Совершенствование управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации"

БАБИНСКАЯ Наталия Владимировна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРУКТУРНЫМИ ИЗМЕНЕНИЯМИ В СИСТЕМЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре менеджмента Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» в рамках п.15.103 паспорта специальностей ВАК Министерства образования Российской Федерации по экономическим наукам

Научный руководитель кандидат экономических наук, профессор

Дианова Валентина Юрьевна,

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Кочергина Татьяна Евгеньевна

кандидат экономических наук Чалых Юрий Николаевич

Ведущая организация Северо-Западная академия

государственной службы

Защита диссертации состоится 20 сентября 2006 г. в 14-00 часов на заседании ' диссертационного совета К 310.001.02 в Российской таможенной академии по адресу: 140009, Московская область, г. Люберцы, Комсомольский проспект, д. 4, ауд. 233 (зал заседаний Ученого совета)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской таможенной академии

Автореферат диссертации разослан « » ¿хо гус/ гг 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент

В.Н. Ревин

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Дальнейшая интеграция российской экономики в мирохозяйственные связи, перспектива вступления России во Всемирную торговую организацию, масштабы и характер деятельности хозяйствующих субъектов, идеология всемерного содействия развитию торговой деятельности объективно выдвигают в число приоритетных направлений развития таможенной службы Российской Федерации повышение качества таможенных услуг, представляющих собой услуги государству и участникам внешнеторговой деятельности в форме таможенного регулирования и контроля. Обеспечение качества таможенных услуг определяет новые институциональные условия развития таможенной службы Российской Федерации, влечет за собой существенные структурные изменения в системе таможенных органов. В этой связи возникает необходимость в разработке и внедрении современных подходов и методов эффективного и качественного управления такими изменениями.

Начиная с 90-х гг. XX века, формируется новая методология управ-\

ления - управление постоянными изменениями, идущая на смену производственной, маркетинговой и управлению тотальным качеством.

Однако управление структурными изменениями в системе таможенных органов как один из механизмов реализации стратегии развития таможенной службы не достаточно изучен. Научное решение данной проблемы позволит регулировать системные качества таможенных органов Российской Федерации на стратегических интервалах развития, обеспечит устойчивую эволюцию таможенных органов.

Степень разработанности проблемы. Общие закономерности структурных изменений, основные подходы к проблеме организационных изменений исследовали в своих трудах отечественные и зарубежные ученые А.И. Пригожин, Н.Д. Кондратьев, В.В. Щербина, Е.П. Попова, П. Ло-

уренс, Дж. Лорш, Дж. Пфеффер, У. Старбак, М. Хэннен, Дж. Фримен, Ф.

3

Хайек, Г. Саймон, Р. Нельсон, К. Вейк, М. Хаммер и Дж. Чампи, Ф. Гуияр, И. Адизес.

Проблемы разработки организационных структур управления нашли широкое отражение в трудах В.Ж. Дубровского, Ю.Ю. Екатеринославско-го, В.Л. Тамбовцева, B.C. Рапопорта, Б.З. Мильнера, Л.И. Евенко, Р. Акоф-фа, И. Ансоффа, Г. Минцберга, Дж. Вудворд, А. Чандлера, Л. Сейлза, Дж. Томпсона, Б. Скотта.

Однако работы перечисленных авторов имеют преимущественно теоретический характер, в них мало уделено внимания прикладным вопросам, ориентированным на решение широкого спектра практических задач, возникающих у современных государственных и коммерческих организаций.

Ведущая роль в разработке теоретических и методологических проблем управления в таможенных органах принадлежит ученым Российской таможенной академии: C.B. Барамзину, Н.М. Блинову, В.Ю. Диановой, В.В. Макрусеву, Э.П. Купринову и др. Следует при этом отметить, что многие аспекты управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации в своих исследованиях авторы отражают недостаточно.

Наличие нерешенных и дискуссионных вопросов, объективная необходимость их научного осмысления и комплексного анализа, сложность и многоплановость управления структурными изменениями предопределили выбор направления диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в совершенствовании методологии управления структурными изменениями в системе таможенных органов на основе системного анализа эволюции ее организационно-функциональной структуры.

Основной задачей исследования является разработка методологического подхода и формирование механизма управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации.

Для достижения поставленной задачи в диссертации выполнены следующие этапы исследования:

- адаптирован понятийный аппарат теории управления структурными изменениями к таможенной специфике;

- рассмотрены современные подходы к управлению структурными изменениями в организационных системах;

- проанализированы модели и методы управления структурными изменениями в организационных системах;

- обоснована концептуальная модель механизма структурно-функциональных изменений в таможенных органах Российской Федерации;

- разработана методика оценки структурных сдвигов в организационной структуре таможенных органов;

- смоделирована организационная среда таможенных органов Российской Федерации;

- разработаны методики оценки потенциала структурных и функциональных изменений в таможенных органах;

- разработаны методические рекомендации по формированию программы структурно-функциональных изменений в системе таможенных органов Российской Федерации.

Объектом исследования является система таможенных органов Российской Федерации.

Предметом исследования является механизм управления структурно-функциональными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой послужили фундаментальные научные труды отечественных и зарубежных экономистов и социологов, специалистов в области теории управления.

Методологию диссертации составляют следующие методы исследования: системный подход, методы структурно-функционального анали-

5

за, методы статистического анализа, методы абстрагирования, экспертного и математического моделирования, приемы логического мышления, а также традиционные приемы социально-экономического анализа - наблюдения, сравнения и группировки.

Информационная база исследования представлена правовыми, нормативно-справочными материалами, монографиями, научными статьями, другими публикациями российских и зарубежных экономистов. Значительный информационный и фактологический материал получен на основе обработки документов архива Федеральной таможенной службы Российской Федерации (документы о выполнении поручений Верховного Совета РФ, Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Совета безопасности РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ; документы заседаний Коллегии ГТК России (ФТС России): протоколы, стенограммы и документы к протоколам; приказы ГТК России (ФТС России) по основной деятельности; документы Главного организационно-инспекторского управления ФТС России), статистических данных, представленных в материалах Госкомстата РФ, Управления таможенной статистики и анализа ФТС России, а также оригинальных расчетов автора. Это позволило обеспечить репрезентативность исходных данных, надежность научно-методологического инструментария, научную обоснованность выводов и положений диссертационного исследования.

Общая методическая схема исследования представлена на рис. 1.

Научная повнзна результатов исследования заключается в развитии теоретических и методологических положений системного анализа эволюции организационно-функциональной структуры таможенных органов, формирования механизма и совершенствования системы управления структурными изменениями в таможенных органах. Получены результаты, которые могут быть охарактеризованы как приращение научно-методического обеспечения в области таможенного дела.

Рис. 1. Методическая схема диссертационного исследования

Наиболее существенные результаты исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту:

1. Теоретические аспекты структурных изменений в системе таможенных органов Российской Федерации, включающие: анализ основных понятий как элементов теории управления структурными изменениями и уточнение автором понятий: развитие, структура, управление структурными изменениями, идентифицированные с учетом специфики системы таможенных органов.

2. Концепция механизма структурных и функциональных изменений в системе таможенных органов.

3. Механизм эволюции организационно-функциональной структуры таможенных органов России, определяемый поуровневымн взаимосвязями и временными параметрами поуровневых локальных структурных изменений в системе таможенных органов Российской Федерации.

4. Методика анализа структурных сдвигов в организационной структуре таможенных органов, которая позволяет определить состав основных факторов, вызывающих структурные сдвиги и влияющих на эволюцию системы таможенных органов.

5. Алгоритм установления группы наиболее значимых факторов структурных изменений системы таможенных органов на основе парадигмы энтропии.

6. Методика оценки потенциала структурных изменений, позволяющая отследить динамику изменения системного качества факторной и функциональной моделей системы таможенных органов.

7. Методика оценки потенциала функциональных изменений в системе таможенных органов, позволяющая выявлять избыточные функции и предотвращать их появление, рационально применять механизмы функциональных изменений.

8. Методические рекомендации по формированию программы структурно-функциональных изменений в системе таможенных органов и оценке ее потенциальной эффективности.

Практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе теоретические выводы и научно-практические рекомендации могут быть использованы:

- в деятельности таможенной службы при реализации задач, определенных Концепцией развития таможенных органов Российской Федерации, Федеральной целевой программой развития таможенной службы РФ на период 2004-2008 гг. в части преобразования организационных структур таможенных органов для повышения эффективности их управляемости;

- при реформировании государственной службы Российской Федерации, проведении административной реформы;

- для разработки прикладных рекомендаций по оценке деятельности и категорированию таможенных органов, рационализации функциональной структуры таможенных органов;

- в научно-педагогической деятельности при подготовке учебных пособий, преподавании курсов «Менеджмент», «Управление в таможенных органах» в рамках учебного процесса Российской таможенной академии и других высших учебных заведений, а также в дополнительном профессиональном образовании для повышения квалификации руководства и иных должностных лиц таможенных органов.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования отражены в научных изданиях (список публикаций приведен в заключительной части автореферата) общим объемом 4,37 п.л.

Результаты, диссертационного исследования, выводы и предложения были представлены и обсуждены на региональной научно-практической конференции «Неделя науки» (г. Ростов-на-Дону, апрель 2004 г.); на научно-практической конференции «Развитие внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации: таможенный аспект», (Российская таможенная академия, декабрь 2004 г.); на региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы таможенного дела на Дальнем Востоке: теория и практика», (г. Владивосток, декабрь 2005 г.); на научно-практической конференции «Таможня - инструмент развития экономики», (Российская таможенная академия, апрель 2006 г.).

Предложения и выводы исследования использованы:

- в научно-педагогической деятельности при подготовке учебных программ по дисциплинам «Стратегический таможенный менеджмент», «Менеджмент», «Стратегический менеджмент», при чтении лекционных курсов «Менеджмент», «Управление в таможенных органах»;

- в научно-исследовательской работе на тему «Разработка элементов теории управления развитием таможенной системы», выполняемой по плану НИР Российской таможенной академии в 2005, 2006 гг.;

- в практической деятельности Федеральной таможенной службы Российской Федерации.

Структура работы. Структура работы отражает ее содержание и логику исследования и состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Введение

Глава 1. Теоретические основы формирования механизма управления структурными изменениями

1.1. Сущность механизма управления структурными изменениями в организационных системах

1.2. Современные подходы к управлению структурными изменениями в организационных системах

1.3. Модели и методы управления структурными изменениями в организационных системах

Глава 2. Методологический подход к управлению структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации

2.1. Концепция механизма структурно-функциональных изменений в таможенных органах Российской Федерации

2.2. Методика исследования структурных сдвигов в организационной структуре таможенных органов Российской Федерации

2.3. Модель организационной среды таможенных органов Российской Федерации

Глава 3. Формирование механизма управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации

3.1. Методика оценки потенциала структурных изменений таможенных органов

3.2. Методика оценки потенциала функциональных изменений таможенных органов

3.3. Методические рекомендации по формированию программы структурно-функциональных изменений в системе таможенных органов

Заключение

Список использованных источников Приложения

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, показаны научная новизна и практическая значимость полученных результатов и выводов.

В первой главе «Теоретические основы формирования механизма управления структурными изменениями» проанализированы отдельные понятия из теории менеджмента, имеющие отношение к управлению структурными изменениями в системе таможенных органов и являющиеся базой для определения терминологии исследования: структура, развитие, управление структурными изменениями, так как прямая трансформация данных понятий из менеджмента не учитывает специфики системы таможенных органов.

Структура системы таможенных органов представляет собой целостность в виде совокупности реально существующих, определенным образом организованных функционально взаимосвязанных структурных подразделений, свойства которых могут быть описаны и проанализированы. Данное определение структуры системы таможенных органов не рассматривается нами как новая истина, но принимается, чтобы приступить к решению поставленных задач.

Развитие системы таможенных органов определяется как качественные изменения свойств системы таможенных органов.

Управление структурными изменениями в системе таможенных органов можно представить как новую систему управления, возникающую на основе управления тотальным качеством, а также как процесс, состоящий из следующих этапов: выявление системных проблем таможенных органов; организационно-методическая подготовка к проведению структурных изменений; сбор, оценка и анализ информации, необходимой для управления процессом структурных изменений; разработка проекта программы изменения структуры таможенных органов; реализация программы действий по изменению структуры; оценка эффективности программы структурных изменений.

В диссертации проведен анализ основных концепций структурных изменений.' В качестве наиболее перспективной теории можно выделить естесвенно-селекционный и системный подходы. Использование данных подходов в качестве основы позволяет наметить основные положения, которые необходимо учитывать при развитии современных организаций, включая систему таможенных органов. Именно в этих подходах достигается баланс таких характеристик изменения, как рациональность - естественность, эндогенность - экзогенность, активность - пассивность.

Далее рассмотрены подходы, модели и методы управления структурными изменениями, в результате чего определен в качестве приоритетного программно-целевой подход к управлению структурными изменениями в системе таможенных органов, обоснована необходимость использования динамических моделей управления структурными изменениями.

Во второй главе «Методологические подходы к управлению структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации» сформулирована концепция механизма структурных и функциональных изменений в системе таможенных органов, исследован механизм эволюции организационно-функциональной структуры таможенных органов России. В главе предложена также методика анализа структурных сдвигов в организационной структуре таможенных органов, позволяющая определять основные факторы, вызывающие структурные сдвиги и влияющие на эволюцию таможенного института. Представлена модель организационной среды таможенных органов Российской Федерации.

Учитывая присущий государственным институтам консервативный характер, относительную устойчивость их организационных структур на длительных временных интервалах, а также то обстоятельство, что изменения в структуре подобных организаций системно отра-

' В частности, рассмотрены: инновационный подход, неомарксистский подход, ситуационная теория, теория ресурсовой зависимости, неоинституциональный подход, феноменологический подход, естественно-селекционный подход, институционально-эволюционный подход, концепция Левина, концепция организационного развития, концепция реинжиниринга, концепция биореинжиниринга, подход на основе «теории хаоса», теория жизненных циклов Адизеса, системный подход.

12

жают процесс эволюции института, проведен анализ изменений в организационной структуре ФТС России на базе документов архива ФТС России за 1986 - 2004 годы. В результате выявлен сектор устойчивой эволюции организационной структуры таможенных органов и основные механизмы структурных и функциональных изменений.

Определено, что главная пропорция устойчивой поуровневой концентрации организационных элементов для таможенных органов имеет следующие альтернативы: первая альтернатива - 1 управлению Центрального аппарата ФТС России (ЦА ФТС) соответствуют 10 или 11 таможен и от 32 до 39 таможенных постов, вторая альтернатива — 1 управлению соответствуют 7 таможен и от 22 до 24 таможенных постов. Следовательно, сектор устойчивой эволюции организационной структуры ФТС России ограничен следующими рамками: на каждое управление ЦА ФТС может приходиться от 7 до 11 таможен и от 22 до 39 таможенных постов.

Основными механизмами эволюции таможенных органов являются механизмы структурных изменений и механизмы функциональных изменений. Механизмы структурных изменений системы таможенных органов следующие: создание структурного подразделения; ликвидация структурного подразделения; преобразование/реорганизация подразделения (путем слияния, путем перемещения на минимально необходимый уровень иерархической структуры, путем разделения, путем присоединения, путем переподчинения).

Механизмами функциональных изменений системы таможенных органов являются: передача функции одного структурного подразделения другому подразделению, переход на минимально необходимый уровень иерархической структуры — по нисходящей и по восходящей; передача функции иным структурным подразделениям на горизонтальном уровне; передача функции иным государственным органам, организациям; ликвидация функции; создание функции; сокращение или расширение масштаба исполнения функции.

Концепция механизма структурно-функциональных изменений в системе таможенных органов реализуется через механизмы управления структурными изменениями на тактическом и стратегическом уровнях. Механизм тактического уровня нацелен на ликвидацию избыточных и создание, а также преобразование необходимых структурных подразделений системы таможенных органов в соответствии с потребностью в коррекции факторной и функциональной моделей системы таможенных органов. Механизм управления структурными изменениями стратегического уровня нацелен на оптимизацию системообразующих элементов и связей, структуры соответствующей системы управления, на определение рационального состава системных функций, реконфигурацию или развитие функциональной структуры.

Существование регрессионной зависимости «ЦА ФТС - таможни -таможенные посты» подтвердило наличие рациональной иерархии и присутствие логически выстроенного тактического межуровневого управления структурными изменениями в системе таможенных органов. Вместе с тем на фоне зависимости на иерархических уровнях системы таможенных органов присутствуют хаотические тенденции. Данный факт может свидетельствовать об отсутствии стратегических механизмов управления структурой таможенных органов «по вертикали».

В ходе исследования определено, что процесс структурной эволюции системы таможенных органов в 1986 - 2004 гг. проходил по следующей схеме: с 1991 по 1995 гг. задействован механизм создания подразделений, с 1999 по 2003 г. - механизм ликвидации подразделений, в 1991, 1995 и 2000 гг. - механизм реорганизации подразделений.

Цикл структурной эволюции системы таможенных органов на основе механизма создания подразделений составляет 5 лет: с 1991 по 1995 гг. Процесс структурных изменений проходит поуровнево преимущественно снизу вверх по иерархической структуре таможенных органов (рис. 2): 1991-1992 гг. — таможни, 1992-1993 гг. - таможенные посты, 1993 г. - РТУ, 1995 г. - ЦА ФТС.

Рис. 2. Динамика созданных структурных подразделений ФТС России за 1986 - 2004 гг.

В 1995 г. в структурных изменениях ЦА ФТС был задействован также механизм ликвидации подразделений. После чего, через 5 лет механизм ликвидации был внедрен на всех организационных уровнях системы таможенных органов, возможно как процесс устранения накопившихся диспропорций. Процедура ликвидации подразделений осуществлена за 5 лет (с 1999 по 2003 гг.). Она проходила поуровнево преимущественно сверху вниз (рис. 3): РТУ (1999-2000 гг.) - таможни (2000-2001 гг.) - таможенные посты (2001 г., 2003 г.) - ЦА ФТС России (2003 г.).

Рис. 3. Динамика ликвидированных структурных подразделений ФТС России за 1986 - 2004 гг. 15

Механизм реорганизации подразделений задействован в структурной эволюции с периодичностью 5 лет по следующей схеме: таможенные посты (1991 г.) - ЦА ФТС России (1995 г.)-таможни и РТУ (2000 г.).

Общая процедура преобразований по всей системе таможенных органов осуществлялась за 5 лет. Учитывая, что при этом система таможенных органов сохранила устойчивость в достижении поставленных целей на всем интервале структурных изменений, можно выдвинуть гипотезу, что для системы в целом цикл институциональных преобразований составляет около пяти лет, то есть соответствует интервалу стратегического управления или развития. Другими словами, процесс институциональных преобразований - это процесс развития таможенных органов, это долгосрочный, непрерывный, цикличный процесс, минимальный интервал которого составляет 5 лет.

Оценивая механизмы функциональных изменений на уровне таможен за 1986-2004 гг., можно выделить два временных периода: 1986-1991 и 1992-2004 гг. В интервале 1986-1991 гг. наблюдается использование механизма функциональных изменений - передача функций одного структурного подразделения другому подразделению, переход на минимально необходимый уровень иерархической структуры по восходящей. Основной наиболее распространенный вариант - передача функций по схеме «таможня -территориальная, региональная или республиканская таможня». Во втором периоде доминирует механизм передачи функции по нисходящей, используется чаще всего по следующей схеме «таможня - таможенный пост».

Оценивая наличие механизмов функциональных изменений на уровне таможенных постов, можно отметить доминирование передачи функций по восходящей — «таможенный пост - таможня».

В структурных изменениях присутствует значительная доля просто количественных изменений (поуровневое количественное перераспределение подразделений), причинами которых могут быть передача функций иным структурным подразделениям на горизонтальном уровне или влияние конъюнктурных факторов актуализации какой-либо из функций.

В целом, структурные изменения, происходившие на исследованном временном интервале, являются следствием недостаточно систематизированного процесса накопления качественно новых, полезных в перспективе свойств в самих связях и отношениях.

Для идентификации факторов, вызывающих структурные сдвиги и влияющих на эволюцию системы таможенных органов, предложена методика, базирующаяся на моделировании временных рядов со структурными сдвигами. Структурные сдвиги могут свидетельствовать о слабом стратегическом управлении структурными изменениями, отсутствии механизма предотвращения такого рода переломов. Также структурные сдвиги можно рассматривать как динамическую составляющую структурного развития, которая направлена на достижение целей. Действия, которые предпринимаются и будут предприниматься в сфере структурных сдвигов, имеют стратегическое значение, определяют будущее.

На основе проведенного анализа выявлены структурные сдвиги в организационной структуре таможенных органов в 1998 г. и 1-2 кварталах 2000 г. Выявлены факторы, вызвавшие структурные сдвиги и влияющие на эволюцию системы таможенных органов. Гипотеза о наличии связи между организационной структурой таможенных органов и макроэкономическими факторами (импорт, экспорт, а также сальдо торгового баланса) не подтверждается. К наиболее существенным внешним факторам, вызвавшим структурные сдвиги, относится политико-правовой фактор.1 Особо значимым также является переход к интенсивному фактору развития таможенной службы, то есть модернизация таможенной службы в рамках утвержденной

* В период с 1997 по 2р00 гг. приняты и реализуются следующие значимые правовые акты: Федеральный закон РФ от 21.07.97 № 114-ФЭ «О службе • таможенных органах Российской Федерации», Указ Президента РФ от 13.05.2000 К» 149 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Указ Президента РФ от 11.12.97 № 1278 «О мерах по оздоровлению государственных финансов». Указ Президента РФ от 26.05.98 Нг 597 «О мерах по обеспечению экономии государственных расходов», а также Постановление Правительства РФ от 02.08.2000 Кг 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной «ласти».

17

Правительством Федеральной целевой программы развития* таможенной службы Российской Федерации на 1996-1997 годы и на период до 2000 года.

К внутренним факторам, вызвавшим структурные сдвиги и повлиявшим на эволюцию системы таможенных органов, можно отнести следующие: громоздкая и затратная система органов управления таможенной службой; отказ от территориально-административного принципа построения региональных таможенных управлений и переход на функциональный принцип; принцип «один субъект РФ - одна таможня»; категорирование таможенных органов.

Сделано предположение, что указанные структурные сдвиги носят системный характер, инициированы государством и являются частью глобального макросдвига.

Для идентификации факторов, имеющих значение для прогнозирования дальнейшей эволюции системы таможенных органов, на основе выявленной ранее цикличности институциональных преобразований структурирован процесс организационной эволюции системы таможенных органов и определены его основные этапы, в рамках которых рассмотрена эволюция модели организационной среды таможенных органов: с 1986 по 1991 гг.; с 1991 по 1995 гг. (цикл структурных изменений с использованием механизма создания подразделений); с 1995 по 1999 гг.; с 1999 по 2003 гт. (цикл структурных изменений с использованием механизма ликвидации подразделений); с 2003 г. по настоящее время. Установлено, что имеют место качественные и, по сути, революционные, противоречивые трансформационные процессы, носящие признаки инерции и действительно качественных изменений.

Модель организационной среды системы таможенных органов характеризуется следующими специфическими свойствами: значимыми на всем периоде эволюции системы таможенных органов являются политико-правовые ситуационные факторы; источником изменений является государство; рационально сочетается централизованное и децентрализованное управление; внешняя среда изменчива и относительно неопределенна.

Анализ факторного пространства таможенных органов позволяет сформулировать следующее принципиальное положение: главным системным фактором, воздействующим на организационную структуру таможенных органов со стороны макросистемы, является политико-правовой фактор.

Далее в диссертации на основе анализа положений Таможенных кодексов Российской Федерации 1928, 1964, 1991, 1993, 2003 гг. проводится классификация функций таможенных органов РФ и предлагается группировка их на системные, базовые и временные. К системным функциям относятся фискальная, правоохранительная, обеспечение соблюдения законодательства, статистическая, функция в области обеспечения выполнения международных обязательств Российской Федерации в части, касающейся таможенного дела. К базовым - информационная, научно-исследовательская, контрольная, валютный контроль. К временным функциям можно отнести разработка вопросов таможенной политики, содействие развитию внешнеэкономических связей, защита прав интеллектуальной собственности.

В третьей главе «Формирование механизма управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации» разрабатывается инструментарий управления структурными и функциональными изменениями системы таможенных органов. Предложены методики оценки потенциала структурных и функциональных изменений и приведены методические положения по формированию программы структурно-функциональных изменений в системе таможенных органов.

Методика оценки потенциала структурных изменений таможенных органов (рис. 4), основываясь на статистике качеств и парадигме энтропии, позволяет исследовать влияние факторов на развитие системы таможенных органов и определить системные качества факторных моделей структурных подразделений. На основе системных качеств факторных моделей можно провести ранжирование структурных подразделений, которое целесообразно использовать при оценке деятельности, категорировании таможенных органов, а также для рационального применения механизмов структурных изменений.

Этап 1. Выбор множества факторов, определяющих потенциал структурных изменений

в системе таможенных органов *

Этап 2. Оценка качества базовых и результативных факторов *

_Этап 3. Оценка значимости факторов__

♦

Этап 4. Определение системного качества факторных моделей - + --

ОРГАНИЗАЦИОННО-ФАКТОРНАЯ МОДЕЛЬ СИСТЕМЫ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

_:_±_

Построение рейтингов факторных моделей структурных подразделений

*

Определение системного качества факторных моделей структурных подразделений

*

Оценка качества базовых и результативных факторов каждого структурного подразделения таможенных органов поуровнеао

Рис.4. Алгоритм оценки потенциала структурных изменений

Статистика качеств обеспечивает сведение факторов к единому основанию и позволяет провести сравнительный анализ структурных подразделений таможенных органов по ряду существенных факторов.

Парадигма энтропии позволяет определить значимость факторов факторных моделей таможенных органов. Чем больше энтропия фактора, тем больше он неупорядочен, тем больше его объективная значимость. Соответственно, на данные факторы должно быть направлено внимание руководства таможенных органов, нарастающая неупорядоченность этих факторов может внести дезорганизацию в деятельность системы таможенных органов и тормозить достижение планируемых результатов.

Оценка потенциала функциональных изменений направлена на создание системы эффективного исполнения функций, возложенных на таможенные органы. Алгоритмическая последовательность этапов оценки потенциала функциональных изменений представлена на рис. 5.

Ключевое значение принадлежит процессу мониторинга функций структурных подразделений ЦА ФТС, РТУ, таможен и таможенных постов. Мониторинг позволит: обеспечить прозрачность осуществления

20

функций для руководителей всех управленческих звеньев, осуществлять лучший контроль за деятельностью должностных лиц; регламентировать деятельность таможенной службы; принимать и реализовывать решения, обеспечивающие эффективное достижение возложенных функций; совершенствовать методы и функции управления.

Рис. 5. Алгоритмическая последовательность оценки потенциала функциональных изменений

Следующим шагом является разработка методических рекомендаций по формированию программы планомерного осуществления структурно-функциональных изменений, которая предусматривает ряд этапов: выявление системных проблем таможенных органов, требующих изменений в организационно-функциональной структуре системы таможенных органов; организационно-методическая подготовка решения проблем таможенной деятельности; целевой сбор, оценка и анализ информации, необходимой для проектирования, измерения и управления процессами организационно-функциональных изменений системы таможенных органов; разработка

плана действий по использованию механизмов организационно-функциональных изменений в системе таможенных органов; реализация плана организационно-функциональных изменений в системе таможенных органов; оценка эффективности программы организационно-функцнонапьных изменений системы таможенных органов и выработка корректирующих мероприятий.

В рамках каждого этапа предложены методы разработки и реализации проекта программы структурных изменений в системе таможенных органов. Оценкой изменений является результативность измененного режима функционирования системы таможенных органов на основе оценочного показателя затрат.

Основные выводы п предложения

1. Совершенствование системы управления является одним нз наиболее актуальных и практически значимых направлений развития таможенной службы Российской Федерации. Первостепенной задачей является повышение эффективности деятельности таможенной службы на основе разработки и внедрения современных методов эффективного и качественного управления, а также систем получения информации об эволюции организационной структуры, факторах, влияющих на нее, для принятия обоснованных и своевременных управленческих решений. Именно таким подходом, по мнению автора, является управление структурными изменениями, отражающее основные тенденции трансформации таможенной службы на современном этапе.

2. Уточнен понятийный аппарат, имеющий отношение к управлению структурными изменениями в системе таможенных органов. Даны определения понятиям «развитие», «структура» и «управление структурными изменениями», что дает системную основу для совершенствования управления таможенной службой.

3. В ходе исследования характера эволюции организационно-функциональной структуры таможенных органов России показано, что сектор устойчивой эволюции ограничен следующими рамками: на каждое управление ЦА ФТС России может приходиться от 7 до II таможен и от 22 до 39 таможенных постов. Исследование временных параметров структурных изменений позволило установить также, что для таможенных органов в целом цикл институциональных преобразований составляет около пяти лет, то есть соответствует интервалу стратегического управления.

4. Показано, что основными механизмами эволюции системы таможенных органов являются механизмы структурных и функциональных изменений.

Механизмы структурных изменений системы таможенных органов следующие: создание структурного подразделения; ликвидация структурного подразделения; преобразование/ реорганизация подразделения (путем слияния, путем перемещения на минимально необходимый уровень иерархической структуры, путем разделения, путем присоединения, путем переподчинения).

Механизмы функциональных изменений системы таможенных органов следующие: передача функции одного структурного подразделения другому подразделению, переход на минимально необходимый уровень иерархической структуры: по нисходящей (преобразование таможенного управления в таможню, таможни в таможенный пост, управления в отдел, отдела в отделение) и по восходящей (преобразование таможенного поста в таможню, таможни в таможенное управление, отделения в отдел, отдела в управление); передача функции иным структурным подразделениям на горизонтальном уровне; передача функции иным государственным органам и организациям; ликвидация функции; создание функции; сокращение или расширение масштаба исполнения функции.

5. Разработана концепция механизма управления структурно-функциональными изменениями на стратегическом и тактическом уровнях. Механизм управления структурными изменениями стратегического

уровня нацелен на оптимизацию системообразующих элементов, связей и

23

структуры системы управления, а также на определение рациЬнального состава системных функций, реконфигурацию или развитие ее функциональной структуры. Механизм тактического уровня нацелен на ликвидацию избыточных, создание и преобразование необходимых структурных подразделений системы таможенных органов.

6. Введены следующие группы функций таможенных органов Российской Федерации: системные, базовые и временные. К системным функциям относятся: фискальная (экономическая), правоохранительная, обеспечения соблюдения таможенного законодательства, статистическая, функция обеспечения выполнения международных обязательств Российской Федерации в части, касающейся таможенного дела. К базовым относятся: информационная, научно-исследовательская, контрольная, валютный контроль. В группу временных функций входят: разработка вопросов таможенной политики, содействие развитию внешнеэкономических связей, защита прав интеллектуальной собственности и т.п.

7. Предложена методика анализа структурных сдвигов в организационной структуре таможенных органов. С использованием методики определены факторы, вызвавшие структурные сдвиги в 1998 и в 2000 годах. К основным факторам отнесены политико-правовой фактор, модернизация таможенной службы, громоздкая и затратная система органов управления таможенной службы, отказ от территориально-административного принципа построения региональных таможенных управлений и переход на функциональный принцип, принцип: «один субъект РФ — одна таможня».

8. Дана характеристика организационной среды таможенных органов Российской Федерации: главным системным фактором, воздействующим на организационную структуру на всем периоде эволюции системы таможенных органов, является политико-правовой фактор; основной источник изменений - государство; в системе таможенных органов рационально сочетается централизованное и децентрализованное управление, внешняя среда изменчива и относительно неопределенна.

24

9. Разработана методика оценки потенциала структурных изменений в системе таможенных органов, основанная на принципах статистики качеств и парадигмы энтропии. Данная методика дает возможность отследить динамику изменений факторных моделей в системе таможенных органов, оценить значимость факторов, определяющих структурную эволюцию системы, и сформировать требования к механизму управления структурными изменениями на тактическом и стратегическом уровнях.

10. Предложена методика оценки потенциала функциональных изменений, направленная на создание системы эффективного исполнения функций, возложенных на таможенные органы, необходимая для содержательного понимания того, как функционирует система, каков механизм целепола-гания, и позволяющая сформировать требования к механизму управления функциональными изменениями на тактическом и стратегическом уровнях.

11. Разработаны методические рекомендации по формированию программы планомерного осуществления структурно-функциональных изменений, которая выступает как важнейшее средство механизма управления структурными и функциональными изменениями в системе таможенных органов.

Результаты диссертационного исследования могут быть положены в основу дальнейших исследований по управлению структурными изменениями в системе таможенных органов.

Публикации '

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Еабинская Н.В. Теоретические основы структурных изменений в таможенной системе // Таможня: история, теория, практика. Вып.Х1: Материалы конференции «Неделя науки»./Под ред. К.Д. Скрипника. - Ростов н/Д.: РИО Ростовского филиала РТА, 2004. - С. 84-90 (0,33 п.л.).

2. Еабинская Н.В. К вопросу об управлении структурными изменениями в таможенной системе: уточнение понятийного аппарата //Исследование проблем таможенного дела: Сборник научных трудов адъюнктов и соискателей РТА. - М.: РИО РТА, 2005. - С. 141-170 (1,4 п.л.).

3. Еабинская Н.В. Анализ изменений в организационной структуре таможенных органов Российской Федерации// Таможенное дело, экономика и право на Дальнем Востоке России./Под общ. ред. В.И. Дьякова. - РИО Владивостокского филиала РТА, 2006. - С. 13-28 (1,2 п.л.).

4. Еабинская Н.В. Анализ механизма управления структурными изменениями в таможенных органах Российской Федерации (организационный аспект) // Современное управление. - 2006. - № 3. - С. 45-59 (1,44 п.л.).

Сдано в набор 14.08.2006 г. Подписано в печать 14.08.2006 г. Формат 60x84/16. Печать офсетная. Бумага офсетная. Гарнитура «Times New Roman». Физ. печ. л. 1,5. Уч.-изд. л. 1,38. Усл. печ. л. 1,36. Тираж 75 экз. Изд. № 227. Заказ № ¿ГО$

РИО РТА, 140009, г. Люберцы Московской обл., Комсомольский пр., 4.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Бабинская, Наталия Владимировна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы формирования механизма управления структурными изменениями.

1.1. Сущность механизма управления структурными изменениями в организационных системах.

1.2. Современные подходы к управлению структурными изменениями в организационных системах.

1.3. Модели и методы управления структурными изменениями в организационных системах.

Глава 2. Методологический подход к управлению структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации.

2.1. Концепция механизма структурно-функциональных изменений в таможенных органах Российской Федерации.

2.2. Методика исследования структурных сдвигов в организационной структуре таможенных органов Российской Федерации.

2.3. Модель организационной среды таможенных органов Российской Федерации.

Глава 3. Формирование механизма управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации.

3.1. Методика оценки потенциала структурных изменений таможенных органов.

3.2. Методика оценки потенциала функциональных изменений таможенных органов.

3.3. Методические рекомендации по формированию программы структурно-функциональных изменений в системе таможенных органов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Дальнейшая интеграция российской экономики в мирохозяйственные связи, перспектива вступления России во Всемирную торговую организацию, масштабы и характер деятельности хозяйствующих субъектов, идеология всемерного содействия развитию торговой деятельности объективно выдвигают в число приоритетных направлений развития таможенной службы Российской Федерации повышение качества таможенных услуг, представляющих собой услуги государству и участникам внешнеторговой деятельности в форме таможенного регулирования и контроля. Обеспечение качества таможенных услуг определяет новые институциональные условия развития таможенной службы Российской Федерации, влечет за собой существенные структурные изменения в системе таможенных органов. В этой связи возникает необходимость в разработке и внедрении современных подходов и методов эффективного и качественного управления такими изменениями.

Начиная с 90-х гг. XX века, формируется новая методология управления -управление постоянными изменениями, идущая на смену производственной, маркетинговой и управлению тотальным качеством.

Однако управление структурными изменениями в системе таможенных органов как один из механизмов реализации стратегии развития таможенной службы не достаточно изучен. Научное решение данной проблемы позволит регулировать системные качества таможенных органов Российской Федерации на стратегических интервалах развития, обеспечит устойчивую эволюцию таможенных органов.

Степень разработанности проблемы. Общие закономерности структурных изменений, основные подходы к проблеме организационных изменений исследовали в своих трудах отечественные и зарубежные ученые А.И. Приго-жин, Н.Д. Кондратьев, В.В. Щербина, Е.П. Попова, П. Лоуренс, Дж. Лорш, Дж. Пфеффер, У. Старбак, М. Хэннен, Дж. Фримен, Ф. Хайек, Г. Саймон, Р. Нельсон, К. Вейк, М. Хаммер и Дж. Чампи, Ф. Гуияр, И. Адизес.

Проблемы разработки организационных структур управления нашли широкое отражение в трудах В.Ж. Дубровского, Ю.Ю. Екатеринославского, В.Л. Тамбовцева, B.C. Рапопорта, Б.З. Мильнера, Л.И. Евенко, Р. Акоффа, И. Ансоффа, Г. Минцберга, Дж. Вудворд, А. Чандлера, JI. Сейлза, Дж. Томпсона, Б. Скотта.

Однако работы перечисленных авторов имеют преимущественно теоретический характер, в них мало уделено внимания прикладным вопросам, ориентированным на решение широкого спектра практических задач, возникающих у современных государственных и коммерческих организаций.

Ведущая роль в разработке теоретических и методологических проблем управления в таможенных органах принадлежит ученым Российской таможенной академии: C.B. Барамзину, Н.М. Блинову, В.Ю. Диановой, В.В. Макрусеву, Э.П. Купринову и др. Следует при этом отметить, что многие аспекты управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации в своих исследованиях авторы отражают недостаточно.

Наличие нерешенных и дискуссионных вопросов, объективная необходимость их научного осмысления и комплексного анализа, сложность и многоплановость управления структурными изменениями предопределили выбор направления диссертационного исследования.

Цель исследования состоит в совершенствовании методологии управления структурными изменениями в системе таможенных органов на основе системного анализа эволюции ее организационно-функциональной структуры.

Основной задачей исследования является разработка методологического подхода и формирование механизма управления структурными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации.

Для достижения поставленной задачи в диссертации выполнены следующие этапы исследования:

- адаптирован понятийный аппарат теории управления структурными изменениями к таможенной специфике;

- рассмотрены современные подходы к управлению структурными изменениями в организационных системах;

- проанализированы модели и методы управления структурными изменениями в организационных системах;

- обоснована концептуальная модель механизма структурно-функциональных изменений в таможенных органах Российской Федерации;

- разработана методика оценки структурных сдвигов в организационной структуре таможенных органов;

- смоделирована организационная среда таможенных органов Российской Федерации;

- разработаны методики оценки потенциала структурных и функциональных изменений в таможенных органах;

- разработаны методические рекомендации по формированию программы структурно-функциональных изменений в системе таможенных органов Российской Федерации.

Объектом исследования является система таможенных органов Российской Федерации.

Предметом исследования является механизм управления структурно-функциональными изменениями в системе таможенных органов Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой послужили фундаментальные научные труды отечественных и зарубежных экономистов и социологов, специалистов в области теории управления.

Методологию диссертации составляют следующие методы исследования: системный подход, методы структурно-функционального анализа, методы статистического анализа, методы абстрагирования, экспертного и математического моделирования, приемы логического мышления, а также традиционные приемы социально-экономического анализа - наблюдения, сравнения и группировки.

Информационная база исследования представлена правовыми, нормативно-справочными материалами, монографиями, научными статьями, другими публикациями российских и зарубежных экономистов. Значительный информационный и фактологический материал получен на основе обработки документов архива Федеральной таможенной службы Российской Федерации (документы о выполнении поручений Верховного Совета РФ, Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Совета безопасности РФ, Государственной 5

Думы Федерального Собрания РФ; документы заседаний Коллегии ГТК России (ФТС России): протоколы, стенограммы и документы к протоколам; приказы ГТК России (ФТС России) по основной деятельности; документы Главного организационно-инспекторского управления ФТС России), статистических данных, представленных в материалах Госкомстата РФ, Управления таможенной статистики и анализа ФТС России, а также оригинальных расчетов автора. Это позволило обеспечить репрезентативность исходных данных, надежность научно-методологического инструментария, научную обоснованность выводов и положений диссертационного исследования.

Общая методическая схема исследования представлена на рис. 1.

Рис. 1. Методическая схема диссертационного исследования

Научная новизна результатов исследования заключается в развитии теоретических и методологических положений системного анализа эволюции организационно-функциональной структуры таможенных органов, формирования механизма и совершенствования системы управления структурными изменениями в таможенных органах. Получены результаты, которые могут быть охарактеризованы как приращение научно-методического обеспечения в области таможенного дела.

Наиболее существенные результаты исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту:

1. Теоретические аспекты структурных изменений в системе таможенных органов Российской Федерации, включающие: анализ основных понятий как элементов теории управления структурными изменениями и уточнение автором понятий: развитие, структура, управление структурными изменениями, идентифицированные с учетом специфики системы таможенных органов.

2. Концепция механизма структурных и функциональных изменений в системе таможенных органов.

3. Механизм эволюции организационно-функциональной структуры таможенных органов России, определяемый поуровневыми взаимосвязями и временными параметрами поуровневых локальных структурных изменений в системе таможенных органов Российской Федерации.

4. Методика анализа структурных сдвигов в организационной структуре таможенных органов, которая позволяет определить состав основных факторов, вызывающих структурные сдвиги и влияющих на эволюцию системы таможенных органов.

5. Алгоритм установления группы наиболее значимых факторов структурных изменений системы таможенных органов на основе парадигмы энтропии.

6. Методика оценки потенциала структурных изменений, позволяющая отследить динамику изменения системного качества факторной и функциональной моделей системы таможенных органов.

7. Методика оценки потенциала функциональных изменений в системе таможенных органов, позволяющая выявлять избыточные функции и предотвращать их появление, рационально применять механизмы функциональных изменений.

8. Методические рекомендации по формированию программы структурно-функциональных изменений в системе таможенных органов и оценке ее потенциальной эффективности.

Практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе теоретические выводы и научно-практические рекомендации могут быть использованы:

- в деятельности таможенной службы при реализации задач, определенных Концепцией развития таможенных органов Российской Федерации, Федеральной целевой программой развития таможенной службы РФ на период 20042008 гг. в части преобразования организационных структур таможенных органов для повышения эффективности их управляемости;

- при реформировании государственной службы Российской Федерации, проведении административной реформы;

- для разработки прикладных рекомендаций по оценке деятельности и ка-тегорированию таможенных органов, рационализации функциональной структуры таможенных органов;

- в научно-педагогической деятельности при подготовке учебных пособий, преподавании курсов «Менеджмент», «Управление в таможенных органах» в рамках учебного процесса Российской таможенной академии и других высших учебных заведений, а также в дополнительном профессиональном образовании для повышения квалификации руководства и иных должностных лиц таможенных органов.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования отражены в научных изданиях (список публикаций приведен в заключительной части автореферата) общим объемом 4,37 п.л.

Результаты, диссертационного исследования, выводы и предложения были представлены и обсуждены на региональной научно-практической конференции «Неделя науки» (г. Ростов-на-Дону, апрель 2004 г.); на научно-практической конференции «Развитие внешнеэкономической деятельности в Российской Федерации: таможенный аспект», (Российская таможенная академия, декабрь 2004 г.); на региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы таможенного дела на Дальнем Востоке: теория и практика», (г. Владивосток, декабрь 2005 г.); на научно-практической конференции «Таможня - инструмент развития экономики», (Российская таможенная академия, апрель 2006 г.).

Предложения и выводы исследования использованы:

- в научно-педагогической деятельности при подготовке учебных программ по дисциплинам «Стратегический таможенный менеджмент», «Менеджмент», «Стратегический менеджмент», при чтении лекционных курсов «Менеджмент», «Управление в таможенных органах»;

- в научно-исследовательской работе на тему «Разработка элементов теории управления развитием таможенной системы», выполняемой по плану НИР Российской таможенной академии в 2005,2006 гг.;

- в практической деятельности Федеральной таможенной службы Российской Федерации.

Структура работы. Структура работы отражает ее содержание и логику исследования и состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Бабинская, Наталия Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

1. Совершенствование системы управления является одним из наиболее актуальных и практически значимых направлений развития таможенной службы Российской Федерации. Первостепенной задачей является повышение эффективности деятельности таможенной службы на основе разработки и внедрения современных методов эффективного и качественного управления, а также систем получения информации об эволюции организационной структуры, факторах, влияющих на нее, для принятия обоснованных и своевременных управленческих решений. Именно таким подходом, по мнению автора, является управление структурными изменениями, отражающее основные тенденции трансформации таможенной службы на современном этапе.

2. Уточнен понятийный аппарат, имеющий отношение к управлению структурными изменениями в системе таможенных органов. Даны определения понятиям «развитие», «структура» и «управление структурными изменениями», что дает системную основу для совершенствования управления таможенной службой.

3. В ходе исследования характера эволюции организационно-функциональной структуры таможенных органов России показано, что сектор устойчивой эволюции ограничен следующими рамками: на каждое управление ЦА ФТС России может приходиться от 7 до 11 таможен и от 22 до 39 таможенных постов. Исследование временных параметров структурных изменений позволило установить также, что для таможенных органов в целом цикл институциональных преобразований составляет около пяти лет, то есть соответствует интервалу стратегического управления.

4. Показано, что основными механизмами эволюции системы таможенных органов являются механизмы структурных и функциональных изменений. Механизмы структурных изменений системы таможенных органов следующие:

- создание структурного подразделения;

- ликвидация структурного подразделения;

- преобразование/ реорганизация подразделения путем слияния;

- преобразование/ реорганизация подразделения путем перемещения на минимально необходимый уровень иерархической структуры;

- преобразование/ реорганизация подразделения путем разделения;

- преобразование/ реорганизация подразделения путем присоединения;

- преобразование/ реорганизация подразделения путем переподчинения.

Механизмы функциональных изменений системы таможенных органов следующие:

1) передача функции одного структурного подразделения другому подразделению, переход на минимально необходимый уровень иерархической структуры:

- по нисходящей - преобразование таможенного управления в таможню, таможни в таможенный пост, управления в отдел, отдела в отделение;

- по восходящей - преобразование таможенного поста в таможню, таможни в таможенное управление, отделения в отдел, отдела в управление;

2) передача функции иным структурным подразделениям на горизонтальном уровне;

3) передача функции иным государственным органам и организациям;

4) ликвидация функции;

5) создание функции;

6) сокращение масштаба исполнения функции;

7) расширение масштаба исполнения функции.

Основные механизмы функциональных изменений на уровне таможен и таможенных постов: передача функции одного структурного подразделения другому подразделению - переход на минимально необходимый уровень иерархической структуры по восходящей и по нисходящей.

5. Разработана концепция механизма управления структурно-функциональными изменениями на стратегическом и тактическом уровнях. Механизм управления структурными изменениями стратегического уровня нацелен на оптимизацию системообразующих элементов, связей и структуры системы управления, а также на определение рационального состава системных функций,

138 реконфигурацию или развитие ее функциональной структуры. Механизм тактического уровня нацелен на ликвидацию избыточных, создание и преобразование необходимых структурных подразделений системы таможенных органов.

6. Введены следующие группы функций таможенных органов Российской Федерации: системные, базовые и временные. К системным функциям относятся: фискальная (экономическая), правоохранительная, обеспечения соблюдения таможенного законодательства, статистическая, функция обеспечения выполнения международных обязательств Российской Федерации в части, касающейся таможенного дела. К базовым относятся: информационная, научно-исследовательская, контрольная, валютный контроль. В группу временных функций входят: разработка вопросов таможенной политики, содействие развитию внешнеэкономических связей, защита прав интеллектуальной собственности и т.п.

7. Предложена методика анализа структурных сдвигов в организационной структуре таможенных органов. С использованием методики определены факторы, вызвавшие структурные сдвиги в 1998 и в 2000 годах. К основным факторам отнесены политико-правовой фактор, модернизация таможенной службы, громоздкая и затратная система органов управления таможенной службы, отказ от территориально-административного принципа построения региональных таможенных управлений и переход на функциональный принцип, принцип: «один субъект РФ - одна таможня».

8. Дана характеристика организационной среды таможенных органов Российской Федерации: главным системным фактором, воздействующим на организационную структуру на всем периоде эволюции системы таможенных органов, является политико-правовой фактор; основной источник изменений - государство; в системе таможенных органов рационально сочетается централизованное и децентрализованное управление, внешняя среда изменчива и относительно неопределенна.

9. Разработана методика оценки потенциала структурных изменений в системе таможенных органов, основанная на принципах статистики качеств и парадигмы энтропии. Данная методика дает возможность отследить динамику изменений факторных моделей в системе таможенных органов, оценить значимость факторов, определяющих структурную эволюцию системы, и сформировать требования к механизму управления структурными изменениями на тактическом и стратегическом уровнях.

10. Предложена методика оценки потенциала функциональных изменений, направленная на создание системы эффективного исполнения функций, возложенных на таможенные органы, необходимая для содержательного понимания того, как функционирует система, каков механизм целеполагания, и позволяющая сформировать требования к механизму управления функциональными изменениями на тактическом и стратегическом уровнях.

11. Разработаны методические рекомендации по формированию программы планомерного осуществления структурно-функциональных изменений, которая выступает как важнейшее средство механизма управления структурными и функциональными изменениями в системе таможенных органов.

Результаты диссертационного исследования могут быть положены в основу дальнейших исследований по управлению структурными изменениями в системе таможенных органов.