Совершенствование управления недропользованием в условиях реформирования федеративных отношений

Перепелкин, Владимир Викторович

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Совершенствование управления недропользованием в условиях реформирования федеративных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень: кандидата экономических наук
Автор: Перепелкин, Владимир Викторович
Место защиты: Москва
Год: 2005
Шифр ВАК РФ: 08.00.05

Совершенствование управления недропользованием в условиях реформирования федеративных отношений - тема диссертации по экономике, скачайте бесплатно в экономической библиотеке

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование управления недропользованием в условиях реформирования федеративных отношений"

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

Институт экономики Центр социально-экономических проблем федерализма_

На правахрукописи

ПЕРЕПЕЛКИН Владимир Викторович

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЕМ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Специальность 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)

Москва 2005 г.

Работа выполнена в Центре социально-экономических проблем федерализма Института экономики Российской Академии наук

Научный руководитель: доктор экономических наук

С.Д. Валентей

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

профессор И.П. Крапчин

кандидат экономических наук Н.С. Резникова

Ведущая организация - Всероссийский научно-исследовательский институт экономики минерального сырья и недропользования

Защита состоится 29 марта 2005 года в 14 часов на заседании диссертационного совета К.002.009.01 в Институте экономики Российской Академии наук по адресу: 117218, Москва, Нахимовский пр., 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН.

Автореферат разослан февраля 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, ""с" кандидат экономических наук,

доцент В.А.Потапов

1. Общая характеристика работы

* последовательного и четкого разграничения управленческих полномочий Федерации и ее субъектов;

* создания на каждом уровне реальных стимулов (заинтересованности) в принятии эффективных управленческих решений;

* балансирования расходных полномочий на каждом уровне управления с располагаемыми доходными источниками;

* постоянного согласрвания стратегии и приоритетов государственного управления с предпринимательским сообществом, интересы которого затрагиваются данным направлением реформ.

Именно в таком стратегическом плане должно, на наш взгляд, строиться и реформирование управления комплексом отраслей недропользования, играющим - ив настоящее время, и в обозримой перспективе - ведущую роль в ресурсном обеспечении нужд долговременного социально-экономического развития страны. Разумеется, естественные особенности данной группы отраслей формируют и определенную специфику реализуемых здесь управленческих систем и их возможных новаций. Подобная специфика определяется особым характером недр как экономического богатства (объекта эксплуатации), а также исключительным значением данной группы отраслей как основы российской экономики, расширения ее налогово-бюджетной базы и экспортного потенциала. Все это создавало и создает достаточно мощное давление в сторону централизации процессов управления недропользованием, а также формирующихся здесь доходных источников. Тем самым предопределяются и существенные трудности по дальнейшему совершенствованию механизма управления недропользованием именно в строгом соответствии с важнейшими принципами федеративных отношений.

Другая важная особенность, которую необходимо учитывать при анализе и мотивации федеративной компоненты в системе управле-

ния комплексом отраслей недропользования, - достаточно резкая локализация природных ресурсов по территории страны, особенно природных благ (месторождений), имеющих важнейшее общегосударственное значение. Например, в сфере производства (добычи) углеводородного сырья (государственное управление в которой и являются предметом данного исследования) степень территориальной локализации не только высока, но и даже заметно повышается.

Последнее создает определенные элементы асимметрии и даже противоречивости федеративных отношений, с чем нельзя не считаться как с серьезным экономическим и политическим фактором. В результате, курс на централизацию функций управления недропользованием и доходов от него находит экономически мотивированнее положительное восприятие со стороны большинства (преимущественно дотационных) субъектов РФ. В то же время, попытки добывающих регионов несколько скорректировать происходящие изменения в управлении недропользованием и связанном с ним налогово-бюджетном процессе с позиции защиты принципов федерализма и обеспечения условий сбалансированного и устойчивого развития самих добывающих регионов, подчас не находят глубокого понимания в системе органов управления федерального уровня.

В равной мере проблематичными представляются и нововведения, формулируемые законами по «федеративной реформе». Эти изменения, ориентируясь в целом на усиление роли государства в сфере недропользования, реализуют это усиление лишь с позиции государства как Федерации в целом, т.е. с позиции жесткой централизации функций управления и фактического лишения регионов статуса полноценных субъектов недропользования и управления им. Такой стратегический курс реформ никак нельзя рассматривать как единственно возможное и универсальное решение проблемы повы-

шения эффективности недропользования и усиления его вклада в экономику страны.

Элементы нестабильности в управление данным комплексом отраслей и в деятельность самих добывающих компаний привносятся и развернувшейся в последнее время кампанией «рентомании». В рамках этой кампании объективные расчеты объемов извлекаемой ренты и выбора гибких инструментов перераспределения доходов от недропользования в целом и, особенно, по углеводородам, иногда заменяются достаточно субъективными оценками, оставляющими в стороне ключевой вопрос об общегосударственных приоритетах использования мобилизуемых рентных доходов.

В сфере управления недропользованием преобладающей сегодня выступает тенденция централизации в выработке общей стратегии развития и управления данным комплексом отраслей. Позиция же добывающих регионов в данном вопросе представляется более гибкой. Эти регионы никогда не сводили и не сводят функционирование добывающих отраслей экономики лишь к «насосу» для изъятия все большей массы бюджетных доходов, а неизменно увязывают его с долгосрочным решением проблем комплексного, устойчивого развития экономики и социальной сферы самих добывающих регионов. Только такой подход способен привести к ситуации, при которой все экономические эффекты недропользования будут работать на баланс интересов Федерации и ее субъектов и, следовательно, обеспечивать стабильность всей системы федеративных отношений в целом.

При этом внесение в рамках 122-ого Федерального закона от 22 августа 2004 года блока поправок к Закону «О недрах» в аспекте более четкого разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления недропользованием не отменяет, а еще более подчеркивает актуальность подготовки полной новой редакции данного закона. Эта работа должна разносторонне сформировать законодательно-правовые условия новой модели недропользования, обеспечивающей - на основе соблюдения принципов Федерализма - стабильно высокий вклад данной группы отраслей в решение задач экономического роста страны.

общего тренда централизации управленческих полномочий и доходов в данной сфере хозяйствования, выступает самостоятельным и актуальным направлением научных исследований и разработок научно-практического характера.

С этой точки зрения объектом исследования в данной диссертационной работе выступает система отношений, складывающихся в процессе управления комплексом отраслей недропользования на уровне субъекта РФ в условиях государства федеративного типа (на примере нефтегазового комплекса ХМАО), включая основные факторы, воздействующие на эти отношения, в том числе, в рамках осуществляемой реформы федеративных отношений.

Выбор такого объекта исследования определяется тем, что в настоящее время на ХМАО приходится 55-56% добычи нефти в стране (1-е место). Регион занимает второе место в России по добыче газа и выработке электроэнергии. На территории округа открыто 419 месторождений углеводородного сырья, из которых 165 разрабатывается. В регионе работают 68 нефтегазодобывающих компаний, а также 10 нефте- и газоперерабатывающих заводов. Перспективность данного региона как добывающего подчеркивается еще и тем, что на него по-прежнему приходится до 40% обеспечиваемого прироста запасов нефти по Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблем, составляющих предмет данного диссертационного исследования, характеризуется, с одной стороны, значительным числом научных и практических работ по данной тематике (включая и специфику управления в государстве федеративного типа в целом, и в частности, вопросы управления отраслями недропользования). В рамках уже имеющихся научных заделов, прежде всего, необходимо выделить целое направление научных исследований, которое ведет анализ проблематики регионального развития и экономики федеративных отношений. В этой связи необходимо назвать имена таких авторов, как Л.И. Абалкин, Э.Алаев, С.С.Артоболевский, И. Бусыгина, Е.М. Бухвальд, С.Д.Валентей, А.Г.Гранберг, А.И.Казаков, Л.М. Карапетян, А.Г. Конторович, В.Н.Лексин, П. Минакир, О.С.Пчелинцев, В.И. Сама-руха, М.В. Столяров, А.И.Татаркин, А.П.Черников, А.Н. Швецов,-Р.И.Шнипер, Б.М. Штульберг и др.

Важные теоретические и научно-практические заделы накоплены отечественной и зарубежной экономической наукой в таком направ-

лении исследований, как функционирование систем управления в комплексе отраслей недропользования. С этим направлением исследований связаны имена таких авторов, как Р.Р.Бирюков, В.В.Василькова, В.П.Гаврилов, В.И.Карасев, С. Кимельман, Е. Козловский, М.А.Комаров, И.П.Крапчин, B.C. Литвиненко, Р. Мурзин, В.П.Орлов, О.М.Теплов, М.М. Циканов и др.

При этом, несмотря на большое внимание исследователей и специалистов-практиков к названному выше направлению исследований, здесь остается много нерешенных проблем теоретико-методологического и научно-практического плана. Это, в частности, касается обоснования сбалансированной модели централизации и децентрализации функций управления в сфере недропользования, прежде всего, с позиций усиления вклада этой группы отраслей в устойчивое социально-экономическое развитие страны в целом, в том числе, и самих добывающих регионов. Существенные пробелы имеются в вопросах реформирования систем управления недропользованием в специфической группе так называемых сложноустроен-ных субъектов РФ.

Соответственно, цель исследования в данной диссертационной работе — обосновать и предложить пути реформирования системы управления недропользованием в регионе с преимущественно ресурсно-ориентированной экономикой с учетом всех изменений диктуемых федеративной реформой и задачами повышения эффективности недропользования в целом. Эта цель включает в себя обоснование распределения, а также организационного и финансового обеспечения функций управления в сфере недропользования конкретного нефте- и газодобывающего региона с учетом важнейших принципов экономики федеративных отношений, а также требований обеспечения устойчивого воспроизводства минерально-сырьевой базы региона и ее эффективного использования в интересах комплексного социально-экономического развития территории.

Сформулированная цель исследования предопределила его основные задачи как научно-методического и практического плана. К их числу можно отнести:

1. Разработку методологии анализа и прогнозирования хозяйственного комплекса добывающего региона и воспроизводства его ресурсной базы для формирования условий устойчивого, сбалансированного развития его экономики на многоотраслевой основе.

2. Исследование тенденций формирования и функционирования систем управления сферой недропользования в рамках общего перехода к системе рыночно-ориентированных отношений и нового понимания места и роли государства в данной сфере хозяйственных отношений.

3. Обобщение на примере конкретного субъекта Федерации практики взаимодействия федеральных и региональных органов управления недропользованием с учетом развития экономико-правового механизма федеративных отношений, важнейших задач и перспектив федеративной реформы, а также сохранения в целом принципа «двух ключей» как стратегического критерия федерализации недропользования и управления им.

4. Анализ нынешней ситуации в сфере государственного управления применительно к сложноустроенным субъектам Федерации; критическая оценка посылок, лежащих в основе формального понижения статуса АО как субъекта Федерации (в том числе, и относительно круга полномочий по управлению процессом недропользования) в порядке выполнения 95-ого ФЗ.

5. Анализ возможностей и практических решений в сфере разграничения полномочий по управлению недропользованием в рамках сложноустроенного субъекта РФ как на законодательной, так и на договорной основе с целью сохранения эффективной управляемости в данной группе отраслей экономики.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы российских и зарубежных экономистов, посвященные закономерностям регионального развития и функционирования государственных систем федеративного типа; экономике недропользования и действующих здесь систем государственного регулирования и контроля. Методологически в решении поставленного круга задач научного и научно-практического плана диссертационная работа идет от приоритета комплексного социально-экономического развития добывающих территорий, долгосрочной максимизации вклада отраслей недропользования в устойчивое развитие российской экономики; от баланса интересов государства и добывающих компаний, а также баланса интересов Федерации и ее субъектов при распределении бремени полномочий и ответственности за управление недропользованием, а также возникающего здесь экономического (бюджетного) эффекта.

Информационную основу диссертационной работы составили данные федеральной статистики недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы; показатели регионального социально-экономического развития и деятельности отраслей недропользования в регионе (по углеводородам), а также источники, характеризующие развитие нормативной базы по недропользованию федерального и регионального уровня. Обобщены материалы, полученные при изучении деятельности ведущих компаний - недропользователей, а также документы, непосредственно отражающие процесс согласования новой системы территориального управления недропользованием в свете реализации законов по федеративной реформе.

Научная новизна диссертационной работы характеризуется следующим:

* развиты принципы и механизмы формирования и долговременного развития территориально - производственного комплекса ресурсо-ориентированных регионов России;

* конкретизированы содержание и перспективы федеративной реформы в отношении комплекса отраслей недропользования как сферы управленческих полномочий, действующих в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов на основе сохранения и развития принципа «двух ключей»;

* применительно к группе отраслей по добыче углеводородов получила дальнейшее развитие модель «ответственного недропользования» как стратегическая линия реформирования управления недропользованием, прежде всего, в направлении повышения ответственности недропользователей за выполнение обязательств, содержащихся в лицензионных соглашениях и иных документах, оформляющих их доступ к эксплуатации участков недр;

* предложены подходы к достижению оптимальной централизации управления в сфере недропользования на основе выделения стратегических государственных интересов (федеральной государственной собственности) в сфере недропользования и баланса интересов Федерации и ее регионов;

* обоснованы наиболее важные формы участия (законодательно-регулятивного и контрольного характера) субъектов РФ в реформировании экономико-правового механизма недропользования, а также необходимость сохранения эффективно действующего аппарата

управления, уже имеющегося в структуре органов управления ведущих добывающих регионов России;

* обоснованы направления реформирования систем государственного управления в рамках сложноустроенных субъектов Федерации в связи с основными требованиями федеративной реформы.

Практическая значимость результатов диссертационной работы определяется тем, что в ней автором:

* разработаны предложения по интеграции перспективных задач развития комплекса отраслей недропользования в общую концепцию социально-экономического развития добывающего региона, диверсификации его народного хозяйства как многоотраслевого комплекса с учетом необходимости достаточной меры участия региона в распределении экономического эффекта недропользования;

* представлены рекомендации по уточнению разграничения полномочий автономного округа, области и федерального центра в распределении регулятивных, исполнительных и контрольных функций в сфере недропользования, в частности, в рамках отработки новой редакции Федерального закона «О недрах»;

* внесены предложения по развитию практики регулирования новой вертикали государственного управления процессами недропользования как на законодательной, так и на договорной основе;

* предложены механизмы финансово-бюджетной и инвестиционной политики, позволяющие обеспечить баланс интересов округа, области и федерального Центра при распределении экономического (налогово-бюджетного) эффекта отраслей недропользования.

Результаты диссертационного исследования и основанные на них практические предложения использовались в консультационно-экспертной работе диссертанта в компании «Эрнст энд Янг» - Аудит

и консалтинг (СНГ Лимитед) со специализацией - оказание услуг компаниям нефтегазовой отрасли.

Структура работы определена задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, восьми параграфов, заключения, библиографии и приложения; всего, включая 4 таблицы, 4 диаграммы и 1 схему, работа на 179 страницах.

Структура диссертации:

Введение

Глава 1. Отрасли недропользования в ресурсо-ориентированной экономике субъекта РФ

1.1. Закономерности формирования территориально -производственного комплекса добывающего региона

1.2. Состояние и показатели воспроизводства минерально-сырьевой базы региона

1.3. Характеристика ведущих компаний - производителей углеводородов

Глава 2. Управление комплексом отраслей недропользования: основные формы и механизмы взаимодействия федеральных и региональных структур

2.1. Вопросы управления недропользованием в экономическом механизме федеративных отношений

2.2. Важнейшие задачи повышения эффективности управления недропользованием на современном этапе

2.3. Действующие принципы и формы взаимодействия региональных и федеральных структур в управлении комплексом отраслей недропользования

Глава 3. Практические задачи реформирования управления недропользованием: экономические и организационно-правовые аспекты

3.1. Новый этап федеративной реформы и развитие систем управления недропользованием

3.2. Законодательные и договорные формы разграничения полномочий по управлению недропользованием в сложно-устроенных субъектах РФ

Заключение (выводы и рекомендации) Библиография (Список использованной литературы) Приложения

2. Основное содержание работы

В первой главе - «Отрасли недропользования в ресурсо-ориентированной экономике субъекта РФ» обозначены три группы проблем.

Во-первых, в целом и на примере ХМАО рассматриваются закономерности формирования территориально - производственного комплекса добывающего региона. В качестве таких закономерностей в диссертационной работе указано следующее:

* обеспечение баланса (в том числе, средствами инвестиционной политики) между развитием системообразующей для экономики региона добывающей отрасли и воспроизводством ее сырьевой базы, с одной стороны, и, с другой стороны, - осуществлением мер по диверсификации региональной экономики и формированию в ней многоотраслевой производственной и научно-инновационной базы;

* необходимость привлечения на эти цели - согласно зарубежному опыту - практически полностью централизуемого в настоящее время бюджетного эффекта от недропользования;

* особая значимость эффективности государственного управления как фактора инвестиционной привлекательности региона;

* высокая степень зависимости развития экономики региона от внешнеэкономических факторов (особенно, мировой цены на энергоресурсы), а также от межбюджетных отношений, регулирующих распределение налоговых и иных поступлений от недропользования.

Задача развития экономики добывающих регионов как многоотраслевых комплексов, а также повышения эффективности отраслей недропользования может решаться только на основе взвешенного баланса инструментов рынка и государственного регулирования, а в рамках последнего - на основе принципов федерализма, т.е. последовательного разграничения полномочий и сочетания интересов федерального Центра и субъектов Федерации.

До последнего времени законодательно закрепленной формой балансирования интересов Федерации и добывающих регионов в организации управления процессами недропользования являлся принцип «двух ключей», который очевидно оправдал себя как реальный инструмент восстановления отрасли и управления ею после длительной кризисной ситуации. Однако практическое содержание принципа «двух ключей» сегодня нуждается в существенном уточнении с учетом дальнейшего развития федеративных отношений и

постановки новых задач повышения эффективности управления отраслями недропользования.

Природные богатства России дают определенную, хотя и не бесконечную, возможность для ее экономики функционировать в некоем переходном или, точнее, «структурно - переходном» режиме. Суть этого режима в том, что значительная часть валового продукта, доходов консолидированного бюджета, валютных ресурсов, а также инвестиционного потенциала страны по-прежнему формируется, прежде всего, за счет добывающих отраслей. Однако мерами государственного регулирования эти ресурсы должны целевым образом направляться на диверсификацию народного хозяйства, в том числе, и его региональных звеньев, включая собственно сами добывающие регионы. Пока подобная модель развития еще не реализуется.

Вместе с тем, несмотря на нынешнюю достаточно позитивную ситуацию, российской экономике необходимо предвидеть варианты развития хозяйственной ситуации, связанные с падением цен и объемов добычи, когда будет необходима гибкая дифференциация налоговых и иных платежей, осуществляемых недропользователями. Сейчас готовность к такому варианту развития событий подразумевает накопление централизованных финансово-бюджетных ресурсов (стабилизационный фонд). Однако более предпочтителен (особенно, на региональном уровне) вариант преимущественного инвестирования получаемых дополнительно средств на цели создания, прежде всего, в самих добывающих регионах, альтернативной производственной и налогопродуцирующей базы, особенно в сфере высоких технологий. Это должно привести к формированию в этих регионах многоотраслевого промышленного комплекса, обретающего устойчивость от сырьевого сектора экономики и связанных с этим конъюнктурных (ценовых) колебаний.

Ранее высокий природный и экономический потенциал Ханты-Мансийского автономного округа (в округе производится 55-56% российской нефти) сочетался с высоким уровнем инвестиционного риска. Однако сегодня, благодаря проделанной в округе работе по формированию правовых основ поддержки инвестиционной деятельности, продуманной политике инвестирования бюджетных средств в наиболее динамичные отрасли экономики и другим мерам, уровень инвестиционного риска в регионе существенно снизился. Ныне инвестиционный климат в ХМАО является одним из наиболее

благоприятных среди регионов России. Это определяется стабильностью социально-политической ситуации, комплексностью и прозрачностью законодательного правового регулирования по недропользованию, высоким квалификационным потенциалом соответствующих органов управления, растущей инфраструктурной обеспеченностью региона и другими факторами. Экономика региона уверенно диверсифицируется. Однако в дальнейшем применительно к такому субъекту РФ как ХМАО, инвестиционная привлекательность и самодостаточность комплекса отраслей недропользования будут определять инвестиционную притягательность всего хозяйственного комплекса региона в целом, развитие и диверсификация которого еще долго преимущественно будут ориентироваться на отрасли, обеспечивающие нужды эффективного недропользования.

Во-вторых, в данной главе оценивается состояние и показатели воспроизводства минерально-сырьевой базы страны и региона по углеводородам. Минерально-сырьевой комплекс России, созданный до начала 90-х годов и обладавший всеми предпосылками более высокой устойчивости к развитию в условиях реформ по сравнению с другими отраслями экономики, на деле оказался в середине 1990-х гг. в критическом состоянии. В нефтедобывающей промышленности при наличии ряда позитивных тенденций положение и ныне остается весьма сложным. Качество и продуктивность эксплуатируемых месторождений (скважин) неуклонно снижается. Около 80% месторождений, состоящих в настоящее время на государственном балансе, относятся к числу мелких, в том числе, со значительной долей так называемых трудноизвлекаемых запасов. Объемы геологоразведочных работ не восполняют в достаточной мере фактически извлекаемые запасы природного сырья.

Сложно складывается движение к модели «ответственного недропользования». Растущие объемы добычи часто обеспечиваются производителями за счет «снятия сливок» с наиболее рентабельных месторождений, т.е. с нарушениями норм рационального недропользования. Инвестиции недропользователей по своим объемам не только не отвечают их обязательствам по лицензионным соглашениям, но и на деле не обеспечивают модернизацию производственного аппарата отрасли, не соответствуют задаче освоения современных технологий добычи и полного извлечения природного сырья.

В условиях, когда федеральный Центр не может четко обозначить свою роль в обеспечении «ответственного недропользования», а также устойчивого воспроизводства ресурсной базы страны, добывающим регионам приходится увеличивать свой вклад в решение данной проблемы. Однако вследствие отменены ранее существовавших целевых отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (МСБ) и утраты многих видов налоговых поступлений (практически полная централизация НДПИ по углеводородам), округ более не в состоянии нести на себе столь значительное бремя финансирования геологоразведочных работ. Решением проблемы может быть только восстановление преобладающей ответственности федерального Центра за финансирование поисковых и геологоразведочных работ (по стратегическим видам полезных ископаемых).

В-третьих, главе дан анализ предпринимательской среды отрасли, прежде всего, ведущих компаний - производителей углеводородов, а также форм их взаимодействия с органами власти и управления субъекта РФ. В настоящее время основу российской «нефтянки» составляют две сотни ведущих недропользователей (в том числе, и их дочерних компаний). Примерно такая же картина распределения добычи складывается в ХМАО. В 2003 г. на территории автономного округа добычу нефти осуществляли 53 нефтегазодобывающих предприятия, в том числе, 14 - с иностранными инвестициями. При этом три четверти добычи в регионе осуществляют крупные, вертикально интегрированные нефтяные компании, действующие по принципу «от скважины до бензоколонки». Имеется также около 130-150 малых и средних добывающих компаний, доля которых в добыче нефти составляет примерно 20%. Малые и средние компании эксплуатируют небольшие месторождения, зачастую с низким дебитом и невысоким качеством нефти, и даже при высоких ценах на нефть работают на критическом уровне рентабельности.

Принципиальное значение для эффективности управления недропользованием на уровне региона имеют характер и формы взаимоотношений органов власти субъекта РФ и добывающих компаний. Все положения в законодательстве автономного округа, затрагивающие взаимодействие нефтегазовых компаний и окружной администрации, подчинены принципу «баланса интересов». Главная особенностью сложившихся взаимоотношений администрации ХМАО и нефтегазовых компаний, работающих на его территории -

максимальная стабильность и прозрачность этих отношений (в той мере, в какой это реально зависит от органов власти и управления субъекта РФ).

Практика взаимоотношений администрации округа с предпринимательской средой при регулировании процессов недропользования исходит, прежде всего, из приоритета общегосударственных стратегических интересов, также из интересов долговременного, устойчивого социально-экономического развития самого округа. Эта практика не предполагает различий в экономическом статусе иностранных и российских компаний. Все участники соответствующих взаимоотношений в сфере недропользования «играют» по единым правилам на основе сравнительной конкурентоспособности субъектов хозяйствования (инвесторов) и их способности предложить наибо-. лее эффективные инвестиционные проекты, а также соответствующие им современные технические и управленческие решения.

Задача триединой выгодности заключается в том, чтобы экономическая деятельность любого субъекта хозяйственных отношений на территории ХМАО была бы выгодна всем. Причем совсем не обязательно, чтобы эта выгодность проявлялась немедленно. Однако перспективы последовательного роста вклада в экономику и социальную сферу страны и региона, в частности, должны непременно присутствовать в технико-экономическом обосновании любого представленного проекта недропользования (не говоря уже о принципиальных требованиях экологии), в том числе, в форме конкретных инвестиционных и иных обязательств недропользователя, подкрепляемых силой договора и силой закона. Так, например, предварительная отработка каждого лицензионного соглашения, окончательное редактирование проекта недропользования осуществляются Лицензионной комиссией с участием представителей компаний -недропользователей. Это - одна из форм совместной работы администрации и деловых кругов, которая позволяет полностью учесть в рабочих документах по каждому передаваемому в разработку участку недр все юридические, производственные и социальные нюансы.

Еще одно направление взаимодействия администрации и предпринимательских кругов - создание совместного банка данных по недропользованию с учетом всего полезного и рационального, что выявлено в подобной практике в стране и за рубежом. Собственником банка данных является администрация округа, что говорит о

возрастающем доверии к ней со стороны как отечественных компаний и инвесторов, так и различных иностранных партнеров.

Вторая глава диссертационной работы - «Управление комплексом отраслей недропользования: основные формы и механизмы взаимодействия федеральных и региональных структур» - рассматривает ряд узловых вопросов государственного управления в данной сфере хозяйствования.

Первый из них посвящен рассмотрению того места, которое занимают проблемы управления недропользованием в экономическом механизме федеративных отношений. Традиционно (во всяком случае, до последнего времени) непосредственным воплощением принципов федерализма в сфере управления недропользованием считался принцип «двух ключей». Этот принцип, ранее достаточно конкретно закрепленный в законе «О недрах», предполагал совместное принятие решений по вопросам пользования и распоряжения недрами. Этим наиболее полно обеспечивался учет интересов федерального государства в целом; регионов, где расположены участки недр, и недропользователей, а также минимизировались риски и сглаживались объективные противоречия (экономические, экологические, социальные, национальные и т.п.), неизбежно возникающие при геологическом изучении и разработке полезных ископаемых.

Принцип «двух ключей» не является рудиментом переходных процессов или только временным компромиссным продуктом начального этапа российских реформ. Этот принцип доказал свою жизнеспособность и эффективность как одна из основ государственного управления в сфере недропользования. Однако сегодня будущее этого принципа становится как никогда проблематичным, что делает необходимым глубже обратиться к содержанию федеративной составляющей управления недропользованием. Как показано в работе, федеративные аспекты управления недропользованием сводятся к четырем главным моментам:

* разграничение государственной собственности на недра с выделением участков недр общегосударственного стратегического значения как основы федеральной собственности на недра;

* разграничение полномочий непосредственно в сфере текущего управления недропользованием (лицензирование участков недр, контроль за исполнением обязательств недропользователей и пр.);

* межбюджетное распределение финансово-экономического (налогового) эффекта, возникающего вследствие функционирования минерально-сырьевого комплекса российской экономики;

* распределение расходных полномочий по финансированию поисковых и геологоразведочных работ, обеспечивающих расширенное воспроизводство минерально-сырьевой базы экономики.

В работе делается вывод, что в настоящее время нет оснований поспешно снимать вопрос о совместных полномочиях Федерации и ее субъектов в недропользовании, о необходимости той или иной процедуры согласования их позиций по проблемам управления в этой сфере (принцип «двух ключей»). Эти процедуры важны и эффективны, но они нуждаются в более качественном законодательном закреплении и в процедурной регламентации. За федеральным уровнем следует закрепить функции стратегического планирования относительно использования и расширенного воспроизводства МСБ Российской Федерации. Следует также укрепить полномочия по осуществлению федерального надзора за исполнением недропользователями, а также органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления требований федеральных законов в области природопользования.

Второй круг вопросов данной главы касается важнейших задач повышения эффективности управления недропользованием на современном этапе. Эти задачи концентрируются вокруг модели «ответственного недропользования», многие важные положения которой были сформулированы в работах Центра социально-экономических проблем федерализма ИЭ РАН. По существу, эта модель включает в себя три основных составляющих:

а) радикальное улучшение практики фиксации и обеспечения исполнения обязательств недропользователей. Речь идет об обязательствах, содержащихся в документах, регулирующих допуск недропользователей к эксплуатации участков недр;

б) совершенствование государственной системы лицензирования пользования недрами как основного канала доступа хозяйствующих субъектов к эксплуатации недр, являющихся государственной собственностью;

в) формирование экономико-правового механизма, обеспечивающего перераспределение ранее выданных, но фактически неиспользуемых лицензий на участки недр.

Повышение ответственности недропользователей - наиболее актуальный и важный на сегодня аспект реформирования управления недропользованием, который может и должен стать самостоятельным и во многом самодостаточным аспектом или стартовой точкой реформ в этой сфере хозяйствования. Более того, можно сделать обоснованное предположение, что и дальнейшая федерализация управления недропользованием должна ориентироваться - как на ключевой принцип - на передачу конкретных полномочий на тот уровень управления, где имеются наилучшие возможности четко зафиксировать и эффективно проконтролировать выполнение недропользователями соответствующего круга обязательств.

Нерешенной проблемой остаются правовые рамки модели «ответственного недропользования». Органы управления недропользованием ХМАО уже более шести лет ведут полемику с федеральными органами власти относительно введения в законодательство РФ изменений, которые позволили бы применять жесткие экономические санкции к компаниям, не выполняющим параметры лицензионных соглашений. Однако ситуация осложняется тем, что сегодня действенных санкций за невыполнение положений проектно-технологической документации и иных обязательств недропользователей не существует. Как показывает опыт, административные меры практически не вызывают никакой реакции недропользователей или не приводят к необходимому результату. Проблематичные последствия дает и такой шаг, как отзыв (угроза отзыва) лицензии. Эффективнее всего работают меры экономического воздействия на недобросовестных недропользователей, но эти меры не получили пока развития в действующей практике управления.

Существенную роль здесь могли бы сыграть и более гибкие инструменты налогообложения, в частности, принятие дифференцированных ставок НДПИ, а также, возможно, налога на имущество нефтедобывающих компаний в зависимости от горно-геологических и экономических условий объектов разработки. Оценки специалистов ХМАО показывают, что подобные изменения в налоговом режиме позволили бы сделать прибыльной разработку значительного объема ныне нерентабельных запасов и, соответственно, стимулировать инвестиции и рост объемов производства.

Заключительный, третий проблемный блок второй главы отражает действующие принципы и формы взаимодействия региональ-

ных и федеральных структур в управлении комплексом отраслей недропользования. Это, по сути, институциональный срез федерализации управления в сфере недропользования. Основными направлениями, по которым в настоящее время специализированными органами управления ХМАО во взаимодействии с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти осуществляется государственный контроль за рациональным распределением и использованием государственного фонда недр, являются:

а) контроль за соблюдением действующего законодательства по недрам, природопользованию, землепользованию, налогового законодательства и других норм при пользовании недрами;

б) контроль за соблюдением условий, на которых выдана лицензия на право пользования недрами, а также лицензионного соглашения;

в) контроль за рациональным использованием недр, соблюдением проектных решений и норм технической безопасности при изучении участков недр и выемке запасов полезных ископаемых;

г) контроль за обеспечением охраны недр и экологической безопасности при их эксплуатации.

В целях координации действий всех органов государственной власти в области контроля и управления государственным фондом недр в автономном округе создана Комиссия по лицензированию недр и водных объектов. Активно работает также и Комиссия по комплексным проверкам выполнения лицензионных соглашений на право пользования недрами и соблюдения действующего законодательства в области недропользования. Основными результатами деятельности механизма совместного ведения и осуществления полномочий в области управления недропользованием в ХМАО стали:

а) сохранение геологоразведочной отрасли (системы геологоразведочных предприятий) в округе с объемами поисковых и геологоразведочных работ в объеме 60-70% от общероссийского итога;

б) развитие нефтегазодобывающих предприятий и стабилизация объемов добычи углеводородного сырья;

в) обеспечение гарантированных налоговых поступлений во все уровни бюджетной системы страны;

г) решение вопросов полной занятости населения округа и значительного числа вновь прибывающих;

д) обеспечение рационального использования природных ресурсов;

е) сохранение и умножение научного потенциала округа.

Роль округа в управлении недропользованием исключительно велика. Однако закон не может устанавливать особых управленческих полномочий для отдельных субъектов Федерации, сколь велика ни была бы доля этих добывающих регионов в секторе недропользования российской экономики. В этой связи общий тренд централизации управления недропользованием (особенно в том случае, если эта централизация будет базироваться на абсолютно преобладающей роли федеральной государственной собственности на недра) с учетом специфики узкого круга ведущих добывающих регионов страны, по-видимому, должен будет означать усиление роли договорной формы регулирования управления недропользованием.

Третья глава диссертационной работы - «Практические задачи реформирования управления недропользованием: экономические и организационно-правовые аспекты», посвящена решению двух основных научно-практических проблем.

Во-первых, это оценка воздействия нового этапа федеративной реформы на развитие систем управления недропользованием. До последнего времени федеральное законодательство недостаточно четко отграничивало регулятивные «ниши» Федерации и ее субъектов при решении вопросов геологического изучения, использования и охраны недр, особенно в рамках сложной с правовой и процедурной точки зрения модели «двух ключей» в сфере недропользования. Соответственно, регионам России, занимающим ключевые позиции в сфере недропользования, приходилось брать инициативу в свои руки. Создавая свои системы управления недропользованием, они одновременно формировали законодательное обеспечение их деятельности, пытаясь, насколько возможно, следовать нормам федерального регулирования и требованиям баланса полномочий и интересов в рамках модели «двух ключей». Именно по этому пути шло формирование законодательной базы недропользования в ХМАО.

И хотя здесь были известные проблемы и противоречия, не стоит преувеличивать значение возникавших при этом время от времени правовых коллизий и столкновения интересов. Практика показала, что все они при наличии доброй воли сторон успешно преодолевались, в том числе, и в отношениях региона с федеральными властями, и в отношениях между отдельными регионами.

Законодательные новации, предпринятые в ходе федеративной реформы, существенно модифицируют сложившийся в последнее

десятилетие механизм управления недропользованием, в частности, в аспекте разграничения полномочий и взаимодействия органов управления федерального и субфедерального уровня. При этом выбор генерального тренда новаций сделан достаточно определенно. Его суть - не раскрытие и формализация процедур «совместного ведения», а их замещение федеральными полномочиями исключительного ведения. Таким образом, вопреки конституционному принципу «совместного ведения» данное замещение производится в достаточно несбалансированной форме - с акцентом на преимущественное значение управленческих полномочий федерального центра и свертыванием многих полномочий регионов. Эти изменения не только фактически демонтируют принцип «двух ключей», но и меняют саму природу федеративных отношений в России как государстве федеративного типа, в частности, в отношении регионов, «административно» входящих, как ХМАО, в состав других субъектов РФ. В результате этих законодательных новаций, полномочия специализированных органов управления недропользованием ХМАО ныне должны быть особым образом подтверждены либо федеральным законом, либо договором с Тюменской областью.

Особое значение в этом смысле имели так называемые «упреждающие» поправки к закону «О недрах», которые были приняты 122-м ФЗ 2004 г. Этим законом снимается обязательство федерального органа управления государственным фондом недр и его территориальных органов осуществлять согласования с субъектами Федерации в ходе реализации общей федеральной политики недропользования в стране. Проведенный анализ показал, что внесенными поправками из сферы управления недропользованием по существу устраняется конституционный принцип совместного ведения. Это создает необходимость разработки правовых, управленческих, финансово-бюджетных и иных механизмов, которые позволили бы сохранить необходимую меру заинтересованности и участия субъектов РФ в решении задач эффективного недропользования.

Во-вторых, диссертантом рассматривались методические и практические вопросы использования законодательных и особенно договорных форм разграничения полномочий по управлению недропользованием в сложноустроенных субъектах РФ. Принятие 95-ого ФЗ показало, что двустороннему договорному процессу удалось сохранить известные позиции в структуре федеративных отношений, хотя

эти позиции оказались существенно суженными относительно ранее действовавшей практики. Закон установил, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими и иными особенностями данного субъекта РФ, и в той мере, в которой указанными особенностями диктуется иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. При этом решение вопросов разграничения полномочий возможно как путем договоров субъектов Федерации с федеральным Центром, так и путем заключения двух- и многосторонних договоров между регионами, составляющими в совокупности сложноустроенный субъект Федерации.

Именно такой путь был избран для подтверждения полномочий органов исполнительной власти ХМАО в сфере недропользования. 9 июля 2004 г. губернаторы ХМАО, ЯНАО и Тюменской области подписали трехсторонний договор. Этот документ определяет взаимоотношения трех субъектов Федерации после вступления в силу поправок, предусмотренных 95-м ФЗ. Договор рассчитан на 5 лет и гарантирует автономным округам самостоятельное исполнение полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения на своей территории в течение этого времени. В свою очередь, органы власти Тюменской области договором наделяются правом участия в осуществлении областных программ социально-экономического развития на территории ХМАО и ЯНАО.

Принципиальная суть договора - «полномочия в обмен на доходы». Согласно договору, доходы от федеральных регулирующих налогов и сборов также зачисляются в бюджеты автономных округов, за исключением приходящейся на субъекты Федерации доли доходов от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ); а также региональной доли (ставки) налога на прибыль организаций. В этих условиях позиция руководства ХМАО состоит в том, что система территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в округе, прежде всего, связанных с регулированием процесса недропользования, должна быть не только сохранена, но и - сообразно роли региона в добывающей отрасли страны - существенно укреплена. Целям эффективного управления недропользованием сегодня отвечало бы сохранение за специализированными органами администрации ХМАО не только тех полномочий, которые ранее предполагались к отчуждению в пользу органов исполни-

тельной власти Тюменской области, но и части полномочий, полностью отошедших к федеральному Центру в связи с названными выше поправками к Закону «О недрах».

В этой связи принципиальное значение имеет инициатива по заключению соглашений между Правительством ХМАО и рядом федеральных органов исполнительной власти по взаимной передаче полномочий, в частности, в сфере недропользования. В отношении последнего это включает в себя такие функции, как организация государственного геологического изучения недр и экспертизы проектов геологического изучения недр; организация и проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых; организация и проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами и пр.

В Заключении автором представлены выводы проведенного диссертационного исследования, обобщены сформулированные в нем практические рекомендации, в том числе, адресованные на федеральный уровень управления и законодательного регулирования управления недропользованием, а также непосредственно конкретному субъекту РФ по совершенствованию деятельности полномочных органов исполнительной власти субъекта РФ, включая различный круг вопросов взаимодействия с компаниями-производителями.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора общим объемом 4,3 п.л.:

1.Перепелкин В.В. Отрасли недропользования в ресурсо-ориенти-рованной экономике субъекта Российской Федерации. В сб. «Трансформации в экономике России». М.: Институт экономики РАН, 2004, стр.256-272 (1,3 п.л.).

2. Перепелкин В.В. Экономика добывающего региона и реформы в сфере недропользования. - «Федерализм», 2004, №4 (36), стр.47-68 (1,5 п.л.).

3. Перепелкин В.В. Новый этап федеративной реформы и развитие системы управления недропользованием. - «Вестник недропользователя ХМАО», 2004, №15, стр.10-14 (0,7 п.л.).

4. Перепелкин В.В. Богатства недр России должны получить устойчивое воспроизводство. - «Вестник недропользователя ХМАО», 2004, №15, стр.71-75 (0,8 п.л.).

Подписано в печать 15.02. 2005 зак. 11. тир. 100. объем 1,5 п.л. Участок оперативной печати ИЭ РАН

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Перепелкин, Владимир Викторович

Введение.

Глава 1. Отрасли недропользования в ресурсо-ориентированной экономике субъекта РФ.

1.1. Закономерности формирования территориально-производственного комплекса добывающего региона.

1.2. Состояние и показатели воспроизводства минерально-сырьевой базы региона.

1.3. Характеристика ведущих компаний - производителей углеводородов в регионе.

Выводы по главе 1.

Глава 2. Управление комплексом отраслей недропользования: действующая модель взаимодействия федеральных и региональных структур

2.1. Вопросы управления недропользованием в экономическом механизме федеративных отношений.\.

2.2. Важнейшие задачи повышения эффективности управления недропользованием на современном этапе.

2.3. Действующие принципы и формы взаимодействия региональных и федеральных структур в управлении комплексом отраслей недропользования.

Выводы по главе 2.

Глава 3. Практические задачи реформирования управления недропользованием: экономические и организационно-правовые аспекты.

3.1. Новый этап федеративной реформы и развитие систем управления недропользованием.

3.2. Законодательные и договорные формы разграничения полномочий по управлению недропользованием в «сложноустроенных» субъектах

Выводы по главе 3.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование управления недропользованием в условиях реформирования федеративных отношений"

Актуальность проблемы. Осуществляемые ныне новации в сфере управления важнейшими народнохозяйственными комплексами страны имеют своей стратегической целью создать условия и стимулы ускорения экономического роста в России с ориентиром на удвоение ее ВВП в среднесрочной перспективе. Сообразно природе России как государства федеративного типа всякое совершенствование процессов управления в стране становится возможным только тогда, когда это совершенствование идет в русле: последовательного и четкого разграничения управленческих полномочий Федерации и ее субъектов; создания на каждом уровне реальных стимулов (заинтересованности) в принятии эффективных управленческих решений; балансирования расходных полномочий на каждом уровне управления с располагаемыми доходными источниками; постоянного согласования стратегии и приоритетов государственного управления с предпринимательским сообществом, интересы которого затрагиваются данным направлением реформ.

Именно в таком стратегическом плане должно, на наш взгляд, строиться и реформирование управления комплексом отраслей недропользования, играющим - и в настоящее время, и в обозримой перспективе - ведущую роль в ресурсном обеспечении нужд долговременного социально-экономического развития страны. Разумеется, естественные особенности д^ной^р>тшыот£аслей формируют и определенную специфику^эеализуеш^ систем и их возможных новаций. Подобная специфика определяется особым характером недр как экономического богатства (объекта эксплуатации), а также исключительным значением данной группы отраслей как основы российской экономики, расширения ее налогово-бюджетной базы и экспортного потенциала. Все это создавало и создает достаточно мощное давление в сторону централизации процессов управления недропользованием, а также формирующихся здесь доходных источников. Тем самым предопределяются и существенные трудности по дальнейшему совершенствованию механизма управления недропользованием именно в строгом соответствии с важнейшими принципами федеративных отношений.

Другая важная особенность, которую необходимо учитывать при анализе и мотивации федеративной компоненты в системе управления комплексом отраслей недропользования, - достаточно резкая локализация природных ресурсов по территории страны, особенно природных благ (месторождений), имеющих важнейшее общегосударственное значение. Например, в сфере производства (добычи) углеводородного сырья (государст^нш^ данного исследования) степень территориальной локализации не только высока, но и даже заметно повышается.

В результате, складывается своеобразная ситуация, при которой федеративный аспект совершенствования управления недропользованием в разрезе его ключевых составляющих становится, по сути, проблемой взаимоотношений федерального центра и достаточно ограниченного числа субъектов Федерации, в границах которых концентрируется основная доля запасов и добычи того или иного вида природных ресурсов. Например, это - ХМАО и ЯНАО, если речь идет об углеводородном сырье (нефти и газе). Последнее создает определенные элементы асимметрии и даже противоречивости федеративных отношений, с чем нельзя не считаться как с серьезным экономическим и политическим фактором. В результате, курс на централизацию функций управления недропользованиемдоходов от него находит экономически мотивированное положительное восприятие со стороны большинства (преимущественно дотационных) субъектов РФ. В то же время, попытки добывающих регионов несколько скорректировать происходящие изменения в управлении недропользованием и связанном с ним налогово-бюджетном процессе с позиции защиты принципов федерализма и обеспечения условий сбалансированного и устойчивого развития самих добывающих регионов, подчас не находят глубокого понимания в системе органов управления федерального уровня.

В сфере управления недропользованием преобладающей сегодня выступает тенденция централизации в выработке общей стратегии развития и управления данным комплексом отраслей. Позиция же добывающих регионов в данном вопросе представляется более гибкой. Эти регионы никогда не сводили и не сводят функционирование добывающих отраслей экономики лишь к «насосу» для изъятия все большей массы бюджетных доходов, а неизменно увязывают его с долгосрочным решением проблем комплексного, устойчивого развития экономики и социальной сферы самих добывающих регионов. Только такой ^дход^пособен привести к ситуации, при которой все экономические эффекты недропользования будут работать на баланс интересов Федерации и ее субъектов и, следовательно, обеспечивать стабильность всей системы федеративных отношений в целом.

При этом внесение в рамках 122-ого Федерального закона от 22 августа 2004 года блока поправок к Закону «О недрах» в аспекте более четкого разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере управления недропользованием не отменяет, а еще более подчеркивает актуальность подготовки полной новой редакции данного закона. Эта работа должна разносторонне сформировать законодательно-правовые условия новой модели недропользования, обеспечивающей - на основе соблюдения принципов Федерализма - и стабильно высокий вклад данной группы отраслей в решение задач экономического роста страны, и устойчивое социально-экономическое развитие самих добывающих регионов.

Сказанное позволяет заключить, что формирование и функционирование новой вертикали управления комплексом отраслей недропользования, складывающейся в условиях федеративной реформы и общего тренда централизации управленческих полномочий и доходов в данной сфере хозяйствования, выступает самостоятельным и актуальным направлением научных исследований и разработок научно-практического характера.

Выбор такого объекта исследования определяется тем, что в настоящее время на ХМАО приходится 55-56% добычи нефти в стране (1-е место). Регион занимает второе место в России по добыче газа и выработке электроэнергии. На территории округа открыто 419 месторождений углеводородного сырья, из которых 165 разрабатывается. В регионе работают 68 нефтегазодобывающих компаний, а также 10 неф-те- и газоперерабатывающих заводов. Перспективность данного региона как добывающего подчеркивается еще и тем, что на него по-прежнему приходится до 40% обеспечиваемого прироста запасов нефти по Российской Федерации.

Степень научной разработанности проблем, составляющих предмет данного диссертационного исследования, характеризуется, с одной стороны, значительным числом научных и практических работ по данной тематике (включая и специфику управления в государстве федеративного типа в целом, и в частности, вопросы управления отраслями недропользования). В рамках уже имеющихся научных заделов, прежде всего, необходимо выделить целое направление научных исследований, которое ведет анализ проблематики регионального развития и экономики федеративных отношений. В этой связи необходимо назвать имена таких авторов, как Л.И. Абалкин, Э.Алаев, С.С.Артоболевский, И. Бусыгина, Е.М. Бухвальд, С.Д.Валентей, А.Г.Гранберг, А.И.Казаков, JI.M. Карапетян, А.Г. Конторович, В.Н. Лексин, П.Минакир, О.С.Пчелинцев, В.И. Самаруха, М.В. Столяров, А.И. Татар-кин,

A.П.Черников, А.Н. Швецов, Р.И.Шнипер, Б.М. Штульберг и др.

Важные теоретические и научно-практические заделы накоплены отечественной и зарубежной экономической наукой в таком направлении исследований, как функционирование систем управления в комплексе отраслей недропользования. С этим направлением исследований связаны имена таких авторов, как Р.Р.Бирюков,

B.В.Василькова, В.П.Гаврилов, В.И.Карасев, С. Кимельман, Е. Козловский, М.А.Комаров, И.П.Крапчин, B.C. Литвиненко, Р. Мурзин, В.П.Орлов, О.М.Теплов, М.М. Циканов и др.

Соответственно, цель исследования в данной диссертационной работе - обосновать и предложить пути реформирования системы управления недропользованием в регионе с преимущественно ресурсно-ориентированной экономикой с учетом всех изменений диктуемых федеративной реформой и задачами повышения эффективности недропользования в целом. Эта цель включает в себя обоснование распределения, а также организационного и финансового обеспечения функций управления в сфере недропользования конкретного нефте- и газодобывающего региона с учетом важнейших принципов экономики федеративных отношений, а также требований обеспечения устойчивого воспроизводства минерально-сырьевой базы региона и ее эффективного использования в интересах комплексного социально-экономического развития территории.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы российских и зарубежных экономистов, посвященные закономерностям регионального развития и функционирования государственных систем федеративного типа; экономике недропользования и действующих здесь систем государственного регулирования и контроля. Методологически-в решении поставленного круга задач научного и научно-практического плана диссертационная работа идет от приоритета комплексного социально-экономического развития добывающих территорий, долгосрочной максимизации вклада отраслей недропользования в устойчивое развитие российской экономики; от баланса интересов государства и добывающих компаний, а также баланса интересов Федерации и ее субъектов при распределении бремени полномочий и ответственности за управление недропользованием, а также возникающего здесь экономического (бюджетного) эффекта.

• Информационную основу диссертационной работы составили данные федеральной статистики недропользования и воспроизводства минерально-сырьевой базы; показатели регионального социально-экономического развития и деятельности отраслей недропользования в регионе (по углеводородам), а также источники, характеризующие развитие нормативной базы по недропользованию федерального и регионального уровня. Обобщены материалы, полученные при изучении деятельности ведущих компаний - недропользователей, а таюке документы, отражающие процесс согласования новой системы территориального управления недропользованием в свете реализации законов по федеративной реформе.

Научная новизна диссертационной работы характеризуется следующим: развиты принципы и механизмы формирования и долговременного развития территориально - производственного комплекса ресурсо-ориентированных регионов; конкретизированы содержание и перспективы федеративной реформы в отношении комплекса отраслей недропользования как сферы управленческих полномочий, действующих в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов на основе сохранения и развития принципа «двух ключей»; применительно к группе отраслей по добыче углеводородов получила дальнейшее развитие модель «ответственного недропользования» как стратегическая линия реформирования управления недропользованием, прежде всего, в направлении повышения ответственности недропользователей за выполнение обязательств, содержащихся в лицензионных соглашениях и иных документах, оформляющих их доступ к эксплуатации участков недр; предложены подходы к достижению оптимальной централизации управления в сфере недропользования на основе выделения стратегических государственных интересов (федеральной государственной собственности) в сфере недропользования и баланса интересов Федерации и ее регионов; обоснованы наиболее важные формы участия (законодательно-регулятивного и контрольного характера) субъектов РФ в реформировании экономико-правового механизма недропользования, а также необходимость сохранения эффективно действующего аппарата управления, уже имеющегося в структуре органов управления ведущих добывающих регионов России; обоснованы направления реформирования систем государственного управления в рамках сложноустроенных субъектов Федерации в связи с основными требованиями федеративной реформы.

Практическая значимость результатов диссертационной работы определяется тем, что в ней автором: разработаны предложения по интеграции перспективных задач развития комплекса отраслей недропользования в общую концепцию социально-экономичес-кого развития добывающего региона, диверсификации его народного хозяйства как многоотраслевого комплекса с учетом необходимости достаточной меры участия региона в распределении экономического эффекта недропользования; представлены рекомендации по уточнению разграничения полномочий автономного округа, области и федерального центра в распределении регулятивных, исполнительных и контрольных функций в сфере недропользования, в частности, в рамках отработки новой редакции Федерального закона «О недрах»; внесены предложения по развитию практики регулирования новой вертикали государственного управления процессами недропользования как на законодательной, так и на договорной основе; предложены механизмы финансово-бюджетной и инвестиционной политики, позволяющие обеспечить баланс интересов округа, области и федерального Центра при распределении экономического эффекта отраслей недропользования.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы докладывались на российских и международных конференциях: Второй Международный инвестиционный форум «Россия. Нефть. Энергия. Прогресс» (г. Ханты-Мансийск, сентябрь 2003 г.); IV Международный форум «ТЭК России. Региональные аспекты» (г.Санкт-Петербург, апрель 2004 г.); Вторая Конференции предпринимателей Югры «Бизнес и власть - аспекты взаимодействия» (г. Ханты-Мансийск, июнь 2004 г.). Результаты диссертационного исследования и основанные на них практические предложения использовались в консультационно-экспертной работе диссертанта в компании «Эрнст энд Янг» - Аудит и консалтинг (СНГ Лимитед) со специализацией - оказание услуг компаниям нефтегазовой отрасли.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Перепелкин, Владимир Викторович

Выводы по главе 3.

1. Принятие законов по федеративной реформе существенно повлияло на формирование и функционирование систем управления в сфере недропользования и их законодательное регулирование в сторону усиления тенденций централизации управленческого процесса и сужение круга полномочий, закрепляемых за субъектами РФ. Дальнейшее разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в русле общего тренда централизации управления недропользованием представлено 122-м ФЗ, который закрепил серию дополнений и изменений в законодательные акты РФ, «логически вытекающих» из принятия двух первых законов по «федеративной реформе», в том числе, и в закон РФ «О недрах».

2. Все названные законодательные новации, предпринятые в ходе «федеративной реформы», существенно модифицируют сложившийся в последнее десятилетие механизм управления недропользованием, в частности, в аспекте разграничения полномочий и взаимодействия органов управления федерального и субфедерального уровня. При этом выбор основного направления предпринятых новаций - не через раскрытие и формализацию процедур «совместного ведения», а в преиму-•щественной мере их замещение полномочиями исключительного ведения.'При этом данное замещение производится законодателем с акцентом на преимущественное значение управленческих полномочий федерального центра и его территориальных структур одновременно со свертыванием многих управленческих полномочий регионов. Эти изменения, по сути, демонтируют принцип «двух ключей» в недропользовании. При этом речь идет не только об общей централизации функций управления в данной сфере хозяйствования, но и о возникновении особой системы управления за счет ограничений, налагаемых ныне на специализированные органы управления недропользованием регионов России, действующих в системе так называемых «сложноустроенных» субъектов РФ. 3. Несмотря на формальную «привязку» к идеологии федеративной реформы, вносимые поправки к Закону «О недрах» содержательно никак не вытекают из сути ранее принятых законов по федеративной реформе и не обеспечивают сами по себе необходимой основы для достижения целей эффективного недропользования. Законы по федеративной реформе ставят задачу уточнения круга управленческих полномочий в рамках предметов совместного ведения, в том числе, и в сфере недропользования, однако они никак не предопределяют стратегический курс этого уточнения лишь в сторону жесткой централизации этих управленческих полномочий, что сейчас фактически и имеет место. Меры централизации осуществляются вне аргументации в том плане, что это и есть необходимый шаг по улучшению ситуации в данной отрасли. Кроме того, поправки к закону «О недрах» не реализуют идеи развития отношений собственности на недра в виде пообъектного разграничения участков недр, находящихся в федеральной государственной собственности и в государственной собственности субъектов РФ. Действующим для идентификации статуса участков недр и распределения полномочий управления по-прежнему остается не принцип «собственности», а более «административный» по своей сути признак-«ведения».

4. В рамках полномочий субъектов РФ по управлению недропользованием «оп-0 ределение условий и порядка пользования месторождениями полезнь1х ископаемых» заменяется лишь участием в определении таковых условий. Существенное значение в предлагаемых поправках имеет практически полное вытеснение субъектов РФ из регулирования допуска недропользователей к эксплуатации участков недр. Прекращает свое действие универсальная формула, соответственно которой основанием для получения права пользования участками недр должно быть «совместное решение» федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

5. Усиление тенденций централизации функций управления недропользованием создает возможность и необходимость (в отношении ряда регионов, имеющих ведущие позиции в данной отрасли российской экономики) определенных «компенсаторных» механизмов через систему двусторонних договоренностей с федеральным центром. Однако 95-ый закон сужает сферу регулирующих полномочий двусторонних договоров и соглашений, а также ограничивает возможности отдельных субъектов РФ прибегнуть к таким договорам и соглашениям-как средству урегулирования своих взаимоотношений с федеральным центром. Одновременно этот закон радикально меняет сам статус договора - он обретает форму федерального закона, специфически регулирующего отношения между Федерацией и одним из ее субъектов. Тем не менее, объективные экономические посылки и правовые возможности к использованию инструментов договорного процесса в организации систем управления недропользованием все же остаются.

6. Использование инструментов двустороннего договорного процесса в управлении недропользованием целесообразно и правомерно в силу исключительных особенностей отдельных субъектов РФ, когда разграничение полномочий с ними объективно нуждается в отступлении от некоей универсальной модели, закрепленной в соответствующем «специальном» федеральном законе для всех субъектов РФ в целом. Именно такое своеобразие, полагаем мы, и характеризует место

ХМАО в российской экономике как добывающего региона, не только имеющего стратегические запасы и объемы добычи углеводородного сырья, но и сформиро-" вавшего к настоящему времени исключительные по своей эффективности региональные системы управления добывающим комплексом. Все это заведомо позволяет данному региону (на основе договора - закона) формальное и реальное право выйти за те универсальные рамки разграничения управленческих полномочий, которые федеральное законодательство намерено продиктовать всем остальным субъектам РФ в сфере управления процессом недропользования.

7. Дополнительные посылки к усилению роли договорных отношений в регулировании (разграничении) управленческих в сфере недропользования создают те аспекты федеративной реформы, которые, по сути, означают вытеснение ряда регионов России (входящих в так называемые «сложноустроенные субъекты РФ») из исполнения полномочий по предметам совместного ведения, включая и управление процессом недропользования. Сохранение ситуации «статус-кво» в сфере управления недропользованием по новому закону требовало заключения соответствующего договора в разграничении полномочий органов государственной власти регионов, входящих в состав сложноустроенного субъекта РФ.

8. Активность соответствующего договорного процесса между субъектами Федерации в Тюменской области стимулировалась тем, что при отсутствии соответствующей договоренности многие органы исполнительной власти автономных округов (в том числе, и в сфере недропользования) с 1 января 2005 года фактически утрачивали свои управленческие полномочия. Последнее грозило внести серьезную дезорганизацию в функционирование комплекса добывающих отраслей, составляющих не только основу экономики региона, но и стратегическую базу развития российской экономики в целом.

9. В июле 2004 года был подписан договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области. Документ, представляющий собой новый этап в регулировании внутрифедеративных взаимодействий в России, определяет взаимоотношения трех субъектов федерации после t вступления в силу поправок, предусмотренных 95-м'ФЗ. Договор гарантирует автономным округам самостоятельное исполнение полномочий субъектов федерации на своей территории в течение ближайших пяти лет. Органы государственной власти Тюменской области договором наделяются правом участия в осуществлении ряда областных программ социально-экономического развития на территории ХМАО - Югры и Ямала. Это компенсируется передачей в распоряжение областного бюджета Тюмени ряда долей федеральных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты автономных округов как субъектов Федерации.

10. Одновременно реальное сохранение управленческих функций соответствующих структур в рамках органов исполнительной власти округов возможно лишь в том случае, если на данном уровне (как и в настоящее время) будут продолжать действовать и территориальные органы специализированных федеральных структур управления, роль которых в регулировании процесса недропользования ныне качественно возрастает. В интересах утверждения модели ответственного, эффективного недропользования система территориальных подразделений федеральных органов, прежде всего, связанных с регулированием процесса недропользования в ХМАО должна быть не только сохранена, но и - сообразно «весу» региона в добывающей отрасли - существенно укреплена.

11. Важным направлением работы по созданию эффективной системы управления недропользованием должна стать система соглашений федеральных органов исполнительной власти с администрациями (Правительствами) добывающих регионов о передаче последним части федеральных функций в области управления недропользованием. Следует осуществить подготовку и заключение целой системы согласительных Документов между территориальными подразделениям федеральных ведомств и органами исполнительной власти субъекта РФ для координации их действий в условиях передачи региону части управленческих функций с федерального уровня на основе соответствующих договоров и соглашений.

Заключение (выводы и рекомендации)

1. Имеющиеся экономические прогнозы убедительно свидетельствуют, что сфера недропользования еще длительное время будет оставаться «становым хребтом» народного хозяйства Российской Федерации, в решающей мере определяющим ресурсные возможности общего экономического подъема и решения задач социального характера. Однако нынешнее состояние управления в сфере недропользования и его законодательное регулирование, в том числе, и с учетом специфики России как государства федеративного типа, пока не отвечают в полной мере этой стратегической роли комплекса отраслей недропользования.

2. Особая экономическая значимость сферы недропользования, равно как и принципы федеративной государственности требуют особенно осмотрительного

-----^ подхода к реформированию правовых основ недропользования, требуют избегать «скороспелых» законодательных решений без их достаточного экономического обоснования и организационно-правовой подготовки. В частности, следует отказаться от решений, резко «ломающих» действующие в этой сфере хозяйствования системы управления, а также сложившийся здесь баланс взаимоотношений Федерации и ее субъектов, а также взаимоотношений государства как собственника недр и собственно недропользователей. В ходе проводимых и только намечаемых реформ нельзя не учитывать в необходимой мере и федерально-региональный аспект проблемы, который связан с тем, что экономическое положение достаточно большого числа субъектов РФ напрямую связано с развитием отраслей недропользования и распределением возникающего здесь экономического (в частно. сти, бюджетного) эффекта. Резкие подвижки в системе полномочий в управлении недропользованием и распределении связанных с ним бюджетных доходов могут

- резко подорвать как стимулы, так и ресурсы развития этих экономически прогрессирующих регионов страны и, следовательно, расширить и без того значительное число субъектов РФ, нуждающихся в постоянном и значительном финансовом содействии со стороны федерального центра.

3. Пользование недрами на территории Российской Федерации, равно как и управление этим процессом, должны по-прежнему осуществляться с соблюдением следующих основополагающих принципов, закрепляемых в федеральных законах: разрешительный характер предоставления прав пользования недрами, удостоверяемых государственной лицензией (за исключением случаев предоставления недр в пользование на условиях соглашений о разделе продукции либо на основе иных договоров гражданско-правового характера); поэтапная подготовленность и строго целевой (адресный) характер использования в сфере недропользования элементов гражданско-правовых отношений, в частности, концессии, аренды и пр.; возвратность участков недр, в том числе, и при неисполнении недропользователями своих обязательств перед государством как собственником недр; принудительное изъятие неиспользуемых участков недр (в условиях лицензионного режима), либо закрепление в договорах условий о досрочном возврате неиспользованных участков недр; постоянный государственный финансово-экономический, геологический, экологический и иной контроль за деятельностью недропользователей; применение экономических санкций (через систему административных штрафов либо введение специальных дополнительных платежей) за умышленно консервируемые (недоиспользуемые) запасы полезных ископаемых в нарушение утвержденных проектов разработки месторождений; обеспечение минимального негативного воздействия на окружающую среду при пользовании недрами; сочетания текущих и долговременных экономических интересов недропользователей и государства; постоянный государственный мониторинг геологической среды и устойчиво расширенное воспроизводство минерально-сырьевой базы экономики; преобладающая роль федерального центра в законодательно-правовом регулировании всех сторон процесса недропользования и одновременно - необходимая мера заинтересованного участия ортанов исполнительной власти субъектов РФ в осуществлении властно-распорядительных и контрольных функций в управлении государственным фондом недр. На практике это означает сохранение и развитие принципа «двух ключей», в целом оправдавшего себя как стратегически необходимый инструмент развития комплекса отраслей недропользования российской экономики. Опыт последнего десятилетия показал, что принцип «двух ключей», т.е. совместное принятие решений по вопросам пользования и распоряжения недрами, наиболее полно обеспечивает учет и баланс интересов государства в целом, регионов, где расположены участки недр, и недропользователей. Этот принцип минимизирует производственные риски и сглаживает объективные противоречия (экономические, экологические, социальные, национальные и т.п.), неизбежно возникающие при геологическом изучении, разведке и разработке полезных ископаемых.

4. Недопустимо «вытеснение» из сферы управления недропользованием субъектов Федерации или той или иной их группы, что фактически реализуется положениями 95-ого ФЗ (2003 г.) и 122-ого ФЗ (2004 г.), включающего, в частности, так называемые «опережающие» поправки в федеральный закон «О недрах». Эти поправки не только в преимущественной мере демонтируют принцип «двух ключей», но и помимо этого существенно ограничивают права регионов, входящих в состав других субъектов Федерации, по исполнению полномочий, входящих в круг предметов совместного ведения, в том числе, и в том, что касается вопросов управления недропользованием. Напротив, как показало проведенное исследование, ход реформы, безусловно, требует закрепления за федеральным уровнем лишь функции стратегического планирования использования и воспроизводства природного комплекса Российской Федерации, а также полномочий паосуще ствлению федерального надзора за исполнением недропользователями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления федеральных законов в области природопользования. За федеральным центром должна сохраниться прерогатива разработки и введения в действие порядка (регламента) совместного принятия федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решений по вопросам недропользования с учетом значительного практического опыта подобных согласований, накопленного с момента принятия закона «О недрах».

5. Принципиально важным считаем сохранение на среднесрочную перспективу единой государственной собственности на недра и содержащиеся в них минерально-сырьевые ресурсы. В сфере недропользования в приоритетном порядке более четкому разделению подлежат не объекты собственности, а управленческие полномочия, хотя никакая приоритетность этой задачи не может служить оправданием для того, чтобы эти уточнения полномочий шли преимущественно в русле их централизации, т.е. резкого нарушения баланса полномочий и интересов Федерации и ее субъектов. Оптимального решения данной проблемы можно достичь лишь основываясь на принципах федерализма и конституционно обозначенном принципе совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере недропользования.

6. Формирование новой законодательной базы недропользования должно происходить «эволюционно» и комплексно (собственно законодательство о недрах; налоговое и бюджетное законодательство; гражданское и административное право и пр.). При этом надо исходить из того, что значительная часть проблем, существующих сегодня сфере недропользования, в принципе может быть устранена непосредственно в рамках действующего законодательства путем его «эволюционных», а не «революционных» перемен. Многие положения действующего законодательства о недрах просто нуждаются в том, чтобы в процессе управления их реальная исполняемость была эффективно обеспечена соответствующими мерами экономического и внеэкономического принуждения, в том числе, и в отношении «недобросовестных недропользователей».

В частности, это относится к таким задачам, как четкое закрепление в лицензиях, лицензионных соглашениях, договорах, проектах разработки и обустройства и иных документах, регулирующих допуск-недропользователей к использованию конкретных участков недр, необходимого круга обязательств недропользователей. Речь, в частности, об обязательствах по этапам и срокам освоения месторождений, по выполнению объемов инвестиций и видов работ, связанных с пользованием недрами. Сказанное включает безусловное применение экономических и внеэкономических (административных, уголовных) санкций к недропользователям, нарушающим условия пользования недрами, в том числе, санкций за нарушения условий эксплуатации участков недр, ведущие к потере их продуктивности, за умышленную «недоэксплуатацию» месторождений полезных ископаемых и пр.

7. Любые новации в законодательстве о недрах, если они не обеспечивают решение названных выше задач, не могут обеспечить повышение эффективности недропользования и усиление его вклада в долговременный экономический рост страны. Меры, направленные на безусловность исполнения обязательств недропользователей, на повышение экономической и административной ответственности за их исполнение, должны быть отнесены к числу тех первоочередных шагов по повышению эффективности недропользования, где весомый результат может .быть достигнут быстро и без коренной ломки действующей практики управления в этой сфере экономики. Это требует внесения в закон «О недрах» первоочередных поправок, касающихся процедур закрепления обязательств недропользователей, порядка контроля за их выполнением со стороны полномочных органов федерального и регионального уровня. Соответственно, требуется внесение дополнений и изменений в КоАП РФ и УК РФ в плане усиления содержащихся здесь норм ответственности за нарушение норм рационального недропользования и иных зафиксированных обязательств недропользователей.

8. В целях стимулирования недропользователей к практике более полного использования запасов природного сырья и для обеспечения условий привлечения дополнительных инвестиций в отрасль недропользования необходимо обеспечить дифференциацию действующего НДПИ по условиям использования отдельных участков недр. Дифференциация должна быть проведена с учетом конкретных геолого-экономических условий участков недр и при сохранении в целом -на некоторый период времени - действующего усредненнего уровня налогообложения добычи соответствующего вида полезных ископаемых. Такая мера отвечала бы и задаче более справедливо изъятия горной ренты государством как собственником недр.

9. Необходимо восстановить целевые отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, распределив возможности их использования между Федерацией и ее субъектами на основе подхода, учитывающего стратегические приоритеты государства в целом, а также дифференцированного по потенциальному вкладу регионов в прирост запасов конкретных видов полезных ископаемых.

10. Для компенсации в отношении регионов - лидеров добывающих отраслей в экономике России - негативных последствий сложившейся сегодня тенденции избыточной централизации функций управления в сфере недропользования целесообразно более широкое использование системы договорных отношений. В частности, эта система должна обеспечить сохранение эффективно действующих

- систем управления недропользованием в рамках так называемых сложноустроен-ных субъектов РФ. Безальтернативность такого подхода четко выявилась в ходе проведения трехсторонних переговоров в Тюменской области, которые завершились подписанием документа, фактически закрепляющего «статус-кво» в системе управления недропользования в пределах области и двух входящих в нее автономных округов, включая ХМАО.

11. Одновременно целям эффективного недропользования сегодня отвечает сохранение за специализированными органами управления недропользованием г администрации ХМАО не только тех полномочий, которые 95-м ФЗ предполагались к отчуждению в пользу органов исполнительной власти Тюменской области (вопрос решен путем заключения межсубъектного договора), но и тех полномочий по управлению недропользованием, которые сегодня полностью отошли сегодня к федеральному центру независимо от ситуации в конкретных субъектах Федерации.

В этой связи принципиальное значение имеет инициатива по заключению соглашений между Правительством ХМАО и рядом федеральных органов исполнительной власти по передаче данному субъекту ряда федеральных полномочий в сфере недропользования, в частности, таких как: организация государственного геологического изучения недр; организация и проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений; организация и проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами; организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами. Исследование показывает целесообразность подготовки и заключение целой системы согласительных документов между территориальными подразделениям федеральных ведомств и органами исполнительной власти субъекта РФ для координации их действий в условиях передачи региону части управленческих функций с федерального уровня на основе соответствующих договоров и соглашений.

Диссертация: библиография по экономике, кандидата экономических наук, Перепелкин, Владимир Викторович, Москва

1. Законодательные и другие нормативные акты органов государственной власти и управления Российской Федерации

2. Конституция Российской Федерации.

3. Гражданский Кодекс Российской Федерации.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

6. Закон РФ от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г.) (с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г.).

7. Федеральный закон от 30.11.1995 №187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 10 февраля 1999 г., 8 августа 2001 г.).

8. Федеральный закон от 30.12.1595 №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (с изменениями и дополнениями от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г.).

9. Федеральный закон 4.07. 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации».

10. Федеральный закон от 6.10. 2003 г. №131-Ф3 полная новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

11. Энергетическая стратегия России до 2020 г. (2003 г.).

12. Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования (утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2003 г. № 494-р).

13. Положение о порядке лицензирования пользования недрами. Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 года, №3314-1.

14. Устав (основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа Российской Федерации: Принят Думой Ханты-Мансийск, авт. окр. 26 апр. 1995 г. Тюмень, 2000.-143 с.

15. Закон ХМАО «О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа» от 26 июня 1998 г. № 57-оз.

16. Закон ХМАО «О бюджете развития Ханты-Мансийского автономного округа» (в редакции Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 13 февраля 2001 года №4-оз;

17. Закон ХМАО «О поддержке инвестиционной деятельности органами государственной власти автономного округа на территории Ханты-Мансийского автономного округа» от 8 октября 1899, №61 -оз.

18. Концепция социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа: основные положения: Одобрена распоряжением Правительства Ханты-Мансийского АО от 29 сент. 2001 года № 566-рп. Ханты-Мансийск: Полиграфист, 2002. 37 с.

19. Концепция социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа: Одобрена распоряжением Правительства Ханты-Мансийского авт. окр. от 29 сент. 2001 года № 566-рп. Ханты-Мансийск: Полиграфист, 2002. -145 с.2. Статистические материалы

20. Российский статистический ежегодник. 2004. М.: Госкомстат России, 2004.

21. Регионы России. Основные социально-экономические показатели. М.: Госкомстат России, 2004.

22. Финансы России. М.: Госкомстат России, 2004.

23. Малое предпринимательство в России. М.: М.: Госкомстат России, 2004.

24. Инвестиции в России. М.: М.: Госкомстат России, 2003.

25. Добыча нефти (включая газовый конденсат) в странах мира // Статистика СНГ/Межгосударственный стат. комитет СНГ. 2003. № 11. С. 143-145.

26. Социально-экономическое развитие Ханты-Мансийского автономного округа, 1990 2002 гг. / Адм. Губернатора Ханты-Мансийского авт. округа. Ком. поинформационным ресурсам. Ханты-Мансийск: Полиграфист, 2003. -40 с.

27. Ханты-Мансийский автономный округ среди субъектов-РФ в 2Ö02 году / Адм. Губернатора Ханты-Мансийского авт. округа. Ком. по информационным ресурсам. Ханты-Мансийск: Полиграфист, 2003. -86 с.

28. Социально-экономическое развитие городов и районов Ханты-Мансийского автономного округа в 2002 году/ Адм. Губернатора Ханты-Мансийского, авт. округа. Ком. по информ. ресурсам. Ханты-Мансийск: Полиграфист, 2003. -30 с.

29. Научные монографии и главы в монографиях

30. Автономии современной России: Этноист. очерки (Науч. ред. Т.В. Батаева). М.: Изд-во Рос. ун-та дружбы народов, 2002. 251 с.

31. Большаков К.П. и др. Законодательство США в сфере добычи и использования минерально-сырьевых ресурсов. // Аналитический вестник /Гос. Дума Федер. Собр. Рос. Федерации. 2003. Вып. 37. С. 4-16.

32. Бусыгина И. Региональная политика: новые тенденций и вызовы. // Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития. М., 2001. С. 95-104.

33. Быстрова Н.И. Некоторые аспекты истории предпринимательства в нефтяном деле в России. // Предпринимательство в России: теория и практика: Материалы 3-х Чаяновских чтений, г. Москва, 18 марта 2003 г. М., 2003. - С. 19-23.

34. Вардомский Л. Динамика социально-экономического пространства России в условиях системной трансформации: условия, этапы, движущие силы. // Региональные процессы в современной России: экономика, политика, власть: Сб. ст. М., 2003.-С. 51-71.

35. Гаврилов В.П., Ивановский С.И. Общество и природная среда. М.: ИЭ РАН,2002.- 172 с.

36. Гранберг А.Г. Стратегия и тактика межрегиональной экономической интеграции. Нац. экон. совет, Рос. экон. форум. // Информационный бюллетень/ Нац. экон. совет. М., 2000. № (6). - С. 161-169.

37. Данилова Н.В. Реализация принципа совместного ведения недрами. // Актуальные проблемы юриспруденции: Сб. ст. адъюнктов и соискателей. Тюмень,2003. Вып. 2. С. 23-25.

38. Иванченко Л.А. Организационно-правовое обеспечение приоритетов регионального развития. // Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма: Сб. статей. М., 2000. С. 4-31.

39. Калина В.Ф. Российский опыт конституционно-правового закрепления принципов федерализма // Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма: Сб. ст. М., 2000. С. 135-158

40. Карасев В.И., Кирсанов А.Н., Мясникова Г.П. и др. Основы рационального недропользования. Тюмень. Тюменский ГНГУ, 1999.

41. Карасев В.И. Основные проблемы и пути развития, нефтегазового комплекса. В сб.: «Пути реализации нефтегазового потенциала ХМАО» (Материалы шестой научно-практической конференции). Ханты-Мансийск, 2003. Том 1, стр.6-16.

42. Карасев В.И. пути совершенствования системы управления ресурсами. — в Сб. «Пути реализации нефтегазового потенциала ХМАО» (Материалы второй научно-практической конференции). ХМ, «Путиведь», 1999.

43. Конев Ю.М. Проблемы законодательного обеспечения государственной региональной политики. // Федеральный центр и субъекты Федерации. Противостояние или взаимодействие: Сб. ст. и док. М., 2001. С. 13-16.

44. Конторович А.Г. Стратегия развития Сибири в системе государственной политики. // Вестник Российской академии наук. 2002. Том 72, №3. С. 209-212.

45. Кукушкин В.В., JI.A. Ежова. Очерки экономики Севера (на примере Ханты-Мансийского автономного округа). М.: Экономика, 2002. 207 с.319."Куриков В.'ЮГРА энергетическое сердце России. СПб., 2001. - 224 с.

46. Литвиненко B.C. Состояние и перспективы развития законодательства в области энергетики и природных ресурсов России. // Нефтегаз, энергетика и законодательство. М., 2003. Вып.2: 2002-2003. С. 11-16.

47. Мархинин В.В., Удалова И.В. Проблемы взаимоотношений традиционного хозяйства народов Севера и нефтегазового комплекса // Этносоциальные процессы в Сибири: Темат. Сборник. Новосибирск, 2003. Вып. 5. - С. 112-118.

48. Матвеев В.А. Действующая нормативная правовая база экономического федерализма в Российской Федерации и ее совершенствование. // Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма: Сб. ст. М., 2000. С. 159-189.

49. Матюнин В.М. Формирование региональной политики субъекта Федерации. // Научные записки Сибирской академии государственной службы. Новосибирск,2003. № 5, 2003: Юбилейный выпуск. С. 123-128.

50. Миргазизова Р.Н. О разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации // Регион как объект управления: реальность, тенденции, прогнозы. Тюмень, 2001. С. 218-222.

51. Нормативно-правовое регулирование природопользования в Ханты-Мансийском автономном округе (Сост.: Запевалина Т.В., Волостригов В.В., До-лингер В.А.). Экол. фонд Ханты-Мансийск, авт. окр. М., 2000. - 486 с.

52. О несоответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области природопользования и охраны окружающей среды, федеральному законодательству. Аналитическая записка. М.: Минприроды РФ. 2002. 14 с.

53. Основы государственной политики в области минерального сырья и природопользования. М.: 2001

54. Перепелкин В.В. Отрасли недропользования в ресурсо-ориентированной экономике субъекта Российской Федерации //

55. Правовое обеспечение взаимоотношений органов власти Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округов // Основы законодательства Тюменской области. Тюмень, 2000. - С. 74100.

56. Самаруха В.И., Краснова Т.Г., Развитие региональной науки и практики в России и за рубежом. // Проблемы трансформации экономики региона: Сб. науч. трудов. Иркутск, 2000. С. 12-20.

57. Сравнительный анализ уставов Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в части взаимоотношений между ними // Основы законодательства Тюменской области. Тюмень, 2000. С. 90-95.

58. Татаркин А.И. Развитие Уральского региона: сочетание программно-целевых и рыночных механизмов управления. // Вестник Российской академии наук. 2001. Том 71, №6. С. 510-513.

59. Федоткин В.Н. Финансово-бюджетные подходы к управлению на внутрирегиональном уровне.// Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. 2000. Вып. 1. С.61.69.

60. Филипенко A.B. Сырьевая база нефтедобычи и недропользование в Ханты-Мансийском автономном округе. Екатеринбург: Пакрус, 2001. 143 с.

61. Филипенко A.B. Югра. Социальное развитие северного региона: проблемы и успехи. Ханты-Мансийск: Полиграфист, 2001. 190 с.

62. Экономические и правовые проблемы совершенствования недропользования в России. Институт экономики РАН; Центр социально-экономических проблем федерализма. М: 2004. 184 с. •

63. Статьи в периодической печати

64. Алаев Э. В поисках разумной региональной политики. // Федерализм. 2002. №2. С. 79-94.

65. Апарина Н., Курбатова М. Взаимодействие региональной администрации и бизнеса в процессе использования ресурсов региона. // Вопросы экономики. 2003. № 11.-С. 110-119. •

66. Афанасенков А. Основные направления развития законодательства в сфере пользования недрами. // Нефть, Газ и Право. 2003. № 3. С. 10-12.

67. Басов А. Тенденции развития инвестиционного и налогового законодательства субъектов Российской Федерации // Право и экономика. 2002. №9. С. 28-40.

68. Благовещенская М.С. Участие пользователя недр в социально-экономическом развитии соответствующей территории как одно из условий лицензионного соглашения. // Экологическое право. 2004. № 1. С. 19-20.

69. Бирюков P.P. Актуальные вопросы недропользования. // Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. 2003. № 3. С. 93-100.

70. Бирюков P.P. Совершенствование системы предоставления прав пользования недрами. // Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. 2003. №5. -С. 71-77.

71. Бринкен А.О. Нефтяные горизонты: мировые запасы нефти. // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства. 2003. № 6. С. 3-20.

72. Бухвальд Е. Конституция и развитие экономических основ федеративных отношений. // Экономист. 2003. № 12. С. 50-60.

73. Быков А. Региональная политика.в области управления природными ресурсами Крайнего Севера. // Вопросы экономики. 2003. № 10. С. 108-116.

74. Быковский В.А. Особенности экономического развития Севера Западной Сибири // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства. 2002. № 12.-С. 16-26.

75. Валентей С.Д., Бухвальд Е.М. Реформирование недропользования: как избежать крайностей? // Законодательство и экономика. 2003. № 5. С. 19-28.

76. Васильев В. Каким быть российскому федерализму (Науч.-практ. конф. на тему «Соврем, тенденции развития российского федерализма») // Российская Федерация сегодня. 2003. № 2. С. 52-53

77. Василькова В.В. Новый подход к лицензированию пользования недрами. // Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. 2003. № 1. С. 8687.

78. Василькова В.В., Радченко С.Ю. Порядок получения лицензии на недропользование. // Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. 2004.-№1.-С. 57-71

79. Винокуров А. Перспективы развития Российского Севера // Обозреватель -Observer. 2000. - № 2. - С. 60-62 .

80. Волостригов П. Мины под Конституцию мины под страну // Российская Федерация сегодня. - 2003. - № 11. - С. 16-18.

81. Выгон Г.В. Проблемы оценки нефтяной ренты и механизмы налогообложения нефтедобычи, if Нефть, газ, право. 2004, №2. С.32-43.

82. Высоцкий В. Мировые запасы и добыча нефти в 1991 2002 годах // Мировая энергетическая политика. 2003. № 7. - С. 70-75.

83. Герасимов Р.А. Нормативно-правовая база лицензирования пользования недрами. // Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. 2003. №4.-С. 7-13.

84. Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды в Ханты-Мансийском автономном округе // Экологическая экспертиза: Обзорная информация /ВИНИТИ. ЦЭП. 2000. № 4. С. 35-57.

85. Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды в Ханты-Мансийском автономном округе // Экономика природопользования: Обзор информации / ВИНИТИ. 2000. № 3. С. 55-61.

86. Гохберг М. Уральский федеральный округ. // Экономист. 2004. № 2. С. 5570.

87. Гранберг А. Актуальные проблемы регионального развития и региональной политики. // Федерализм. 2001. №2. С. 9-26.

88. Гранберг А. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации. // Вопросы экономики. 2001. №9. С. 15-27.

89. Гудков С. О ходе подготовки проекта Федерального закона «О недрах». // Нефть, Газ и Право. 2003. № 5. С. 10-13.

90. Даниленко М. Законопроектов громадье: Попытки реформирования нефтяного законодательства столь же неоднозначны, как и оно само. // Нефть России. -2004. № 9. С. 66-70.

91. Егоров Д.И. Территория как субъект государственного регулирования. // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2002. №11.-С. 57-62.

92. Ильин В. Важнейшие звенья регионального развития. // Федерализм. 2001.2.-С. 65-76.

93. Инвестиционные возможности Ханты-Мансийского автономного округа // Рынок ценных бумаг. 2002. (Спец. вып.). - С. 7-112.

94. Казаков А. Законодательное обеспечение региональной политики в Российской Федерации. // Федерализм. 2003. № 1. С. 5-24.

95. Калюжный В. Нефть России. // Международная жизнь. 2003. № 5. С. 75-84.

96. Каким быть новому закону о недрах? //Законодательство и экономика. 2003. № 11.-С. 64-87.

97. Карасев В.И., Шпильман В.И. Недропользование в Ханты-Мансийском автономном округе. \\ Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 1995, №2.

98. Карасев В.И., Шпильман В.И. и др. Мониторинг добычи нефти в Ханты-Мансийском автономном округе. \\ Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 1996, №6.

99. Карасев В.И., Сергеева Н.А. Стратегия развития минерально-сырьевой базы в Ханты-Мансийском автономном округе. \\ Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2000, №5-6.

100. Карасев В.И. Стратегия развития минерально-сырьевой базы Ханты-Мансийского автономного округа/ В.И. Карасев, Н.А. Сергеева // Минеральные ресурсы России: Экономика и управление. 2000. № 5-6: С. 26-29.

101. Карасев В. У России проблема не с недрами, а с их использованием. \\ Российская Федерация сегодня» 2003, №17. С.42-44.

102. Кибалов Е.Б., Кулешов В.В. Стратегия развития Сибири: сопоставительный анализ вариантов и направлений дальнейших исследований. // Регион: экономика и социология. 2002. №4. С. 30-48.

103. Колесник М. Текущее состояние и перспективы рентного налогообложения в России. // Вопросы экономики. 2003. № 6. С. 78-87.

104. Комарова Н.В. Законодательное обеспечение топливно-энергетического потенциала России // Нефть, газ, право, 2004, №2/ С. 10-13.

105. Концептуальные положения проекта Федерального закона «О недрах» (новая редакция) // Природные ресурсы России: управление, экономика, финансы. 2003 .,№6. -С. 24-30.

106. Корнеев А. Закон со 130-летним стажем («Всеобщий закон о горнодобыче», 1872 г.) Как в США государство регулирует доступ к богатствам недр. // Нефть России. 2003. № 3. С. 62-65.

107. Костенецкий Д.А. О механизме государственного регулирования социально-экономического развития региона. // Регионология. 2001. №2. С. 147-151.

108. Крупинин Н.Я. Использование природных ресурсов на интенсивно осваиваемых территориях среднего Приобья // Эколого-экономическое развитие России: проблемы и пути их решения: Альманах № 2. М., 2001. С. 94-106.

109. Кузнецов В. Противоречат ли Конституции Российской Федерации законы субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2000. - № 1. -С. 4-5.

110. Курский А. Законодательство о недрах: от закона до кодекса // Нефть России. 2003. № 2. С. 74-78. '

111. Литвиненко В. Наши недра и мы // Финансовый контроль. 2003, № 12-1. -С. 38-46

112. Минакир П. Трансформация региональной экономической политики. // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 2. С. 87-92.

113. Никитина Н. Повторение пройденного: оценка новой концепции недропользования. // Эксперт. 2003. № 9. С. 44-45.

114. Новикова Е.В. О новых подходах к формированию проекта Федерального закона «О недрах». // Право и политика. 2003. № 7. С. 50-57.

115. Новикова Е.В. Совершенствование правового режима недропользования в Российской Федерации. // Хозяйство и право. 2003. № 10. С. 13-20.

116. Новикова Е.В. О необходимости реформирования законодательства о недрах. // Экологическое право. 2003. № 4. С. 24-30.

117. Новикова Е.В., Волков Г. Основные замечания по структуре и содержанию проекта Федерального закона «О недрах». // Нефть, Газ и Право. 2003. № 3. С. 26-31.

118. Новикова Е.В. О новых подходах к формированию проекта Федерального закона «О недрах». // Государство и право . 2004. № 3. С. 41-50.

119. Орлов В. Федерализм и недропользование. // Федерализм. 2003. № 2. С. 157-194.

120. Панфилов Е. Состояние дел по развитию законодательства в области недропользования. // Нефть, Газ и Право. 2003. № 3. С. 20-23.

121. Пермяков В. Распределение природной ренты и региональная справедливость. // Муниципальная экономика. 2001. №3. С. 22-28.

122. Перчик А. Кривая прогноза: (Прогноз развития нефтедобычи в России) // Нефть России. 2003. № 7. С. 20-23.

123. Пилясов А. Политические и экономические факторы развития российских регионов. // Вопросы экономики. 2003. № 5. С. 67-82.

124. Проблемы налоговой реформы в нефтегазовой отрасли Ханты-Мансийского автономного округа (В.И. Карасев, H.A. Сергеева, В.Ф. Панов, О.С. Краснов) Минеральные ресурсы России: Экономика и управление. 2001. №6. С. 35-39.

125. Прокаев A.B. Право государственной собственности на недра. // Юрист.2004. № 1,-С. 36-37:

126. Проклов А. Первые среди равных (Социально-экономическое положение Тюменской обл.) // Нефть России. 2003. № 8. С. 14-19.

127. Пчелинцев О.С. Регионы России: современное состояние й проблема перехода к устойчивому развитию. // Проблемы прогнозирования. 2001. № 1. С. 102111.

128. Рябухин С.Н. Целевые программы развития регионов. // ЭК0: Экономика и организация промышленного производства. 2003. № 4. С. 15-20.

129. Пыхтин С. Тюменский парадокс России // Российская Федерация сегодня. 2001. №6.-С. 22-23

130. Санько В.А. Россию захлестывает нефтяной поток. // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства. 2004. № 4. С. 72-84.

131. Свиридонов Н. Проблема разграничения предметов ведения и компетенции РФ и ее субъектов в отношении недр и пути ее решения. // Нефть, Газ и Право. 2003. №5.-С. 15-18.

132. Сергеева Н. Укреплять государственное управление недрами. // Нефть, Газ и Право. 2003. №3.- С. 13-14.

133. Смирнов К., Анохин К. Большая нефть малых городов // КоммерсантЪ Власть. 2000. № 20. С. 52.

134. Спиридбнов Ю. Право на развитие северных территорий в контексте региональной политики. // Федерализм. 2001. №4. С. 5-16.

135. Татаркин А.И., Пахомов В.П., Беляев В.Н. Экономические проблемы освоения и развития минерально-сырьевой базы российского Севера. // Проблемы региональной экономики. 2003. № 3-4. С. 57-66.

136. Татаркин А., Ефименков В. Действующие методологические основы искажают оценки развития регионов. // Федерализм. 2002. №1. С. 5-24.

137. Тейлор С. Региональное экономическое развитие на базе программно-целевого подхода: опыт Западной Европы. // Регион: экономика и социология. 2000. № 1.-С. 3-36.

138. Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Право и экономика. 2003. № 2. С. 3-10.

139. Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах. // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 27-36.

140. Теплов О. Концепция развития федерального законодательства о недрах. // Нефть, газ и право. 2003. № 1. С. 3-10.; № 2. - С. 19-25.

141. Токарев А.Н. Нефтедобывающие регионы в условиях изменения системы налогообложения // Регион: экономика и социология. 2002. №4. С. 136-151.

142. Хайнз Д. Одна страна, две системы: Правовое регулирование недропользования. // Нефть России. 2003. № 2. С. 79-82

143. Ханты-Мансийский автономный округ // Эксперт. 2000. - № 41.

144. Ханты-Мансийский автономный округ: Регион, проект // Эксперт. 2002. -№13. - С. 79-86,

145. Ханты-Мансийский автономный округ: Регион, "проект // Эксперт. 2003. -№39.-С. 109-124.

146. Хачатуров В.Р. Рациональное использование топливно-энергетических ресурсов .основной путь к эффективной экономике. // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2002. №6. - С. 55-62.

147. Циканов М. Сибирь и Дальний Восток: направления развития (Выступление на 2-м Байк. экон. форуме, сент. 2002 г.) // Федерализм. 2002. №4. С. 39-48.

148. Чемезов О. Климат у нас хороший. (Инвестиционная политика в Ханты-Манс. авт. окр.) // Нефть России. 2002. №5. - С. 26-28.

149. Черников А.П. Стратегия развития региона: мифы и догма. // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства. 2000. № 9. С. 52-60.

150. Чистяков О. Недропользование в США: управление и контроль. // Президентский контроль. 2002. №7. С. 23-30; №8. - С. 38-39; №9. - С. 40-41; №10. - С. 43-48; №11. - С. 36-40; №12. - С. 31-34; 2003. № 1. - С. 37-395. Диссертационные работы

Совершенствование управления недропользованием в условиях реформирования федеративных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование управления недропользованием в условиях реформирования федеративных отношений"

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Перепелкин, Владимир Викторович

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование управления недропользованием в условиях реформирования федеративных отношений"

Диссертация: библиография по экономике, кандидата экономических наук, Перепелкин, Владимир Викторович, Москва

Похожие диссертации

Каталог диссертаций