Совершенствование управления муниципальной собственностью тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бедин, Борис Михайлович

Введение.

Глава 1. Основные направления совершенствования управления муниципальной собственностью.

1.1. Понятие муниципальной собственности.

1.2. Классификация объектов муниципальной собственности.

1.3. Происхождение и развитие муниципальной собственности.

1 АЗарубежные и отечественные структуры управления муниципальной собственностью: история и современность.

1.4.1. Особенности муниципалитета как органа управления муниципальной собственностью.

1.4.2. Местное управление в СССР и современное состояние муниципального управления в России.

Глава 2. Анализ систем управления муниципальной собственностью.

2.1. Средства управления муниципальной собственностью.

2.1.1. Муниципальные финансы. Источники пополнения муниципальной собственности.

2.1.1.1. Расходы муниципалитетов.

2.1.1.2. Доходы муниципалитетов.

2.1.1.3. Муниципальные налоги.

2.1.1.4. Прочие доходы городских самоуправлений.

2.1.1.5. Муниципальный кредит.

2.1.1.6. Муниципальный бюджет.

2.1.2. Методы управления муниципальной собственностью.

2.2. Приватизация и аренда как методы управления муниципальной собственностью (на примере муниципальной земли).

2.3. Муниципальная собственность как основа экономического развития муниципалитета.'.

2.4. Структура органов местного самоуправления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование управления муниципальной собственностью"

В настоящее время задачи, связанные с совершенствованием управления муниципальной собственностью, являются достаточно актуальными для России. В связи с переходом к рыночным отношениям произошло выделение муниципальной собственности как особого вида собственности, отличного как от государственной, так и от частной собственности. И, если государственный и частный вид собственности подробно исследовались в России до начала 90-х годов, то муниципальная собственность рассматривалась лишь как разновидность собственности государственной.

Необходимость исследования вопросов управления муниципальной собственностью вызвана тем, что она имеет определенные отличия от других видов собственности. Наличие упомянутых отличий требует применения особых приемов управления. Отличие собственности муниципальной от частной носит принципиальный характер и заключается, прежде всего, в разных целях управления. Если основной целью управления частной собственностью является получение прибыли, то для управления муниципальной собственностью - главная цель принесение максимальной пользы жителям муниципального образования. В то же время, иногда принесение максимальной пользы жителям связано именно с получением максимальной прибыли. Муниципальная собственность выделяется также и тем, что находится в распоряжении муниципалитета - властного органа, своими решениями оказывающего влияние на всю экономику муниципального образования. Кроме того, муниципалитет выступает в качестве крупнейшего собственника, своими действиями также влияющего на все сферы городской экономики. В этом плане муниципальная собственность может послужить основой экономического развития. Являясь схожей с государственной собственностью с экономической точки зрения (обе они представляют собой формы коллективного присвоения), муниципальная собственность, тем не менее, не является разновидностью государственной собственности. Это самостоятельная форма собственности. Государство и муниципалитет - разные субъекты права собственности, муниципальные органы управления не являются уровнем государственного управления, формально они абсолютно самостоятельны. Отличие муниципальной собственности от собственности государственной лежит также в плоскости решаемых при управлении этими видами собственности задач. Если задачи, решаемые в процессе управления государственной собственностью, носят глобальный характер (оборона, национальная безопасность, развитие экономики страны и т.п.), то в процессе управления муниципальной собственностью решаются в основном более «приземленные» задачи практически-хозяйственного характера. Демократические принципы местного самоуправления вступают в некоторое противоречие с бюрократическими принципами государственного управления.

Необходимость изучения процессов управления муниципальной собственностью обусловлена также наличием ряда неразрешенных проблем, возникающих при управлении муниципальной собственностью. Одной из основных проблем управления муниципальной собственностью является противоречие между социальными целями деятельности муниципалитета и рыночной окружающей средой, в которой действует муниципалитет. Исходя из того, что основным средством связи муниципалитета с внешней экономической средой является финансовая составляющая муниципальной собственности, увеличение доходов муниципального бюджета поможет в значительной степени снять упомянутое противоречие. Одной из основных функций муниципалитета является перераспределение ресурсов в масштабе муниципального образования. В ходе выполнения этой функции мы опять сталкиваемся с проблемой недостаточности средств для распределения, которая вызвана, с одной стороны, неэффективной эксплуатацией принадлежащей муниципалитету недвижимости и муниципальных предприятий (недостаток частно-правовых доходов), а с другой стороны, ограниченностью налогооблагаемой базы (недостаток общественно-правовых доходов). Кроме того, инструмент перераспределения ресурсов, в качестве которого выступает муниципальный бюджет, также нуждается в совершенствовании. Решение этих проблем невозможно без выявления особенностей муниципального вида собственности, и особенностей органа управления муниципальной собственностью, в качестве которого выступает муниципалитет.

Выяснив, что тема диссертационного исследования является достаточно актуальной, переходим к цели диссертации. Итак, целью диссертационного исследования является выработка и теоретическое обоснование рекомендаций, касающихся улучшения управления муниципальной собственностью в сферах увеличения доходной части муниципального бюджета и совершенствования его структуры без отрыва от специфических целей управления муниципальной собственностью. Для достижения поставленной цели все типы муниципальной собственности рассматриваются в едином комплексе.

Из поставленных целей диссертации видно, что в качестве объекта исследования выступает муниципальная собственность. В качестве предмета исследования выступают процессы управления муниципальной собственностью. Поставленные цели определяют круг решаемых в диссертации задач: 1. Определение концептуальных рамок и проблем управления муниципальной собственностью. В рамках этой задачи присутствуют следующие составляющие:

- выделение целей управления муниципальной собственностью;

- разработка классификации объектов муниципальной собственности;

- анализ современных и исторических структур управления муниципальной собственностью.

2. Оценка способов финансирования муниципальной собственности;

3. Анализ основных методов управления муниципальной собственностью;

4. Анализ возможности использования муниципальной собственности в качестве основы экономического развития муниципального образования.

5. Формирование систем управления в форме методики управления муниципальной недвижимостью.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- выделены направления совершенствования управления муниципальной собственностью;

- разработана классификация объектов муниципальной собственности, в зависимости от цели управления и, соответственно, применимости различных принципов управления;

- дана оценка путей финансирования объектов муниципальной собственности, с позиции их непротиворечия целям деятельности муниципалитета;

- классифицированы по степени применимости основные методы управления муниципальной собственностью, выявлены их преимущества и недостатки;

- определены направления использования объектов муниципальной собственности в качестве основы развития всей экономики муниципального образования;

- выработаны рекомендации по совершенствованию структуры органов управления муниципальной собственностью;

- разработаны рекомендации по выбору рационального способа управления муниципальной собственностью.

Основные положения и выводы диссертации имеют практическую направленность и могут быть использованы органами муниципального самоуправления в процессе управления муниципальной собственностью; в процессе выбора способа управления муниципальной собственностью.

Поставленные цели и задачи исследования определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, списка использованной литературы

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Бедин, Борис Михайлович

Заключение.

Разработка рекомендаций по совершенствованию управления муниципальной собственностью не имеет смысла без учета специфических особенностей муниципального вида собственности. Соответственно, на первом этапе логика исследования потребовала прояснения основных понятий, имеющих отношение к теме исследования.

С экономической точки зрения, муниципальная собственность представляет собой форму коллективного присвоения. «Муниципальная собственность» (с юридической точки зрения) - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Поскольку муниципальное образование само по себе (в лице его жителей) не может осуществлять право собственности, от его имени это право осуществляют местные органы власти, то есть муниципалитеты.

Под «управлением собственностью» мы понимаем действия, направленные на ее сохранение и улучшение. Под «сохранением» понимается, во-первых, физическое сохранение объекта при условии поддержания его эксплуатационных свойств, во-вторых, поскольку муниципальная собственность представляет собой комплекс, состоящий из множества объектов, под «сохранением» можно понимать перевод объекта в иную форму существования (например при продаже - в финансовую форму) с целью обеспечения наилучшего функционирования всего комплекса муниципальной собственности. Под «улучшением» мы понимаем, с одной стороны, совершенствование эксплуатационных свойств собственности с целью ее наилучшего использования, а с другой стороны - повышение доходности собственности.

Преодоление проблем в управлении муниципальной собственностью бессмысленно в отрыве от целей управления. Определение целей управления потребовало изучения вопроса об истории и причинах возникновения такого специфического вида собственности как муниципальная.

Специфика муниципальной собственности предполагает разделение субъекта собственности на номинального собственника и реального собственника. В качестве номинального собственника выступает социальная общность, состоящая из жителей муниципального образования. Номинальный собственник обладает формальным правом владения собственностью и правом пользования большинством объектов муниципальной собственности, при этом он несет бремя по содержанию собственности либо оплачивая налоги, либо непосредственно оплачивая услуги муниципалитета. Право распоряжения муниципальной собственностью находится в руках реального собственника - муниципалитета, то есть органа местного самоуправления. Разделение прав собственности предполагает и наличие у субъектов права собственности различных интересов.

Так, с точки зрения интересов номинального собственника (то есть жителей муниципальных образований) целью управления муниципальной собственностью должно стать принесение им максимальной пользы. С точки зрения муниципалитета как реального собственника и управляющей структуры целью будет сохранение и упрочнение своего положения. Поскольку муниципалитет является выборным органом, достижение этой цели в значительной степени связано принесением максимальной пользы жителям муниципального образования.

В то же время, необходимо констатировать абстрактность термина «максимальная польза жителям муниципального образования». Для конкретизации термина необходимо учесть тот факт, что муниципалитеты обладают ограниченными ресурсами, которые частично сформированы деятельностью предыдущих поколений граждан, а частично продолжают формироваться в настоящее время. Ограниченность ресурсов предполагает и ограниченность результатов их использования. Таким образом, термин «максимальная польза» может предполагать:

1) увеличение ресурсов муниципалитета, что позволит увеличить результаты деятельности;

2) более эффективное использование имеющихся и вновь получаемых ресурсов, то есть увеличение результата на единицу затрат.

Увеличение ресурсов возможно только за счет текущей деятельности. Причем наиболее универсальным показателем, характеризующим увеличение ресурсов очевидно является увеличение доходной части бюджета муниципального образования.

Наиболее распространенным критерием оценки эффективности деятельности муниципалитета является соотношение результатов и затрат. При этом считается, что понятие эффективности применительно к деятельности государства или муниципалитета должно предполагать соответствие государственных (муниципальных) служб потребностям, желаниям и ресурсам общества. Практическое применение показателя максимальной пользы требует измерения показателей затрат и результатов.

Что касается затрат, то в качестве наиболее универсального их измерителя используются деньги. Что касается результатов, то поскольку муниципалитет осуществляет деятельность во множестве сфер и преследует несколько взаимосвязанных целей (социальных, экономических, политических), соответственно, результат каждого вида деятельности должен сопровождаться своим показателем. Однако часто очень трудно выделить показатель, определяющий ценность результата того или иного вида деятельности для общества. Таким образом, проблема определения конкретных результатов деятельности муниципалитета в различных сферах деятельности, и соответственно выявления цели управления конкретным объектом муниципальной собственности трудноразрешима. Для облегчения решения этой проблемы разработана классификация объектов муниципальной собственности, применение которой позволяет в дальнейшем выявить рациональный способ использования конкретного объекта муниципальной собственности.

В состав муниципальной собственности входит обширный круг разнообразных объектов, которые тем не менее выступают в качестве составных частей комплекса муниципальной собственности. Рассмотрение муниципальной собственности как сложного комплекса делает целесообразным выделение двух уровней управления. На первом уровне решается вопрос о выборе способа использования того или иного объекта муниципальной собственности (о его приватизации, аренде или муниципализации) с точки зрения полезности для всего комплекса муниципальной собственности. На втором уровне (в случае принятия решения о муниципализации объекта) решается вопрос о применении различных соотношений методов управления (организационно-распорядительных, экономических, социально-психологических) для улучшения деятельности конкретного объекта. В данном диссертационном исследовании основное внимание уделяется первому уровню управления.

Для управления любым видом собственности создается соответствующая структура управления. Применительно к муниципальной собственности в качестве органа управления выступает муниципалитет. Для выявления особенностей муниципалитета как органа управления муниципальной собственностью проводится анализ зарубежных и отечественных структур управления муниципальной собственностью, в историческом и современном аспектах.

На втором этапе исследования потребовалось проведение анализа существующих систем управления муниципальной собственностью и выработки рекомендации по их совершенствованию. При этом основное внимание уделяется проблеме увеличения ресурсов муниципалитета, которая в значительной степени связана с увеличением доходной части муниципального бюджета, а также проблеме совершенствования механизма перераспределения ресурсов. Таким образом, муниципальные финансы рассматриваются в качестве, с одной стороны, составной части муниципальной собственности, а с другой стороны, в качестве средства управления муниципальной собственностью.

Анализ существующих доходных источников показывает целесообразность их разделения на частноправовые (доходы от собственности принадлежащей муниципалитету) и общественно-правовые (доходы, получаемые путем применения принадлежащих муниципалитету властных полномочий - налоги, пошлины и т.п.).

Анализ общественно-правовых доходов показывает, что важнейшей из причин недостатка общественно-правовых доходов является недостаточность налогооблагаемой базы, вызванная спадом производства. Соответственно, причинами этого спада являются недостаточность инвестиций, несовершенство системы налогообложения и ряд других причин. Для решения задачи привлечения инвестиций выработаны рекомендации относительно использования муниципалитетом таких инструментов, как «региональный маркетинг», создание на местном уровне выгодных условий для инвесторов, а также использование муниципальной собственности для создания инфраструктуры с целью обеспечения удобства деятельности инвесторов.

Недостаток частноправовых доходов связан с неэффективностью управления объектами муниципальной собственности. Одним из направлений повышения такой эффективности является выбор способа управления конкретным объектом муниципальной собственностью (при учете специфических особенностей муниципальной собственности). Выработка рекомендаций по выбору такого способа потребовала анализа существующих методов управления муниципальной собственностью с выявлением их преимуществ и недостатков. В качестве таких методов выступают (с определенными разновидностями): муниципализация, аренда и приватизация. Анализ позволяет выявить их области применения. Соответственно, область применения муниципализации как способа управления муниципальной собственностью: объекты социальной сферы, объекты инфраструктуры, естественные монополии. Область применения аренды: объекты, созданные для получения прибыли, но не приносящие ее при непосредственном управлении со стороны муниципалитета, муниципальная земля, муниципальный жилищный фонд (при льготных условиях аренды). Область применения приватизации: сферы экономики и районы, нуждающиеся в привлечении дополнительных инвестиций, создании новых рабочих мест.

Проблема совершенствования муниципального бюджета - инструмента, при помощи которого муниципалитет осуществляет перераспределение ресурсов между различными объектами муниципальной собственности, потребовала выявления специфики муниципального управления, которую можно выразить в тезисе: «городские процессы нельзя приостановить». Удержание города как целостности возможно только при комбинации процессов его функционирования и развития. Такое разделение процессов функционирования и развития делает целесообразным разделение бюджета на две относительно самостоятельные части - бюджет функционирования и бюджет развития. Разделение бюджета проводится по принципу: текущие расходы должны покрываться за счет текущих доходов, а инвестиционные расходы должны предполагать их покрытие за счет доходов от инвестиций.

Решение вопросов, связанных с совершенствованием управления муниципальной собственности невозможно без совершенствования структуры органов управления. Как мы выяснили, процесс муниципального управления предполагает комбинацию процессов функционирования и развития города. С точки зрения структуры исполнительной власти муниципалитета, для осуществления процессов функционирования в такой сложной системе,как муниципальное образование наиболее подходящей является функциональная структура управления.

В тоже время, городская администрация является социальной системой. Социальная организация (в отличие от профессиональной) не ориентирована на развитие, ее главным критерием является стабильность и неизменность. Всякие попытки изменения ее состояния воспринимаются как угрозы своему существованию и по возможности отвергаются. Таким образом, осуществление процессов развития изнутри существующей структуры управления представляется малореалистичным и процессы развития целесообразно запускать «извне», что требует создания специальных надфункциональных органов управления, наделенных всеми необходимыми правами, которые направляют и координируют работу функциональных подразделений. Вышеизложенное позволяет утверждать, что наиболее приемлемой для местного самоуправления является программно-функциональная организационная структура. При этом, в качестве программного «надфункционального» органа предлагается использование Аппарата Мэра с соответствующей реорганизацией и приданием ему соответствующих полномочий.

Результаты анализа особенностей муниципальной формы собственности и методов управления ею позволили разработать рекомендации по выбору рационального способа управления муниципальной недвижимостью. Данные рекомендации учитывают как специфические особенности муниципального вида собственности, так и особенности, присущие методам управления муниципальной собственностью. Рекомендации представляют собой алгоритм, позволяющий используя основные характеристики объекта недвижимости и показатели деятельности муниципалитета (или муниципального предприятия) по эксплуатации объекта, выявить рациональный способ использования объекта с учетом специфических целей деятельности муниципалитета. Методика подкреплена соответствующими расчетами по результатам деятельности муниципальных предприятий.

В процессе разработки методики управления муниципальной недвижимостью, выделены основные моменты, которые характеризуют процесс деятельности в сфере управления недвижимостью. Определены основные цели управления муниципальной недвижимостью, а также направления управления ею. Рассматриваются функции местной администрации в области управления недвижимостью, определяются границы применимости основных методов управления муниципальной недвижимостью: административных и экономических (второй уровень управления).

Использование предложенных рекомендаций позволит осуществить выбор рационального способа использования конкретного объекта муниципальной недвижимости исходя из его полезности для всего крмплекса муниципальной собственности. Круг проблем, связанных с управлением муниципальной собственностью, не ограничивается вопросами повышения доходной части бюджета и совершенствования его структуры, что делает эти проблемы предметом дальнейших исследований.