Становление и развитие бюджетного федерализма в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Придачук, Максим Петрович

Введение.

I Теоретические основы бюджетного федерализма.

1.1. Федерализм как надстроечная (политическая) и базисная (экономическая) категория.

1.2. Содержание российского бюджетного федерализма.

1.3. Зарубежный опыт построения бюджетного федерализма.

II Механизм межбюджетных отношений и бюджетного регулирования как форма реализации бюджетного федерализма.

2.1. Содержание системы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.

2.2. Оценка действующего в России механизма межбюджетных отношений на уровне: федеральный центр - субъект федерации.

2.3. Эволюция трансфертной системы распределения финансовой помощи в России.

III Основные направления развития бюджетного федерализма и российской системы межбюджетных отношений.

3.1. Проблемы реформирования межбюджетных отношений и пути их решения.

3.2. Совершенствование трансфертной системы распределения финансовой помощи.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление и развитие бюджетного федерализма в России"

Бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, в России, как федеративном государстве, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения — отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих нижестоящим бюджетам. С другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

Таким образом, бюджетный федерализм на деле проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. В свою очередь, межбюджетные отношения опосредуют двуединый процесс: распределение доходных полномочий и финансовой помощи (доходов) между звеньями бюджетной системы; распределение расходных полномочий, прав и ответственности (расходов) между различными уровнями власти. В настоящее время накопилось много проблем как в доходной, так и в расходной составляющих общей системы межбюджетных отношений, и каждая из них заслуживает самостоятельного научного исследования. Настоящая работа посвящена проблемам разграничения расходных полномочий, распределения и перераспределения доходов между бюджетами различных уровней, поскольку они стоят сейчас наиболее остро в России.

В результате проведенной в 1993-1994 годах радикальной реформы межбюджетных отношений в российской практике были провозглашены новые подходы к построению бюджетного федерализма. Однако позитивный потенциал этой реформы был быстро исчерпан. Вновь стала намечаться тенденция к неформальным (договорным) индивидуальным согласованиям трансфертов, которые нередко рассчитываются на основе отчетов регионов о фактических расходах и доходах со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Такое положение противоречило курсу на дальнейшее развитие бюджетного федерализма в России, новым этапом которого стало принятие и одобрение Советом Федерации "Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах". Она призвана обеспечить сокращение встречных финансовых потоков, увязку всех форм межбюджетных отношений и усиление контроля за использованием средств финансовой поддержки регионов. Однако и в Концепции не решается проблема нерационального распределения нормативов регулирующих налогов, в результате чего большая часть регионов России остается нуждающейся в финансовой поддержке, не предусматривается механизм стимулирования территорий в максимальной мобилизации собственных доходов и не решается, в конечном счете, проблема разбалансированности бюджетной системы.

Таким образом, опять очевидным становится необходимость более полной реализации на практике принципов бюджетного федерализма путем дальнейшего реформирования межбюджетных отношений. В то же время, научное обеспечение решения этих проблем является недостаточным и зачастую отстает от потребностей практики. Все вышесказанное свидетельствует об актуальности названных проблем и необходимости более глубокой и детальной научной разработки вопросов взаимодействия бюджетов.

В настоящее время исследованию проблем взаимоотношений бюджетов различных уровней посвящены работы Ю.М. Артемьева, Ю.А. Беляева, Ю.А. Вавилова, Р.Д. Винокур, О.В. Врублевской, JI.A. Дробозиной, А.С. Игудина, И.К. Ларионова, О.В. Овсиенко, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.В. Радченко, В.М. Родионовой,

М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, А.В. Смирнова, М.И. Ходоровича, Д.Г. Черника, Н.А. Ширкевич и др. Указанные авторы сосредоточились на вопросах построения бюджетной системы в целом, бюджетного федерализма и составляющих его межбюджетных отношений с позиций их экономического содержания, форм реализации и направлений реформирования.

В то же время, в области теории и практики функционирования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений осталось еще достаточно либо малоисследованных аспектов, либо вопросов, требующих своего уточнения. Нередко рассмотрение названных проблем носит фрагментарный характер и необходим свежий взгляд на подходы к реализации принципов бюджетного федерализма через систему межбюджетных взаимоотношений.

Недостаточная объективность существующих подходов к построению межбюджетных отношений и отсутствие полнокровных федеративных отношений в России приводят к многочисленным конфликтам в этой сфере. До сих пор так и не сформирован окончательно эффективный механизм реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России, усиливается тенденция нерационального перераспределения расходных и доходных полномочий между органами власти и снижения финансовой устойчивости территориальных бюджетов. Все это актуализирует тему диссертационной работы и обуславливает необходимость дальнейшей ее разработки.

Основной целью диссертационного исследования является развитие теоретических основ и разработка адекватного механизма развития бюджетного федерализма в России и межбюджетных отношений в части распределения расходных полномочий и налогов по уровням бюджетной системы, обеспечения доходной самодостаточности региональных и местных бюджетов и упорядочения действующей трансфертной системы.

Для достижения основной цели в диссертации были поставлены следующие задачи: разработка теоретических основ построения бюджетного федерализма, как составной части федерализма в целом, и оценка соответствующего зарубежного опыта с позиций возможности его использования в России; проведение критического анализа процесса становления и развития бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и бюджетного регулирования в России, определение недостатков и основных направлений их дальнейшего реформирования; определение конкретных путей построения эффективного механизма межбюджетных отношений в России; разработка рекомендаций по упорядочению нормативно-методических основ бюджетных взаимоотношений и трансфертной системы распределения финансовой помощи между бюджетами различных уровней.

Предмет исследования составляют экономические отношения между органами власти различных уровней, связанные с разграничением расходных полномочий и доходов по звеньям бюджетной системы и с распределением финансовой помощи на основе принципов бюджетного федерализма, а также формы, методы и механизмы распределения и перераспределения средств между бюджетами.

Объектом исследования является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации, включая систему межбюджетных отношений, с учетом ее специфики и тенденций развития.

Методологической основой исследования послужили положения диалектики, исторического, логического и системного анализа, методы математической статистики, группировки и синтеза. Историко-логический подход применялся при анализе сложившихся теоретических версий бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; применение метода аналитических группировок позволило выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ дал возможность оценить условия развития регионов и определить адресность финансовой помощи.

Теоретическую базу исследования составляют законодательные акты, монографические работы и статьи ведущих отечественных и зарубежных экономистов по вопросам построения бюджетного федерализма, бюджетной системы, бюджетного устройства и процесса, распределения и регулирования доходной и расходной частей звеньев бюджетной системы, разработки бюджетной и налоговой политики.

Информационной базой работы послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Волгоградской области, материалы Минфина России, Госкомстата, Управления федерального казначейства по Волгоградской области, Управления финансов администрации Волгоградской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Волгоградской области, а также материалы, опубликованные в научной и периодической печати.

Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем: подходов, закономерностей, форм, принципов) бюджетного федерализма во взаимосвязи: общий федерализм (политический и экономический) -бюджетный федерализм - межбюджетные отношения - бюджетное регулирование; систематизированы, уточнены и конкретизированы общие методологические подходы, направленные на укрепление бюджетного федерализма и реформирование межбюджетных отноц ий, в частности, существенное сокращение перечня предметов сов стного ведения федерального центра и субъектов Федерации путем четкого законодательного разграничения полномочий и функций между ними, проведено комплексное исследование содержания (сущности, расширение практики использования метода квотирования налоговых ставок при разграничении доходов между региональными и местными бюджетами; предложены новые концептуальные подходы к построению бюджетного федерализма и реформированию межбюджетных отношений, предполагающие повышение собственных доходов субфедеральных и местных бюджетов до уровня, полностью покрывающего защищенные статьи их текущих расходов, сочетание единых и дифференцированных долговременных нормативов отчислений от регулирующих налогов в эти бюджеты, дифференциацию нормативов таких отчислений и предоставление различных форм прямой финансовой помощи с учетом критерия достаточности или недостаточности контингента регулирующих налогов, установление конкретных размеров нормативов отчислений от последних после обеспечения необходимого уровня закрепления собственных доходов; на основе обобщения, развития и адаптации зарубежного опыта к российским условиям рекомендованы к использованию основополагающие бюджетно-налоговые подходы и механизмы их реализации для разработки предложенной автором Программы развития депрессивных и отсталых ("проблемных") территорий в России; с целью сокращения числа дотационных регионов и устранения нерациональных встречных финансовых потоков рекомендовано пересмотреть в сторону увеличения единые нормативы отчислений от основных регулирующих налогов (НДС и налога на прибыль) путем их дифференциации, а также использовать элементы методологических подходов, используемых зарубежными странами, при разграничении налоговых доходов по вертикали бюджетной системы (в частности, модели "непересекающихся" собственных налогов); разработан комплекс мер и рекомендаций по обеспечению самодостаточности собственных бюджетных средств регионов для финансирования минимальных бюджетных расходов и по реализации принципа "финансового федерализма" (гарантированного получения субъектом федерации собственных и перераспределенных средств для полного финансового обеспечения минимально необходимых государственных стандартов с учетом специфики каждого региона); предложены основополагающие подходы к определению минимальных государственных социальных норм и нормативов, учитывающих различия субъектов федерации; согласуясь с концепцией эволюционного реформирования межбюджетных отношений, рекомендован комплекс адекватных направлений и конкретных мер, в частности, оптимизация долевого распределения доходов от основных федеральных регулирующих налогов, установление субъектами федерации территориальной надбавки в ограниченных пределах к налогу на прибыль или налогу на доходы физических лиц (по выбору региона), предоставление регионам субвенций в форме инвестиционных налоговых кредитов, права отдельным субъектам федерации и муниципальным образованиям согласовывать в договорах дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов, а также права неисполнения переданных расходных полномочий в случае невыделения в законе о бюджете на очередной год отдельной строкой суммы бюджетных компенсаций; принципиально уточнены различия таких ключевых понятий, наиболее часто отождествляемых в практике межбюджетных отношений, как трансферты и бюджетные компенсации, дотационность и депрессивность; дана подробная расшифровка основных статей предлагаемого автором к принятию специального федерального закона о депрессивных территориях; разработана принципиально новая методика формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов с введением инвестиционного компонента в форме Фонда развития регионов и с выделением субвенционной и дотационной составляющих.

Теоретическая значимость диссертации заключается в развитии методологических основ бюджетного федерализма и в подведении теоретической базы под процесс реформирования межбюджетных отношений. Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений, направленных на обеспечение финансовой устойчивости регионов, уточнение нормативной базы межбюджетных отношений, разрешения конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий. Результаты научного исследования содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, распределением и перераспределением денежных средств между федеральным, региональным и муниципальными органами власти.

Теоретические и отдельные практические положения и результаты исследования используются в учебном процессе на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета в процессе преподавания курса "Бюджет и бюджетная система", а также в работе Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Волгоградской области и Управления финансов администрации Волгоградской области.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Придачук, Максим Петрович

Заключение

Проведённое исследование проблем формирования межбюджетных отношений позволило автору обосновать ряд выводов и рекомендаций по их совершенствованию.

Как известно, до 1991 года в СССР существовал единый государственный бюджет, в состав которого входили союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и местные бюджеты. При этом каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий. Бюджетная система того времени отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджета союзных республик. Очевидно, что такая ситуация в межбюджетных отношениях с вышестоящими бюджетами не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах.

Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений в России возникла с провозглашением 12.06.1990 года Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, подписанием Федеративного договора 31.03.1992 года и принятием новой Конституции 12.12.1993 года, которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство. Новая организация межбюджетных отношений органов государственной власти федерации и её субъектов должна была отвечать федеративным принципам организации вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления нынешнего социально-экономического кризиса. Базовые принципы её должны соответствовать принципам бюджетного федерализма. Сегодня для бюджетной системы России основными проблемами, от решения которых зависит успех политики в этой сфере, являются следующие:

1) Проблема распределения функций по финансированию тех или иных расходов между федерацией и её субъектами, то есть проблема перегруппировки расходов по уровням бюджетной системы;

2) Проблема распределения доходных источников между бюджетами разных уровней;

3) Проблема выравнивания доходной обеспеченности бюджетов субъектов федерации;

В настоящей работе мы провели детальный анализ теоретических и практических аспектов функционирования системы межбюджетных отношений в условиях становления российского федерализма. Нами сделаны выводы о несовершенстве законодательной базы, выявлены недостатки, сохраняющиеся на уровне федерации и её субъектов, дана обоснованная оценка проводимых мероприятий по реформированию межбюджетных отношений. Необходимость разграничения совместных расходных полномочий всех уровней власти была подтверждена тесной взаимосвязью с достижением реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, стимулированием повышения уровня мобилизации их собственных доходов и другими факторами.

В результате проведённого исследования и анализа теоретического и практического материала мы пришли к следующим выводам:

1) В последние годы, сосредоточившись на механизме трансфертов, оставлены в стороне вопросы совершенствования другой важной части межбюджетных отношений - распределения налоговых источников между уровнями бюджетной системы. Их удельный вес в общей сумме средств бюджетного регулирования продолжает оставаться сравнительно низким. Здесь наблюдается один из главных недостатков бюджетной системы Российской Федерации - чрезмерно большая сфера межбюджетных отношений как следствие низкого уровня собственных доходов, то есть закреплённых полностью или частично за соответствующим бюджетом, территориальных бюджетов. Если сравнить уровень этих доходов с уровнем отчислений от регулирующих доходов в общей сумме этих двух составляющих доходной части консолидированных бюджетов регионов, то соотношение будет далеко не в пользу собственных доходов территорий.

К тому же нормативы большинства отчислений от регулирующих налогов в региональные бюджеты практически не снижались, а часть налога на прибыль, зачисляемая в региональные бюджеты, больше напоминает закреплённый доходный источник.

Это значит, что часть регулирующих доходов можно закрепить и на постоянной основе, повысив уровень собственных доходов территорий без ущерба для федерального бюджета.

2) Другая проблема — большие встречные потоки внутри бюджетной системы, но её также можно решить. Основная причина этого - одинаковые для всех регионов нормативы отчислений от регулирующих налогов по соответствующим их видам. А это значит, что регулирующие налоги по существу перестают выполнять свою регулирующую функцию, так как не могут учитывать особенности каждой территории. И вся нагрузка по бюджетному регулированию, с учётом таких особенностей, переносится на прямые перечисления из федерального бюджета, в различных формах.

Между тем, по мнению автора, единый подход к территориям не в одинаковых (единых) нормативах отчислений, а в едином методе их распределения. Именно так и формируются трансферты - по единой методике определяются различные доли субъектов федерации в ФФПР. Мы полагаем, что введение единых размеров отчислений от регулирующих налогов в середине 90-х годов прошлого столетия было связано с политической слабостью федерального центра, который не имел возможности равноудалить все субъекты федерации, из-за чего изменения ставок от регулирующих налогов для различных регионов носили субъективный характер. Однако, теперь в условиях усиления вертикали власти возможно введение дифференцированных ставок отчислений от регулирующих налогов.

3) В перспективе необходимо рассмотреть вопрос о поэтапном отказе от разделения налогов на «собственные», «закреплённые» и «регулирующие». Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было «расщепления», с нашей точки зрения, должны направляться в федеральный бюджет, региональные налоги — только в региональные бюджеты, местные налоги — в местные бюджеты. Соответственно, налоговое законодательство должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу «один налог - один бюджет» при существенном расширении (в рамках «закрытого» перечня налогов) налоговых полномочий региональных и особенно местных властей.

4) Учитывая, что задача сбалансированности бюджетов - это, прежде всего, функция органов власти на каждом уровне, важно предоставить субъектам федерации и органам местного самоуправления некоторые права в области налогообложения, не приводящие к множественности налогов и сборов. Лучшим для этого явилось бы право на установление в ограниченных пределах территориальной надбавки к ставке одного из федеральных налогов. Подобный метод имелся в России в 20-х годах прошлого века, когда в соответствии с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 16 ноября 1922 года «О доходах, обращаемых на усиление местных средств» надбавки к государственным налогам и сборам были введены по таким налогам, как промысловый налог, судебная пошлина, нотариальный и гербовый сборы. Подобный метод сегодня практикуется в ряде зарубежных государств, например, Франции.

5) На сегодняшний день по вопросам межбюджетных отношений имеется определённое количество индивидуальных соглашений между федеральным центром и субъектами федерации. Предусмотренные выше меры по сокращению встречных финансовых потоков, в случае их реализации, в значительной степени устранят потребность в таких соглашениях. В то же время в целях снятия сомнений в том, что подобные соглашения заключаются без ущерба для других регионов, а также для большей ориентации субъектов федерации на сочетание своих интересов с интересами всех членов федерации, необходимо чтобы такие соглашения проходили ратификацию в Совете Федераций.

6) Одной из наиболее острых проблем, определяющих весь характер социально-экономических отношений, является несбалансированность бюджетных ресурсов и государственных обязательств. В результате государство не выполняет часть взятых на себя обязательств. Необходимо пересмотреть объём и структуру государственных обязательств, осуществить переход к адресному оказанию социальной помощи, что позволит увеличить размер пособий и других выплат наиболее нуждающимся.

7) Избыточные обязательства государства являются причиной слишком высокого налогового бремени. Многочисленные льготы и неравное отношение налоговых органов к налогоплательщикам делают налоговую систему несправедливой. Необходима отмена неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономику налогов и льгот, зачётов, отсрочек, специальных соглашений с отдельными налогоплательщиками.

8) По нашему мнению, следует завершить разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами различных уровней.

9) В бюджетном законодательстве следует определить предоставление бюджетных компенсаций в достаточном объёме как минимальное условие для начала оказания дополнительной финансовой помощи, для того, чтобы исключить ситуации, когда территория, не получив в необходимом объёме средства для осуществления переданных полномочий от органов власти вышестоящего уровня, вынуждена получать ссуду или дотацию.

10) Необходима разработка механизма стимулирования территорий к наиболее полному использованию собственного налогового потенциала и сокращению неэффективных расходов, для чего следует сделать обязательным условием предоставления финансовой помощи наличие у территории соответствующей программы по мобилизации доходов и сокращению расходов.

Министерству финансов с соответствующими министерствами разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет одним из важнейших условий выделения финансовой помощи. Основными параметрами должны быть приоритетность расходов (образование, здравоохранение, культура) в расходах регионального бюджета, активность инвестиционной политики, доля населения в оплате издержек жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта, предельный объём бюджетных заимствований и гарантий, а также налоговых освобождений и льгот.

11) Одним из серьёзных пробелов в бюджетном законодательстве является отсутствие закона о минимальных государственных социальных стандартах, которые позволили бы перейти к формированию межбюджетных отношений на более объективной основе.

12) На взгляд автора, необходима разработка и принятие федерального закона о депрессивных территориях, в котором будут заложены правовые основы для их федеральной и региональной поддержки, разработаны обоснованные критерии депрессивности территории. Для выравнивания уровней развития социальной инфраструктуры регионов предусматривать в федеральном бюджете капитальные субвенции, определяемые на основе единой для всех регионов методики.

13) Следует ввести практику проведения ревизий по составлению и исполнению территориальных бюджетов. Уклонение от контроля за использованием бюджетных средств должно быть обусловлено полным отказом от получения трансфертов, субвенций, дотаций из вышестоящего бюджета.

14) Для повышения прозрачности и объективности методик образования и распределения Фонда финансовой поддержки регионов следует оформлять данные методики в виде приложения к закону о федеральном бюджете на соответствующий год.

Действующая Концепция реформирования межбюджетных отношений не в полной мере содержит все необходимые условия для формирования в России эффективной системы бюджетного федерализма. В основном она направлена на совершенствование форм и механизмов финансовой поддержки субъектов федерации. Однако, помимо решения этих задач необходимо реформирование двух других основополагающих блоков системы межбюджетных отношений - разграничения расходных полномочий не только на уровне «Федерация — субъект федерации», но и на уровне «субъект федерации — муниципальное образование». Требует совершенствования законодательное регулирование заимствований на региональном и местном уровне, должна быть усилена правовая и методическая база управления региональными и местными финансами.

В связи с этим представляется целесообразным продолжение начатой реформы в рамках более широкой и комплексной Концепции реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов в Российской Федерации на 2003-2005 годы, которая могла бы стать составной частью среднесрочной стратегии развития Российской Федерации.