Проблемы управления государственным долгом России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Мишина, Мария Николаевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Управление государственным долгом и последствия его воздействия на социально-экономические процессы

1.1. Содержание и социально-экономические последствия управления государственным долгом

1.2. Оценка методов управления государственным долгом

ГЛАВА 2. Проблемы управления государственным долгом

РФ в период реформирования экономики

2.1. Анализ эффективности управления государственным внешним долгом РФ

2.2. Проблемы в области управления государственным внутренним долгом РФ

ГЛАВА 3. Направления повышения эффективности управления государственным долгом РФ

3.1. Организационно-правовые аспекты совершенствования системы управления государственным долгом РФ

3.2. Пути и факторы повышения эффективности управления государственным долгом РФ

Диссертация: введение по экономике, на тему "Проблемы управления государственным долгом России"

Бюджетный дефицит как превышение расходов над доходами не является исключительным явлением даже для стран с развитой рыночной экономикой. Обязательства, возникающие в результате привлечения средств на покрытие бюджетного дефицита, образуют государственный долг.

Проблемы, связанные с управлением государственным долгом, являются актуальными для большинства государств. Изучение вопросов управления государственным долгом привлекает внимание ученых-экономистов во всем мире в силу значительных объемов государственной задолженности и высокого уровня расходов на ее погашение и обслуживание как в абсолютном, так и в относительном выражении, которыми характеризуется долговая ситуация многих государств.

Вопросы управления государственным долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни России. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного долга РФ, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию. Экономический кризис августа 1998 года выявил всю глубину проблем, накопившихся в области управления государственным внешним и внутренним долгом РФ.

С развитием рыночной экономики и значительным влиянием, которое оказывает государственный долг на социально-экономическое развитие страны, вопросам, связанным с его изучением, стало уделяться повышенное внимание.

Исследованию проблем государственного долга посвящены работы таких авторов как Алексеев М.Ю., Борисов С.М., Буклемешев О., Вавилов Ю.Я., Головачев Д.Л., Дьяченко В.П., Златкис Б.И., Илларионов А.П., Лушин С.И., Синельников С. и др. Но в их работах рассматриваются, как правило, виды выпускаемых государством ценных бумаг, анализируется динамика показателей государственного внутреннего долга и внешнего долга РФ, а также расходов по их погашению и обслуживанию, исследуются отдельные элементы государственного долга РФ и некоторые аспекты управления государственным внутренним и внешним долгом РФ. Однако при этом государственный внутренний и внешний долг РФ рассматриваются в отрыве друг от друга, что приводит к снижению эффективности управления государственным долгом России, недооценке социально-экономических последствий роста объема государственного долга РФ. Кроме того, в работах уделяется мало внимания проблемам отсутствия в законодательстве некоторых вопросов управления государственным долгом, а также существующим противоречиям между практикой управления государственным долгом в РФ и нормами бюджетного права. Недостаточно внимания уделяется и разработке практических рекомендаций по улучшению долговой ситуации в стране.

Все это определяет актуальность темы исследования, ее теоретическое и практическое значение.

Целью диссертации является исследование теоретических основ управления государственным долгом, проблем в области управления государственным долгом РФ, а также разработка и обоснование предложений по повышению эффективности управления государственным долгом в России.

Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- на основе приводимых в экономической литературе определений понятия «управление государственным долгом» раскрыть его содержание и последствия его воздействия на социально-экономические процессы;

- сформулировать предложения по повышению эффективности управления государственным долгом РФ на основе анализа динамики показателей и структуры государственного долга РФ, а также расходов по его погашению и обслуживанию;

- выработать рекомендации по выбору оптимальных методов управления государственным долгом в целях улучшения долговой ситуации в стране на основе анализа отечественной и зарубежной практики использования методов управления государственным долгом;

- обосновать предложения по внесению изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты РФ по вопросам управления государственным долгом в целях повышения эффективности управления государственным долгом РФ.

Объектом исследования выступают теоретические, организационно-правовые и экономические проблемы в области управления государственным долгом. Предметом исследования является система денежных отношений, связанных с погашением и обслуживанием государственного внешнего и внутреннего долга РФ.

Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области управления государственным долгом. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалы периодических изданий.

Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.

Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, Внешэкономбанка и Банка России.

Научная новизнапроведенного исследования состоит в следующем:

- уточнено понятие «управление государственным долгом» с позиции его эффективности, сформулированы количественные и качественные критерии эффективности управления государственным долгом, раскрыто содержание и влияние управления государственным долгом на социально-экономические процессы; доказана необходимость использования в бюджетном законодательстве валюты обязательств в качестве единого критерия отнесения долговых обязательств государства к внешним и внутренним;

- обоснована целесообразность включения в объем государственного долга помимо основной суммы долговых обязательств, доходов, выплачиваемых по государственным долговым обязательствам в целях формирования объективных показателей величины задолженности, подлежащей возврату кредиторам;

- на основе анализа содержания понятий «погашение государственного долга» и «обслуживание государственного долга», доказана необходимость их четкого разграничения, а также однозначного определения в законодательстве в целях совершенствования процесса планирования расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, а также определения размера дефицита федерального бюджета;

- доказана необходимость более широкого использования методов управления государственным долгом, применяющихся в международной практике, в целях повышения эффективности управления государственным долгом в России;

- предложены меры по стабилизации долговой ситуации в стране и повышению эффективности управления государственным долгом РФ, в частности, по сокращению объема государственного долга РФ и расходов по его погашению и обслуживанию, а также проведению активных операций на рынке государственных ценных бумаг;

- выработаны предложения по совершенствованию организационной структуры управления государственным долгом РФ в части создания агентства по управлению государственным долгом РФ, а также единой системы управления государственным долгом РФ.

Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации по повышению эффективности управления государственным долгом могут применяться органами государственной власти РФ и субъектов РФ при разработке проектов законов о федеральном бюджете и бюджете субъекта РФ, уточнении отдельных положений Бюджетного кодекса РФ, а также функций органов, осуществляющих управление государственным долгом.

Так, обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в бюджетное законодательство РФ. В частности, предложено включить отсутствующие в Бюджетном кодексе РФ определения понятий «управление государственным долгом», «погашение государственного долга» и «обслуживание государственного долга», приведя при этом в соответствие с указанными определениями статьи 103, 104, 111, 119 Бюджетного кодекса Российской Федерации, внести уточнения в статью 98, касающиеся порядка определения объема государственного долга и отнесения государственных долговых обязательств к внешним и внутренним; обоснована также необходимость включения в Бюджетный кодекс РФ понятия «метод управления государственным долгом» и определения таких методов, как рефинансирование, конверсия, списание и аннулирование, широко используемых в российской и зарубежной практике управления государственным долгом;

Проведенное исследование позволило выработать рекомендации по:

- сокращению объема и оптимизации структуры государственного долга РФ;

- сокращению и оптимизации расходов по погашению и обслуживанию государственных долговых обязательств РФ;

- применению различных методов управления государственным долгом РФ в целях повышения его эффективности; оптимизации организационной структуры управления государственным долгом РФ.

Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно-практических конференций «Финансово-кредитная политика: противоречия, пути решения». - Ростов-на-Дону, РГЭА, 1999 и «Внешний долг РФ и пути его урегулирования». - М., Финансовая академия при Правительстве РФ, 2001.

Результаты исследований были получены при выполнении научно-исследовательских работ по теме «Государственные финансы России и пути их оздоровления», проводимых коллективом кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации в рамках Единого заказ-наряда (проект № 1.2.96 Ф).

Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, использованы в деятельности Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Саратовской области, что подтверждено справками о внедрении.

При подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ» были учтены предложения диссертанта в части четкого законодательного закрепления терминов «погашение государственного долга» и «обслуживание государственного долга» и их содержания. Также при подготовке и реализации федеральных законов о федеральном бюджете на 2000 и 2001 годы для оценки эффективности управления государственным долгом использованы критерии и показатели, разработанные в диссертации.

Положения, обоснованные в диссертационном исследовании, используются в работе Министерства финансов Саратовской области. В закон Саратовской области «О бюджетном процессе в Саратовской области» и проект закона Саратовской области «О бюджетной системе и бюджетном процессе Саратовской области» включено понятие «управление государственным долгом» в соответствии с трактовкой, предложенной в диссертации. В работе Министерства финансов Саратовской области по погашению и обслуживанию долговых обязательств также используются активные схемы управления долгом субъекта РФ, в частности, операции на вторичном рынке.

Материалы диссертации используются в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансы» и «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» в Финансовой академии при Правительстве РФ.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Мишина, Мария Николаевна

Заключение

Политика в области управления государственным долгом является неотъемлемым элементом макроэкономической политики государства, поскольку использование механизма государственного долга может стать мощным фактором экономического роста, сглаживать неравномерность поступления налоговых и неналоговых платежей в бюджет, а также механизм государственного долга активно используется в целях регулирования денежного обращения и уровня деловой активности в стране.

Управление государственным долгом представляет собой сложный процесс, в котором можно выделить такие функциональные элементы как планирование, оперативное управление и контроль. В силу многогранности и масштабности проблем, связанных с управлением государственным долгом, с нашей точки зрения, представляется интересным сконцентрировать исследование на сфере оперативного управления государственным долгом, которая представляет собой совокупность мероприятий, направленных на корректировку показателей, характеризующих государственный долг, в соответствии с поставленными целями и задачами управления государственным долгом, а также создание условий, способствующих успешной реализации этих мероприятий.

Многие авторы, исследующие проблемы государственных финансов, в частности государственного долга, к сожалению, не уделяют достаточного внимания вопросам, связанным с управлением государственным долгом. ограничиваясь рассмотрением роста, государственной задолженности.

Приводимые в экономической литературе определения управления государственным долгом во многом совпадают относительно составляющих элементов понятия управления государственным долгом, они включают операции по выпуску, погашению и обслуживанию государственных долговых обязательств, изучение и регулирование конъюнктуры финансового рынка и т.д., однако существуют расхождения в их трактовке. В частности определение управления государственным долгом, приведенное доцентом Вавиловым Ю.Я. ограничивает процесс управления государственным долгом только государственными займами, а также включает операции по изменению условий уже выпущенных займов, что противоречит статье 98 «Формы государственного долга РФ» Бюджетного кодекса РФ.

Также проф. Павлова Л.П. к операциям по обслуживанию государственных долговых обязательств относит также и операции, связанные с подготовкой и размещением новых займов, что с нашей точки зрения лишь косвенно может быть связано с обслуживанием государственного долга и только в условиях использования рефинансирования в качестве метода управления государственным долгом.

В силу различий в трактовке авторами составных элементов понятия управления государственным долгом и недостаточной освещенности этих вопросов представляется важным исследование соотношения понятий погашения и обслуживания государственного долга, содержащихся в Бюджетном кодексе РФ.

На основании анализа статей 119 «Обслуживание государственного внутреннего долга РФ, государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга» и 111 «Предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга» можно сделать вывод о том, что понятие «погашение» государственного-долга включено в понятие «обслуживание», являясь одним из его элементов.

Подобная неоднозначная трактовка понятий «погашение» и «обслуживание» государственного долга, отсутствие их четкого определения требует их уточнения, а также доработки отдельных статей

Бюджетного кодекса РФ в соответствии с международными нормами и существующей практикой управления государственным долгом в РФ. Сложившаяся ситуация создает путаницу в терминологии, затрудняет процесс планирования бюджетных показателей и формированию реальных данных по управлению государственным долгом.

Эффективное управление государственным долгом невозможно без четкого определения объекта управления. В данном случае управляемым объектом выступают внутренние и внешние долговые обязательства государства. Однако в соответствии с п. 3 и п. 4 ст. 98 «Формы государственного долга РФ» Бюджетного кодекса РФ в объем государственного долга РФ включается только основная номинальная сумма долга по государственным долговым обязательствам, таким образом доходы, выплачиваемые кредиторам по государственным внешним и внутренним долговым обязательствам РФ, не являются частью государственного долга РФ, что ведет к занижению показателей, характеризующих долговую ситуацию в стране.

Наиболее распространено в мировой практике деление государственного долга на внутренний и внешний по критерию резидентства. Такой подход представляется наиболее целесообразным, так как исходит из экономического содержания внешней и внутренней задолженности, того влияния, которое оказывает тот или иной займ на платежный баланс страны - главный показатель, на котором отражаются операции с участием нерезидентов независимо от валюты возникших обязательств.

С принятием Бюджетного кодекса РФ государственный внешний долг был определен как обязательства возникающие в иностранной валюте, а государственный внутренний долг - как обязательства в валюте РФ. Таким образом в статье 89 «Государственные заимствования РФ» Бюджетного кодекса РФ в качестве критерия классификации государственных долговых обязательств была закреплена валюта обязательств.

Однако п.З и п. 4 статьи 98 «Формы государственного долга РФ» вступают в явное противоречие со статьей 89, поскольку в них происходит отнесение долговых обязательств РФ к внешнему и внутреннему долгу исходя из критерия резидентства кредиторов. Также в п. 3 статьи 98 в объем государственного внутреннего долга включены все государственные ценные бумаги, выпущенные от имени РФ, что автоматически исключает из состава государственного внешнего долга РФ государственные ценные бумаги РФ, номинированные в иностранной валюте.

На основании проведенного анализа существующих определений понятия «управление государственным долгом» в настоящий момент управление государственным долгом, с нашей точки зрения, представляет собой деятельность государства, осуществляемую в рамках проводимой бюджетной и денежно-кредитной политики, по обслуживанию и погашению внешних и внутренних заимствований, предоставлению гарантий, по определению условий, выпуску и размещению новых государственных долговых обязательств на основе анализа конъюнктуры финансового рынка, а также по проведению активных операций на вторичном рынке государственных ценных бумаг, базирующаяся на качественных и количественных критериях эффективности управления государственным долгом.

Однако в Бюджетном кодексе РФ отсутствует понятие управления государственным долгом, а статья 101 «Управление государственным долгом» посвящена организационному аспекту управления государственным долгом, в то время как экономическое содержание данного понятия игнорируется.

Государственный долг РФ является составной частью экономической системы, оказывая прямое и косвенное воздействие на многие ее элементы, в частности, на федеральный бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние и внешние сбережения, иностранные инвестиции и др., поэтому особенно важным представляется обоснованный выбор методов управления государственной задолженностью.

Важной частью системы управления государственным долгом является выбор методов управления государственным долгом, которые условно можно подразделить на административные и финансовые. В зависимости от выбора критериев эффективности методы управления делятся на административные и финансовые.

В международной практике успешно используются такие методы управления государственным долгом как рефинансирование, списание, конверсия, реструктуризация и аннулирование долговых обязательств. Многие из них успешно применяются для сглаживания долговой ситуации в период долгового кризиса.

Однако понятие метода управления государственным долгом не нашло отражения в Бюджетном кодексе РФ. Также из всего многообразия существующих методов управления государственным внешним и внутренним долгом в Бюджетном кодексе РФ получил определение только метод реструктуризации.

С нашей точки зрения, наиболее эффективным было бы использование метода реструктуризации и частичное списание части внешней задолженности России перед Парижским клубом кредиторов, проведение переговоров с правительствами иностранных государств-кредиторов о возможности реализации конверсионных схем «долг в обмен на экспорт» и «долг в обмен на пакеты акций государственных предприятий», а также выкупа долговых обязательств с дисконтом на вторичном рынке по тем видам долговых обязательств России, рыночная стоимость которых существенно ниже номинальной.

Аннулирование в качестве метода управления государственным долгом РФ в данной работе не рассматривается, так как является абсолютно неприемлемым в силу целого ряда негативных последствий, связанных с его использованием.

В соответствии со статьей 101 Бюджетного кодекса РФ управление государственным долгом РФ осуществляет Правительство РФ.

Однако помимо Правительства РФ субъектами управления государственным долгом также являются Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ в лице Департамента управления государственным внутренним долгом РФ и Департамента управления государственным внешним долгом РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Внешэкономбанк, Внешторгбанк, Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по государственному долгу и зарубежным активам РФ, а также Правительственная комиссия по вопросам финансовой и кредитно-денежной политики и др.

В целях повышения скоординированности мероприятий, связанных с оперативным управлением государственным долгом РФ, представляется целесообразным создать специальный орган управления государственным внешним и внутренним долгом РФ в виде агентства по управлению государственным долгом РФ, в компетенцию которого были бы переданы функции Департамента управления государственным внутренним долгом РФ и Департамента управления государственным внешним долгом РФ Министерства финансов РФ, а также Внешэкономбанка по оперативному управлению, в частности, ведение единой информационной базы по государственным внешним и внутренним долгам РФ, поскольку в настоящий момент такая информационная база в отношении государственного внешнего долга РФ ведется Внешэкономбанком, и Министерство финансов РФ не имеет точного графика предстоящих платежей по государственным внешним долгам. А также передать в ведение данного агентства функции управления государственными активами РФ, что создаст реальную возможность соотносить затраты по финансированию операций по погашению и обслуживанию государств'енного внешнего и внутреннего долга с возможностями государства по осуществлению этих платежей.

Важным элементом системы мер по повышению эффективности управления государственным внутренним долгом РФ должно стать изменение подхода к процессу управления государственными долговыми обязательствами. Так, необходимо перейти к использованию более активной схемы управления государственным долгом, которая, наряду с проведением операций по погашению, выплате доходов и размещению новых внутренних долговых обязательств в соответствии с намеченным графиком платежей и программой государственных заимствований включала бы операции на вторичном рынке, свопы, репо и др., проведение которых позволило бы также снизить расходы федерального бюджета по погашению и обслуживанию государственного внутреннего долга РФ по сравнению с величиной расходов, предусмотренной условиями выпуска и графиком платежей.

Однако по мнению руководителя Департамента управления государственным внутренним долгом РФ Б. Златкис, проведение столь активной политики в области управления государственным долгом РФ Министерство финансов РФ обеспечить не может. Поэтому представляется возможным передать выполнение этих функций агентству по управлению государственным долгом в целях обеспечения максимальной концентрации полномочий по оперативному управлению государственным долгом РФ в одних руках.

Важным направлением совершенствования системы управления государственным долгом РФ должно стать завершение работы по созданию единой системы управления государственным долгом РФ, что даст возможность осуществлять активную долговую политику, диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности, а также даст возможность реализовывать политику в области управления государственным долгом исходя из принципа соотнесения общего объема как внешней, так и внутренней задолженности РФ с ресурсами государства.

Понятие единой системы управления государственным долгом РФ не нашло отражения и в Бюджетном кодексе РФ. Единственным элементом реализации данной концепции в Бюджетном кодексе РФ, на наш взгляд, стала Государственная долговая книга РФ, как единая система регистрации внешних и внутренних долговых обязательств РФ.

Проблемы погашения и обслуживания государственного долга РФ стали одними из центральных в экономической и политической жизни страны в последние годы. Это обусловлено как ростом объема государственной задолженности РФ, так и высоким уровнем расходов по их погашению и обслуживанию. Так за период с 1994 г. по 1999 г. величина государственной задолженности РФ увеличилась в 9,93 раза и составила 108,73 % ВВП, а доля расходов по ее погашению и обслуживанию в общем объеме расходов федерального бюджета за этот же период выросла в 3,68 раза и достигла в 1999 году своей наибольшей величины 29%. Данный процесс стал отражением как высоких темпов роста объема государственного долга РФ, так и его неблагоприятной структуры.

Наибольший удельный вес в структуре государственного долга РФ занимает государственная внешняя задолженность (88%), а на расходы по ее погашению и обслуживанию приходится 18,3% расходов федерального бюджета.

Одной из главных проблем в области управления государственным внешним долгом РФ можно назвать задолженность бывшего СССР, принятую на себя Россией в результате распределения его долгов между странами-участницами СНГ, в структуре которой на момент ее принятия преобладали краткосрочные кредиты с высокой стоимостью обслуживания, 2/3 которых подлежало погашению в 1992-1995 гг.

Хотя долговые обязательства бывшего СССР и представляют собой существенную долю в общем объеме государственного внешнего долга РФ, однако главной причиной увеличения государственного внешнего долга РФ в последние годы стали высокие темпы роста долговых обязательств, накопленных Россией, в том числе и за счет переоформления задолженности по процентам в основную сумму долга, за период с 1993 г. по 1998 г., за этот период они выросли в 4,7 раза.

Столь значительные темпы роста внешней задолженности РФ обусловлены характером использования полученных внешних займов, а также методами, используемыми в процессе управления государственным внешним долгом РФ.

На протяжении всей истории существования российского долгового рынка средства от привлечения внешних займов использовались главным образом на решение текущих бюджетных проблем, также широкое распространение получила практика использования займов, предоставленных для реализации проектов структурной перестройки экономики, структурной перестройки системы социальной защиты, финансирования угольной отрасли на финансирование текущих расходов-федерального бюджета и погашение внешнего долга РФ в результате чего преобладающим методом управления данной частью задолженности стал метод рефинансирования, использование которого вело к дальнейшему ухудшению долговой ситуации.

Главными трудностями в управлении государственным внешним долгом РФ являются его большие объемы, и, как следствие, высокий уровень расходов федерального бюджета на его погашение и обслуживание. Величина данных расходов особенно сильно выросла после девальвации рубля в августе 1998 года.

Платежи Парижскому клубу с осени 1998 года осуществлялись в рамках оплаты текущих процентов, а платежи Лондонскому клубу были полностью приостановлены на период ведения переговоров о реструктуризации задолженности.

Несмотря на то, что после девальвации рубля показатель отношения объема государственного внешнего долга к ВВП существенно превысил уровень тяжело обремененных долгами стран по классификации Парижского клуба кредиторов, России не удалось на саммите стран «большой семерки» в Окинаве в июне 2000 г. добиться реструктуризации задолженности на условиях, предоставленных Лондонским клубом, поскольку несмотря на то, что существует единый подход в отношении условий урегулирования долговых проблем в отношении Парижского и Лондонского клубов, приоритет в определении этих условий принадлежит Парижскому клубу. В данном случае сложившийся порядок ведения переговоров был нарушен. Также шансы на успешное проведение переговоров с Парижским клубом невелики, поскольку Германия (один из самых крупных кредиторов России) заняла довольно жесткую позицию с требованием осуществить выплату суммы задолженности в полном объеме.

Также во время визита миссии МВФ в феврале 2001 г. был согласован перечень обязательств правительства РФ, одним из которых выступает пересмотр параметров федерального бюджета в целях обеспечения выполнения обязательств перед Парижским клубом, к числу которых относятся перераспределение в пользу выплат по внешним долгам дополнительных доходов федерального бюджета, дополнительных доходов по приватизации, а также планируется выпуск ГКО и ОФЗ.

Таким образом, наиболее реальный сценарий развития событий в отношениях с Парижским клубом кредиторов является дальнейшее ведение переговоров о возможной реструктуризации задолженности.

Наиболее эффективным методом управления в отношении таких долговых обязательств как еврооблигации, ОВГВЗ и коммерческая задолженность перед иностранными фирмами-экспортерами может стать их выкуп с дисконтом от номинальной стоимости со вторичного рынка. Несмотря на то, что проведение подобного рода выкупных операций мероприятие дорогостоящее, однако использование этого метода позволит не только сократить величину основного долга, но и снимет необходимость расходования бюджетных средств на его текущее обслуживание.

Однако, исходя из принципа недискриминации кредиторов, проведение подобного рода выкупных операций может негативно сказаться на ведении переговоров и подписании соглашений с Парижским клубом кредиторов о реструктуризации задолженности РФ.

Наиболее эффективным в отношении задолженности правительствам иностранных государств, не объединенных в Парижский клуб кредиторов, на наш взгляд представляется использование конверсионной схемы «долг в обмен на экспорт», при котором погашение суммы задолженности идет за счет поставок товаров и оказания услуг.

Рост расходов федерального бюджета по погашению и-обслуживанию государственного внутреннего долга РФ был обусловлен как нарастанием его абсолютной величины, так и его неблагоприятной структурой с точки зрения стоимости обслуживания и сроков размещения долговых обязательств.

Начиная с 1996 года наибольший удельный вес в структуре государственного внутреннего долга РФ занимали государственные ценные бумаги (около 80%), центральное место среди которых принадлежало ГКО-ОФЗ. Несмотря на то, что государственные ценные бумаги имеют ряд неоспоримых преимуществ по сравнению с другими методами покрытия бюджетного дефицита, их высокая чувствительность к изменению факторов внешней и внутренней среды, отражающаяся на доходности долговых инструментов и сроках их размещения, на фоне недостаточной эффективности мер, предпринимаемых Банком России по обеспечению контроля за ситуацией на рынке государственных ценных бумаг, могут привести к возникновению трудностей с погашением и обслуживанием государством своих долговых обязательств.

На протяжении всего существования рынка государственных ценных бумаг их доходность была очень высокой. Мероприятия, предпринятые Правительством РФ в 1996-1997 гг. по снижению доходности за счет снижения норм обязательного резервирования и допуска на внутренний рынок государственных ценных бумаг инвесторов-нерезидентов, привели к снижению их доходности до 30% годовых. Однако значительная доля нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ и снятие последних ограничений по их допуску на рынок государственных ценных бумаг и по контролю за движением спекулятивного капитала способствовали резкому росту доходности ГКО-ОФЗ в результате вывода средств нерезидентами как отражения процесса спада деловой активности в результате финансового кризиса в странах Юго-Восточной Азии.

Однако структура государственного внутреннего долга была неблагоприятной не только с точки зрения стоимости обслуживания государственных ценных бумаг, но и с точки зрения сроков их размещения.

Несмотря на работу, проведенную Министерством финансов РФ по удлинению сроков заимствований, доля среднесрочных и долгосрочных бумаг оставалась невысокой вплоть до проведения новации по ГКО-ОФЗ в 1999 году.

Использование заемных средств на финансирование текущих бюджетных расходов и покрытие дефицита федерального бюджета РФ привело к использованию рефинансирования в качестве основного метода управления государственным внутренним долгом РФ, что привело к лавинообразному нарастанию объема государственного внутреннего долга, темпы прироста которого в 1997-1998 гг. составляли 50-100% в год, что существенно превышает аналогичный показатель стран Западной Европы.

Таким образом, при выработке политики управления государственным внутренним долгом РФ главная ставка была сделана на технические мероприятия, которые на определенном этапе в относительно короткие сроки помогли бы добиться желаемого изменения показателей доходности государственных ценных бумаг, вместо активного проведения политики, направленной на скорейшую стабилизацию и рост отечественной экономики как единственной реальной основы пополнения доходной базы федерального бюджета, снижения его дефицита и постепенного решения долговых проблем.

В системе мер по оптимизации управления государственным внутренним долгом РФ центральное место должны занять мероприятия по сокращению объема внутренней задолженности и снижению стоимости ее обслуживания.

Для решения этой задачи представляется интересным опыт некоторых зарубежных стран, например Италии, где с целью снижения объема государственной внутренней задолженности был учрежден специальный фонд, управляемый казначейством, задача которого заключалась исключительно в выкупе обращающихся государственных ценных бумаг на вторичном рынке. Доходы фонда складывались, главным образом, из выручки от продажи государственного имущества, прибыли государственных корпораций и дивидендов по принадлежащим правительству Италии акциям.

В числе мер по снижению расходов по погашению и обслуживанию государственного внутреннего долга РФ наряду с сокращением объема задолженности важное место занимает проблема увеличения налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета за счет усиления мер в области налогового администрирования, повышения эффективности управления государственными активами РФ, что позволит избежать новых заимствований и за счет профицита федерального бюджета финансировать операции по управлению государственным внутренним и внешним долгом РФ, в том числе и операции по их выкупу с целью уменьшения объема государственного долга РФ.

В качестве основы создания условий для экономического развития, как единственной реальной базы увеличения доходов федерального бюджета в целях осуществления выплат по внешнему и внутреннему долгам необходимо формирование стратегии развития отечественной экономики.