Стратегически ориентированное управление муниципальными образованиями тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Стратегически ориентированное управление муниципальными образованиями"

На правах рукописи

СТРАТЕГИЧЕСКИ ОРИЕНТИРОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством; Специализация 5: Региональная экономика;

Область исследования: 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Рыбинск-2006

Диссертация выполнена в Рыбинской государственной авиационной технологической академии им. П.А. Соловьева.

Научный руководитель - доктор экономических наук, доцент

Леонтьева Лидия Сергеевна Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Зелинский Юрий Иванович кандидат экономических наук, доцент Мамон Наталья Владимировна Ведущая организация - Департамент местного самоуправления

Администрации Ярославской области

Защита диссертации состоится 25 ноября 2006 года в часов на заседании диссертационного совета К 212.210.02 в Рыбинской государственной авиационной технологической академии им. П.А. Соловьева по адресу: 152934, Ярославская область, г. Рыбинск, ул. Пушкина, д.53.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Рыбинской государственной авиационной технологической академии им. П.А. Соловьева

Автореферат разослан 24 октября 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

О.В.Камакина

Общая характеристика работы

5 ' * ;

Актуальность темы исследования. Сложность и неоднозначность современных процессов реформирования местного самоуправления законодательно в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (от 6 октября 2003г. № 131-ФЭ) характеризуется . передачей значительной части функций по обеспечению жизнедеятельности населения на уровень муниципальных образований, что повышает степень ответственности местной власти за социально-экономическое развитие подведомственных территорий. Однако, пока сохраняется ситуация, когда развитие местного самоуправления в ряде субъектов Российской Федерации продолжает осуществляться «сверху», фактически в таких регионах оно является продолжением вертикали государственного управления, что в корне противо-г речит его действительной сущности.

Периодичность выборов, смена состава органов местного самоуправления, приход во власть тех или иных местных элит со своими экономическими интересами в значительной степени влияет на выбор целей и инструментов управления территориями. Очень часто основные социально-экономические приоритеты муниципальных образований, такие как эффективное использование природных ресурсов, развитие образования и культуры на территории, охрана здоровья населения, развитие предпринимательства и самозанятости, остаются вне системы муниципального управления, вопросы в этих областях решаются местной властью пассивно. В целом ряде случаев это вызвано тем, что отсутствует комплексный подход к управлению муниципальными образованиями с четкими долгосрочными социально-экономическими ориентирами, направленными на реализацию основных полномочий местного самоуправления.

Любое муниципальное образование обладает потенциалом саморазвития, использование которого предполагает профессиональную активизацию местных органов власти в сфере стратегического управления жизнедеятельностью территорий.

Освоение адекватных управленческих технологий, внедрение их в процессы развития муниципальных образований связано с формированием стратегически ориентированного управления. Оно служит эффективным инструмен-

том управления всем социально-экономическим комплексом территории вне зависимости от сложившейся внутриполитической ситуации.

В связи с системной перестройкой местного самоуправления, повышением координирующей роли муниципальных районов по отношению к городским и сельским поселениям возрастает значимость разработки и выхода на процесс реализации стратегических документов социально-экономического развития и преемственности в реализации стратегических ориентиров. Особую актуальность в современных условиях приобретают вопросы разработки научно-методической базы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований с использованием технологий стратегического планирования. В настоящее время научно-методическое обеспечение процесса стратегически ориентированного управления отстает от потребностей реальной практики, что и определило выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Определенные аспекты стратегического управления социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований в разной степени изучены как в отечественной так и в зарубежной литературе. Существуют сформировавшиеся школы стратегического управления, которые являются методологической основой для большинства современных исследователей, они представлены трудами И.Ансоффа, М.Портера, A.A. Томпсона, А.Дж. Стрикледа, Д.П. Нортона, P.C. Каплана, А.Альберта, М.Мескона, Ф.Хедоури, Ф. Котлёра.

В российской экономической литературе теоретические и практические аспекты стратегического управления территориальными образованиями представлены в работах Л.А.Велихова, А.А.Горбунова, А.П.Воронина, К.Н.Знаменской, В.А.Ильина, А.Л.Гапоненко, В.А.Гневко, А.Г.Гранберга, Б.М. Гринчеля, А.П.Егоршина, В.С.Ефремова, П.А.Минакера, В.А.Похвощева, Л.С.Леонтьевой, В.Е.Рохчина, С.Н.Юрковой и других.

Значительный вклад в выявление проблем системного управления развитием регионов и муниципальных образований в процессе административной реформы и трансформации системы государственного устройства внесли такие экономисты как В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, Д.Ю.Лапыгин, В.О.Коломийченко и другие.

В названных выше работах решены многие важные методологические и прикладные проблемы стратегического управления региональными системами разного уровня. Однако, они не в полной мере отвечают специфике совоемен-

ного этапа трансформации местного самоуправления, повышения уровня его ответственности, самостоятельности, объема передаваемых ему полномочий, количества возложенных задач.

Актуальность и недостаточная изученность моделей стратегического управления при их практической значимости для социально-экономического развития муниципальных образований определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и практическую направленность.

Объектом исследования являются муниципальные образования как социально-экономические системы (Иглинский, Стерлитамакский и Учалинский районы республики Башкортостан).

Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования стратегически ориентированного управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в определении методологических подходов и практических инструментов к формированию стратегически ориентированного управления развитием муниципальных образований.

Для достижения поставленной цели были определены и решены следующие задачи:

- определение сущности, роли и места стратегически ориентированного управления в общей системе управления муниципальными образованиями;

- изучение методов формирования и реализации целей долгосрочного развития муниципальных территорий;

- определение стратегического потенциала конкретных муниципальных образований и выявление факторов ресурсного обеспечения реализации стратегий;

- разработка подходов к формированию элементов системы управления стратегическим развитием муниципальных образований с использованием технологии проектного менеджмента и предложений по инструментарию её внедрения.

Теоретико-методологическая основа работы базируется на существующих концепциях экономической теории, общего и специального менеджмента, концепциях стратегического менеджмента, теориях сложных систем и управле-

ния проектами, обобщенном опыте управления муниципальными структурами в России и за рубежом.

Наряду с результатами исследований вышеупомянутых авторов, в работе используются нормативно-правовые акты федеральных, республиканских и местных органов власти, информация периодической печати, диссертационных исследований, научных конференций и семинаров.

В диссертационном исследовании применен системный поход, который позволил всесторонне изучить особенности стратегически ориентированного управления такими социально-экономическими системами как муниципальные образования разного типа.

В качестве основных методов исследования автором использованы абстрактно-логический, экономико-статистический и другие научные методы, такие как единство анализа и синтеза, классификации и кластерного анализа, обобщения,-сравнения и аналогии, специальные методы стратегического анализа: SWOT, PEST, SPACE-метод, метод сценариев.

Информационная база работы. Источниками информации послужили статистические материала Федеральной службы государственной статистики РФ и её территориального органа по республике Башкортостан, рабочие аналитические материалы администраций Иглинского, Стерлитамакского, Учалин-ского муниципальных районов.

Научная новизна работы заключается в следующих положениях:

- уточнены особенности стратегического анализа применительно к диагностике социально-экономического положения муниципальных образований, излагается авторская методика их применения в системе муниципального управления, что позволило сформировать проектные группы стратегических альтернатив, выявление которых влияет на выбор конкретных эталонных стратегий для управления муниципальными образованиями;

- предложена схема определения стратегического потенциала муниципальных образований как базы формирования долгосрочной стратегии, основанной на специальных ресурсных доминантах территорий; выделены специальные ресурсные доминанты трех муниципальных образований Башкортостана;

- разработаны принципиальные подходы по включению элементов проектного менеджмента в стратегически ориентированное управление муниципальными образованиями; классифицированы стратегические муниципальные проекты

по типам, определены источники их реализации, критерии оценки по актуальности, реализуемости, эффективности;

- сформирована методика организации мониторинга качества стратегического управления на территории муниципального образования, которая предусматривает возможность участия в этом процессе различных категорий населения.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется предложенными концептуальными подходами и научно-практическими рекомендациями по формированию и реализации общих и функциональных стратегий социально-экономического развития муниципальных образований Башкортостана. Это позволит повысить качество принимаемых управленческих решений и разрабатываемых муниципальных проектов, использовать специфический ресурсный потенциал территорий для более полного достижения стратегических целей развития как муниципальных районов, так и сельских поселений. .

Материалы и выводы исследования могут быть использованы при подготовке, учебных курсов «Государственное и муниципальное управление», «Управление проектами», «Стратегическое управление муниципальными образованиями» при подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих.

Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования излагались на республиканских, межрегиональных и всероссийских конференциях в 2003-2006 гг. по проблематике административной реформы местного самоуправления в Башкирской академии государственной службы и Уфимском юридическом институте МВД России.

Методики работы со стратегическими муниципальными проектами были представлены общественности Иглинского, Стрелитамакского и Учалинского муниципальных районов и получили одобрение, что подтверждено справками о внедрении.

Основные положения диссертации изложены в 7 публикациях, общим объемом 2,9 п.л. (авторский вклад 2,55 п.л.)

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит, из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Общий объем работы составляет 135 страниц печатного текста, работа содержит 28 рисунков, содержит 9 таблиц.

Оглавление диссертационной работы включает следующие разделы. Введение

1. Теоретические основы стратегического управления развитием муниципальных образований

1.1. Муниципальный район как объект управления. Методы формирования стратегических целей развития территориальных образований

1.2. Этапы формирования стратегии муниципальных образований. Сочетание стратегического и проектного менеджмента в муниципальных образованиях

1.3. Трансформация методов стратегического анализа применительно к муниципальному управлению

2. Исследование стратегического ресурсного потенциала муниципальных образований и систем управления стратегическим развитием

2.1. Анализ социально-экономического развития муниципальных образований (на примере Иглинского, Стерлитамакского, Учалинского районов Башкортостана)

2.2. Основные характеристики системы управления стратегическим развитием муниципальных районов

3. Проектные механизмы реализации стратегии муниципальных образований

3.1. Место муниципальных проектов в реализации стратегии муниципальных образований

3.2. Возможные направления мониторинга реализации стратегии на территории муниципальных образований

Заключение

Список использованной литературы Приложения

Основное содержание работы

Первая глава «Теоретические основы стратегического управления развитием муниципальных образований». Выделение местного самоуправления на самостоятельный уровень предполагает передачу части функций государствен-

ного управления на местный уровень и привлечение широких слоев общества к инициативному решению разнообразных вопросов местного значения. Такое разделение полномочий позволит органам государственной власти на федеральном и региональном (республиканском) уровнях более эффективно решать проблемы макроэкономического и макросоциального уровня.

Автором дается характеристика типов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Автор отмечает, что в качестве объекта управления муниципальное образование представляет собой сложную систему взаимосвязанных элементов, в которую входят: муниципальное хозяйство, производственная сфера, агропромышленный комплекс, социальная сфера, финансово-экономическая сфера и управленческая сфера. Эффективно управлять развитием такой системы возможно только, встроив в механизм муниципального управления инструменты' стратегического менеджмента.

В исследовании излагается точка зрения, при которой стратегия муниципальных районов направлена на долгосрочное устойчивое развитие с учетом конкретных целей и приоритетов структурных единиц, входящих в их состав городских и сельских поселений, в русле общереспубликанской стратегии Республики Башкортостан до 2010 г.

Особенности стратегически ориентированного управления муниципальным образованием определяются спецификой, целей и задач, которые стоят перед органами местного самоуправления. Классификация общих задач муниципального образования представлена на рисунке 1. В качестве стратегических целей любого муниципального образования: достижимых, измеримых, четко: определенных во времени, в работе выдвинуты, формирование и устойчивое: развитие социальной и производственной инфраструктуры; создание на территории необходимых условий для качественного воспроизводства общей численности населения и трудовых ресурсов; развитие на территории условий, повышающих её привлекательность и конкурентные преимущества; укрепление межтерриториальных хозяйственных и финансовых связей.

Основные задачи современного муниципального образования в РФ

экономические

-формирование, утверждение я исполнение бюджета МО

- формирование системы местных итогов ■ сборов;

- рациональное юмиопак

■ распоряжение имуществом, находящийся в собственности МО

-решение финансовых вопросов местного значения;

- формирование и реализация плавов комплексного социально-экономического развития МО;

- содействие я развитии сельскохозяйственного производства;

- создание условий дла развития малого предпринимательства;

- выравнивание уровня бюджетной обеспеченности лосе-. леннй, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района; -утверждение схем территориального планирования МО, правил землепользования и застройки территории, введение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, резервнро-' ванне и изъятие земельных участков для муниципальных нужд;

- осуществление земельного контроля за использованием земель МО.

Формирование, содержание ■ развитие инфраструктуры МО

-организация злектро-, ттло-,газо- в водоснабжения, снабжения населения топливом;

- содержание я строительство автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений;

- организация транспортного обслуживания населения; -создание условии для обеспечения жителей МО услугами связи, общественного питяиия, торговли и бытового обслуживания;

- организация освещения улиц и установка указателей с на- . званием улиц и номерами

домов;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

-организация благоустройства и озеленения территории МО; -создание и развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; -организация, содержание и развалке муниципальных учреждений дошкольного, основного общего н профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения;

-создание условий доя массового отдыха населения;

- создание условий для жилищного и соцн&яыю-культурного строительства.

социальные

Культурное и фи-зияческое развитие населении, содействие занятости

-организация библиотечного бслуживаиня населения;

- создание условий для организации досуга и обеспечении населения услугами организаций культуры;

- сохранение ■ пояулири-зшяя объектов культурного наследия;

- обеспечение условий для развития физической культуры я массового спорта, организация проведения официальных физкультур»- -оздоровитель-иых и спортивных мероприятий;

-организация и осуществление мероприятий по работе с детьми а молодежью;

- создание условий для деятельности учреждений культуры и МО;

• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

Социальная защита малообеспеченных и слабо защищенных слоев населения МО

- обеспечение мя-лошуяпх граждан, нуждающихся в удушении жилищных условий, жилыми тхисше-

- оказание содействия а установления опеки я попечительства над нуждающимся я эти*

- предоставление в расчет субсидий гражданам, имеющим право на их получение.

Обеспечение безопасности жизнедеятельности населенна а вхрана обижст-веияого порядка

- обеспечеяяе первичных мер пожарной безопасности в грани- • цах МО; .

• осуществление мероприятий по гражданской обороне, защита населения я территории МО от чрезвычайных сятуашй природного и техногенного характера;

- создание, содержание я организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) формирований;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах;

- организация охраны общественного порядка на территории МО;

- организация оказания на территории МО скорой медицинской, первичной медико-санитарной помощи.

Охрана окружающей природной среды

- организация сбора, вывоза бытовых отходов и мусора;

- организация мероприятий но охране окружающей природной среды;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Другие задача

- формирование архивных фондов МО;

- организация я осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории МО;

-участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах МО; -другие задачи.

Рис. 1. Основные задачи современного муниципального образования

При разработке целей развития некоторых муниципальных образований формируется так называемое видение (vision), прообраз того состояния территории, которое необходимо достичь в результате целенаправленного стратегически ориентированного управления.

Процесс его формирования на уровне самоуправляемой территории предполагает согласование частных целей муниципального образования со стратегическими целями социально-экономических систем внешней среды, более высокого порядка. Происходит выстраивание иерархии стратегических целей, в которой представлены три ступени:

- общенациональные, федеральные стратегические цели;

- региональные стратегические цели; V

- стратегическая цель конкретного муниципального образования.

По мнению автора, стратегическая цель муниципального образования в целом может формироваться как снятие длительно существующей социально-экономической проблемы, относящейся к группе внешних (объективных), так и к группе внутренних (субъективных) проблем. «Социальность» стратегических целей как основных ориентиров долгосрочного развития является главной особенностью управления таким сложным объектом, каким является муниципальное образование. Необходимо, чтобы цели всех участников реализации стратегии были максимально взаимосвязаны, сбалансированы.

Формирование стратегии муниципального образования на концептуальном и программно-внедренческом уровнях входит в обязанности руководителей органов местного самоуправления и является необходимым условием для развития территории. От качества управленческого кадрового потенциала зависят качество реализации стратегии, степень достижения целей.

В работе предлагается многомерная классификация проблем-ориентиров, решение которых составляет суть потенциальных стратегических изменений во всей социально-экономической системе муниципального образования (рис.2). По среде возникновения проблемы делятся на внешние (объективные, т.е. вызванные факторами внешней среды и слабо поддающие контролю со стороны местных органов власти) и внутренние (субъективные, порожденные состоянием внутренней среды муниципального образования).

Рис.2. Систематизация типичных проблем, характерных для внутренней и внешней среды муниципальных образований

• В исследовании предложен авторский подход к использованию элементов системы сбалансированных показателей для оценки степени достижения целей муниципальных образований. Все стратегические цели разбиты на группы функциональных целей, которые должны удовлетворять условиям: необходимости и достаточности, привязки по времени, согласованности во времени, согласованности по иерархии управления, измеримости.

На рис.3 графически представлена взаимосвязь вероятных функциональных целей развития муниципального образования (МО), ключевых факторов успеха и ключевых показателей эффективности реализации стратегии.

Органы местного самоуправления при разработке стратегии муниципального образования, бесспорно, должны ориентироваться на федеральные и региональные цели и задачи. Однако, следует отметить, что вырабатываемая на муниципальном уровне стратегия должна, прежде всего, быть направлена на решение тех проблем и задач, которые наиболее актуальны для местного сообщества.

а) цели в рамках стратегии

Бюджет ""Ц ^внутренние процессы

Наличие сформированного профицитного бюджета Повышение качества услуг по жизнеобеспечению

Работа с населением Управление персоналом

Обеспечение удовлетворенности населения комплексом услуг на территории Повышение квалификации руководителей и специалистов администрации муниципального округа

б) ключевые факторы успеха

Бюджет ^ г1?нутренние процессы

Обеспечение бюджетного финансирования всех направлений по обеспечению жизнедеятельности населения Готовность всех функциональных подсистем к оказанию качественных услуг всем категориям населения на территории МО

Работа с населением Управление персоналом

Включение населения в управление территорией Внедрение системы проектного управления, введение системы дополнительных мотиваций за' качество решения управленческих задач у муниципальных служащих

в) Ключевые показатели эффективности реализации в рамках стратегии функциональных целей | |

Бюджет Внутренние процессы

Достаточный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на 1 жителя. Превышение минимальных социальных норм обеспеченности Относительная доля сбоев в обеспечении населения услугами. Состояние объектов социальной сферы и муниципального хозяйства

Отношение с населением Управление персоналом

Увеличение числа общественных объединений и укрепление территориального общественного самоуправления соседские сообщества, товарищества собственников жилья, попечительские советы и т.д.) Текучесть кадров. Затраты на повышение квалификации .1 муниципального служащего. Увеличение числа муниципальных служащих, обладающих компетенцией управления стратегическими проектами

Рис. 3. Функциональные цели, ключевые факторы успеха и ключевые показатели эффективности реализации стратегии

Стратегии, разрабатываемые в муниципальном образовании (стратегия муниципального образования, отраслевые и функциональные стратегии), не могут не быть взаимосвязаны и не должны противоречить друг другу (рис.4).

Рис. 4. Взаимосвязь уровней стратегий, отраслевых и функциональных

стратегий

В работе представлены различные подходы к этапам формирования системы стратегического управления, разработанные М.Мишиным, Е.Рохчиным, Л.Леонтьевой, В.Похвощевым, С.Юрковой, В.Широковым.

При организации процесса стратегически ориентированного управления автор предлагает использовать технологии проектного менеджмента. В современных условиях создание эффективного механизма управления через систему стратегических муниципальных проектов становится актуальной.

Учитывая, что местные бюджетные средства ограничены, а именно они являются одним из основных источников' финансирования муниципальных программ и проектов, то возникают особые требования как со стороны кон-

тролирующих органов, так и муниципального образования к рациональному использованию задействованных в проектах ресурсов и, соответственно, к социально-экономической эффективности реализуемых проектов.

Формирование и реализация муниципальных проектов в исследовании рассматривается как неотъемлемый элемент стратегически ориентированного управления муниципальным образованием. На рис.5 представлен процесс изменения внутренней социально-экономической ситуации в муниципальном образовании с использованием функциональных проектных стратегий.

Рис. 5. Процесс использования проектных стратегий в развитии

муниципальных образований ''•

В работе представлена трансформация методов стратегического анализа как основы системно организованной творческой работы по формированию стратегических альтернатив, которые являются базой для разработки эталонных стратегий развития муниципальных образований.

Вторая глава «Исследование стратегического ресурсного потенциала муниципальных образований и систем управления стратегическим развитием» включает анализ социально-экономического развития ряда муниципальных образований Башкортостана. В современных социально-экономических условиях им присущи расширение самостоятельности, отказ от командно-административной системы управления, перераспределение полномочий между муниципальными образованиями и республикой..

В качестве объекта исследования были выбраны три муниципальных района республики Башкортостан: Иглинский, Учалинский, Стерлитамакский; имеющие разные пространственные позиции в пределах республики, разную структуру хозяйства, разные природные и рекреационные условия. Проведен анализ показателей социально-экономического развития с 2000 по 2005 год этих муниципальных образований. В число этих показателей вошли: численность населения, среднесписочная численность работников на'предприятиях и в организациях, основные фонды, объем промышленного производства, индекс физического объема (в % к предыдущему году), индексы объема продукции сельского хозяйства во всех категориях хозяйств (в % к предыдущему году), инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования, ввод в действие жилых домов.

Выявлены как позитивные, так и негативные тенденции развития муниципальных образований, а также те ресурсные доминанты, которые формируют ориентиры стратегического развития каждого из них.

Автором представлены блоки, необходимые для организации эффективного стратегически ориентированного управления муниципальными образованиями. К ним относятся: нормативно-правовое обеспечение, методическое обеспечение, организационное обеспечение, ресурсное обеспечение, информационное обеспечение.

Принцип общественного сотрудничества предполагает создание общественного института, комитета по стратегическому развитию муниципального образования. Равноправными членами могут, быть представители муниципальных органов власти и структур управления, а применительно к муниципальным районам - главы городских и сельских поселений; бизнес-ассоциации, профессиональных ассоциации и союзы, образовательные, консалтинговые и исследовательские учреждения; политические партии; общественные и религиозные организации; население. В компетенции комитета войдут:

- организация общественных слушаний по обсуждению ключевых решений в области стратегического управления развитием муниципального образования;

- организация общественных процедур по мониторингу и оценке результатов реализации стратегии;

- согласование и внесение корректив в стратегию с учетом интересов всех участников.

Организационная структура комитета по стратегическому развитию представлена на рисунке 6.

Рис. 6. Организационная структура комитета по стратегическому развитию муниципального образования

Основным движущим мотивом деятельности различных целевых групп, участвующих в процессе стратегического управления территорией, является возможность достижения собственных специфических интересов. В связи с этим возможно применение косвенных и прямых экономических методов с использованием налоговых, бюджетных, кредитно-денежных и прочих инструментов, что позволяет увязать интересы различных целевых групп населения при достижения стратегических целей и приоритетов развития муниципального образования.

Третья глава «Проектные механизмы реализации стратегии муниципальных образований». Важным механизмом системы стратегически ориенти-

рованного управления муниципальными образованиями являются . стратегические муниципальные проекты.

По мнению автора, стратегический проект — это комплекс взаимосвязанных целенаправленных мероприятий, реализуемых под руководством органов местного самоуправления, который. обладает высокой социально-экономической эффективностью и направлен на достижение стратегически важных для местного сообщества целей и результатов, решение наиболее актуальных для муниципального образования проблем в течение ограниченного периода времени при установленном бюджете. Программа стратегического развития муниципального образования представляет собой совокупность взаимосвязанных стратегических муниципальных проектов, направленных на достижение стратегически важных целей, характеризующихся особой сложностью и комплексностью.

Автором определены два типа муниципальных проектов, требующих стратегического управления.

Первый тип - проекты, реализуемые за счет бюджетных средств, направленные на решение социально значимых задач муниципального образования, способствующие развитию территории в целом, их результаты используются всеми жителями территории (экология,. транспорт, образование, медицина, ЖКХ и т.д.).

Второй тип - проекты, реализуемые на территории муниципального образования, направленные на решение стратегических целей образования, но реализуемые за счет средств инвесторов. Реализация подобных проектов косвенно влияет на изменение социально-экономической ситуации. (изменение уровня занятости, повышение уровня удовлетворения потребностей в товарах и услугах и т.д.).

Муниципальные проекты реализуются в условиях неопределенной внешней среды, имеют вариативный набор внутренних факторов, зависимый от типа проекта. Так, для проектов, реализуемых в рамках бюджетного финансирования, роль органов местного самоуправления и комитета по стратегическому развитию муниципальных образований будет более значима, чем для проектов, имеющих социальную значимость, но реализуемых частными инвесторами. Например, строительство жилья за счет населения по ипотечному кредитованию.

Автором выделяется понятие «социальный эффект проекта» (Эк), которое определено как степень воздействия на изменения социально-экономической ситуации на территории муниципального образования. Социальный эффект проекта может быть как положительным, так и отрицательным. Итоговый показатель социальной эффективности реализуемого муниципального'проекта можно определить следующим образом.

Эсоц =/(?Гв ) +/(Р2прив ) + ...+/(Р„ """ ) = £ ДРГ ), ( 1 )

где Эсоц - социальная эффективность проекта

Рк прив - приведенное к единому измерителю значение частного социального показателя.

Значение функции/ описывается следующей системой: '

г прив ) = | рк . р^«.»^ если изменение соответствующего

показателя Рк рассматривается как положительная тенденция /(Р^прив) =0, если изменения соответствующего показателя Рк,

в результате реализации проекта не происходит -

/(Рк прив ) = - | Рк тч прив - Рк кон пРи\ если изменение соответствующего ^ показателя Рк рассматривается как отрицательная тенденция. '

Автором рассматривается возможные направления мониторинга при организации стратегического менеджмента на территории муниципальных образований, актуальность и значимость которого определяется:

- необходимостью обоснования и корректировки всего комплекса управленческих решений для достижения намеченных функциональных цёлей и стратегических приоритетов развития муниципального образования;

- необходимостью информационно-аналитического, обеспечения всех участников процесса стратегического управления на территории муниципального образования, повышения их компетенции при осуществлении функций контроля и коммуникации;

- невозможностью обеспечить адекватность и практичность стратегического управления муниципальным образованием без непрерывного, поддерживающего аналитического сопровождения.

Под мониторингом качества стратегического управления муниципальным образованием автор понимает, системно организованную, постоянно дейст-

вующую и удобную для участников систему наблюдения, сбора, оценки и распространения информации, касающейся организации процесса стратегического управления, его качества, состояния деятельности по достижению функциональных целей и стратегических приоритетов развития муниципального образования. Его составляющие представлены на рисунке 7.

Рис.7. Основные направления мониторинга качества стратегического

управления муниципальным образованием

С целью разграничения функций управления и контроля за стратегическими муниципальными проектами автором предложено в рамках Комитета по стратегическому развитию сформировать независимые экспертные комиссии, в состав которых могут входить как участники комитета, так и сторонние эксперты:

- инициаторы проектов совместно с организациями-заказчиками, заинтересованными в их внедрении;

- внутренние (в лице органов местного самоуправления) и внешние инвесторы, вкладывающие средства в реализацию муниципальных проектов;

- консультанты по проектному управлению;

- представители общественности муниципального округа как потенциальные потребители результатов реализации стратегических муниципальных проектов.

Разработаны критерии и содержание оценок стратегических муниципальных проектов, которые представлены на рисунке 8. Применение ряда показателей, используемых в стратегическом мониторинге вообще, невозможно применить при формировании комплексной оценки социально-экономического развития российских муниципальных образований. Это происходит из-за нека-

чественной организации, сбора, обработки и обобщения информации, касающейся всех направлений социально-экономического развития.

Рис. 8. Критерии оценки муниципальных стратегических проектов '

Организация стратегического мониторинга на основе предложенного методического подхода позволит органам местного самоуправления совместно с другими участниками реализации стратегии:

- сформировать систему непрерывного поддерживающего аналитического сопровождения, обеспечивающего адекватность и практичность стратегического управления муниципальным образованием;

- обосновать и корректировать весь комплекс управленческих решений по достижению намеченных функциональных целей и стратегических приоритетов развития муниципального образования;

- создать необходимое информационно-аналитическое обеспечение всех участников процесса стратегического управления на территории муниципальных районов, повысить профессиональные компетенции при осуществлении функций контроля и общественной коммуникации.

В заключении автором представлены в обобщенном виде результаты диссертационного исследования, выводы и рекомендации..

Основные положения диссертационной работы опубликованы в трудах.

1. Кротов В.А. Местные финансы и финансирование бюджетов муниципальных образований // Вестник Уфимского юридического института МВД России. - 2003. - №3. - С.23-26 (0,4 п.л.).

2. Кротов В.А. Содержание экономической функции местного самоуправления // Труды Уфимского юридического института МВД России. - Уфа: УЮИ МВД РФ, 2003. - С. 16-22 (0,4 пл.).

3. Кротов В.А. К вопросу о хозяйственной деятельности местных органов власти // Вестник Уфимского юридического института МВД России. -2004. - №2. - С-31-35 (0,3 п.л.).

4. Кротов В.А. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Труды Уфимского юридического института МВД России. - Уфа: УЮИ МВД РФ, 2004. - №3. - С-28-32 (0,4 п.л.).

5. Кротов В.А. К вопросу о бюджете муниципальных образований // Вестник Уфимского юридического института МВД России. - 2005. - №1. -С19-23 (0,3 п.л.)....

6. Кротов В.А. Экономические основы местного самоуправления // Вестник Уфимского юридического института МВД России. - 2005. - №3 . - С. 33-37(0,4 п.л.).

7. Кротов В.А., Павлов C.B. Стратегическое управление муниципальными проектами // Человек и труд. - №10. - 2006. - С-70-74 (0,7 п.л./ 0,35 п.л.) (журнал, рецензируемый ВАК).

Зав. РИО М. А. Салкова Подписано в печать 23.10.2006. Формат 60x84 1/16. Уч.-изд.л. 1. Тираж 100. Заказ 114.

Рыбинская государственная авиационная технологическая академия им. П. А. Соловьева (РГАТА)

152934, г. Рыбинск, ул. Пушкина, 53 Отпечатано в множительной лаборатории РГАТА 152934, г. Рыбинск, ул. Пушкина, 53

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Кротов, Виктор Александрович

Введение.

1. Методологические аспекты стратегического управления развитием муниципальных образований.

1.1. Муниципальный район как объект управления.

1.2. Этапы формирования стратегии муниципальных образований. Сочетание стратегического и проектного менеджмента в муниципальных образованиях.

1.3. Трансформация методов стратегического анализа применительно к муниципальному образованию.

2. Исследование стратегического ресурсного потенциала муниципальных образований и систем управления стратегическим развитием.

2.1. Анализ социально-экономического развития муниципальных образований (на примере Иглинского, Стерлитамакского, Учалинского районов Башкортостана).

2.2. Основные характеристики системы стратегически ориентированного управления развитием муниципальных образований.

3. Проектные механизмы реализации стратегии муниципальных образований.

3.1. Место муниципальных проектов в реализации стратегии муниципальных образований.

3.2. Возможные направления мониторинга при организации системы стратегического менеджмента на территории муниципальных 100 образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Стратегически ориентированное управление муниципальными образованиями"

Актуальность темы исследования. Сложность и неоднозначность современных процессов реформирования местного самоуправления законодательно в соответствии с ФЭ-131 «Об общих принципах местного самоуправления» характеризуется передачей значительной части функций по обеспечению жизнедеятельности населения на уровень муниципальных образований, что повышает степень социально-экономической ответственности местной власти в развитии подведомственных территорий. Однако, пока сохраняется ситуация, когда развитие местного самоуправления в ряде субъектов Российской Федерации продолжает осуществляться «сверху», фактически в таких регионах оно является продолжением вертикали государственного управления, что в корне противоречит его действительной сущности.

Периодичность выборов, смена состава органов местного самоуправления, приход во власть тех или иных местных элит со своими экономическими интересами в значительной степени влияет на выбор целей и инструментов управления территориями. Очень часто основные социально-экономические приоритеты муниципальных образований, такие как эффективное использование природных ресурсов, развитие образования и культуры на территории, охрана здоровья населения, развитие предпринимательства и самозанятости, остаются вне системы муниципального управления, вопросы в этих областях решаются местной властью пассивно. В целом ряде случаев это вызвано тем, что отсутствует комплексный подход к управлению муниципальными образованиями с четкими долгосрочными социально-экономическими ориентирами, направленными на реализацию основных полномочий местного самоуправления.

Любое муниципальное образование обладает потенциалом саморазвития, использование которого предполагает профессиональную активизацию местных органов власти в сфере стратегического управления жизнедеятельностью территорий.

Освоение адекватных управленческих технологий, внедрение их в процессы развития муниципальных образований связано с формированием стратегически ориентированного управления. Оно служит эффективным инструментом управления всем социально-экономическим комплексом территории вне зависимости от сложившейся внутриполитической ситуации.

В связи с системной перестройкой местного самоуправления, повышением координирующей роли муниципальных районов по отношению к городским и сельским поселениям возрастает значимость разработки и выхода на процесс реализации стратегических документов социально-экономического развития и преемственности в реализации стратегических ориентиров. Особую актуальность в современных условиях приобретают вопросы разработки научно-методической базы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований с использованием технологий стратегического планирования. В настоящее время научно-методическое обеспечение процесса стратегически ориентированного управления отстает от потребностей реальной практики, что и определило выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной обоснованности проблемы. Определенные аспекты стратегического управления социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований в разной степени изучены как в отечественной так и в зарубежной литературе. Существуют сформировавшиеся школы стратегического управления, которые являются методологической основой для большинства современных исследователей, они представлены трудами И.Ансоффа, М.Портера, А.А. Томпсона, А.Дж. Стрикледа, Д.П. Нортона, Р.С. Каплана, А.Альберта, М.Мескона, Ф.Хедоури, Ф. Котлера.

В российской экономической литературе теоретические и практические аспекты стратегического управления территориальными образованиями представлены в работах Л.А.Велихова, А.А.Горбунова, А.П.Воронина,

К.Н.Знаменской, В.А.Ильина, А.Л.Гапоненко, В.А.Гневко, А.Г.Гранберга, Б.М. Гринчеля, А.П.Егоршина, В.С.Ефремова, П.А.Минакера, В.А.Похвощева, Л.С.Леонтьевой, В.Е.Рохчина, С.Н.Юрковой и других.

Значительный вклад в выявление проблем системного управления развитием регионов и муниципальных образований в процессе административной реформы и трансформации системы государственного устройства внесли такие экономисты как В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, Д.Ю.Лапыгин, В.О.Коломийченко и другие.

В названных выше работах решены многие важные методологические и прикладные проблемы стратегического управления региональными системами разного уровня. Однако, они не в полной мере отвечают специфике современного этапа трансформации местного самоуправления, повышения уровня его ответственности, самостоятельности, объема передаваемых ему полномочий, количества возложенных задач.

Актуальность и недостаточная изученность моделей стратегического управления при их практической значимости для социально-экономического развития муниципальных образований определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и практическую направленность.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в определении методологических подходов и практических инструментов к формированию стратегически ориентированного управления развитием муниципальных образований.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- определение сущности, роли и места стратегически ориентированного управления в общей системе управления муниципальными образованиями;

- изучение методов формирования и реализации целей долгосрочного развития муниципальных территорий;

- определение стратегического потенциала конкретных муниципальных образований и выявление факторов ресурсного обеспечения реализации стратегий;

- разработка подходов к формированию элементов системы управления стратегическим развитием муниципальных образований с использованием технологий проектного менеджмента и предложений по инструментарию её внедрения.

Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования стратегически ориентированного управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

Объектом исследования являются муниципальные образования как социально-экономические системы (Иглинский, Стерлитамакский и Учалинский районы республики Башкортостан).

Теоретико-методологическая основа работы базируется на существующих концепциях экономической теории, общего и специального менеджмента, концепциях стратегического менеджмента, теориях сложных систем и управления проектами, обобщенном опыте управления муниципальными структурами в России и за рубежом.

Наряду с результатами исследований вышеупомянутых авторов, в работе используются нормативно-правовые акты федеральных, республиканских и местных органов власти, информация периодической печати, диссертационных исследований, научных конференций и семинаров.

В диссертационном исследовании применен системный поход, который позволил всесторонне изучить особенности стратегически ориентированного управления такими социально-экономическими системами как муниципальные образования разного типа.

В качестве основных методов исследования автором использованы абстрактно-логический, экономико-статистический и другие научные методы, такие как единство анализа и синтеза, классификации и кластерного анализа, обобщения, сравнения и аналогии, специальные методы стратегического анализа: SWOT, PEST, SPACE-метод, метод сценариев. Информационная база работы. Источниками информации послужили статистические материала Федеральной службы государственной статистики РФ и её территориального органа по республике Башкортостан, рабочие аналитические материалы администраций Иглинского, Стерлитамакского, Учалинского муниципальных районов.

Научная новизна работы заключается в следующих положениях:

- уточнены особенности стратегического анализа применительно к диагностике социально-экономического положения муниципальных образований, излагается авторская методика их применения в системе муниципального управления, что позволило сформировать проектные группы стратегических альтернатив, выявление которых влияет на выбор конкретных эталонных стратегий для управления муниципальными образованиями; предложена схема определения стратегического потенциала муниципальных образований как базы формирования долгосрочной стратегии, основанной на специальных ресурсных доминантах территорий; выделены специальные ресурсные доминанты трех муниципальных образований Башкортостана;

- разработаны принципиальные подходы по включению элементов проектного менеджмента в стратегически ориентированное управление муниципальными образованиями; классифицированы стратегические муниципальные проекты по типам, определены источники их реализации, критерии оценки по актуальности, реализуемости, эффективности;

- уточнена и сформулирована методика организации мониторинга качества стратегического управления на территории муниципального образования и возможность участия в этом процессе различных категорий населения. Практическая значимость диссертационного исследования определяется предложенными концептуальными подходами и научно-практическими рекомендациями по формированию и реализации общих и функциональных стратегий социально-экономического развития муниципальных образований Башкортостана. Это позволит повысить качество принимаемых управленческих решений, разрабатываемых муниципальных проектов, использовать специфический ресурсный потенциал территорий для более полного достижения стратегических целей развития как муниципальных районов, так и сельских поселений.

Материалы и выводы исследования могут быть использованы при подготовке учебных курсов по специальности «Государственное и муниципальное управление», «Управление проектами», «Стратегическое управление муниципальными образованиями», при подготовке, переподготовке и повышении квалификации муниципальных служащих.

Апробация результатов диссертационного исследования:

Результаты исследования излагались на республиканских, межрегиональных и всероссийских конференциях в 2003-2006 гг. по проблематике административной реформы местного самоуправления в Башкирской академии государственной службы и Уфимском юридическом институте МВД России.

Методики работы со стратегическими муниципальными проектами были представлены общественности Иглинского, Стрелитамакского и Учалинского муниципальных районов и получили одобрение, что подтверждено справками о внедрении.

Основные положения диссертации изложены в 6 публикациях, общим объемом 2,2 п.л.

1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АКСПЕКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Кротов, Виктор Александрович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Результаты проведенного диссертационного исследования, включающего изучение и обобщение теоретических основ стратегически ориентированного управления муниципальным образованием, а также анализ и конкретные разработки по исследуемой проблеме, позволяют сделать следующие выводы и рекомендации:

1. Преобразования последнего десятилетия в экономике России показали объективную необходимость формирования целевых приоритетов развития экономики и социальной сферы муниципальных образований как стратегических ориентиров долгосрочного развития территорий.

2. Анализ социально-экономических процессов на муниципальном уровне в России (на примерах Иглинского, Стерлитамакского, Учалинского муниципальных районов Башкортостана) свидетельствует о том, что в настоящее время используются преимущественно оперативные методы управления муниципальными образованиями, которые не способны обеспечить комплексное эффективное решение проблемы устойчивого и конкурентоспособного развития муниципальных образований. Это во многом обуславливает необходимость внедрения в систему местного самоуправления методов стратегического управления.

3. В исследовании установлено, что наиболее адекватным инструментом целенаправленного управления социально-экономическим развитием муниципального образования в условиях очередного этапа реформирования местного самоуправления, развития конкуренции между муниципальными образованиями и нестабильности ситуации в социально-экономической сфере является формирование и использование стратегически значимых муниципальных проектов. Это позволит более эффективно и комплексно использовать ресурсы, выделить специальные ресурсные доминанты как основу индивидуализации и конкурентных преимуществ муниципальных образований.

4. Оценка результатов исследований в области стратегического управления и практики его осуществления в России показала: во-первых, формирование стратегического управления на муниципальном уровне является результатом эволюционного развития профессионального управленческого потенциала власти и предполагает в самом общем виде выделения таких этапов как: а) разработка стратегии развития муниципального образования; б) реализация стратегии; в) контроль и оценка полученных результатов; г) регулирование процесса реализации и корректировка стратегии;

- во-вторых, реальное осуществление общих этапов стратегии муниципального образования требует как разработки методологических аспектов и методического инструментария формирования системы стратегически ориентированного управления социально-экономического развития муниципального образования, так и «подстройку» этих методов и инструментов под реальную ситуацию в конкретных муниципальных образованиях.

5. В работе отмечено, что система управления стратегическим развитием муниципального образования построена на всестороннем анализе, выборе альтернатив и факторов, выявленных в ходе исследования:

- ограниченность ресурсного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, наличие ресурсных доминант обуславливает необходимость их взаимодействия с хозяйствующими субъектами различных форм собственности, привлечения частных инвесторов к реализации муниципальных проектов;

- важнейшим условием успешного достижения целей и приоритетов развития муниципального образования выступает участие общественности в разработке стратегии и организации процесса стратегически ориентированного управления территориями;

- с организационной стороны должна быть обеспечена непрерывность управления реализацией стратегии и преемственность по формам управления (стратегическому, тактическому и оперативному).

6. Предлагаемая система стратегически ориентированного управления муниципальным образованием, выделенная специфика состава ее элементов и основных структурных блоков (принципы, функции, методы управления и их обеспечение) позволяют повысить эффективность управленческой деятельности органов местного самоуправления по непрерывному достижению стратегических целей и приоритетов развития муниципальных районов.

7. Автором представлена организационная структура по стратегически ориентированному управлению муниципальным образованием, обеспечивающая взаимодействие различных фокусных групп (местных органов власти, населения, бизнеса), в которой выделяются три уровня: комитет по стратегическому развитию, структуры местных органов власти, координирующие и контролирующие реализацию стратегии, рабочие группы и тематические комиссии по осуществлению проектов и программ.

8. В качестве эффективных инструментов стратегически ориентированного управления конкретными территориями автором предлагаются включение в систему реализации стратегии проектного подхода и мониторинга качества стратегического управления муниципальным образованием.

Проектный подход в соответствии с предложенной принципиальной схемой реализации стратегии, основанный на разработке и осуществлении средне- и краткосрочных комплексных проектов и программ социально-экономического развития муниципального образования, а также мониторинг состояния системы стратегического управления и результатов ее функционирования, способствуют обеспечению непрерывности управления реализацией стратегии и ее корректировки в соответствии с изменившимися условиями внешней среды.

9. В диссертации предложены методические рекомендации по организации и проведению мониторинга реализации стратегии, обеспечивающего контроль достижения поставленных целей и задач, а также корректировку стратегии и регулирование процесса ее реализации.

10. Использование выработанных в ходе исследования концептуальных положений и научно-практических рекомендаций по их осуществлению в Иглинском, Стерлитамакском, Учалинском муниципальных районах Башкортостана позволило сформулировать комплексный подход к созданию системы стратегически ориентированного управления социально-экономическим развитием в рамках Концепции стратегии социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2010 года.

В ходе оценки результативности стратегического управления в качестве положительных тенденций выявлены следующие: активизация инвестиционных процессов и улучшение ситуации в производственном секторе экономики муниципальных районов, повышение качества жизни населения. Совершенствование организации стратегического управления в целом и стратегически ориентированного управления в частности, несомненно, обеспечит дальнейшее стабильное развитие экономики и социальной сферы муниципальных образований Республики Башкортостан.