Становление налогового администрирования в России тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Александрова, Ирина Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ НАЛОГОВОГО 13 АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

1.1. Налоговое администрирование в научно-понятийной системе теории 13 финансов

1.2. Организационные и функциональные аспекты налогового админист- 36 рирования в зарубежных странах

1.3. Этапы становления налоговой системы России и развитие института 54 администрирования

2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ СИСТЕМЫ НАЛО- 70 ГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

2.1. Институциональные приоритеты налогового администрирования

2.2. Типология и сегментация налогового администрирования на регио- 79 нальном уровне

2.3. Взаимодействие институтов государства в системе налоговых отно- 113 шений

3. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ СТАНДАРТОВ НАЛО- 126 ГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

3.1. Организационно-методические основы сервиса налогового админист- 126 рирования и обеспечения его качества

3.2. Система стандартов налогового администрирования в механизме 136 модернизации налоговых органов

3.3. Паспорт налогового администрирования как способ обоснования и 149 аналитической оценки параметров налогового сервиса

Диссертация: введение по экономике, на тему "Становление налогового администрирования в России"

Актуальность темы исследования. Налоговые институты являются неотъемлемой частью динамично развивающейся социально-экономической системы государства, процесс их реформирования требует определения стратегии и тактики преобразований, что, в свою очередь, обуславливает необходимость проведения теоретических и практических исследований в сфере налоговых отношений. Развитая рыночная инфраструктура включает формирование эффективных налоговых механизмов, обеспечивающих рост бюджетных доходов и регулирование экономических процессов, поэтому принципиально важным представляется взгляд на налоговую систему как институциональное единство законодательства, администрирования, отдельного налогоплательщика, гармонизирующее экономические отношения общества. В этой связи возникает необходимость в качественно ином функционировании налоговой системы, построенной на современных принципах государственного управления гражданским обществом в социально ориентированном рыночном хозяйстве. Одной из составляющих фундаментальных преобразований налоговой системы выступают становление и развитие института налогового администрирования. Исследование института налогового администрирования востребовано также возникшим несоответствием между уровнем управления налоговой системой и законодательно-нормативным обеспечением, существующим интеллектуальным, техническим и организационным потенциалом налоговых органов. Налоговое администрирование является сложным социально-экономическим и политическим явлением, отражающим степень развитости рыночной инфраструктуры, механизмов государственного управления, принципов гражданского общества. Поэтому его изучение осуществляется посредством выявления, анализа и прогнозирования развития его институциональных основ. Использование институциональной) подхода позволяет рассматривать реформирование налого вого администрирования как гармоничный элемент системы институциональных преобразований и рыночных трансформаций, что крайне актуально для формирования научно обоснованной стратегии развития отечественной экономики. Исследование процессов становления института налогового администрирования непосредственно связано с поиском путей повышения эффективности действия всей налоговой системы, с обеспечением роста налоговых поступлений в бюджет. Это актуализирует тему настоящего исследования.

Степень изученности проблемы. Налоговая тематика привлекательна и популярна, однако специальных исследований в области институциональных проблем налогового администрирования нет. Исследованы отдельные философские проблемы государственного налогового управления, в учебниках и учебных пособиях находят отражение вопросы налогового менеджмента на предприятиях. Среди теоретических работ можно выделить несколько журнальных статей в специальных выпусках. Из публикаций, посвященных практике налогового администрирования, большинство носит информативно-прикладной, прагматический характер без основательного, тем более научного анализа. Институциональные проблемы реформирования налоговой системы анализируются в работах В. Волконского, Г. Клитнера, В. Полтеровича, А.Шаститко. В полемической форме с историографией изложена институциональная теория в книге А.Н. Олейника. Имеются фундаментальные исследования зарубежных авторов О. Уильямсона, Н. Дуглас, К. Макконел, С. Брю, М. Меекон, М. Альберт, Ф. Хедоури. Различным аспектам налогового управления посвящены научные работы А. Брызгалина, А. Бочкарева, Ф. Банхаевой, Л. Ду-канич, А. Медведева, В. Панскова, Т. Юткиной. Обращают на себя внимание научные статьи в периодической печати, посвященные налоговому администрированию, таких авторов, как В. Бурцев, М. Высоцкий, Р. Галимзянов, А.Емельянова, В. Перонко. Необходимо отметить, что при анализе и изучении вопросов налогового администрирования больше внимания уделяется его технологическим и функционально-организационным аспектам, в то время как институциональные характеристики и системная взаимосвязь с реформой государственного управления на основе развития механизмов гражданского общества практически не рассматриваются. Даже краткий обзор исследований дает основание убедиться в правильности выбора и актуальности темы диссертационной работы. Общественная значимость, отсутствие теоретико-методологических разработок по налоговому администрированию и научных обобщений практической деятельности налоговых органов, а также научный и практический интерес диссертанта как специалиста обусловили выбор темы и логику исследования.

Цель диссертационной работы заключается в исследовании институциональных преобразований системы налогового администрирования и разработке концептуальных положений по реформированию налоговых органов. Цель достигается последовательным решением следующих задач: дать оценку качества и уровня использования потенциала российской налоговой системы с позиций современного институционализма; уточнить содержание налогового администрирования, установить взаимосвязь с налоговой политикой; выработать положения по совершенствованию налогового администрирования на основе научного анализа отечественного и зарубежного опыта и определить новые направления в стратегии налогового администрирования; сформулировать типологию налогового администрирования на региональном уровне и раскрыть особенности региональной компоненты управления налогами; разработать концепцию налогового администрирования как сервисной деятельности государственных органов, раскрыть его качественные характеристики и обосновать систему стандартов.

Объектом исследования является функциональная деятельность налоговых администраций в системе управления налоговыми отношениями.

Предметом исследования выступает налоговое администрирование, институциональный механизм которого призван обеспечивать рациональное функционирование налоговой системы.

Теоретико - методологическую базу исследования составляют труды классиков экономической науки, фундаментальные и прикладные работы отечественных и зарубежных ученых в области развития и становления налоговой системы.

Инструментарно - методический аппарат диссертационного исследования включает принципы системно-функционального подхода, разработанные отечественными и зарубежными учеными. При обосновании теоретических положений и аргументации выводов активно использовались общенаучные методы: сравнительный, структурно-функциональный, анализа и синтеза, а также частные методические средства экономических разработок: экономико-статистические группировки, прогнозные оценки, моделирование экономических явлений, динамические ряды и др.

Информационно - эмпирической и нормативной базой исследования послужили законы Российской Федерации, постановления Правительства РФ, нормативные акты субъектов Федерации, статистические данные Госкомстата России и Ростовского областного комитета государственной статистики, Управления МНС России по Ростовской области, материалы монографий, статей в периодических изданиях отечественных и зарубежных экономистов, научно-практических конференций, а также результаты собственных эмпирических исследований автора.

Положения диссертации, выносимые на защит}':

1. Налоговое администрирование является процессом управления деятельностью налоговых органов по реализации их должностных обязанностей, осуществляемых посредством планирования, организации и контроля в целях повышения собираемости налогов, улучшения обслуживания налогоплательщиков и повышения эффективности функционирования самих налоговых органов. Понятие «налоговое администрирование» выражает конкретную специфическую форму взаимоотношений государства и налогоплательщика в рамках налоговой системы. Совершенствование налогового администрирования является важнейшим фактором реализации налоговой реформы.

2. Типология регионального налогового администрирования включает три типа администрирования: организационное, законодательное и конкретных налогов. Установлен приоритет организационного администрирования, который включает нетрадиционный блок решений, основанный на инициативе, обобщении, научном поиске.

3. Планирование контрольной работы налоговых органов в автоматизированном режиме с использованием математических и статистических моделей, обеспечивает результативность мониторинга посредством комбинирования модели бинарного отклика с регрессионными моделями. Конечная информация решаемых задач по отбору налогоплательщиков прогнозирует н£ только конкретные организации для проверки, но и ожидаемый размер доначислений.

4. Использование институционального подхода к исследованию процессов становления и развития налогового администрирования расширяет и углубляет концепцию сервисной деятельности налоговых органов. Определены основные направления совершенствования сервисной системы налогового администрирования: функциональное построение, самоначисление, использование электронных форм документов, повышение уровня информатизации и обеспечение безопасности информационных ресурсов.

5. Качество услуг налогового администрирования - это совокупность характеристик, определяющих способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности налоговых процессов. На основе анализа ин-ституциализации налогового администрирования обоснована концепция его качественного развития, включающая разработку модели сервиса налогового администрирования и ее внедрения, использование передовых технологий, современной компьютерной и коммуникационной техники, эффективного менеджмента с учетом специфики государственного управления, разработку системы стандартов. Базовые принципы и методическое обеспечение стандартов на услуги налоговых органов обеспечивают организационно — методический механизм их перестройки и модернизации в соответствии с современными требованиями функционирования государственных учреждений.

Научная новизна результатов диссертационного исследования заключается в обосновании и развитии методологии изучения институциональных основ налогового администрирования и формировании системы стандартов в данной сфере. Элементы реального приращения научного знания состоят в следующем: обоснована авторская позиция сущности налогового администрирования, .которая определяется как управление налоговыми отношениями с ломо-щью налоговой политики и участием органов власти в реформировании налоговой системы. Сформулированы понятие и научные принципы построения налогового администрирования, его методологическая база для формирования общественных институтов; предложена научная классификация принципов налогового администрирования: сущностные, методологические и правил административной деятельности, определена совокупность действий по их реализации для разных уровней управления; разработана типология форм налогового администрирования на региональном уровне на основе сегментирования управленческих решений: по стандартности, традиционности, зрелости, проблемности; обоснованы метод изучения позитивных и негативных характеристик администрирования новых налогов и способ законодательных инициатив по регулированию их последствий; определены основные принципы построения системы стандартов в области налогового обслуживания: многоуровненость, паспортизация, достаточная информатизация, обеспечивающие формирование оценки качества функционирования института налогового администрирования; разработан алгоритм принятия оптимального решения по отбору налогоплательщика для контроля на основе использования математических и статистических моделей.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в разработке системы стандартов налогового администрирования на базе институционного подхода к преобразованиям налоговой системы России. Теоретические положения, касающиеся научных принципов построения налогового администрирования, типологии форм его реализации на региональном уровне, системы стандартов в области налогового обслуживания, включающей много-уровненость, паспортизацию, достаточную информатизацию, имеют значение для углубления и систематизации научных взглядов в области становления налогового администрирования. Выводы диссертационного исследования относительно планирования контрольной работы налоговых органов в автоматизированном режиме, разработанная форма «Паспорта налогового администрирования», содержащая характеристики технологических, организационных показателей, параметры материально - технической оснащенности и алгоритм контрольной работы налоговых инспекций, представлены в Управление МНС России по Ростовской области. Материалы исследования используются также в образовательном процессе Ростовского государственного экономического университета при чтении учебных курсов «Налоговый менеджмент», «Налоги и налогообложение», «Налоговое планирование».

Апробация результатов исследования. Соискатель выступала в 20002003 гг. с докладами и сообщениями на региональных, межвузовских и вузовских научных и научно-практических конференциях в г.г. Ростове-на-Дону, Краснодаре, Ставрополе, Кисловодске.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 4 научные работы общим объемом 8 п.л.

Структура диссертации соответствует теме, целям и задачам исследования. Диссертация изложена на 214 страницах, состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы, 8 приложений. Работа проиллюстрирована 11 таблицами, 16 рисунками, 2 диаграммами.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Александрова, Ирина Юрьевна

Основные выводы, полученные в ходе сравнительного анализа, сводятся к следующему: о вопрос по поводу приоритетов при определении доминантной функции в налоговой системе Российской Федерации не решен, обе функции реализуются в России неудовлетворительно, преобладает фискальная функция, экономическая реально не используется; о наиболее сильной стороной реализации фискальной функции являются налогообложение хозяйствующих субъектов и косвенное налогообложение; о наиболее слабой стороной налогового администрирования в России в отношении фискальной функции является недоиспользование возможностей налогообложения физических лиц и собственности; о в отношении экономической функции выявлен низкий уровень реализации инвестиционного, отраслевого и конкурентного потенциалов. В сравнительном анализе внимание акцентировалось на функционально-элементных характеристиках государственных налоговых систем. Между тем для полноты представлений о путях оптимизации налогового администрирования важны и другие акценты, в частности, направленные на принципы налогообложения, а также на величину и распределение совокупного налогового бремени.

Заметим, что во всех публикациях по налоговой тематике, как правило, подчеркивается мысль о незыблемости принципов налогообложения, сформулированных А. Смитом [134], их актуальности для современной экономики. Однако существует и иное мнение. Например, многие из классических принципов сегодня не совсем актуальны, некоторые почти не соблюдаются, другие не имеют четких, точных и конкретных формулировок, а потому позволяют трактовать их так, что в результате сущность принципов искажается или становится прямо противоположной. Принцип справедливости и равномерности изначально понимали как принцип равного обложения, т.е. все должны платить одну и ту же сумму (например, подушная подать, введенная в России в 1722 г.). Затем мнение относительно этого принципа трансформировалось, и его стали понимать как декларирующий пропорциональное обложение (например, поимущественный налог в России). На практике не соблюдается принцип равномерности распределения СНБ по различным секторам экономики. Предприятия промышленности, из которых примерно 30% нерентабельны или убыточны, обеспечивают около 40% налоговых поступлений. Известны случаи лоббирования интересов крупного финансово-промышленного капитала.

Главным является то, что все основополагающие принципы налогообложения в скрытой форме подводят к выдвижению на первый план так называемого принципа платежной способности, который никогда не считался основным, но фактически именно он всегда становился основополагающим при построении любой налоговой системы. Смысл этого принципа немецкий ученый расшифровывал как «бери, где можно». Все налоговые системы раньше и сегодня построены исключительно согласно этой расплывчатой доктрине.

Одним из приоритетов государственного налогового администрирования выдвигается введение новых налогов, заменяющих действующие или дополняющих, обновляющих их состав. Государство, вводя новые налоги, фактически утяжеляет налоговое бремя, но сделать это пытается незаметно, стараясь различными способами, даже путем самоубеждения завуалировать настоящую цель, показать^что хозяйствующий субъект несет не такое уж непосильное бремя налогов. Сторонникам ввода новых налогов помогает «научная» классификация их на прямые и косвенные. Высказывается и другое мнение, что эта клас сификация в сегодняшних условиях потеряла свою актуальность и не может j служить теоретической базой для ввода в действие дополнительных налогов. I Например, причину превалирующей доли косвенных налогов в доходах феде-j рального бюджета доктор экономических наук Б.Х. Банхаева видит в простоте jвзимания и администрирования этого вида налогов и в возможности перело-| жить тяжесть его уплаты на население [31]. Она считает, что НДС уплачивается I не хозяйствующим субъектом, а населением и потому не влияет на налоговое

• бремя. Оппонируя мнению Б.Х. Банхаевой, выразим противоположный взгляд I i на понимание роли косвенного налогообложения. Присоединимся к мнению о | том, что НДС, акцизы, налоги с оборота, на имущество и на прибыль уплачи-! ваются именно хозяйствующим субъектом, напрямую увеличивая его совокупное налоговое бремя на том основании, что мы говорим о хозяйствующем I j субъекте. Благодаря его деятельности, бюджеты любого уровня получают от 80 I до 90% налоговых доходов, и поиск государством средств в иных областях i фактически не приносит фискального результата. Далее кривая Лаффера неоднократно доказывает, что с ростом уровня со-|вокупного налогового бремени СНБ (ближе к 100%) снижается интерес хозяйI ствующего субъекта к развитию производства или (как вариант) хозяйствую! щий субъект укрывает свои доходы. Однако существовал принцип, ныне неза служенно забытый, а сейчас, в связи с появлением теории Лаффера и с разра боткой методик расчета совокупного налогового бремени, он, на наш взгляд, должен быть возрожден. Идея была выдвинута профессором Твердохлебовым и называлась тогда «принципом развития производительных сил». Суть идеи со! стояла в том, что налоги должны содействовать или, по крайней мере, не про-| тиводействовать абсолютному и относительному росту чистого национального j продукта. I j Построим два полярных варианта развития налоговой системы. Первый отдает предпочтение выполнению фискальной функции и в качестве главного выводит принцип «платежной способности». Второй отдает приоритет регулирующей функции через доминанту принципа развития производительных сил, j что видно на рисунке 1.3.

Принцип платежной способности (поиск путей пополнения бюджета)

Принцип развития производительных сил (установление критической точки налогового бремени)

Увеличение количества налогов (система хаотичного расчета)

Усложнение процесса уплаты налогов для плательщика (следует увеличение затрат на ведение бухучета)

Уменьшение количества налогов до минимально возможного (унификация) I.) м. И ».■ ■■• ч.--»^-.-'.,'I I ■ ■ ■ ■ . ; " I--г~

Упрощение процесса уплаты налогов для плательщика (следует уменьшение затрат на ведение бухучета)

Усложнение процесса взимания и контроля (следует увеличение затрат)

Упрощение процесса взимания и контроля (следует уменьшение затрат)

Стагнация производства

Максимально возможное развитие производительных сил общества

Уменьшение совокупной базы налогообложения (фискальная функция угнетена)

Увеличение совокупной базы налогообложения (фискальная функция реализована более полно) дрр»н

Вывоз капитала уход в оффшоры)

Инвестиции в экономику I

Рисунок 1.3. Варианты построения налоговой системы.

Такое двухвариантное построение может служить основой для выбора функциональной доминанты в государственном налоговом управлении (администрировании) в разные периоды экономического развития страны.

Характерными особенностями современного функционирования российской налоговой системы, определяющими первоочередные задачи налогового администрирования со стороны государства, сегодня являются: излишняя фискальность налоговой системы несоблюдение принципа равенства и справедливости налогообложения, отсутствие единой и постоянно действующей законодательной базы системы налогообложения, несовершенство налогового законодательства в целом, недостаточная четкость и ясность дополняющих его положений, нормативных документов сложный механизм исчисления и уплаты налогов, высокая и жесткая бюрократизация процессов налогового обслуживания налогоплательщиков; низкий уровень налоговой дисциплины и хроническое уклонение от уплаты налогов отсутствие централизованной базы данных и не соответствующий мировым стандартам уровень автоматизации налоговых инспекций.

В современной деятельности государственных органов взят курс на исполнение решений. Принимается решений немало, в том числе и в налоговой сфере, исполняется меньше. Низкая налоговая дисциплина выражается, прежде всего, в уклонении от уплаты налогов. Из общего числа зарегистрированных налогоплательщиков две трети юридических лиц - действующие предприятия, одна треть - бездействующие. В их числе — и не представляющие отчетности предприятия, и не платящие налогов, и находящиеся в розыске. По различным оценкам,на сегодняшний день до 40% всей экономики страны принадлежат теневой экономике.

Затрудняет использование налоговых решений отсутствие централизации информационного обеспечения по всем территориальным инспекциям. Справочная база данных финансовых, статистических органов, предприятий, банков и других источников малодоступна для потребителей - управленцев и аналитиков.

Решению налоговых проблем должно способствовать проведение ряда политических, экономических, социальных и собственно налоговых мероприятий. Оптимизация налогового администрирования оценивается государством как мероприятие первостепенной важности. Совершенствованию подлежат, в первую очередь, формы и методы администрирования, которые уже претерпели значительные изменения за время существования современной российской налоговой системы.

1.3. Этапы становления налоговой системы России и развитие института администрирования

Развитие рыночных отношений в отечественной экономике обусловило создание качественно новых органов по взиманию налогов - 24 января 1990 г. Постановлением Совета Министров СССР "О Государственной налоговой службе" была создана Главная государственная налоговая инспекция в системе Минфина СССР. С распадом СССР начали формироваться самостоятельные налоговые органы Российской Федерации. Законом РСФСР от 21 марта 1991 года "О государственной налоговой службе" были определены задачи, права, обязанности и ответственность налоговых органов. Создание налоговой службы стало исходным пунктом развития системы администрирования. За последние десять лет существования службы практически ежегодно изменялся как численный состав сотрудников инспекций, так в еще большей степени и объем обслуживаемых ими налогоплательщиков. Эти процессы проходили как на федеральном, так и на региональном уровне - в том числе и в Ростовской области (Таблица 1.5.) Как следует из представленных данных, количество налоговых учреждений, как в масштабах федерации, так и по региону основное время оставалось стабильным, и только в последние два года в результате реформирования подверглось изменению в виде укрупнения - о чем свидетельствует уже расчет средней численности сотрудников одного учреждения налоговой инспекции. Также'необходимо отметить, что рассматриваемое десятилетие является первым в новой истории налоговой службы России, о чем свидетельствует более чем двухкратное увеличение численности налоговых органов в один год (1994 г.) из первых лет своего существования. Естественно, что в условиях зарождения и первоначального роста не могло существовать развитие сложных институциональных форм организации налоговой системы - для этого необходимо время и определенный опыт проделанной работы. Более того, появление налоговой системы происходило в сложных социальных и экономических условиях перехода к новым рыночным принципам хозяйствования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Налоговое администрирование - процесс уникальный, динамичный. По своей сути это налоговое управление в действии. Если налоговая политика представляет собой курс действий в сфере налогов, то налоговое администрирование есть механизм реализации курса, совокупность решений и административных мер по его выполнению. Одновременно это понятие обладает всеми признаками категориальности и может быть определено как объективная категория науки об управлении, выражающая конкретную специфическую форму взаимоотношений государственных органов власти с налогоплательщиком в рамках регулируемой государством налоговой системы. Наделенная определенной спецификой общественного предназначения данная категория имеет наряду с объективным и субъективное начало. Оба начала в категории неразрывно взаимосвязаны, теоретически они суть единство противоположностей, что реализуется в рамках концепции деятельности налоговой системы как сервисного механизма по обеспечению реализации налогоплательщиками своих обязательств по уплате налогов.

Целевая установка диссертационной работы акцентирована на изучение институциональных основ налогового администрирования. Налоговая среда требует формирования институтов, обеспечивающих рост доходов и регулирование экономических процессов. Не только сама налоговая система России является заново строящимся институтом радикально изменившихся общественных отношений. Налоговое администрирование как часть системы, делающее ее функционирование мало или достаточно эффективным для общества, нуждается в пересмотре фундаментальных основ его организации. Поэтому теория и практика налогового администрирования с позиций исследователя отнесена к проблемам институционального ряда.

Для России типично отсутствие четко определенной экономической ориентации и присутствует неопределенность в выборе государственного либо рыночного регулирования общественных отношений. Формально провозглашено их оптимальное сочетание, но фактически этому препятствуют во многом реальные проблемы периода становления налоговой системы. Через десять лет функционирования налоговых институтов возникло очевидное несоответствие между достигнутым уровнем нормативно - законодательного обеспечения и критически низким уровнем налогового администрирования. На законодательном уровне причины недоиспользования стимулирующих потенциалов налоговой системы приняты во внимание и в определенной мере учтены. На уровне практического воплощения они реализуются неполно и неэффективно.

В ходе сравнительного анализа отечественного и зарубежного опыта налогового администрирования выявлены характерные для России особенности. В налоговой системе не решен вопрос по поводу приоритетов доминантной функции. Обе функции реализуются неудовлетворительно, преобладает фискальная, экономическая реально не используется. Наиболее сильной стороной реализации фискальной функции является налогообложение хозяйствующих субъектов и косвенное, слабой - недоиспользование налогообложения физических лиц и собственности. В отношении экономической функции установлен низкий уровень реализации инвестиционного, отраслевого и конкурентного потенциалов.

Начиная с 2001 года, налоговые органы страны работают в новых условиях. Позитивные перемены связываются со вступлением в силу второй части Налогового Кодекса. Налоговое администрирование в центре и на местах наполняется новым содержанием, в том числе: организован контроль за поступлением социального налога, произведены структурные преобразования в налоговой системе страны, усилено налоговое администрирование новых глав Налогового кодекса, вступивших в силу в 2001 - 2003 годах, разработана Программа «Развитие налоговых органов на 2002 - 2004 годы», содержащая стратегию развития и масштабную перестройку управления налоговыми отношениями. С учетом особенностей государственного устройства Российской Федерации нами различаются методологические основы построения института налогового администрирования на «верхних» и «нижних» его уровнях. На разных «этажах» института администрирования различны содержание и методы осуществления. На «верхних» - критерием, определяющим содержательно - методологическую сторону администрирования, выступают элементы налоговой системы, на «нижних» - решения и действия по их реализации. Предложенной в диссертации классификацией выделены группы «сущностных» и «методологических» принципов налогового администрирования, а также группа «правил административной деятельности». Эти классификационные группы принципов характерны для разных уровней администрирования.

Реализация основных функций налоговой системы на региональном уровне отражает в преобладающей степени общероссийские тенденции. В регионах по двум оценочным позициям (налоговый потенциал собственности и отраслевой) выше уровень использования функциональных возможностей налогообложения. Низкие оценки у российской системы составляют 63% от их общего числа, у региона (Ростовская область) они встречаются лишь в 38% случаев, т.е. более чем в 1,8 раза реже. Средних оценок больше у региона, высоких — поровну. Полученные нами формализованные оценки свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии управления налоговым делом по причинам преимущественно общегосударственного порядка. Несколько «исправляется» положение на региональном уровне, а в целом невысока степень использования на практике налогового потенциала страны и ее территорий.

В процессе исследования предложена и обоснована типология регионального налогового администрирования с выделением трех типов: законодательного, организационного и конкретных налогов. Достоверной качественной оценкой значимости типов определено, что организационное администрирование в деятельности региональных налоговых служб по актуальности и приоритетности более чем в два раза важнее остальных, т.е. законодательного и конкретных налогов. Материалы по третьей части субъектов Федерации за 2001 - 2002 годы свидетельствуют о предпочтительности организационной формы администрирования. За ней по степени активности следует администрирование конкретных налогов. Несколько меньше внимания уделяется законодательному администрированию, что естественно при существующих ограничениях регионального законотворчества.

Чтобы представить многогранность институциональных приоритетов организационного администрирования, нами проведено сегментирование этой формы. Очерчены границы традиционного и нетрадиционного администрирования. В составе первого выделен субсегмент региональной корректировки, в составе второго - субсегменты администрирования на уровне идей (замыслов) и инициативного, содержащего нестандартные решения и действия. За пределами основных сегментов образован самостоятельный участок административной деятельности по фиксируемым практикой проблемам, не имеющим официального администрирования, и находящимся на стадии поиска решений. В диссертации в разрезе сегментов проведен комплексный анализ формирующегося практикой регионального налогового администрирования, изучены причинно -следственные связи наиболее приоритетных административных решений. Усиленного администрирования требуют следующие блоки традиционного сегмента: подходы и методика организации проведения налоговых проверок, деловое сотрудничество УМНС с региональными органами власти, структурная перестройка налоговых органов. В регионах идет прогрессивный процесс корректировки администрирования с расстановкой иных акцентов по сравнению с изначальными или устоявшимися: контрольная работа заменяется контрольно-экономической с акцентом на экономическую, администрирование налоговых льгот переориентируется на кредитную поддержку на льготной основе; разрешение налоговых споров требует организации специальных налоговых судов вместо арбитражных, рассмотрение дел в которых затягивается, и бюджет недополучает налоговые платежи; законодательная поддержка порядка организации налоговых постов как хорошо зарекомендовавшая себя система контроля должна быть расширена в части снятия ограничений контрольных прав и т.д.

В нетрадиционном сегменте организационного администрирования на уровне идей и пожеланий рассмотрены такие меры, как изменение налогового администрирования в отношении злоупотреблений коммерческих банков, конкретизация контроля исполнения налогоплательщиками своих обязанностей, конструктивный диалог в информационно - разъяснительной работе, реализация принципа «налоговые органы и налогоплательщики - не по разные стороны баррикад» и другие. Инициативное администрирование целеустремленно, тематически насыщено, предельно актуально. Проблемное администрирование слабо изучено, причина - в недостаточности информации. В работе рассмотрены конкретные практические меры инициативного и проблемного администрирования.

Институциональным приоритетам законодательного администрирования уделено в диссертационной работе не меньшее внимание, чем организационного. Практика этого типа регионального налогового администрирования складывается из непрерывного процесса совершенствования как федерального налогового законодательства с участием налоговых органов субъектов Федерации, так и собственно регионального в пределах отведенной регионам компетенции. Исследуется характер и причины противоречий, нарушений, недоработок, неадекватности реально действующих нормативных актов и их последствий для бюджета.

Меры регионального администрирования конкретных налогов отнесены нами к третьему типу налогового администрирования, которому присущ законодательно - организационный характер не вообще налоговой деятельности, а исключительно к каждому отдельному налогу. В становлении данного института администрирования центральное место занимает система налоговых сборов и зачисления их в бюджет. Нами изучен опыт администрирования федерального центра и региональных УМНС в отношении конкретных налогов: НДС, акцизов, налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход, единого социального налога. В исследовании акценты направлены не только на специфику администрирования конкретных налогов, но и на финансово-экономические'последствия их применения.

Использование институционального подхода к исследованию процессов становления и развития налогового администрирования позволило расширить и углубить концепцию сервисной деятельности налоговых органов по обеспечению обязанностей налогоплательщиков по уплате налогов и рассматривать современные принципы налогового администрирования: функциональное построение, самоначисление, использование электронных форм документов, проверку законопослушности по данным из внешних источников, как элементы формирования качественно нового инфраструктурного цивилизованного рынка. Новизной современного этапа реформирования налоговых органов является принятие концепции представления их деятельности как одного из видов общественного сервиса - услуг по управлению, охране и безопасности, поддержанию социальной инфраструктуры. В частности, сервис налоговой системы заключается в предоставлении услуг по обеспечению налогоплательщиков возможности исполнить свои обязанности по уплате налогов. Представление налогового администрирования в качестве услуги обнаруживает необходимость оценки качества данного сервиса. Основополагающие элементы качества услуг налогового администрирования основываются на общих качественных показателях обслуживания и представлены в виде системы качества налогового администрирования, включающей совокупность организационной структуры, ответственность, процедур, процессов и ресурсов, обеспечивающих осуществление общего руководства качеством налогового администрирования.

Система стандартов на услуги налоговых органов выступает организационно-методическим механизмом их перестройки и модернизации в соответствии с самыми современными требованиями функционирования государственных учреждений. Органом, утверждающим данный вид стандарта, является Министерство по налогам и сбора Российской Федерации. Также, поскольку рассматриваемая стандартизация является фактически добровольной системой регламентации, то инициатива по разработке и внедрению различных элементов стандартизации налогового администрирования может реализовываться на уровне Управлений МНС России субъектов федерации. Таким образом, стандартизация системы налогового администрирования видится как многоуровневая деятельность, причем, проявление инициатив по разработке стандартов в административно-территориальных структурах будет закреплять институцио-нализацию сервисной концепции функционирования налоговых органов на региональном уровне и являться важным фактором наработки практического опыта налогового администрирования.

Следует отметить, что формирование новых институциональных форм налогового администрирования не должно препятствовать исполнению фискальной функции налогов, которая реализуется, прежде всего, путем контрольной работы налоговых органов. Автор считает, что сформировать систему качества сервиса без учета сохранения и повышения контрольной функции системы обслуживания невозможно, поэтому значительное внимание уделяется развитию аналитических методов контрольной работы.

Основой усиления контрольной функции в условиях развития сервисных факторов работы налоговой системы является принцип взаимодействия государственных органов, который раскрывается в контексте как условие достижения оптимального налогового администрирования. Только общими усилиями они добиваются своевременного поступления налоговых платежей в бюджеты всех уровней, что обеспечивает реализацию фискальной функции. Принимаемые меры административного воздействия направлены на укрепление экономической безопасности страны. Взаимодействие как принцип налогового администрирования реализуется, в первую очередь, координацией действий налоговых и правоохранительных органов по выявлению, раскрытию и расследованию налоговых преступлений, по профилактике налоговых правонарушений. Инструментом реализации этого принципа является динамично развивающаяся нормативно - правовая база (законы, положения, инструкции), аналитическая составляющая и четко налаженная научно - исследовательская деятельность государственных структур. Результаты совместных действий впечатляющие. В 2001 году проведено 604 тыс. выездных налоговых проверок юридических лиц и 415 тыс. проверок физических лиц с участием контролирующих и правоохранительных органов. Дополнительно начислено налоговых платежей и предъявлено налоговых санкций на сумму 274 млрд. руб. (в бюджеты разных уровней поступило 59,7 млрд. руб., что на одну треть превысил показатель 2000 года).

Взаимодействие государственных органов является основой реализации аналитических методов контрольной работы, в частности выступает информационной базой для обоснованного отбора незаконопослушного плательщика. Эффективность действий налоговых органов определяется многими составляющими, в том числе суммами дополнительно начисленных и полученных налогов и сборов. Снижению недоимки отвечает целенаправленный отбор организаций, имеющих тенденцию к неполной уплате налогов. В диссертации предложена методика планирования контрольной работы налоговых органов в автоматизированном режиме с использованием математических и статистических моделей. Результативность мониторинга обеспечивается комбинированием модели бинарного отклика с регрессионными моделями. Конечная информация решаемых задач по отбору налогоплательщиков прогнозирует конкретные организации для проверки, а также ожидаемый размер доначислений. Показатели использования аналитических методов контрольной работы предлагается ввести в состав документа, отражающего параметры сервиса налогового администрирования. В качестве варианта такого документа представлен "Паспорт налогового администрирования", в котором зафиксированы следующие основные направления: стандарты обслуживания налогоплательщиков, обеспеченность налогового органа материально-техническими и кадровыми ресурсами для предоставления сервиса, а также система показателей контрольной работы. "Паспорт налогового администрирования" составлен нами на основе имеющейся формы статистической отчетности налоговых инспекций "Паспорт информатизации 1-АИС". Он содержит характеристики, отражающие как технические условия обеспечения, так и уровень предлагаемого налогоплательщику сервиса в виде консультационно-разъяснительной работы и организационно-режимного порядка оказания услуг. Показатели "Паспорта налогового администрирования" сгруппированы по разделам: технологические характеристики, организационные показатели, данные информатизации, параметры материально-технической оснащенности, показатели контрольной работы. Дальней 169 j шая разработка и реализация системы стандартов налогового обслуживания, j контроль процессов модернизации налоговых органов с использованием "Пас! порта налогового администрирования" позволят осуществить последующие ин-| ституциональные преобразования налоговой системы на качественно новом ! уровне теоретического и методологического обеспечения процессов реформи

I ■

I рования.