакцией журнала «Рынок ценных бумаг» совместно с Комитетом государственных заимствований г. Москвы начиная с 2000 года реализуется проект «Финансы городов и регионов». Одна из главных целей данного проекта -обозначить существующие на местах проблемы управления долгом и предложить конкретные пути их решения.

К наиболее интересным работам зарубежных авторов в этой сфере можно отнести работу Э.Добсона «Долг и инвестиции субъектов Российской Федерации». Достаточно серьезно вопросами регионального и муниципального долга занимаются и международные финансовые организации, в частности, Международный банк реконструкции и развития (МБРР), подготовивший и реализовавший ряд инвестиционных проектов на территории Российской Федерации. Так, например, на его средства фонд «Институт экономики города» провел исследование по оценке кредитоспособности шести российских городов, участвующих в проекте МБРР «Передача ведомственного жилого фонда»: Рязани, Владимира, Череповца, Волхова, Петрозаводска и Оренбурга.

В то же время, несмотря на кажущееся обилие материалов по данной тематике, все они или имеют достаточно общий характер, не отражающий сегодняшние существующие реалии, или лишь описывают имеющийся зарубежный опыт. Кроме того, очень часто (в основном в газетных публикациях) затрагиваются узкоспециальные практические вопросы, с которыми специалисты в сфере управления государственным долгом сталкиваются в повседневной работе.

Цель данного исследования заключается в том, чтобы на основе обобщения накопленного опыта в сфере управления государственным долгом, в том числе лично автором, а также имеющейся литературы и нормативных правовых актов теоретически дополнить и развить концепцию управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.

Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач:

1. Раскрыть новую экономическую категорию - «государственный долг субьекга Российской Федерации», показать ее влияние на социально-

экономическое развитие регионов и выявить ее основные формы и характеристики.

2. Оценить текущее состояние управления государственным долгом в российских регионах и, прежде всего, его эффективность, а также действенность мер, предпринимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в данном направлении.

3. На основе анализа имеющегося зарубежного и отечественного исторического опыта определить наиболее перспективные направления привлечения и использования различных видов долговых обязательств на региональном и муниципальном уровне.

4. Выявить возможности эффективного управления государственным долгом региональными органами исполнительной власти на основе программного (комплексного) подхода, способствующие повышению уровня жизни населения и общему улучшению социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации.

5. Предложить ряд конкретных мер и инструментов экономического, правового и административного характера по улучшению управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.

Объект исследования - механизм управления государственным долгом субъектов Российской Федерации в современных условиях.

Предмет исследования - экономические, организационные и управленческие отношения, возникающие в процессе управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования служат общенаучные знания (экономическая теория, история, философия), теория общего и специального менеджмента, организационно - распорядительные методы, методы управления, методы финансового регулирования и финансового контроля, методы математического обобщения статистических данных и др.

Кроме того, при написании работы автор использовал разработки, положения и выводы ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов, работающих в сфере, связанной с вопросами государственного (муниципального) долга, нормативные правовые документы федерального, регионального и муниципального уроним и прикладные исследования по данной проблеме.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе данного исследования, состоят в следующем:

1. Решена важная народнохозяйственная задача - дополнена и развита концепция управления государственным долгом субъектов Российской Федерации. Особенность данной концепции состоит в том, что она предусматривает повышение экономической эффективности полученных кредитов (займов) и за счет полученного эффекта - решение социальных проблем в регионе. Вместе с тем предлагается конкретизировать ответственность должностных лиц, имея в виду целенаправленное и результативное использование заемных средств.

2. Определены главные направления использования привлекаемых заемных средств, которые должны вкладываться в территориальные инвестиционные зоны развития, строительство объектов региональной и муниципальной инфраструктуры, в том числе создание объектов с короткими сроками окупаемости, остающихся в региональной и муниципальной собственности: гостиниц, кафе, торгово-офисных центров, станций техобслуживания и т.д. Полученный экономический эффект (доход) от этих объектов позволит осуществить погашение и обслуживание взятых долговых обязательств, стимулировать экономический рост, а также решить проблемы занятости населения и обеспечения его социальными услугами. В результате будет разрешена внутренняя противоречивость заимствований денежных средств субъектами Российской Федерации, обусловленная тем, что органы государственной власти должны, в первую очередь, выполнять свои социальные функции, которые носят долгосрочный характер. В то же время срок погашения привлекаемых заемных средств, как правило, значительно меньше времени, которое требуется региональным администрациям для решения насущных социальных проблем.

3. В качестве инструментария управления государственным долгом па местах предлагается разработать специальные инвестиционные программы субъектов Российской Федерации. Обоснованы основные этапы составления таких программ, рассмотрен порядок взаимодействия структурных подразделений администрации при подготовке и реализации региональной инвестиционной программы. Вместе с тем подчеркивается, что в отдельных случаях заемные средства могут быть использованы для выкупа более дорогих в обслуживании долговых обязательств, что, в конечном тоге, приведет к общему снижению расходов по обслуживанию государственного долга субъекта Российской Федерации и оптимизации его структуры.

4. Предложены меры по повышению персональной ответственности государственных служащих, принимающих решения о привлечении кредитов (займов), а также отвечающих за реализацию инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлеченных заемных средств. Вместе с тем подчеркнуто, что в любом случае должен соблюдаться принцип преемственности обязательств при смене органов власти как один из главных факторов, обеспечивающих доверие инвесторов к долговым инструментам, предлагаемым регионом и, соответственно, повышение его кредитного рейтинга. Данный принцип предполагает безусловное, полное и своевременное выполнение субъектом Российской Федерации своих обязательств по всем видам заимствований, включая обязательства предыдущих администраций.

5. Сформулированы основные меры по совершенствованию управления государственным долгом на региональном уровне. К ним относятся:

- принятие специальных нормативных правовых актов, детально регламентирующих вопросы привлечения и использования тех или иных видов долговых обязательств;

- формирование оптимальной структуры государственного долга, состоящей преимущественно из облигационных займов, а также широкое использование различных видов займов (сберегательных, жилищных и т.д.), ориентированных на привлечение сбережений отдельных слоев населения;

- выявление существующих рисков при привлечении различных видов долговых инструментов и принятие мер по их минимизации;

- разработка финансового плана по обслуживанию и погашению государственного долга, содержащего несколько временных периодов: на месяц, квартал, год и на длительную перспективу. Наличие подобного плана позволит принимать быстрые и адекватные управленческие решения в случаях изменения ситуации с поступлением в бюджет средств, необходимых для обслуживания долга;

аккумулирование средств, поступающих от реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлечения заемных средств, и от использования собственности, созданной в ходе данных проектов, для последующих расчетов по погашению и обслуживанию долговых обязательств;

- использование в работе специальных автоматизированных систем, позволяющих обеспечить полный учет всех заимствований, экспертизу предложений о принятии новых долговых обязательств, сбор и учет

данных об использовании и обслуживании долговых обязательств, а также контроль за правильностью и своевременностью произведенных выплат;

- подбор высококвалифицированных кадров в сфере управления государственным долгом, а также постоянное повышение уровня их профессиональной подготовки.

Практическая значимость данной работы состоит в том, что на основе предложенных рекомендаций можно значительно улучшить управление государственным долгом субъектов Российской Федерации, в частности, привлечение заимствований, организацию их учета, формирование структуры долга, а также использование различных видов долговых обязательств.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации опубликованы автором в статьях и используются им во время своей непосредственной работы в Счетной палате Российской Федерации при проведении отдельных видов контрольных мероприятий.

Результаты исследования доведены до практических рекомендаций и могут быть использованы в практической работе Финансового управления администрации Магаданской области, Комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации Алтайского края, а также уже фактически апробированы и применены Министерством финансов Республики Адыгея и Счетной палатой Рязанской области.

Цель и логика исследования обусловили его структуру. Работа состоит из введения, двух глав и заключения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Государственный долг субъекта Российской Федерации как объект управления» рассматриваются исходные теоретические положения по определению экономической сущности государственного долга, его воздействию на социальное развитие региона, а также характерные особенности управления государственным долгом, применяемые в субъектах Российской Федерации. Кроме того, дан анализ текущего состояния субфедерального долга и обозначены особенности российского и мирового опыта в сфере привлечения и использования

различных видов заимствований на региональном и муниципальном уровне.

Теория государственного долга базируется на том, что эта категория является составной частью комплекса понятий, характеризующих экономические отношения, возникающие в связи с использованием кредитных ресурсов. Долг (задолженность) - это сумма средств, которую один субъект экономической деятельности должен вернуть другому в определенное время и за определенную плату. Другими словами, долг как экономическая категория соответствует принципам возвратности, платности и срочности.

Важно заранее определить, для чего органы государственного управления занимают деньги? Без понимания этого вопроса, без определения целей заимствований невозможно качесгвеиное управление государственным долгом, так как остаются неясными сами принципы, на основе которых можно сделать вывод о высоком или низком качестве такого управления. Вместе с тем все цели государственных заимствований могут быть структурированы тем или иным образом. Большинство теоретических работ в области государственного долга последнего времени опирается на следующие основные цели государственных и муниципальных заимствований:

- увеличение доходной базы бюджета;

социально-экономическая стабилизация и экономическое стимулирование;

- оптимизация распределения общественных ресурсов.

Увеличение доходной базы бюджета предполагает, что государство

осуществляет свою долговую политику таким образом, чтобы, во-первых, обеспечить финансирование программ, направленных на поддержание приемлемого уровня доходов, решение других социальных проблем. Во-вторых, достигнуть наиболее выгодных условий осуществления заимствований в рамках общей оптимизации государственных финансов. Для этого орган государственной власти, уполномоченный управлять государственными заимствованиями, должен формировать оптимальный портфель долговых инструментов (т.е. управлять структурой заимствований и их объемами).

Две остальные группы целей государственных заимствований так или иначе однонаправлены - их выполнение формирует условия для pocтa экономики. Если экономическая стабилизация и стимулирование - ло цель формирования «нормальных» условий для разпитии экономики и

данный момент, то оптимальное распределение ресурсов в экономике формирует базу для последующего экономического роста.

Достижение целей социально-экономической стабилизации и материального стимулирования основано на взаимосвязи различных макроэкономических характеристик. На большинство из них государство имеет возможность воздействовать прямо или косвенно. Оптимизация распределения общественных ресурсов требует вмешательства государства в тех случаях, когда сам рынок недостаточно эффективно осуществляет такое распределение. Достижение данной цели связано в основном с формированием необходимых предпосылок роста экономики в обозримом будущем, например, за счет строительства объектов инфраструктуры. Формирование предпосылок экономического роста требует определенных финансовых ресурсов, которые органы государственной власти занимают на рынке.

На практике эти теоретические цели приобретают более конкретные формы, сводящиеся, как правило, к целям финансирования какого-либо действия в области государственного финансового управления. К ним, в частности, можно отнести:

• финансирование текущего бюджетного дефицита;

• погашение ранее привлеченных долговых инструментов;

• сглаживание неравномерности поступления налоговых платежей;

• финансирование целевых государственных инвестиционных и социально-экономических программ;

• воздействие на конъюнктуру финансового рынка;

• поддержка социально значимых учреждений и организаций и т.д.

Если взять весь совокупный долг (суммарный долг в рамках

народного хозяйства), то из него можно выделить следующие составляющие:

- федеральный долг (долг правительства Российской Федерации);

- субфедеральный и муниципальный долг (долг субъектов местной власти);

- долг нефинансовых организаций и граждан;

- долг финансового сектора (финансовых организаций).

Как уже отмечалось выше, предметом исследования данной работы является субфедеральный долг (государственный долг субъектов Российской Федерации).

Бюджетный кодекс Российской Федерации, введенный в действие Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ с 1 января 2000 года, вводит определение государственного долга субъекта Российской

Федерации как совокупности его долговых обязательств. В статье 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Государственный долг субъекта Российской Федерации» определен перечень форм, в которых могут существовать субфедеральные долговые обязательства, а именно:

- кредитные соглашения и договоры;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации;

- договоры и соглашения о получении субъектом Российской Федерации бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- договоры о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

- соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств данного субъекта Российской Федерации прошлых лет.

При этом непосредственно в объем субфедерального государственного долга включаются только основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам, объем основного долга по кредитам, объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, а также весь объем обязательств по государственным гарантиям.

Одним из наиболее важных положений принятого Бюджетного кодекса Российской Федерации является то, что «законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти на региональном уровне используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта Российской Федерации для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга». Данное положение подразумевает проведение органами государственной власти региона активной политики, направленной на повышение качества управления государственным долгом, выраженное, в том числе, в виде формирования оптимальной структуры долга и эффективного использования привлеченных заемных средств.

По состоянию на начало 2004 года общий долг всех субъектов Российской Федерации (по данным Минфина России) составил 217,7 млрд. руб., или 1,67 % от общероссийского валового внутреннею продукта. В структуре долга наибольший объем приходится на государственные гарантии - 72,3 млрд. руб., или 33,2 % от общей суммы долга (217,7 млрд. руб.); затем следуют бюджетные ссуды (бюджетные кредиты) - 46,1 млрд. руб., или 21,1 %; кредиты, полученные от коммерческих opганизации, -

37,5 млрд. руб., или 17,3%; ценные бумаги - 37,3 млрд. руб., или 17,1 %; а также другие обязательства - 24,5 млрд. руб., или 11,2 процента.

Таким образом, как видно из приведенной структуры, на ценные бумаги субъектов Российской Федерации приходится наименьший объем привлеченных заемных средств (37,3 млрд. руб., или 17,1 %). В то же время, по мнению большинства специалистов и экспертов, именно этот вид обязательств является в настоящее время наиболее перспективным, что обусловлено общим удлинением сроков заимствований, а также снижением стоимости их привлечения и обслуживания по сравнению с кредитами коммерческих банков.

Так, в большинстве промышленно развитых стран для финансирования дефицита бюджета и реализации различных инвестиционных проектов органы государственной власти на местах прибегают к заимствованиям только в виде эмитированных ценных бумаг. По экспертным оценкам, объем рынка субфедеральных облигаций в Российской Федерации будет быстро расти и в ближайшие несколько лет может увеличиться в несколько раз, составив 100 - 150 млрд. рублей.

В то же время, по мнению автора, вопросы улучшения управления государственным долгом органами государственной власти в большинстве субъектов Российской Федерации до конца не осознаны. И это при том, что практически во всех регионах в структуре финансовых органов созданы специализированные подразделения, занимающиеся вопросами регулирования государственного долга. Фактически их создание в большинстве случаев было обусловлено наличием хронического дефицита бюджета, который необходимо было финансировать, а также исполнением Бюджетного кодекса Российской Федерации, заполнившего правовой вакуум, существовавший в вопросах, связанных с формированием государственного долга субъектов Российской Федерации.

К недостаткам управления государственным долгом на региональном уровне в настоящее время можно отнести отсутствие долгосрочной стратегии привлечения заемных средств, слабое бюджетное планирование, преимущественное использование таких традиционных форм финансирования дефицита бюджета, как привлечение кредитов коммерческих банков, бюджетных ссуд (бюджетных кредитов), а также продолжающуюся практику предоставления государственных гарантий, доказавшую в большинстве случаев свою неэффективность.

При эгом привлеченные заемные средства используются в основном л.1я выполнении текущих социальных расходов (выплата заработной платы бюджетникам, детских пособий и т.д.), а не на финансирование

приоритетных инвестиционных проектов. Отдельные немногочисленные проекты, реализованные за счет различных видов долговых обязательств, как правило, имеют низкую эффективность или не имеют ее вовсе. Отсутствуют источники возврата вложенных заемных средств, сформировать которые предполагалось за счет денежных поступлений в случае успешного завершения проектов.

В связи с этим представляется целесообразным обратиться к имеющемуся зарубежному и собственному историческому опыту. Так, например, в дореволюционной России средства, привлекаемые городскими управами и земствами в виде облигационных займов, обычно носили строго целевой характер и использовались в основном для строительства школ, больниц, создания систем водоснабжения, канализации и городского транспорта. Почти треть государственных внутренних и внешних займов, привлеченных царским правительством, была израсходована на финансирование строительства транссибирской и других железнодорожных магистралей.

Несмотря на то, что система займов городского и земского самоуправления была ликвидирована после Октябрьской революции, Советское правительство в условиях почти полного отсутствия внешних заимствований вплоть до середины 50-х годов XX века продолжало успешно использовать внутренние государственные займы, сначала для подъема экономики после гражданской войны, затем для проведения форсированной индустриализации 30-х годов, ведения военных действий во время Великой Отечественной войны, а уже после ее окончания - для восстановления и развития народного хозяйства, разрушенного в военные годы.

При изучении зарубежного опыта наряду с различными вариантами использования заемных средств значительный интерес также представляют механизмы обеспечения обязательств по субфедеральным и муниципальным ценным бумагам, имеющиеся в развитых капиталистических странах и позволяющие существенно снизить риски дефолта по данным видам обязательств, а также повысить их инвестиционную привлекательность. К ним, в частности, относятся институт гарантов (поручителей), страховые компании, а также различные фонды погашения или обеспечения обязательств.

Во второй главе «Основные направления по совершенствованию управления государственным долгом в субъектах Российской Федерации» главное внимание уделено вопросам улучшения управлении

государствениым долгом. Предлагаемые меры, по мнению автора, позволят использовать долг субъекта Российской Федерации в качестве эффективного инструмента государственного регулирования, способствующего улучшению социально-экономического развития региона.

На основании проведенного анализа существующей структуры государственного долга отдельных субъектов Российской Федерации был сделан вывод о необходимости ее изменения путем перехода на более эффективные в сложившихся экономических условиях рыночные инструменты долга в виде облигационных займов. При этом автором была предложена технология определения параметров эмиссии ценных бумаг, включающая следующие основные этапы:

1. На основе целевых параметров государственного долга определяются оптимальные размеры эмиссии государственных ценных бумаг и ее структурные составляющие (соотношение выпуска внутренних и внешних ценных бумаг, соотношение выпуска ценных бумаг с различными сроками погашения, соотношение выпуска ценных бумаг различных видов).

2. На базе полученных ориентировочных показателей размера эмиссии государственных ценных бумаг и ее структуры, текущего кредитного рейтинга, а также основных характеристик целевых рынков определяется доходность отдельных инструментов, различающихся сроком обращения и инвестиционными характеристиками и размещаемых на внешних и внутренних рынках.

3. Отсекаются те целевые рынки и соответствующие им инструменты, обладающие заведомо худшими условиями привлечения по сравнению с параллельными рынками и инструментами на данный момент времени. Предполагаемый объем эмиссии перераспределяется между оставшимися рынками и инструментами, т.е. осуществляется структурная оптимизация эмиссии государственных ценных бумаг. При существенном отклонении структуры эмиссии от ориентировочных структурных характеристик государственного долга осуществляется коррекция объемных параметров эмиссии.

4. Объем эмиссии приводится в соответствие с приемлемыми отклонениями oт оптимальных структурных характеристик государственного долга. На основе утвержденного совокупного объема эмиссии производится его структурное распределение между рынками и инструментами.

5. В соответствии с намеченным объемом эмиссии и его распределением между рынками и инструментами осуществляется выпуск конкретных инструментов на строго определенных рынках в утвержденных объемах.

В целях социально-экономического развития региона все привлекаемые заемные средства должны направляться на реализацию приоритетных инвестиционных проектов. Данное положение, по мнению автора, должно быть закреплено путем издания соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации. Этим же актом необходимо также установить, что объем заимствований в очередном финансовом году не должен превышать объем средств бюджета, направляемых властями региона на капитальные вложения.

Цели инвестиций должны носить долгосрочный и стратегический характер и должны быть закреплены в региональной инвестиционной программе (далее - РИП), ежегодно утверждаемой представительным органом власти по представлению администрации региона. Под РИП при этом понимается совокупность инвестиционных проектов, в реализации которых участвует субъект Российской Федерации. Это участие может быть выражено в следующих формах:

• выделение прямых бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционного проекта, в том числе за счет:

а) собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

б) заемных средств, привлеченных напрямую или под гарантии субъекта Российской Федерации;

в) средств федерального бюджета, выделяемых через администрацию субъекта Российской Федерации, выступающую в роли заказчика;

• косвенные формы поддержки инвестиционных проектов со стороны бюджета, в том числе в форме предоставления:

а) гарантий (поручительств) администрации субъекта Российской Федерации;

б) различных видов льгот.

В работе сформулированы основные принципы формирования региональной инвестиционной программы. Данная процедура представляет собой определенную последовательность действий и решений, подготавливаемых органами государственной власти субьекта Российской Федерации, которая включает в себя:

- формирование системы целей и приоритетов регионального развития (осуществляется совместно органами исполнительной и законодательной власти с привлечением общественности);

- разработка и выдвижение инвестиционных проектов для последующего конкурсного отбора (осуществляется отраслевыми органами администрации, по инициативе частных инвесторов, других заинтересованных сторон);

- сбор заявок на финансирование за счет средств бюджета, оценка возможностей бюджета, экспертиза проектов и конкурсный отбор (осуществляются структурными подразделениями администрации субъекта Российской Федерации);

- утверждение инвестиционной программы (осуществляется главой администрации субъекта Российской Федерации).

Кроме того, автором предложены практические рекомендации по инициированию инвестиционных проектов, их подготовке, описанию и конкурсному отбору. Использование данных рекомендаций, особенно на этапе подготовки и обоснования инвестиционных проектов, позволит существенно снизить риски при последующей реализации этих проектов и рассчитывать на получение значительного социально-экономического эффекта. Для повышения ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Федерации предлагается обеспечить участие этих лиц на всех стадиях подготовки и реализации инвестиционного проекта.

Инвестиционные проекты и привлекаемые заимствования должны быть тесно взаимоувязаны между собой. Для этого в региональной инвестиционной программе предложено сформировать отдельный перечень проектов, финансируемых счет заемных средств. В целях последующего обслуживания и погашения долговых обязательств представляется целесообразным открыть специальные счета бюджета, где будут аккумулироваться средства, поступающие по итогам реализации инвестиционных проектов.

В работе рассмотрены первоочередные направления использования заемных средств для финансирования инвестиционных проектов, включающие п себя:

- определение территориальных инвестиционных зон развития региона;

- вложение средств в объекты инфраструктуры (дороги, тепловые семи, котельные), позволяющие получить значительные косвенные доходы

(увеличение арендной платы, рост налоговых поступлений, снижение размера дотаций на жилищно-коммунальное хозяйство);

- создание объектов региональной и муниципальной собственности с короткими сроками окупаемости (экономических гостиниц, коммерческого жилья, кафе, торгово-офисных центров, станций техобслуживания и т.д.).

Одним из существенных резервов улучшения качества управления государственным долгом остается, по мнению автора, повышение роли специализированных органов администраций субъектов Российской Федерации, отвечающих за данные вопросы.

Эта роль может быть повышена путем придания им дополнительных полномочий, улучшения взаимодействия с другими структурными подразделениями региональной администрации, администрациями муниципальных образований, заинтересованными финансово-кредитными организациями, предприятиями, некоммерческими фондами и общественными объединениями, а также четкого распределения должностных обязанностей между сотрудниками.

Основными задачами региональных органов управления государственным долгом должны являться:

- разработка обоснованной регулирующей системы управления государственным долгом субъекта Федерации, включающей меры по формированию эффективной структуры и динамики государственного долга;

- подготовка проектов программ государственных внутренних заимствований и подготовка предложений по их реализации в установленном порядке;

осуществление в установленном порядке бюджетного планирования по погашению и обслуживанию государственного долга;

- разработка предложений по развитию рынка государственных ценных бумаг, а также привлечению в экономику региона инвестиционных и кредитных ресурсов;

непосредственное участие в подготовке и реализации инвестиционных проектов, финансирование которых осуществляется за счет привлечения заемных средств или путем предоставления государственных гарантий субъекта Российской Федерации.

Одним из важных направлений органа,

осуществляющего управление государственным долгом, должно оставаться обеспечение полного учета долговых Российской Федерации и обязательств муниципальных составление финансового плана обслуживания и погашения

государственного долга, ведение экспертно-аналитической работы по определению существующих рисков и допустимости привлечения новых заимствований. Для этого, по мнению автора, представляется целесообразным использовать в практической работе автоматизированные системы, обеспечивающие решение следующих задач:

•учет всех видов обязательств;

• экспертизу предложений о принятии новых долговых обязательств с выдачей рекомендаций по их корректировке;

• расчет и формирование перспективного плана выплат по долговым обязательствам на заданный временной интервал;

•сбор и учет данных об использовании и обслуживании принятых долговых обязательств;

• контроль за правильностью и своевременностью обслуживания долговых обязательств.

Кроме того, предлагается также на основании принятия соответствующего нормативного правового акта осуществлять в обязательном порядке мониторинг задолженности государственных и муниципальных предприятий (с ведением соответствующего реестра) в целях получения достоверной и объективной информации об их финансово-экономическом состоянии. На уровне субъекта Российской Федерации должен быть также решен вопрос об обязательном согласовании объема и структуры долга муниципальных образований при формировании проектов своих бюджетов с вышестоящим финансовым органом.

Вместе с тем даже наличие самых современных автоматизированных систем управления не позволит выполнить постоянно увеличивающийся объем задач, стоящих перед органом, осуществляющим регулирование государственного долга, и существенно повысить качество его работы. Для этого, в первую очередь, должен быть решен вопрос укомплектования высококвалифицированными сотрудниками данного структурного подразделения администрации субъекта Российской Федерации.

В работе предложен ряд мер по подбору и постоянному повышению квалификации специалистов, занимающихся вопросами регулирования субфедерального долга, а также стимулированию их работы. В частности, автором разработан проект типового учебного курса, включающего в себя основные теоретические и практические положения по формированию долга субъектов Российской Федерации (муниципального долга) и регулированию его структуры.

В заключении диссертации сформулированы следующие выводы и предложения:

1. Государственный долг субъекта Российской Федерации является важной экономической категорией, значение которой в настоящее время органы региональной исполнительной власти до конца не осознают, используя привлекаемые заемные средства в основном на решение текущих социальных проблем. Вместе с тем правильное и активное воздействие органов государственного управления на данную категорию позволит значительно ускорить экономическое развитие российских регионов и снять многие существующие социальные проблемы.

2. Значительный экономический эффект от заимствований можно получить, если направить привлекаемые заемные средства на развитие территориальных инвестиционных зон, строительство объектов региональной и муниципальной инфраструктуры, а также на создание объектов региональной и муниципальной собственности с короткими сроками оборачиваемости: гостиниц, кафе, торгово-офисиых центров, станций техобслуживания и т.д. Реализация данных инвестиционных проектов позволит получить денежные средства для погашения и обслуживания взятых долговых обязательств, обеспечит дополнительные налоговые и неналоговые поступления в бюджеты различных уровней, будет стимулировать экономический рост, а также позволит частично решить проблемы занятости и благосостояния населения, его обеспечения социальными услугами и инженерно-транспортной инфраструктурой.

3. Привлеченные заемные средства должны (за исключением строго определенных случаев) использоваться для финансирования приоритетных инвестиционных проектов в рамках разработанной инвестиционной программы субъекта Российской Федерации. Проекты, включаемые в данную программу, должны отбираться на конкурсной основе с учетом их социальной и экономической значимости для региона, а также на основании установленных критериев и параметров.

4. В процессе управления государственным долгом субъекта Российской Федерации необходимо соблюдать принцип преемственности обязательств, предполагающий безусловное, полное и своевременное выполнение субъектом Российской Федерации своих обязательств по всем видам заимствований, включая обязательства предыдущих

Вместе с тем выполнение данного принципа но должно персональной ответственности конкретных государственных служащих, принимающих решения о привлечении кредитов (займов), отвечающих за реализацию инвестиционных проектов,

счет привлеченных заемных средств.

5. Для улучшения управления государственным долгом целесообразно, чтобы органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществили следующие меры:

- приняли специальные нормативные правовые акты, детально регламентирующие вопросы привлечения и использования тех или иных видов долговых обязательств;

- существенно расширили полномочия и сферу деятельности специализированных подразделений, занимающихся вопросами управления государственным долгом;

- сформировали оптимальную структуру государственного долга, состоящую преимущественно из эффективных рыночных инструментов в виде облигационных займов;

- при привлечении различных видов долговых инструментов выявляли существующие риски и принимали меры по их минимизации;

- разрабатывали краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные финансовые планы по обслуживанию и погашению государственного долга, позволяющие принимать быстрые и адекватные управленческие решения в случаях изменения ситуации с поступлением в бюджет средств, необходимых для обслуживания долга;

аккумулировали средства, поступающие от реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлечения заемных средств, для последующих расчетов по погашению и обслуживанию долговых обязательств;

- использовали в работе специальные автоматизированные системы, позволяющие обеспечить полный учет всех заимствований, экспертизу предложений о принятии новых долговых обязательств, сбор и учет данных об использовании и обслуживании долговых обязательств, а также контроль за правильностью и своевременностью произведенных выплат;

- обеспечивали подбор высококвалифицированных кадров в сфере управления государственным долгом, а также постоянное повышение уровня их профессиональной подготовки.

По проблемам диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Проблемы управления государственным долгом на региональном и муниципальном уровне п пуп и их решения. М.:11зд-во РАГС, 2004,0,5 п.л.;

2. Управление юсударст венным долгом в стране и регионах: практика !* нроилемы. Фе 1сра ним - М., 2003,0,6 пл.;

3. Управление государственным долгом на муниципальном и региональном уровне: существующие проблемы и пути их разрешения. Конкурс Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации на звание «Лучший финансовый контролер России». Рефераты участников. М.:Изд-кий Дом «Финансовый контроль», 2003,0,3 п.л.

23

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Белоусов Рэм Александрович

Глазачев Алексей Владимирович

Совершенствование управления государственным долгом субъектов Российской Федерации

Изготовление оригинал-макета Глазачев А.А.

Подписано в печать экз.

Усл.пл. т^У

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № /$3 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84

Р10347

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Глазачев, Алексей Владимирович

Содержание

Государственный долг субъекта Российской Федерации как объект управления

1.1. Государственный долг, как экономическая категория. Сущность, формы и структура государственного долга субъектов Российской Федерации, его основные характеристики

1.2. Особенности управления государственным долгом в российских регионах

1.3. Российский и мировой опыт привлечения и использования заимствований на региональном и муниципальном уровне

Основные направления по совершенствованию управления государственным долгом в субъектах Российской Федерации

2.1. Изменение существующей структуры государственного долга российских регионов

2.2. Переориентация привлекаемых заимствований на цели социально-экономического развития субъектов Российской Федерации

2.3. Улучшение качества работы региональных администраций и их структурных подразделений, в процессе управления государственным долгом.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование управления государственным долгом субъектов Российской Федерации"

Одной из главных целей, определенных в Конституции Российской Федерации (статья 7), является построение социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Достижение этой цели должно обеспечиваться, в первую очередь, действиями всех органов государственной власти, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, в основу которых, прежде всего, должен быть положен принцип ответственности перед собственным народом.

Это в равной степени относится и к действиям региональных администраций в финансовой сфере, в том числе и в отношении вопросов управления государственным долгом. Недостаточность финансовых ресурсов для выполнения своих социальных обязательства, характерная в настоящее время для большинства субъектов Российской Федерации, тем не менее, не должна оправдывать бездумные действия властей, приводящие к резкому увеличению государственного долга, расплачиваться за который придется уже следующим поколениям граждан.

Приоритетной должна стать такая политика, когда привлекаемые заемные средства будут направляться не на решение текущих проблем, а на реализацию стратегических целей развития региона (строительство объектов инфраструктуры и социальной сферы, поддержание экономического потенциала), главным результатом которых будет являться существенное повышение качества жизни населения.

Поэтому в данном исследовании на основе анализа существующего в субъектах Российской Федерации положения и имеющихся проблем в области регулирования государственного долга на региональном уровне будет предложен ряд конкретных мер, которые, по мнению автора, будут способствовать значительному улучшению качества работы органов государственной власти в данной сфере.

Актуальность темы исследования определяется тем, что с началом проведения радикальных экономических реформ практически все субъекты Российской Федерации столкнулись с резкой нехваткой финансовых ресурсов для выполнения своих функций, в том числе социально-экономических обязательств перед населением.

Отсутствие средств было вызвано, в первую очередь, снижением объемов промышленного и сельскохозяйственного производства и, соответственно, сокращением поступления налоговых платежей, а также уменьшением финансовой помощи со стороны федерального центра.

В результате для покрытия необходимых расходов и поддержки производственного потенциала российские регионы стали активно использовать различные формы долговых обязательств (кредиты, бюджетные ссуды, ценные бумаги, государственные гарантии), что, в конечном итоге, привело к формированию новой категории экономической науки -государственные долги субъектов Российской Федерации.

В настоящее время происходит постоянное увеличение объемов таких заимствований. Одновременно растут расходы на погашение и обслуживание принятых денежных обязательств. Полученные заемные средства направляются в основном на финансирование дефицитов региональных бюджетов, возникающих временных кассовых разрывов при его исполнении и удовлетворение текущих социальных потребностей (выплата заработной платы бюджетникам, пособий, отпускных), а не на решение проблем социально-экономического развития регионов, преодоление нарастающего износа существующих объектов производственной и социальной инфраструктуры, достигшего критического уровня.

При этом даже те немногие кредиты и займы на развитие производственного потенциала, привлеченные региональными властями или напрямую, или посредством предоставления государственных гарантий, очень часто не дают значимого социально-экономического эффекта.

Кроме того, как показывают проведенные проверки, до настоящего времени остаются нерешенными проблемы, связанные с полнотой регистрации и учета долговых обязательств субъектов Российской Федерации. Сами граждане и общество зачастую не имеют четкого представления, на что же берутся и куда тратятся привлекаемые заемные средства. Отсутствует персональная ответственность государственных служащих за принятые в данной области решения.

В региональных органах исполнительной власти до настоящего времени нет осознания важности создания эффективного механизма управления долгом, разработки на основе научного и практического опыта краткосрочной и долгосрочной стратегии по привлечению и направлениям использования долговых обязательств. Практически отсутствуют квалифицированные специалисты в сфере управления такими долгами.

Все это определяет актуальность данной темы исследования, ее научную и народно-хозяйственную значимость.

Изученность проблемы. По различным аспектам государственного долга, прежде всего, государственного долга Российской Федерации и имеющегося международного опыта в данной сфере в настоящее время написано достаточное количество монографий, книг, журнальных статей. Из работ российских авторов по данной тематике можно выделить работы Ю.А.Данилова «Рынки государственного долга. Мировые тенденции и российская практика», Д.Л.Головачева «Государственный долг. Теория, российская и мировая практика», Б.А.Хейфеца «Решение долговых проблем», А.Г.Саркисьянца «Система международных долгов».

Историю формирования и развития государственного долга как в целом в России, так и на примере ее отдельных регионов, охватывающую дореволюционный период, советское время и современный период реформирования российской экономики можно проследить на примере работ С.Г.Струмилина «Очерки экономической истории России», П.Я.Дмитриева

Государственные займы в СССР», авторского коллектива О.Н.Дударевой, Н.И.Разгон, Л.И.Ермаковой, В.В.Петренко «Финансы Алтая. 1747 - 2002 годы», авторского коллектива А.В.Дорждеева, Л.Н.Ивановой, Н.А.Бюрчиева «Калмыкия и ее финансы (1918 - 1998 годы)».

Среди публикаций по вопросам формирования государственного долга субъектов Российской Федерации, имеющегося практического опыта по привлечению и использованию различных видов долговых обязательств можно выделить работы Б.И.Златкис «Проблемы создания системы управления государственным долгом в Российской Федерации», А.Кумыкова «Опыт управления государственным долгом субъекта Российской Федерации на примере Кабардино-Балкарской Республики», А.С.Колесова «Финансовая политика субъекта Российской Федерации (Республика Карелия): цели, ресурсы и пути», Н.М.Волковой «Основные этапы развития российского рынка облигаций субъектов Федерации и муниципальных образований», В.А.Гордина «Кредитный рейтинг и его влияние на эффективность размещения облигационных займов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления», а также Е.М.Намсараевой «Механизм управления рисками при организации эмиссии субфедеральных и муниципальных ценных бумаг».

Следует также отметить, что, учитывая важность развития рынка субфедеральных и муниципальных заимствований, редакцией журнала «Рынок ценных бумаг» совместно с Комитетом государственных заимствований г. Москвы начиная с 2000 года реализуется проект «Финансы городов и регионов». Одна из главных целей данного проекта - обозначить существующие на местах проблемы управления долгом и предложить конкретные пути их решения.

К наиболее интересным работам зарубежных авторов в этой сфере можно отнести работу Э.Добсона «Долг и инвестиции субъектов Российской Федерации». Достаточно серьезно вопросами регионального и муниципального долга занимаются и международные финансовые организации, в частности, Международный банк реконструкции и развития (МБРР), подготовивший и реализовавший ряд инвестиционных проектов на территории Российской Федерации. Так, например, на его средства фонд «Институт экономики города» провел исследование по оценке кредитоспособности шести российских городов, участвующих в проекте МБРР «Передача ведомственного жилого фонда»: Рязани, Владимира, Череповца, Волхова, Петрозаводска и Оренбурга.

В то же время, несмотря на кажущееся обилие материалов по данной тематике, все они или имеют достаточно общий характер, не отражающий сегодняшние существующие реалии, или лишь описывают имеющийся зарубежный опыт. Кроме того, очень часто (в основном в газетных публикациях) затрагиваются узкоспециальные практические вопросы, с которыми специалисты в сфере управления государственным долгом сталкиваются в повседневной работе.

Цель данного исследования заключается в том, чтобы на основе обобщения накопленного опыта в сфере управления государственным долгом, в том числе лично автором, а также имеющейся литературы и нормативных правовых актов теоретически дополнить и развить концепцию управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.

Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач:

1. Раскрыть новую экономическую категорию - «государственный долг субъекта Российской Федерации», показать ее влияние на социально-экономическое развитие регионов и выявить ее основные формы и характеристики.

2. Оценить текущее состояние управления государственным долгом в российских регионах и, прежде всего, его эффективность, а также действенность мер, предпринимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в данном направлении.

3. На основе анализа имеющегося зарубежного и отечественного исторического опыта определить наиболее перспективные направления привлечения и использования различных видов долговых обязательств на региональном и муниципальном уровне.

4. Выявить возможности эффективного управления государственным долгом региональными органами исполнительной власти на основе программного (комплексного) подхода, способствующие повышению уровня жизни населения и общему улучшению социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации.

5. Предложить ряд конкретных мер и инструментов экономического, правового и административного характера по улучшению управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.

Объект исследования - механизм управления государственным долгом субъектов Российской Федерации в современных условиях.

Предмет исследования - экономические, организационные и управленческие отношения, возникающие в процессе управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.

Теоретической и методологической базой исследования служат общенаучные знания (экономическая теория, история, философия), теория общего и специального менеджмента, организационно - распорядительные методы, методы управления, методы финансового регулирования и финансового контроля, методы математического обобщения статистических данных и др.

Кроме того, при написании работы автор использовал разработки, положения и выводы ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов, работающих в сфере, связанной с вопросами государственного (муниципального) долга, нормативные правовые документы федерального, регионального и муниципального уровня и прикладные исследования по данной проблеме.

Новые научные результаты, полученные автором в ходе данного исследования, состоят в следующем:

1. Решена важная народнохозяйственная задача - дополнена и развита концепция управления государственным долгом субъектов Российской Федерации. Особенность данной концепции состоит в том, что она предусматривает повышение экономической эффективности полученных кредитов (займов) и за счет полученного эффекта - решение социальных проблем в регионе. Вместе с тем предлагается конкретизировать ответственность должностных лиц, имея в виду целенаправленное и результативное использование заемных средств.

2. Определены главные направления использования привлекаемых заемных средств, которые должны вкладываться в территориальные инвестиционные зоны развития, строительство объектов региональной и муниципальной инфраструктуры, в том числе создание объектов с короткими сроками окупаемости, остающихся в региональной и муниципальной собственности: гостиниц, кафе, торгово-офисных центров, станций техобслуживания и т.д. Полученный экономический эффект (доход) от этих объектов позволит осуществить погашение и обслуживание взятых долговых обязательств, стимулировать экономический рост, а также решить проблемы занятости населения и обеспечения его социальными услугами. В результате будет разрешена внутренняя противоречивость заимствований денежных средств субъектами Российской Федерации, обусловленная тем, что органы государственной власти должны, в первую очередь, выполнять свои социальные функции, которые носят долгосрочный характер. В то же время срок погашения привлекаемых заемных средств, как правило, значительно меньше времени, которое требуется региональным администрациям для решения насущных социальных проблем.

3. В качестве инструментария управления государственным долгом на местах предлагается разработать специальные инвестиционные программы субъектов Российской Федерации. Обоснованы основные этапы составления таких программ, рассмотрен порядок взаимодействия структурных подразделений администрации при подготовке и реализации региональной инвестиционной программы. Вместе с тем подчеркивается, что в отдельных случаях заемные средства могут быть использованы для выкупа более дорогих в обслуживании долговых обязательств, что, в конечном итоге, приведет к общему снижению расходов по обслуживанию государственного долга субъекта Российской Федерации и оптимизации его структуры.

4. Предложены меры по повышению персональной ответственности государственных служащих, принимающих решения о привлечении кредитов (займов), а также отвечающих за реализацию инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлеченных заемных средств. Вместе с тем подчеркнуто, что в любом случае должен соблюдаться принцип преемственности обязательств при смене органов власти как один из главных факторов, обеспечивающих доверие инвесторов к долговым инструментам, предлагаемым регионом и, соответственно, повышение его кредитного рейтинга. Данный принцип предполагает безусловное, полное и своевременное выполнение субъектом Российской Федерации своих обязательств по всем видам заимствований, включая обязательства предыдущих администраций.

5. Сформулированы основные меры по совершенствованию управления государственным долгом на региональном уровне. К ним относятся:

- принятие специальных нормативных правовых актов, детально регламентирующих вопросы привлечения и использования тех или иных видов долговых обязательств;

- формирование оптимальной структуры государственного долга, состоящей преимущественно из облигационных займов, а также широкое использование различных видов займов (сберегательных, жилищных и т.д.), ориентированных на привлечение сбережений отдельных слоев населения;

- выявление существующих рисков при привлечении различных видов долговых инструментов и принятие мер по их минимизации;

- разработка финансового плана по обслуживанию и погашению государственного долга, содержащего несколько временных периодов: на месяц, квартал, год и на длительную перспективу. Наличие подобного плана позволит принимать быстрые и адекватные управленческие решения в случаях изменения ситуации с поступлением в бюджет средств, необходимых для обслуживания долга; аккумулирование средств, поступающих от реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлечения заемных средств, и от использования собственности, созданной в ходе данных проектов, для последующих расчетов по погашению и обслуживанию долговых обязательств;

- использование в работе специальных автоматизированных систем, позволяющих обеспечить полный учет всех заимствований, экспертизу предложений о принятии новых долговых обязательств, сбор и учет данных об использовании и обслуживании долговых обязательств, а также контроль за правильностью и своевременностью произведенных выплат;

- подбор высококвалифицированных кадров в сфере управления государственным долгом, а также постоянное повышение уровня их профессиональной подготовки.

Практическая значимость данной работы состоит в том, что на основе предложенных рекомендаций можно значительно улучшить управление государственным долгом субъектов Российской Федерации, в частности, привлечение заимствований, организацию их учета, формирование структуры долга, а также использование различных видов долговых обязательств.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации опубликованы автором в статьях и используются им во время своей непосредственной работы в Счетной палате Российской Федерации при проведении отдельных видов контрольных мероприятий.

Результаты исследования доведены до практических рекомендаций и могут быть использованы в практической работе Финансового управления администрации Магаданской области, Комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации Алтайского края, а также уже фактически апробированы и применены Министерством финансов Республики Адыгея и Счетной палатой Рязанской области.

Цель и логика исследования обусловили его структуру. Работа состоит из введения, двух глав и заключения.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Глазачев, Алексей Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении диссертации сформулированы следующие выводы и предложения:

1. Государственный долг субъекта Российской Федерации является важной экономической категорией, значение которой в настоящее время органы региональной исполнительной власти до конца не осознают, используя привлекаемые заемные средства в основном на решение текущих социальных проблем. Вместе с тем правильное и активное воздействие органов государственного управления на данную категорию позволит значительно ускорить экономическое развитие российских регионов и снять многие существующие социальные проблемы.

2. Значительный экономический эффект от заимствований можно получить, если направить привлекаемые заемные средства на развитие территориальных инвестиционных зон, строительство объектов региональной и муниципальной инфраструктуры, а также на создание объектов региональной и муниципальной собственности с короткими сроками оборачиваемости: гостиниц, кафе, торгово-офисных центров, станций техобслуживания и т.д. Реализация данных инвестиционных проектов позволит получить денежные средства для погашения и обслуживания взятых долговых обязательств, обеспечит дополнительные налоговые и неналоговые поступления в бюджеты различных уровней, будет стимулировать экономический рост, а также позволит частично решить проблемы занятости и благосостояния населения, его обеспечения социальными услугами и инженерно-транспортной инфраструктурой.

3. Привлеченные заемные средства должны (за исключением строго определенных случаев) использоваться для финансирования приоритетных инвестиционных проектов в рамках разработанной инвестиционной программы субъекта Российской Федерации. Проекты, включаемые в данную программу, должны отбираться на конкурсной основе с учетом их социальной и экономической значимости для региона, а также на основании установленных критериев и параметров.

4. В процессе управления государственным долгом субъекта Российской Федерации необходимо соблюдать принцип преемственности обязательств, предполагающий безусловное, полное и своевременное выполнение субъектом Российской Федерации своих обязательств по всем видам заимствований, включая обязательства предыдущих администраций. Вместе с тем выполнение данного принципа не' должно исключать персональной ответственности конкретных государственных служащих, принимающих решения о привлечении кредитов (займов), а также отвечающих за реализацию инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлеченных заемных средств.

5. Для улучшения управления государственным долгом целесообразно, чтобы органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществили следующие меры:

- приняли специальные нормативные правовые акты, детально регламентирующие вопросы привлечения и использования тех или иных видов долговых обязательств;

- существенно расширили полномочия и сферу деятельности специализированных подразделений, занимающихся вопросами управления государственным долгом;

- сформировали оптимальную структуру государственного долга, состоящую преимущественно из эффективных рыночных инструментов в виде облигационных займов;

- при привлечении различных видов долговых инструментов выявляли существующие риски и принимали меры по их минимизации;

- разрабатывали краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные финансовые планы по обслуживанию и погашению государственного долга, позволяющие принимать быстрые и адекватные управленческие решения в случаях изменения ситуации с поступлением в бюджет средств, необходимых для обслуживания долга; аккумулировали средства, поступающие от реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлечения заемных средств, для последующих расчетов по погашению и обслуживанию долговых обязательств;

- использовали в работе специальные автоматизированные системы, позволяющие обеспечить полный учет всех заимствований, экспертизу предложений о принятии новых долговых обязательств, сбор и учет данных об использовании и обслуживании долговых обязательств, а также контроль за правильностью и своевременностью произведенных выплат;

- обеспечивали подбор высококвалифицированных кадров в сфере управления государственным долгом, а также постоянное повышение уровня их профессиональной подготовки.