Стратегические приоритеты формирования финансов муниципальных образований в условиях реформирования бюджетного устройства тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Стратегические приоритеты формирования финансов муниципальных образований в условиях реформирования бюджетного устройства"

На правах рукописи

Качанова Елена Анатольевна

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

1 6 ЯНВ 2014

}х йп. ¿¿ль/, 005544425 >ч_________

Москва - 2013

005544425

Работа выполнена на кафедре экономики и финансов общественного сектора федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный консультант: Быстряков Александр Яковлевич

доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: Куцури Георгий Николаевич

доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Финансовый Университет при Правительстве РФ» Дворядкина Елена Борисовна доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Уральский Государственный Экономический Университет» Пригода Людмила Владимировна доктор экономических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Майкопский Государственный Университет» зав. кафедрой «Финансы и кредит»

Ведущая организация: Федеральное государственное автономное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Уральский Федеральный Университет им. первого Президента России Б.Н.Ельцина»

Защита состоится «7» февраля 2014 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д.504.001.07 при Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119571, г. Москва, пр. Вернадского 84, корп. 1, ауд. 2312.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан «28» декабря 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

В.М. Яковлев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Осуществляемая в современной России модернизация методов государственного и муниципального управления, переход на программный бюджет в секторе публичных финансов придают особую социально-экономическую значимость проблемам повышения эффективности управления финансовыми ресурсами локальных территорий. Указанная трансформация касается огромного числа муниципальных образований России (24 067), находящихся в неравных стартовых условиях (дифференциация в уровнях социально-экономического развития составляет от 18 до 22 раз), обусловленных сложившимися историческими, природно-географическими, экономическими, политическими, ментальными и иными причинами1. Вместе с тем, все они поставлены перед задачей скорейшего обновления и перестройки содержания и структуры своих финансов как основы деятельности органов местного самоуправления.

В современной ситуации о проблемах формирования и рационального использования финансовых ресурсов местного самоуправления говорится очень много и, в основном, в негативном ключе. Зачастую это обусловлено не проработанностью нормативно-правовых вопросов организации финансовой деятельности органов местного самоуправления, зачастую -бюрократизацией построения модели урегулирования финансовых вопросов местной власти. Любая из причин вызывает, в конечном итоге, недовольство населения муниципального образования количеством и качеством услуг в разных сферах, поскольку, именно финансовая обеспеченность определяет наполняемость местного бюджета и объемы, условия финансирования муниципальных нужд. Системные проблемы органов местного самоуправления России, в условиях реформирования и фактического фиаско в отдельных регионах самой «идеальной модели института местной власти», состоят, на взгляд автора, в: недостаточном финансовом обеспечении закрепленных полномочий и предметов ведения; хроническом дефиците местных бюджетов; отсутствии стимулов для развития собственного налогового потенциала и муниципальной экономики.

К сожалению, практика формирования финансовой основы местного самоуправления в России, принятия управленческих решений идет по пути ущемления, ограничения возможностей муниципальных образований активно подключаться к регулированию социально-экономического развития. Во-первых, существующие методы управления финансами муниципальных образований противоречат не только теоретическим основам их организа-

1 Оценка положения муниципальных образований РФ в условиях реализации второго этапа реформы. Официальный сайт фонда Института экономики города. [Электронный ресурс] http:// www.urbaiieconoinics.ru. (дата обращения 01.11.2011)

ции, но и положениям Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ. Если основополагающие правовые акты определяют местное самоуправление в качестве самостоятельной и самодостаточной единицы, то на деле все решения по поводу финансового обеспечения деятельности муниципальных образований принимаются на федеральном и региональном уровнях. Во-вторых, общемировой опыт подтверждает значимость муниципальных образований как институтов макроэкономического развития, в России же они фактически исключены из этого процесса. Таким образом, отсутствие стабильного и достаточного финансирования органов местного самоуправления является сегодня проблемой номер один.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы теории и методологии формирования и эффективного использования финансов института местного самоуправления привлекали внимание отечественных и, чаще, зарубежных ученых. Содержание и роль муниципальных финансов в функционировании общественного сектора экономики рассматриваются в трудах Р. и П. Масгрейв, Л. Якобсона, Э. Аткинса, Дж.Стиглица. Принципы организации финансовых ресурсов местного самоуправления опираются на научные подходы, представленные в работах В. Оутса, А. Пигу, П. Самуэльсона, Ф. Хайека, Ч. Тибу, Т. Хорса, Т. Сэндлера. Функции финансов местного самоуправления в экономической теории федерализма сформулированы М. Олсеном, В. Ойкеном, Б. Биккелем, критерии организации территориального финансового самоуправления в отдельных федеративных государствах - Р.Фишером, Ф. Вагенером. Экономические закономерности и принципы, обуславливающие содержание и структуру местного бюджета, рассматриваются в трудах X. Тимма, А. Даунса, К. Хайнинга, X. Циммермана, К. Хенке. Теории регулируемой экономики в анализе экономики и финансов города характеризуются в работах А. Вебера, В. Кри-сталлера, Ф. Перру, Д. Фридмана, др.

В России первые научные работы, посвященные рассматриваемым проблемам, появляются в конце XIX - начале XX в. и связаны с изучением сущности и функций местных бюджетов. В их числе необходимо отметить исследования С. Хрулева, И. Озерова, Б. Веселовского, В. Железнова и др. Значительным пластом первых институциональных преобразований российской школы местных финансов того же периода являются труды М. За-гряцкого, В. Лебедева, Д. Львова, В. Яроцкого, И. Растеряева, В.Твердохле-бова, С. Котляревского, С. Сиринова, Л. Велихова, Н. Бельковича, В. Шаврина, В. Дьяченко и др. Именно они ввели в оборот термины «финансовая власть местного самоуправления», «финансовая самостоятельность.

Роль финансов местного самоуправления в методологии комплексного развития административно-территориальных единиц на уровне региона, города, территориально-производственного комплекса рассматривается в исследованиях Б. Штульберга, В.Финагина, М. Бандмана. Достаточно много

места теоретико-методологическим подходам к содержанию, принципам и структуре муниципальных финансов отведено в работах Г. Поляка, М.Васильевой, С. Солянниковой, Д.Черника, В.Зотова, А. Чернявского, В. Рубан, И. Мысляевой. Формы и методы управления финансовыми ресурсами муниципальных образований представлены в трудах А.М. Бабич, И.С. Бердникова, В.А. Слеповой, Л.Л. Игониной, В.В. Климанова, В.Б. Христенко, В.Мокрого, А.В.Максимова и др.

В современной отечественной науке представлены этапы развития финансов муниципальных образований в условиях постсоциалистической, переходной экономики, становления модели бюджетных взаимоотношений и формирования экономических ресурсов муниципального развития в работах В.Н.Лексина, А.Н. Швецова, И.В. Подлориной, Е.Б. Дворядкиной, А.Г. Игудина, Г.В. Курлянской, А.Г. Воронина, Е.В. Румянцевой.

Оценена роль финансовых территориальных балансов в системе бюджетной децентрализации и региональном развитии социально-экономических систем, модернизации местного самоуправления на региональном уровне в трудах А .Я. Быстрякова, С.Е. Лариной, Г.Н. Куцури, Л.В. Пригоды, В.П. Чичканова, Н.С. Столярова, Ю.И. Любимцева' А.И. Татаркина, Е.Г. Анимицы, И.А. Пыховой.

Анализируется роль муниципальных финансов в системе развития российского бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в исследованиях С.Г. Ходасевич, Э.В. Пешиной, В.Г. Лаврова, М.Г. Полозкова. В условиях реформирования общих принципов организации местного самоуправления детальный подход к укреплению их доходной базы за счет роста налоговых доходов представлен в работах Л.И. Прониной, Р.А.Чванова, Н.Н. Тютюрюкова, Г.С. Закревской, В.Г. Панскова.

В то же время имеющиеся достижения в исследовании рассматриваемых проблем отнюдь не снижают их актуальности. Требуют научного обоснования и разработки теоретические и методологические вопросы содержания и структуры финансов муниципальных образований в условиях продолжающейся реформы бюджетного устройства, стратегические приоритеты их формирования в целях создания качественного и ответственного управления государственными и муниципальными финансами при ограниченных ресурсах общественного сектора. Не имеют достаточного научного обоснования проблемы организации финансового обеспечения деятельности местного самоуправления как института властных полномочий и хозяйствующего субъекта в системе российского бюджетного федерализма, а также методические подходы к оценке эффективности организации бюджетного процесса в различных типах муниципальных образований.

Авторский подход основан на следующей рабочей гипотезе исследования: в условиях реформирования бюджетного устройства стратегические приоритеты формирования финансов муниципальных

образований предполагают использование программного бюджетирования на основе интегрированного управления бюджетным процессом в целях достижения эффективной и ответственной бюджетной политики органов местного самоуправления.

Цель диссертационного исследования - теоретико-методологическое обоснование концепции формирования финансов муниципальных образований в условиях реформирования бюджетного устройства, разработка методических и практических рекомендаций по определению их стратегических приоритетов в целях социально-экономического развития территории и становления института местного самоуправления.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач теоретического и прикладного характера:

- определить содержательные характеристики финансов муниципальных образований, уточнить их понятийный аппарат в рамках концепции современной миссии местного самоуправления;

- конкретизировать и детализировать теоретико-методологические принципы и структурные элементы финансов муниципальных образований в условиях реализации бюджетных реформ;

- обосновать направления дальнейшей трансформации межбюджетных отношений и бюджетного регулирования в отношении финансов муниципальных образований на базе учета критериев закрепления расходных обязательств и экономической целесообразности мобилизации источников доходов местного самоуправления;

- оценить эффективность институциональных и правовых новаций организации и управления финансами муниципальных образований России с целью оптимизации бюджетного процесса;

- разработать и апробировать путем комплексного анализа модель и методику программного бюджетирования в муниципальных образованиях различных правовых статусов в условиях реформирования бюджетного устройства;

- выявить современные проблемы функционирования финансов муниципальных образований с целью обоснования приоритетных направлений финансового обеспечения местного самоуправления;

- предложить и адаптировать методику финансового планирования в муниципальном образовании, построенную на внедрении программного бюджетирования, учете приоритетов и рисков стратегического плана социально-экономического развития территории;

- сформулировать и апробировать научно обоснованный подход к содержанию и долгосрочному прогнозированию налогового потенциала муниципального образования в целях бюджетного планирования и стратегии развития его финансов.

Объектом исследования диссертации является система организации и функционирования финансов муниципальных образований, включая взаимодействие публично-правовых образований всех уровней в процессе регулирования социально-экономического развития территории.

Предмет исследования - бюджетно-налоговые и социально-экономические отношения, возникающие в процессе формирования и использования финансов муниципальных образований.

Область исследования диссертации соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: п. 2.25; 2.1; 2.7; 2.8; 2.17; 2.3; 2.28; 2.4.

Теоретическую базу диссертации составили принципы неоклассической экономической школы и новой политической экономии - теории общественного выбора, в том числе экономической теории бюрократии. Методы новой политической экономии рассматриваются в ключе теорий нового общественного управления и новой модели муниципального управления, социальной рыночной экономики, строятся на материалах исследований международных и отечественных организаций, научных трудах ученых -экономистов, социологов и юристов. В качестве методологической основы диссертационное исследование опирается на методы статистического, институционального, экономического, компаративного и контент-анализа, социологических опросов, социально-экономического, финансового прогнозирования и планирования, структурного анализа, обобщения, сравнения, экспертной оценки.

Информационная база исследования: финансовая отчетность органов местного самоуправления различных правовых статусов муниципальных образований России в условиях постсоциалистического государства, трансформационной экономики (1998-2000) и в период реализации реформы местного самоуправления (2006-2012) в регионах и муниципалитетах Уральского, Центрального и Приволжского федеральных округов; аналитика Министерства Финансов РФ; эмпирический материл, содержащийся в современных публикациях отечественных авторов; результаты НИР автора самостоятельно или в составе научных коллективов по разработке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и формирования программ реформирования их финансов.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в следующем.

1. Обоснована концепция формирования и системного анализа финансов муниципальных образований с позиции двойственности местного самоуправления и его современной миссии. В отличие от традиционных взглядов, местное самоуправление выступает не только институтом властных полномочий при наличии государственных гарантий финансового обеспечения, но и хозяйственным агентом по предоставлению

государственных и муниципальных услуг (п.2.25. Концепция и системный анализ территориальных и муниципальных финансов).

2. Сформулированы направления трансформации межбюджетных отношений и бюджетного регулирования в части организации финансов муниципальных образований, строящиеся на учете критериев закрепления полномочий и иерархии источников доходов. Установлено, что при закреплении расходных обязательств местного самоуправления необходимо учитывать как экономические, так и неэкономические критерии, при определении иерархии источников доходов -экономическую целесообразность их мобилизации (п.2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования).

3. Предложен теоретико-методологический подход к детализации структурных элементов финансов муниципальных образований, исходя из уточнения принципов их организации и специфики российского социально-экономического устройства. Доказано, что стратегические приоритеты формирования финансов муниципальных образований должны базироваться на инструментах бюджетного устройства, предполагающих изменение порядка формирования местных бюджетов в России (снизу-вверх) и совершенствование механизма их исполнения (п.2.1. Развитие структурных элементов общегосударственных, территориальных и муниципальных финансов).

4. Оценена эффективность применения новаций институциональной базы организации финансов муниципальных образований в разрезе реформ бюджетного устройства с целью оптимизации бюджетного процесса. Разработана и апробирована в муниципальных образованиях различных статусов модель и методика программного бюджетирования. В отличие от существующих она носит комплексный характер и учитывает специфику сложившихся социально-экономических факторов, определяющих структуру привлекаемых доходов и направления расходования средств местного бюджета, формы управления бюджетным процессом (п.2.8. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов).

5. Представлена методика финансового планирования на уровне муниципальных образований, позволяющая определить показатели достижения конечных результатов реализации программного бюджета с учетом программного бюджетирования и приоритетов стратегического плана социально-экономического развития. Авторский подход базируется на том, что методика обеспечивает диагностику существующих (сильных и слабых) сторон и прогнозных (сценарные условия) факторов формирования и использования финансов муниципальных образований (п.2.3. Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований).

6. Обоснован подход к содержанию налогового потенциала муниципального образования в системе «муниципальные экономические ресурсы - институциональные условия налогового администрирования -наполняемость местного бюджета», исходя из субъектов и условий его формирования, необходимости планирования в местном бюджете и стратегическом плане социально-экономического развития (п.2.28.Налоговый потенциал региона и муниципальных образований).

7. Скорректирована и апробирована методика оценки и прогнозирования налогового потенциала муниципального образования в долгосрочном периоде на базе репрезентативной налоговой системы с учетом экономических факторов, влияющих на поступление закрепленных бюджетообразующих налогов, элементов их налоговой базы (п.2.4.Бюджетное и налоговое прогнозирование и планирование в рыночной экономике).

8. Предложены стратегические пути совершенствования системы финансового обеспечения местного самоуправления за счет изменения порядка закрепления налоговых доходов за местными бюджетами, применения инструментов наилучшей практики постановки бюджетирования в разрезе статусов муниципальных образований, в том числе в условиях экономической нестабильности (п.2. ^.Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты развивают и дополняют теоретический и методологический аппарат организации финансов муниципальных образований России в условиях глобальных бюджетных реформ. Предложенная концепция создает возможность эффективного функционирования финансов муниципальных образований при трансформирующейся модели бюджетного федерализма и переходе национальной экономики от природно-ресурсного к инновационному типу развития. Научный аппарат, авторские рекомендации и методики имеют прикладное значение и могут быть использованы публично-правовыми образованиями федерального уровня, субъектов РФ, местного самоуправления в процессе совершенствования организации финансов муниципальных образований. Основные выводы, содержащиеся в работе, могут быть учтены при корректировке стратегий бюджетной и налоговой системы РФ в отношении финансового обеспечения местного самоуправления, функционального содержания программ реформирования финансов муниципальных образований. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и совершенствовании программ учреждений высшего профессионального и дополнительного профессионального образования по дисциплинам: «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетная

система РФ», «Муниципальная экономика», «Муниципальный финансовый менеджмент», «Государственное регулирование экономики».

Апробация результатов исследования. Основные теоретические наработки и научно-практические результаты диссертационного исследования нашли отражение и получили одобрение:

в выступлениях на международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях, семинарах и форумах в городах Берлин, Будапешт, Москва, Екатеринбург, Тюмень, Петрозаводск, Курган, Магнитогорск, Миасс, Горно-Алтайск, в том числе: г. Будапешт (2000) - «Бюджетная политика муниципальных образований постсоциалистических стран»; г. Москва (2002) - «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне»; г. Петрозаводск (2008, 2009, 2010) - «Бюджетная политика регионов и муниципальных образований России»; г. Екатеринбург (2005, 2006, 2007, 2008) - «Актуальные проблемы реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; г. Ханты-Мансийск (2007) - «Проблемы реализации Ф3№131 на территории Ханты-Мансийского автономного округа»; г.Тюмень (2008) - «Актуальные проблемы реализации второго этапа Ф3№131»; г. Салехард (2011) - «Управление социально-экономическим развитием региона (бюджетно-налоговая политика и межбюджетные отношения на уровне субъекта РФ)»;

- в грантах, в том числе: «Института Открытое Общество» -«Реализация бюджетной политики муниципальных образований в России в условиях переходной экономики»; РГНФ №07-02-04009а - «Научные основы инновационного развития территориальных социально-экономических систем»; РАНХи ГС - «Основы бюджетного и налогового мультипликатора»;

- в Программах фундаментальных исследований Президиума РАН №26 и междисциплинарных проектах: «Разработка краткосрочных и среднесрочных мер по нейтрализации негативных социальных и экономических последствий на территории Свердловской области, вызванных мировым финансовым кризисом».

Прикладные результаты исследования были внедрены при разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития муниципальных образований: г. Магнитогорск; Верхнеуральский район Челябинской области, Нижневартовский район ХМАО. Методики автора используются в деятельности представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления ряда муниципальных образований в связи с бюджетным планированием и прогнозированием, контролем за исполнением бюджета и оценке результатов бюджетирования (что подтверждается справками о внедрении), в частности: г. Нижний

Тагил, г. Курган, г. Магнитогорск, г. Екатеринбург, г. Серов, Верхнеуральский район и других (2006-2013)

Основные результаты исследования опубликованы в 57 работах, объемом 96,6 авторских печатных листов, в том числе в 5 авторских, 8 коллективных монографиях, 15 статьях в рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК РФ.

Структура диссертации состоит из введения, 4 разделов, включающих 16 глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Содержание диссертационной работы раскрывается в следующей последовательности:

Введение

Раздел I. Теоретико-методологические основы формирования финансов муниципальных образований

Глава 1. Развитие экономических концепций финансов муниципальных образований

Глава 2. Принципы регулирования предметов ведения и расходных полномочий местного самоуправления

Глава 3. Источники доходов местного самоуправления: структура; возможности привлечения

Глава 4. Современные принципы построения и функции местного бюджета

Глава 5. Концептуальные основы стратегических приоритетов формирования финансов муниципальных образований

Раздел 2. Методические подходы к организации финансов муниципальных образований в условиях бюджетных реформ

Глава 6. Институциональная и правовая база финансов муниципальных образований

Глава 7. Оценка влияния реформирования бюджетного устройства на содержание и структуру финансов муниципальных образований

Глава 8. Организационно-экономический механизм трансформации финансов муниципальных образований

Глава 9. Модель программного бюджетирования

Глава 10. Методика анализа факторов программного бюджетирования: этапы и показатели

Раздел 3. Тенденции формирования финансов муниципальных образований различных статусов в Российской Федерации

Глава 11. Анализ практики бюджетирования в городских округах, являющихся монофункциональными и многофункциональными муниципальными образованиями

Глава 12. Особенности бюджетирования на территории муниципальных районов

Глава 13. Специфика бюджетирования в поселениях: анализ и тенденции развития

Раздел 4. Направления развития стратегических приоритетов финансов муниципальных образований в Российской Федерации

Глава 14. Пути совершенствования финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления

Глава 15. Оптимизация финансов муниципальных образований путем учета в программном бюджете приоритетов стратегического социально-экономического планирования

_ Глава 16. Обеспечение развития финансов муниципальных образовании на базе долгосрочного прогноза налогового потенциала территории Заключение

Список использованных источников и литературы Приложения

II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретические обобщения, раскрывающие концепцию формирования и системного анализа финансов муниципальных образований с позиции двойственности местного самоуправления и его современной миссии. г

Для раскрытия сути финансов муниципальных образований, по мнению автора, важно понимание природы собственно местного самоуправления. Во многих научных исследованиях отмечается, что она двойственна- с одной стороны - имеет государственно-властную основу; с другой - является формой организации и реализации общественных интересов. На взгляд автора, следует учитывать содержание обеих групп данных теорий.

Экономическая составляющая бюджетного федерализма предполагает обязательное наличие финансово состоятельного третьего уровня власти и управления как независимой от государства формы народовластия. Автором выдвигается тезис, что современная миссия органов местного самоуправления в условиях диверсифицированной рыночной экономики определяется выполнением ими большего числа функций хозяйственного агента по обеспечению различных групп и слоев населения услугами, исходя из приоритетов и направлений развития, определяемых местным сообществом Эффективность этой деятельности определяется наличием достаточных и адекватных финансовых ресурсов, в основном мобилизуемых на данной территории, исходя из ее экономического потенциала и сложившейся инфраструктуры производства и потребления.

С этих позиций в работе уточнено понятие «местное самоуправление», которое определяется как институт властных полномочий и хозяйственный агент, позволяющий населению ограниченной территории через органы местного самоуправления или путем прямого волеизъявления при наличии государственных гарантий финансового обеспечения решать вопросы местного значения, исходя из интересов местного сообщества. С одной стороны, его рамки и статус устанавливаются государственно, и оно продолжает реализацию государственной политики на нижнем территориальном уровне. С другой стороны - реализует интересы населения.

Таким образом, основная задача органов местного самоуправления эффективно управлять своей финансовой основой, расширять ее, реализуя расходные полномочия через максимальное удовлетворение кужд населения. Автор выделяет такие специфичные черты местного самоуправления, определяющие его сущность: совместная экономическая деятельность по обеспечению полноценного развития местного сообщества; исполнение как муниципальных, так и государственных функций; самостоятельность только в рамках установленных законодательством полномочий; наличие социальной основы из местного населения, экономически заинтересованной в его осуществлении.

Раскрытие содержания местного самоуправления позволяет в диссертации обосновать систему обеспечения деятельности органов местной власти с позиции формирования и использования финансов муниципальных образований (рис.1).

Одним из главных элементов финансов муниципальных образований является местный бюджет, поэтому в работе основная совокупность теоретико-методологических положений и методических предложений направлена на совершенствование бюджетных отношений. Системный анализ имеющихся в научном обороте трактовок понятия «местный бюджет», позволил сделать вывод, что его содержание должно отражать и постановку бюджетного процесса в муниципальном образовании.

В исследовании сущность местного бюджета определяется как система налогово-бюджетных взаимоотношений по поводу сбалансированности расходов и доходов в местном финансовом фонде, достаточном для реализации обязательств местного самоуправления, определенных населением и государством, с целью предоставления государственных и муниципальных услуг и развития муниципального образования. Доказано, что стратегические приоритеты формирования финансов муниципальных образований должны базироваться на инструментах бюджетного устройства, предполагающих изменение порядка формирования местных бюджетов в России (снизу-вверх) и совершенствование механизма их исполнения.

ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ

Эффективная система бюджетного федерализма

Направления

Установление

расходных

обязательств

публично-правовых

образований

Закрепление налоговых доходов полностью или по нормативам отчислений

Формы

межбюджетного выравнивания и программного софинансирования

Закрепление объектов государственного (муниципального ) имущества

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

Финансовое регулирование на территории

Направления

Уточнение и дополнение расходных обязательств местного самоуправления

Закрепление части региональных и федеральных налогов

Региональные формы межбюджетного выравнивания и софинансирования

Разграничение объектов государственного (субъекта РФ) и муниципального имущества

ФИНАНСЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Создание условий для предпринимательской деятельности в муниципальном образовании

Создание условий для роста доходов населения

Оптимизация расходов муниципального бюджетного сектора экономики

Содействие

обеспеченности

населения

муниципальными

услугами

Направления

Механизм эффективного управления муниципальными финансами

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Субъект реализации нужд и потребностей местного населения

Субъект реализации государственной политики на территории

МЕСТНОЕ СООБЩЕСТВО

Рисунок 1. Субъекты и направления обеспечения деятельности местного самоуправления

2. Аргументация трансформации межбюджетных отношений и бюджетного регулирования в части организации финансов муниципальных образований, строящейся на учете критериев закрепления полномочий и иерархии источников доходов местного самоуправления.

В диссертационном исследовании отражены тенденции закрепления расходных полномочий и доходных источников в системе бюджетного федерализма России с начала трансформации бюджетного устройства (табл.1).

Таблица 1. Распределение расходов в бюджетной системе РФ (1995-2011), %

Бюджеты:

Федеральный

Консолидированные субъектов Федерации, в т. ч.: - региональные

- местные

1995

47,9

52,1 21,5

30,6

1998

47,4

52,6

20.6

32

2000

41,9

58,1 23,7

34,4

2002

44,7

55,3 21,3

34

2005

45,6

54,4

22

32,4

2008

43,5

56,5

31

25,5

2011

42,7

57,3 31,5

25,8

Рассчитано автором по: Российский статистический ежегодник: 1995-1998 гг ■ Статсб Госкомстат России: М., 1999; Финансы России. 2000, Стат. сб. Росстат: М„ 2001; Финансы России 2002 Стат. сб. Росстат: М., 2003; Финансы России. 2005, Стат. сб. Росстат: М.; 2006; Финансы России 2008' Стат. сб. Россгат: М., 2009; Финансы России. 2011, Стат. сб, Росстат: М., 2012.

Динамика распределения публичных финансов в консолидированном бюджете России в разрезе властных компетенций органов управления демонстрирует увеличение расходов территориальных бюджетов (регионального и местного) и сокращение расходных обязательств федерального уровня. Данная тенденция, по мнению автора, характеризует неравный уровень бюджетной ответственности публично-правовых образований. Положение усугубляется также растущим, особенно за годы реализации реформ, несоответствием между закреплением компетенций и распределением основных доходных источников бюджетов бюджетной системы (табл.2).

Таблица 2. Разграничение налоговых доходов и расходных полномочий в бюджетной системе РФ в 2005-2011 гг., %

Бюджеты:

Федеральный

Консолидированные субъктов Федерации, в т. ч.:- региональные

2005г., нал.дох.

62,69

37,31 19,47

2005г., расходы

45,6

2009г., нал.дох.

62,9

54,4

22

37,1 20,4

2009г., расходы

43,5

56,5

31

2011г., нал.дох.

65,1

34,9 24,3

2011г., расходы

42,7

57,3 31,5

- местные

17,84

32,4

16,7

25,5

10,6

25,8

Составлено автором по: Финансы России. 2005, Стат. сб. Росстат: М., 2006; Финансы России. 2011, Стат. сб. Росстат: М„ 2012; Игудин А.Г. Об основах разграничения расходных полномочий и

доходных источников//Финансы. 2009. №2. С.15-17.

Доказано, что произошло значительное изменение порядка распределения предметов ведения и расходных полномочий между властными институтами.

В диссертации обосновывается произошедшее значительное сокращение обязательств местного самоуправления, при этом, неизменность расходов на функции, которые лишь частично должны' находиться в их компетенции (табл.3).

Таблица 3. Распределение основных видов расходных полномочий между бюджетами бюджетной системы РФ, 2005г. к 2011г„ %

Расходы

Государственное управление)

(муниципальное

Международная деятельность

Федеральный бюджет

33,9/47

Национальная оборона

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность_

Наука

Национальная экономика

Охрана окружающей среды

Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций

Образование

Культура, искусство и кинематография, СМИ

100/100

Бюджеты субъектов РФ

23,1/38

100/100

75,9/ 82,3

94,1/98

20,7/ 46,4

54,5/ 92,5

89,3 /90

16,8/15,2

Местные бюджеты

43/15

5,9/2

35/38

27,5/6

8/{

23 /25,4

37/37,5

Здравоохранение, физкультура и спорт

Социальная политика

25,3 / 26,3

27/42,9

45 /46,6

35,6/38,5

31,1 /35,7

25/41,7

7,3/2,5

44,3/15,6

18/1,5

2,7/2

32/28

27,4/24

43,6 /38

48/15,4

Рассчитана автором на базе: Новиков В. Все будет через пень-колоду // Экономика и жизнь 2005. №51); Информации о результатах мониторинга местных бюджетов РФ по состоянию на 01.07.2011г. (за первое полугодие 2011г.) / Реформа местного самоуправления: финансовый аспект // Официальный сайт Министерства финансов РФ [Электронный ресурс] http://wwwl.minfin m (дата обращения 08.06.2012) -----

Отмечено, что сложившиеся приоритеты затрат сектора публичных финансов сильно различаются по уровням власти: если для федерального характерно преимущественное финансирование административных и надстроечных функций (поддержка нижестоящих бюджетов, национальная оборона, общегосударственные вопросы); для бюджетов субъектов РФ -выравнивание бюджетов муниципальных образований, социальная защита отдельных слоев населения, поддержка национальной экономики; то для местного уровня - финансирование важнейших услуг населению (образование, ЖКХ, здравоохранение).

Результаты исследования показали, что реформы не привели к существенным изменениям в структуре расходов бюджетов муниципальных образований (табл.4). Стабильность расходов означает, по мнению автора, что качество бюджетных затрат муниципалитетов не повышается, муниципальные образования активно не приступили к работе по оптимизации своих обязательств, что возможно только при их самостоятельности в определении расходован наличии стимулов к развитию собственной доходной базы.

Таблица 4. Динамика структуры расходов местных бюджетов, 2005-2011 гг.

Показатели

Всего расходов:

Общегосударственные вопросы

Национальная оборо на

Правоохранительная деятельность

2005

Млрд.

1045,9

Уд. вес, %

114,7

0,0

Нац. экономика

ЖКХ

Охрана окруж. среды

Образование

Культура

Здравоохранение, спорт

Социальная политика

Межбюджетные трансферты

17,2

100

11,0

0,0

1,6

Млрд. руб.

2007

1197,8

113,1

0,1

107,2

193,9

1,2

339,6

35,2

149,6

82,6

Гм

¡0,2

18,5

0,1

21,3

57,8

Уд.

вес, %

100

Млрд. Шйи

2009

9,4

0,0

249,4

4,8

32,5

3,4

14,3

7,9

0.3

2,3

425,1

50,9

173,3

102,5

2,0

20,8

0,2

35,5

4,2

14,5

8,6

1936,3

174,7

Уд. вес. %

100

9,0

1,2

25,6

108,5

365,1

3,7

674,3

77,3

256,1

0,2

155,7

94,1

0,1

1,3

2011

Млрд.

2496,3

234,6

97,3

5,6

18,9

0,2

34,8

4,0

13,2

4,9

132,3

Уд.

вес, %

100

9,4

3,9

5,3

462,3 | 18.6"

9,3

901,1

98

294,5

197

69,9

0,4

36,1

11,8

7,9

2,8

Составлен—ааторам по: Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2005-

ченного ^мти^^Элеюгоо'0'3'^110™^2 сов',еменного развития // Официальничав Института современного развития. [Электронный ресурс] ^цг.гюсетег.т (дата обращения 12.05.2012)

Системный подход к определению предметов ведения муниципалитетов, представленный в диссертационном исследовании, позволил автору утверждать, что необходимо учитывать как экономические, так и неэкономические критерии их закрепления. К экономическим отнесены: территория доступности услуги; стоимость предоставления; оценка общественной полезности. К неэкономическим: объективные различия в природно-географическом размещении; сложившиеся исторические, культурные ценности и ментальные особенности населения, его социальная стратификация. В диссертации представлен перечень обязательств местного самоуправления по осуществлению вопросов местного значения и условия их реализации с учетом базовых принципов регулирования распределения расходных полномочий (рис.2).

Комплексный анализ сложившихся источников доходов финансов муниципальных образований России показал, что на них существенно повлиял механизм распределения налогов (табл.5) и система межбюджетных отношений.

Таблица 5. Динамика распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы России с 1995-2011 гг., %

Бюджет

Консолидированный Федеральный

1995

Региональные

Местные

100

1998

100

46,3

27,4

26,3

_52_

24,32 23,68

2002

100

58,91

21,05

20,04

2005

100

62,69

19,47

—р—-———- —17,84 ю,/ 11»,о

2011 С^т сбТросаГт°Рм ТпоТ0" Р°,ССИИ- 2005' Ст"' с6-' Ро"тат: М- Финансы России.

2008

100

62,9

20,4

16,7

2011

100

65,1

24,3

10,6

Рисунок 2. Унифицированный перечень расходных обязательств местного самоуправления

В исследовании обосновано, что неравномерность распределения налогов в бюджетной системе РФ породила дефицитность территориальных бюджетов, невозможность использовать реальные инструменты развития и наращивания налогового потенциала на локальной территории. Отмечено, что современная структура доходных источников финансов муниципальных образований не отвечает критериям разграничения доходов между публично-правовыми образованиями: фактически закрепленные доходы местного самоуправления недостаточны для осуществления задач общественного характера, осуществляемых на местном уровне; отсутствует реальная самостоятельность органов местного самоуправления в определении структуры собственных доходов; не соблюдается принцип получаемых выгод, так как плата за муниципальные услуги (компенсационные платежи, местные налоги) взимается не в эквиваленте ее предоставления.

Системный анализ теоретических подходов к исследованию источников доходов местного самоуправления позволил определить их

иерархию по экономической целесообразности мобилизации-компенсационные платежи за осуществление полномочий местного самоуправления, в т.ч. за пользование объектами муниципального имущества; трансферты целевого назначения, выделяемые для осуществления целевого проекта и требующие долевого финансирования; трансферты целевого назначения, не требующие долевого финансирования-трансферты общего назначения; нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов; местные налоги.

3. Теоретико-методологический подход к детализации структурных элементов финансов муниципальных образований, исходя из уточнения принципов их организации и специфики российского социально-экономического устройства.

В диссертации сделан вывод о целесообразности использования оптимального подхода к анализу финансов муниципальных образований, поскольку он учитывает все научные точки зрения, но акцент делает на их построение, исходя из оптимальной (эффективной) реализации современной миссии органов местного самоуправления. Предлагаемый подход позволяет элиминировать односторонность существующих подходов и раскрыть суть финансов муниципальных образований как объекта экономического анализа в разрезе его функциональных блоков.

Автор считает, что под финансами муниципальных образований следует понимать систему экономических отношений, возникающих между органами государственной власти, местным сообществом и хозяйствующими субъектами, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой, по поводу формирования и использования финансовых ресурсов в целях обеспечения жизнедеятельности и воспроизводства всех составляющих потенциала территории с учетом сложившихся природно-географических условий, экономической специализации и социальной стратификации. Предложенное определение содержания финансов муниципальных образований, в отличие от дефиниций, имеющихся в экономической науке, отражает качественные характеристики данной категории и содержит три основных сущностных признака.

Во-первых, авторская точка зрения предполагает уточнение принципов организации финансов муниципальных образований, исходя из их идентификации и оценки реализации в системе российского бюджетного федерализма. При этом учитываются следующие группы принципов и их идентификация по критериям (рис.3).

В диссертации представлено авторское обоснование базовых принципов организации финансов муниципальных образований {принципа суверенитета потребителей, принципа субсидиарной ответственности, принципа территориальной автономии, принципа конкуренции, принципа масштаба, принципа функциональных единиц, принципа вертикального балан-

со, принципа финансового потенциала) и оценена практика их реализации в системе российской децентрализации, которая выявила разбалансирован-ность разграничения как расходных полномочий, так и доходных источников местного самоуправления.

Методологические подходы к идентификации принципов организации финансов муниципальных образований

Принципы децентрализованной системы устройства государства

Принципы разграничения расходных полномочий

Принципы разграничения доходных источников

Рисунок 3. Существующие подходы к идентификации различных групп принципов финансов муниципальных образований

Во-вторых, с учетом ограниченности ресурсов общественного сектора экономики России, наличия неэффективной системы муниципальных закупок, практики формирования перечня муниципальных услуг вышестоящими публично-правовыми образованиями нами предлагается учитывать критерий эффективной аллокации при организации финансов муниципальных образований.

Автор утверждает, что местное самоуправление возможно только там и тогда, когда организация финансов муниципальных образований способствует эффективной аллокации - оптимальному размещению ограниченных ресурсов общественного сектора экономики, способствующему росту благосостояния местного населения при необходимом и выбранном потребителями наборе муниципальных услуг, экономичности га предоставления. Зависимость указанных факторов показана ниже (рис.4).

И наконец, в-третьих, в диссертации уточняется структура финансов муниципальных образований с учетом детализации их централизованной и децентрализованной составляющих, выдвинутых критериев (рис.5).

Эффективная аллокация местного —^ самоуправления

Рост благосостояния местного населения

Экономичность предоставления муниципальных услуг (выбранных населением)

Ресурсы общественного сектора экономики на территории

т

Финансы муниципальных образований

Рисунок 4. Прямая взаимозависимость эффективной аллокации местного самоуправления и оптимальной организации финансов муниципальных образований

4. Оценка эффективности применения новаций институциональной базы организации финансов муниципальных образований в разрезе реформ бюджетного устройства с целью оптимизации бюджетного процесса.

В диссертации проведена структуризация этапов реформ бюджетного устройства России по четырем важнейшим направлениям (налоговой системы, бюджетного процесса, межбюджетных отношений, бюджетного сектора экономики) для оценки эффективности функционирования современных нормативно-правовых институтов организации финансов муниципальных образований: новации структуры доходов местного бюджета; новации структуры расходов местного бюджета; «временная финансовая администрация»; «дополнительные и жесткие бюджетные ограничения»; «методика отрицательного трансферта»; аутсорсинг в организации предоставления муниципальных услуг; новации методов бюджетного планирования; прозрачность и подотчетность деятельности органов местного самоуправления в бюджетном процессе.

Необходимость дальнейшей трансформации финансов муниципальных образований России в рамках проводимых реформ строится на определенном подходе: при анализе необходимости внедрения новых принципов их построения, по мнению автора, следует исходить из комплексной оценки потенциала развития муниципального образования. Он может служить предварительной проработке проблем и направлений активизации потенциала развития любой территории, используется при подготовке стратегических документов развития муниципального образования.

Структура комплексного потенциала, на взгляд автора, включает в себя природно-ресурсный, социальный, производственный и инфраструктурный потенциалы, которые по характеру участия в формировании доходов местных финансов разделяются также на: базовый (активы территории, являющиеся источниками материальных и финансовых потоков), институциональный (организационно-управленческие формы, влияющие на источники доходов) и финансовый (управляемые органами местного самоуправления способности активов преобразовывать финансовые потоки в доходы субъектов муниципальной экономики) потенциалы.

Рисунок 5. Функциональные блоки построения финансов муниципальных образований

В диссертации обосновано, что при управлении процессами трансформации финансов муниципальных образований следует выстраивать организационно-экономический механизм (рис.6) как совокупность элементов имеющегося ресурсного потенциала муниципального образования, учитывающих все формы государственного и рыночного регулирования и имеющих правовое, информационное, организационное и иное обеспечение. С помощью инструментов государственного регулирования осуществляется прямое и косвенное воздействие со стороны публично-правовых образований на процессы формирования и исполнения местного бюджета, а также создаются стимулы для рационального использования его средств со стороны бюджетополучателей в целях достижения общественно значимых целей.

Административная

Бюджетные реформы

Тактические задачи в сфере реформирования:

1) Обеспечение воспроизводства налогового потенциала

2) Обеспечение реализации расходных полномочий местного самоуправления

3) Повышений эффективности использования финансов муниципальных

4) Повышение инвестиционной привлекательности территории

Механизм управления трансформацией финансов муниципальных образований

Полномочия органов исполнительной власти всех уровней_

Разработка я совершенствование законодательства

Разработка и совершенствование подзаконных актов

Разработка и реализация муниципальных целевых программ

Общий порядок формирования и использования местных финансов

Создание единой системы муниципальной статистики геол. информации

Установление норм и нормативов

Введение лимитов на пользование средствами местного бюджета

Установление штрафов за нарушение финансового законодательства

Государственные полномочия федерального уровня

Государственные полномочия регионального уровня

Вопросы местного значения

Государственный контроль за реализацией обязательств ОМС

Предоставление финансовой поддержки местным бюджетам

Закрепление муниципального имущества

Финансирование делегированных полномочий

Прочие

Критерии и показатели эффективности механизма

Муниципальные программы

Отсрочки и рассрочки платежей в бюджет

Стандарты муниципальных услуг

Ставки местных налогов

Размеры арендной платы

Нормативы закрепления федерал, и регион, налогов

Штрафы, компенсации

Прочие

Инструменты экономического регулирования

Виды использования средств местного бюд же-

Муниципальный заказ

Муниципальное задание

Муниципальные гарантии

Бюджетные кредиты

Бюджетные инвестиции

Трансферты населению

Трансферты бюджетам иного уровня

Оценка эффективности механизма управления трансформацией

Рисунок 6. Функционирование организационно-экономического механизма трансформации финансов муниципальных образований

Оценка эффективности функционирования механизма управления рациональным использованием ресурсного потенциала муниципалитета опирается на критерии, показатели эффективности и учет рисков. Механизм должен быть подчинен решению задач: институциональное регулирование полномочий органов власти в сфере налогов и бюджетов; обеспечение рационального использования и воспроизводства финансовых ресурсов-привлечение к ответственности и возмещению убытков за результата бюджетирования; обеспечение бюджетной эффективности.

Содержание целей формулируется в рамках подходов, определяемых основными целями и направлениями бюджетных реформ в России Стратегические цели определяют среднесрочные и тактические задачи, решение которых обеспечивает организационно-экономический механизм! В системе его функционирования автор выделяет ряд элементов:

- эффективность решения задач управления процессом трансформации финансов муниципальных образований оценивается в системе глобальных государственных реформ, обусловленных современными условиями развития национальной экономики. Различие между политикой формирования финансов муниципальных образований и политикой реформ состоит в том, что первая направлена на достижение самостоятельного результата и эффектов в конкретной сфере деятельности (рост налоговых доходов, доходов от использования муниципального имущества, оптимизация расходования бюджета), вторая - формирует институциональные условия для успешной реализации первой;

- оценка эффективности механизма соответствует задачам реформ и значит, стабилизации и ускорению социально-экономического развития страны. Целями при этом выступают: повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг; ограничение вмешательства государства в деятельность экономических субъектов;

- методы оценки эффективности механизма трансформации опираются на принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Автор доказывает, что методики и техники измерения результативности непосредственно связаны с применяемой «новой моделью управления», в соответствии с которой базовая информация о воздействиях административной деятельности приводит к ориентированной на конкретные результаты схеме принятия политико-управленческих решений и распределения ресурсов в бюджетном секторе. В соответствии с данной концепцией бюджет муниципальных организаций формируется с учетом устанавливаемых экономических и иных показателей в увязке со стратегическими целями и тактическими задачами развития территории;

- оценивание политики в сфере реформирования финансов муниципальных образований и измерение результативности администрирования. Направления оценочных исследований: порядок закрепления расходных полномочий; порядок закрепления доходных

источников бюджета; способы управления муниципальной собственностью; политика в области местного налогообложения; политика в области финансирования муниципальных услуг; политика в области обслуживания и погашения долговых обязательств.

5. Обоснование н апробация в муниципальных образованиях различных статусов модели и методики программного бюджетирования.

В диссертации предложена модель программного бюджетирования, под которым понимается интегрированная система управления финансами муниципального образования в составе местного бюджета и децентрализованных финансов территории, формирующая стратегию управления бюджетным процессом. Ее направлениями выступают: программно-целевое бюджетирование; планирование и исполнение бюджета; бюджетный учет и отчетность; управление муниципальными закупками; бюджетный контроль; мониторинг ключевых показателей эффективности; корректировка конечных результатов использования бюджетных средств.

Обоснованы преимущества предлагаемой модели: позволит унифицировать и упростить бюджетный процесс за счет прозрачности и доступности информации о финансовой деятельности местного самоуправления; учесть преимущества и недостатки исходных социально-экономических условий развития территории; стимулировать органы местного самоуправления к внедрению передовых процессов в области финансового планирования.

В диссертации показано, что в настоящее время отсутствует единая методика и комплексный показатель оценки эффективности организации бюджетного процесса в муниципальном образовании, позволяющий выявить слабые стороны и ресурсы развития. В связи с этим автором предложена методика и алгоритм оценки программного бюджетирования.

Он включает в себя: выявление индикаторов состояния программного бюджетирования - основных факторов, влияющих на постановку бюджетного процесса; оценку показателей, характеризующих текущее состояние факторов; последовательность выполнения этапов анализа и источники информации для проведения программного бюджетирования. Результатами применения предложенной методики станет кластеризация исследуемых муниципальных образований для внедрения принципов или правил наилучшей практики бюджетирования в разрезе их статусов.

Интегральная блок-схема алгоритма оценки программного бюджетирования (рис.7) и структура показателей методики представлены ниже (табл.6).

Данные исполненных бюджетов в МО

Проекты бюджетов на прогнозный период

Данные налоговых проверок

Данные исполненных бюджетов МУПов

Оценка структуры финансов муниципальных образований

I

Аналитический блок

Оценка уровня и качества жизни на территории, основных социально-экономических параметров

Отбор Расчет частных Ретроспективный и Расчет инте- Кластеризация МО

данных —» показателей трендовыи анализ —*■ грального показателя —► по интегральным показателям

,. 1,2,3 кластеры

Расчет налогового потенциала по кластерам

I

Оценка местной инфраструктуры

т

Оценка организации бюд жетного процесса

т

Анализ местного бюджета

Оценка струк- Оценка струк- Оценка испол- Оценка ба- Анализ целевых

туры доходов —» туры расходов —► нения бюджета —► ланса бюджета —»• бюджетных фондов

Резюме

Характеристика целевых муниципальных программ

Разработка стратегических программ развития муниципального образования

Рисунок 7. Интегральная блок-схема алгоритма оценки программного бюджетирования

Таблица 6. Структура показателей анализа программного бюджетирования

в муниципальном образовании

| Элементы анализа: Параметры оценки-. | МетпЛн трит,

1 2 3 4

1. Структура местных финансов статус и значимость местного бюджета, источники привлечения иных финансовых ресурсов Горизонтальный (трендо-вый), вертикальный (структурный) анализ бюджета

2. Природно-геог-рафическое расположение, демографические характеристики, оценка уровня и качества жизни, экономическая специализация площадь территории; половозрастная структура населения; средняя заработная плата; уровень безработицы; уровень доходов населения; оценка владения банковскими вкладами, имуществом физическими лицами Экономико-статистический и кластерный анализ ^ в ^ е и н £ §

3. Налоговый потенциал налоговая база; количество налогоплательщиков по категориям; рентабельность видов экономической деятельности, их экспортная ориентация; методы оценки налогового потенциала Экономико-статистический анализ & ЮСГо р т

4. Характеристика муниципальной социально- экономической инфраструктуры количество МУПов, направления их деятельности; количество и цель деятельности муниципальных учреждений, направления их деятельности; структура муниципального имущества, местные коммуникации Качественный критериальный анализ Кластерный анализ Экономико-статистический РБУ= —— * 100% /

5. Особенности организации бюджетного процесса в муниципальном образовании нормативно-правовое обеспечение, участники и этапы бюджетного процесса; особенности бюджетных и налоговых полномочий органов местного самоуправления : уникальные методики и приемы прогнозирования и исполнения бюдясета территории Качественный критериальный анализ

б. Анализ местного бюджета: 6.1. Структура доходов по источникам (на основании проектов, утвержденных на декабрь предыдущего года или уточненных в процессе исполнения) определение доли и приоритетности каждого источника в динамике; перечень бюджетообразующих налогов; объем собственных доходов. (Доходы бюджетов разделены на 4 источника: налоговые; неналоговые (без учета безвозмездных поступлений); собственно безвозмездные поступления как межбюджетные трансферты и добровольные отчисления организаций и физических лиц); доходы от предпринимательской и иной деятельности) Экономико-статистический анализ Ка =Дс/До* 100% Кз=Др+Дфп/До *100% Кбр = До/ Ч

Продолжение таблицы б

1 1 2 3 4

6.2.Структура расходов (по направлениям, экономическим операциям и ведомствам) перечень приоритетных направлений расходов; объем текущих расходов и бюджетных инвестиций; объем «чистого» и «грязного» бюджета Кбо = Ро/ Ч

б.З.Оценка исполнения бюджета (на основании отчетов об исполнении) отклонение, причины отклонения показателей Горизонтальный и вертикальный анализ бюджета

6,4. Баланс бюджета оценка планового и фактического баланса бюджета; источники финансирования дефицита бюджета; направления использования профицита; объем и структура муниципального долга (прямые и условные обязательства; долговая емкость бюджета) Горизонтальный и вертикальный анализ бюджета

6.5.Наличие целевых бюджетных фондов доходы и направления использования средств Качественный анализ, горизонтальный (трендовый)

7.Целевые муниципальные программы цели, сроки, источники финансирования, результаты. Качественный анализ

8. Резюме формулировка проблем и положительных тенденций (слабых и сильных сторон); сравнение по типам. Качественный анализ

На базе предлагаемых методических подходов в исследовании представлены тенденции программного бюджетирования, полученные автором в ходе полевых исследований муниципалитетов Свердловской, Тюменской, Челябинской, Курганской областей, ХМАО, республики Башкортостан, ЯНАО в условиях фактического завершения реформы местного самоуправления, которые демонстрируют следующую картину сложившейся структуры местных бюджетов (табл.7). Таблица 7. Компаративный анализ структуры доходов муниципальных образований разных правовых статусов, 2011 г.

Статья доходов: Уд. вес, %, городской округ Уд. вес, %, муниципальный район Уд. вес, %, сельское поселение

1 2 3 4

1. Налоговые доходы: 49,4 21,2 3,8

-НДФЛ 24,7 18,3 3,7

- налоги на совокупный доход 4,93 1,5

- прочие федеральные налоги 6,2 0,9 .

- региональные налоги 0,2 0,1 _

- местные налоги 13,3 0,02 0,06

2. Неналоговые доходы:

- доходы от использован, имущества

- прочие неналоговые

3.Безвозмездные поступления:

- дотация

- субвенции

- субсидии

■ прочие безвозмездные

4. Доходы от предпринимав и иной деятельности

8,3

6,6

1,7

34

29,9

3,5

0,7

8,3

ИТОГО:

100

Продолжение таблицы 7 3 I 4

1,5

0,5

0,1

1

0,05

77,64

0,05

36

. 96,02

30,2

11

0,44

0,4

я ™НИР: Стратегический план социально-экономического^вития г ^нитоговска Че-

лябинск™ области до 2020 г. Принят Решением МГСД от 25 сентября 20о/г. Авторский комеЗв Т™ гель И Д., Качанова Е.А., Вышегородский Д.В. и др. И СПС <<Конс^ь^РегиоН>>;РсСтег™й пГн социально-экономического развития муниципального образования «Верхнеуральский район», Челябинской

к™аД0Л „Г/^с т1:шением сРдамр °;24 декабря 2008 г-

Качанова Е.А. и др. // СПС «КонсультантРегион»; Стратегия социально-экономического развития Нижневартовского района ХМАО до 2020 г. Принята Решением СДНР от 25 апреля 2009 г. АвТОрс™й ка™в-Гричук А.Г., Качанова Е.А. Кириллов Л.Г.. и др. // СП С «КонсультантРегион» ЛВТОР«ИИ коллектив.

В диссертационном исследовании выявлены приоритеты расходов на уровне финансов муниципальных образований (табл.8).

Таблица 8. Компаративный анализ структуры расходов муниципальных образований разных правовых статусов, 2011 г.

95.1

0,91

100

Статья расходов:

1 .Общегосударственные вопросы

1 1т...------------- — ___

2. Национальная оборона

3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность___

Уд. вес, %, городской округ

5,95

2,95

Уд. вес, %, муниципальный район

10,69

6,01

Уд. вес, %,

сельское

поселение

48,07

0,9

2,8

4. Национальная экономика

5. ЖКХ

3,2

6. Охрана окружающей среды

9,7

7. Образование

8. Культура, кинематография, СМИ

40

9. Здравоохранение и спорт

2Д

10. Межбюджетные трансферты 11 ________________' 1

12,4

11 .Социальная политика

12. Расходы бюджетных учреждений

Совокупные расходы:

15,6

8,3

100

3,77

19,47

9,3

0,03

29,13

7,7

13,76

5,47

3,95

5,9

32,95

0,08

100

100

—*----■—----_--___I_] иц

Всесторонний анализ исследованных элементов финансов муниципальных образований России позволил автору выявить современные тенденции их формирования.

1. Доля налоговых доходов местных бюджетов за годы реформы постоянно снижалась (в среднем, с 37 % до 28 %), в то время как доля без-

возмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы постоянно росла (с 45,5% до 62,0%). Так, например, с 1999 г по 2011 г. бюджет городского округа потерял более 25 % своей доходной базы без каких-либо компенсаций. Результаты исследования демонстрируют также дальнейшее снижение налоговых доходов, примерно на 7,5% по отношению к предыдущему году, и сильную дифференциацию по субъектам РФ. Так, если доля налогов в общем объеме собственных доходов местных бюдасетов в среднем по РФ составила 42,8%, то в Тюменской области -

иЛЛ^0" 67,1 % Свердловской облас™ " 55,4 %, Челябинской области - 48,9 /о, Курганской области - 35,2 %. Данная тенденция, безусловно, снижает стимулы к поддержке развития собственного налогового потенциала, обособляет сложившиеся экономические связи и финансовые потоки между органами местной власти, хозяйствующими субъектами территории и местным населением.

2. В структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остается незначительной (11,2%), в то время как превалируют отчисления от федеральных и региональных (69%). Это позволяет нам указать на явное нарушение критериев закрепления налоговых полномочий между публично-правовыми образованиями: «влияние экономической политики органов власти на натоговую базу»; «зависимость между установлением и администрированием налога и закреплением дохода от него за бюджетом».

3. Удельный вес неналоговых доходов, имея тенденцию к росту (в основном в связи с продажей муниципального имущества) по-прежнему невелик (в среднем 9 % доходов местных бюджетов). Тенденция иллюстрирует низкие возможности или отсутствие действий местного самоуправления по использованию таких ресурсов развития территории, как муниципальные земли различного назначения, объекты муниципального имущества.

4. В структуре безвозмездных поступлений наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям (доля дотаций снизилась с 31,68 % до 24,79 %, доля субсидий выросла с 14,7 % до 24,16 %). Основными получателями субсидий являются бюджеты городских округов - 49 %, и муниципальных районов - 44, 2 %, на бюджеты поселений приходится 6,8 %. По нашему мнению, субсидии представляют собой прямое участие вышестоящих публично-правовых образований в расходах муниципалитета, что нарушает фискальную автономию, возможность рейдировать расходные полномочия и предметы ведения на местном уровне.

5. Оценка сбалансированности анализируемых местных бюджетов показывает следующую картину: большинство формируются с дефицитом

в пределах установленного лимита (до 10 % от объема собственных доходов), но исполняются с профицитом (до 49 %). Данная тенденция, на наш взгляд, обусловлена фактическим сокращением расходов на муниципальный бюджетный сектор в процессе исполнения, возможностью получения дополнительных межбюджетных трансфертов, страховкой местного самоуправления по мобилизации доходных источников. Долговые обязательства исследуемых муниципальных образований составляют в среднем до 50% ежегодного объема собственных доходов, что является оптимальным размером, особенно в период нестабильности мировой экономики. Кредиторская задолженность анализируемых бюджетов по отношению к общему объему фактических расходов на 2011 г. составила в среднем 1,8%, что можно оценивать как допустимый уровень.

6. Методика финансового планирования на уровне муниципальных образований, позволяющая определить показатели достижения конечных результатов реализации программного бюджета с учетом программного бюджетирования и приоритетов стратегического плана социально-экономического развития.

В диссертационном исследовании обоснован вывод, что для рационального построения и функционирования, оптимального сочетания всех составляющих структуры финансов муниципальных образований решающее значение имеет организация бюджетного процесса на основе устойчиво закрепленных расходных обязательств и переход местного бюджета на программный формат. Муниципальные целевые программы будут определяться Стратегией социально-экономического развития территории и служить средством достижения ее целей, объединят все инструменты муниципальной бюджетной политики (бюджетное регулирование, бюджетные расходы). Тем самым, по мнению автора, программный бюджет обеспечит реализацию цепочки: стратегическая цель развития локальной территории - тактические задачи органов местного самоуправления - финансируемые мероприятия - инструменты реализации программ - непосредственные результаты - конечные результаты.

Подчеркивается, что программный формат местного бюджета: обеспечит преемственность, предсказуемость, прозрачность бюджетной политики; создаст правовую основу для заключения многолетних государственных и муниципальных контрактов, формирования средне- и долгосрочных ориентиров для различных форм бизнеса; удлинит горизонт бюджетного планирования для главных распорядителей бюджетных средств (управлений и комитетов в составе исполнительных органов местного самоуправления) и бюджетополучателей (муниципальных организаций). Оценка программного бюджетирования, при этом, позволит определить предпосылки перехода на

программный формат, в качестве которых автор указывает: информационное обеспечение финансового планирования; цикл финансового планирования; алгоритм формирования программного местного бюджета. В исследовании определена последовательность действий органов местного самоуправления по формированию программного местного бюджета.

В соответствии с методологическими положениями по внедрению программного местного бюджета с учетом выявленных факторов программного бюджетирования и приоритетов стратегического плана социально-экономического развития в исследовании определена и обоснована система показателей, оценивающих конечные результаты реализации муниципальных программ в разрезе направлений затрат местного самоуправления-. расходы на жилищно-коммунальное обслуживание: обеспеченность населения жильем (м2 на человека) - (чем больше, тем большая доля бюджета на одного жителя должна расходоваться при прочих равных условиях); доля населения, проживающего в домах с удобствами и без них (различия в объемах услуг ЖКХ для обоих категорий); использование свежей воды (куб.) в муниципалитете (объем услуг водоснабжения на душу населения и для производственных нужд); доля платежей населения в себестоимости предоставляемых ЖКУ (сложившаяся и фактически оплачиваемая доля покрытия расходов); структура жилищного фонда и организаций по формам собственности (если высока доля муниципальной собственности, то это повышает расходы); расходы на услуги здравоохранения (в случае делегирования полномочий): ожидаемая продолжительность жизни (лет) и коэффициенты смертности, в том числе младенческой (численность на душу населения); число впервые зарегистрированных заболеваний (случаев); численность врачей всех специальностей и среднего медицинского персонала (чел.); число больничных коек (штук); мощность врачебных амбулаторно-поликлинических учреждений (число посещений в смену); ввод в действие больничных учреждений (коек) и амбулаторно-поликлинических учреждений (число посещений в смену); расходы на образование: число дошкольных учреждений (единиц) и детей в них (человек); число государственных общеобразовательных учреждений (единиц) и учащихся в них (человек); число учебных заведений начального профессионального образования (единиц) и учащихся в них (человек); число средних специальных учебных заведений (единиц) и учащихся в них (человек); число высших учебных заведений (единиц) и студентов в них (человек); доля населения младше трудоспособного возраста; расходы на услуги культуры и досуга, СМИ: количество театров и музеев (единиц) и число их посещений (в год); число книг и журналов в общедоступных библиотеках (экземпляров); выпуск печатных и электронных изданий (разо-

вый тираж, экземпляров); расходы на охрану правопорядка: число зарегистрированных преступлений (в год); число зарегистрированных убийств и покушений (в год); число преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их участии; доля населения младше трудоспособного возраста; численность безработных (человек); расходы на транспортное обслуживание: объем промышленной продукции и розничного товарооборота (млн. руб.); территория (% к общей территории субъекта РФ) и плотность населения (чел. на кв. км.); перевозки пассажиров общественным транспортом (млн. чел.) и пассажирооборот (млн. чел. на км.); доля населения старше трудоспособного возраста (%); доля населения, проживающего в пригородных районах (%); расходы на содержание местного самоуправления: количество структурных подразделений (администраций) в составе; соотношение численности муниципальных служащих и численности населения; расходы на социальную политику: доля населения с доходами ниже прожиточного минимума; численность детей в дошкольных учреждениях (человек); потребление важнейших продуктов питания на душу населения; доля населения моложе и старше трудоспособного возраста (%); миграционный прирост населения.

В диссертации аргументировано, что местный бюджет, утвержденный на трехлетний период в разрезе целевых программ, будет являться составной частью и в какой-то мере ключевым элементом общей системы стратегического планирования на муниципальном уровне (рис.8).

Стратегия социально-экономического развития муниципального образования

Долгосрочная налогово-бюджетная политика органов местного самоуправления

Среднесрочные программы развития

Перечень целевых мероприятий

тг

Приоритеты развития местного сообщества

Распределение по средств по субъектам бюджетного планирования

Планы мероприятий по отраслям муниципальной экономики

Муниципальные целевые про граммы

Бюджеты муниципальных учреждений

Среднесрочный финансовый

план (трехлетний бюджет)

Ж

Местный бюджет на очередной год

Рисунок 8. Связь стратегического социально-экономического, среднесрочного и текущего бюджетного планирования

Доказано, что внедрение программного местного бюджета с учетом выявленных факторов программного бюджетирования и приоритетов стратегического плана социально-экономического развития позволит уточнить финансовую компетенцию органов местного самоуправления. Она будет включать в себя: разработку и реализацию (в муниципальных программах и проектах) стратегии развития территории; организацию программного бюджетирования в целях мобилизации всех возможных доходов и оптимизации использования бюджетных средств; составление территориальных балансов (финансового, денежных доходов населения, трудовых ресурсов, земельных и других, необходимых для управления экономическим и социальным развитием территории).

7. Авторский подход к содержанию налогового потенциала муниципального образования, исходя из субъектов и условий его формирования, корректировка и апробация методики его оценки в долгосрочном периоде на базе репрезентативной налоговой системы.

На основе анализа и обобщения результатов исследования практики постановки программного бюджетирования в диссертации предложен и апробирован инструментарий развития финансов муниципальных образований на базе долгосрочного прогноза налогового потенциала. Учитывая обоснованный ранее ресурсно-трансформационный подход, формулируются методологические положения, составляющие основу авторского подхода к исследованию налогового потенциала муниципального образования:

- его наличие зависит от объективных факторов природно-географического расположения, исторических, социально-экономических условий развития муниципального образования,

- налоговый потенциал поддается регулированию, субъективному воздействию со стороны местных властей, ставящих перед собой задачу не только удовлетворения текущих потребностей кассового исполнения местного бюджета, но и его развития за счет имеющихся резервов;

- не является неизменяемым, очень динамичен и в условиях сокращения финансово-бюджетных полномочий органов местного самоуправления является важнейшим ресурсом саморазвития муниципальных финансов. Рост количества зарегистрированных субъектов малого и среднего бизнеса, создаваемые рабочие места, рост оплаты труда как основного источника доходов населения, увеличение стоимости земельных участков и имущества граждан в границах муниципалитета способствуют наполняемости местного бюджета. Что, в конечном итоге, ведет к возрастанию его собственных доходов, росту финансовой устойчивости и самостоятельности.

Таким образом, налоговый потенциал муниципального образования следует рассматривать как систему экономических отношений, обуславливающих финансовые потоки между хозяйствующими субъектами, до-мохозяйствами и органами местного самоуправления на основе единства интересов и экономического пространства со специфической комбинацией факторов производства, достаточных для осуществления деятельности по поводу налоговых доходов, которые могут быть собраны в местный бюджет из закрепленных источников. Предложенное определение в отличие от дефиниций, имеющихся в экономической науке, отражает субъектовые характеристики данной категории и содержит следующие сущностные признаки: саморазвивающаяся природа налогового потенциала и его взаимосвязь с достигнутым уровнем развития муниципальной экономики; прогнозный характер, выражающийся в том, что налоговый потенциал представляет собой возможный, а не фактический объем поступлений в местный бюджет; зависимость налогового потенциала от институциональной организации бюджетно-налоговой системы.

В исследовании оценены преимущества и недостатки существующих методик оценки налогового потенциала, сделан вывод о необходимости применения комбинированного подхода, в качестве которого представлена скорректированная методика на базе репрезентативной системы налогов (конкретизирован перечень экономических показателей, оценивающих налоговую базу по видам закрепленных налогов в разрезе правовых статусов муниципалитетов, источники информации).

Автором выдвигается тезис об использовании долгосрочного прогноза налогового потенциала в целях формирования стратегий (концепций) социально-экономического развития соответствующих территорий как необходимого сейчас элемента бюджетного процесса. Что позволит органам местного самоуправления: запланировать в среднесрочном и долгосрочном периоде мероприятия и источники их финансирования по содействию, созданию условий для развития налоговой базы по зарегистрированным налогоплательщикам; обеспечить в дальнейшем переход к пятнадцатилетнему индикативному финансовому планированию.

В диссертации на основании предложенной методики произведена оценка долгосрочного прогноза налогового потенциала бюджетов Нижневартовского муниципального района и поселений на его территории, для формирования стратегии социально-экономического развития района до 2017 г. (табл.9)

Таблица 9. Прогноз налогового потенциала муниципальных образований Нижневартовского района до 2017 г., млн р.

Нижневартовский район

2008 г.

2009 г.

2010 г.

2011 г.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

2015 г.

2016 г.

1272,5

1447,7

1635,1

Городское поселение

Излу-чинск

73,898

84,522

1700,5

1768,5

1839,3

1912,9

1989,4

2068,9

2017 г. 1 2151,7"

95,777

Новоа-ганск

16.035

18.352

Аган

0,431

107,059

119,696

133,849

149,702

167,457

187,344

209,618

20,830

23,653

26,859

30,501

34,639

39,338

44,677

.50,741

0,493

Сельское поселение

Ларьяк

1.796

0,560

0,636

0,723

0,821

0,933

1,059

1,204

1,367

2,055

2,330

2,642

2,997

Зайцева Речка

1,707

1,954

2,217

2,502

3,400

2,841

3,858

4,378

4,968

. 5,639

3,226

3,663

4,160

4,724

•• Р ' Г " [Элг^™ь'й Р«Л«]- из слравочно-правовой с™

Сделан вывод о возрастании доли налоговых поступлений, как по федеральным, региональным, так и по местным налогам в доходах бюджетов муниципальных образований при снижении общей налоговой нагрузки и темпов экономического роста национальной экономики. Автором обосновано, что это демонстрирует возможность развития финансов муниципальных образований, муниципальной экономики и самого института местного самоуправления рассмотренных муниципалитетов за счет имеющегося природно-ресурсного, трудового и финансового потенциала, но при сохранении стабильного и долговременного закрепления налогов федеральным законодательством.

8. Рекомендации по формированию стратегических приоритетов финансов муниципальных образований в условиях реформирования бюджетного устройства, направленные на совершенствование финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации. В диссертации представлены пути совершенствования системы финансового обеспечения местного самоуправления за счет изменения приоритетов налоговой политики, применения наилучшей практики постановки бюджетирования в разрезе статусов муниципальных образований, в том числе в условиях экономической нестабильности.

1. Количество муниципальных образований и местных бюджетов в России должно соответствовать принципу территориального расселения

Иокур

0,452

0,516

0,583

0,638

0,725

0,823

0,935

1,061

1,206

1,369

граждан и оценке использования ими местной инфраструктуры. Местное самоуправление должно быть максимально приближено к населению, хозяйствующим субъектам, общественным организациям, которые в свою очередь, должны иметь возможность влиять на его действия и оценивать его деятельность. Важнейшие муниципальные услуги и инфраструктуру необходимо содержать за счет местного бюджета, куда экономические субъекты отчисляют налоги и сборы. Таким образом, количество муниципальных образований на территории каждого конкретного субъекта РФ следует оптимизировать в соответствии с имеющимися фискальными источниками и экономическими ресурсами формирования муниципальных финансов. Это также будет способствовать экономии на издержках предоставления муниципальных благ и затрат на содержание местных бюрократических структур.

2. Современное российское законодательство, определяющее состав собственных доходов местного бюджета, неверно трактует понятие «собственных» (закрепленных) доходов, так как фактически включает в них все налоговые и неналоговые доходы, которые поступают в бюджет от иных уровней бюджетной системы и не зависят от местной власти. Действительно собственными являются только местные налоги и доходы от использования муниципального имущества, доля которых в местном бюджете катастрофически мала. Таким образом, в Бюджетный кодекс РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (Ф3№131) следует внести изменения содержания и структуры «собственных доходов»: должны обеспечивать основу для реализации вопросов местного значения; исключить из состава межбюджетные трансферты; нормативы отчислений по федеральным и региональным налогам в их составе устанавливать минимум на 10 лет с сохранением права субъектов РФ увеличивать до максимума норматив по НДФЛ как основному фискальному источнику местных финансов.

3. Межбюджетные трансферты, поступающие в местный бюджет, следует разделить по степени их самостоятельности и зависимости их объемов и целей от муниципальных нужд, а значит - и по значимости получения. Наиболее значимыми для местного самоуправления являются связанные трансферты, предоставляемые по единым методикам, преимущественно целевого назначения для реализации муниципальных программ и не уменьшающие стимулы наращивания налоговой базы у «финансово обеспеченных» муниципальных образований. Межбюджетные трансферты целевого характера должны предоставляться в первую очередь тем муниципальным образованиям, которые содействуют созданию на своей территории инноваций управленческого

и производственного характера. Критериями бюджетного выравнивания на местном уровне, по нашему мнению, не должны выступать расходы на душу населения, а должны рассматриваться конкретные причины снижения доходов или увеличения объема расходов.

4. В системе бюджетного федерализма России наблюдается вертикальный фискальный разрыв между институтами властных полномочий, он выражается в том, что муниципальные образования имеют меньше налоговых доходов, чем иные публично-правовые образования, и в динамике их доходные источники и предметы ведения уменьшаются. Автор убежден, что этот процесс снижает фискальную автономию и финансовую самостоятельность местной власти, забирает у нее рычаги воздействия на экономическую базу территории. Поэтому закрепление налоговой децентрализации на местном уровне должно предполагать следующие меры.

- расширение перечня местных налогов путем конституциирования в качестве таковых или увеличения нормативов закрепления за местными бюджетами налогов на совокупный доход, транспортного налога, сборов на пользование объектами животного мира, водными биологическими ресурсами;

- расширение видов предпринимательской деятельности для субъектов малого и среднего бизнеса, использующих специальные налоговые режимы (ритуальные, обрядовые услуги, услуги аптек по изготовлению лекарств, др.);

- закрепление доли налога на имущество юридических лиц в пользу местных бюджетов, т.к. база налога обладает низкой мобильностью и зависит от экономической эффективности муниципалитета;

- дополнительная передача местным бюджетам минимум до 15% НДФЛ, т.к. повышение его поступлений связано с активизацией политики роста доходов населения, созданием дополнительных рабочих мест, ростом заработной платы и индексацией ее в связи с инфляцией. При реформировании НДФЛ предлагается также1 изменить способ изъятия налога -не у источника дохода, а только по декларации, исходя из места проживания (прописки, регистрации) гражданина для увязки основного источника доходов местного бюджета и затрат на содержание социально-экономической инфраструктуры;

- увеличение нормативов отчислений от иных федеральных и региональных налогов в местных бюджетах - на уровне фактически сложившихся расходов среднего городского округа при выравнивании финансовой обеспеченности с помощью отрицательного трансферта. Нормативы должны быть закреплены за муниципалитетами в размере, доста-

точном для выхода на самообеспечение подавляющего числа городских округов как наиболее обеспеченного типа муниципальных образований.

5. Исходя из критериев разграничения доходных источников между публично-правовыми образованиями, у органов местного самоуправления меньше экономических возможностей взимать налоги (принуждение, затраты на налоговое администрирование), чем компенсационные (коммунальные) платежи и сборы за конкретные муниципальные услуги. Поэтому, на наш взгляд, следует внести изменения в Бюджетный кодекс РФ и Ф3№131, закрепляющие права муниципалитетов по установлению целевых платежей и разовых сборов, с местного населения как более прозрачного источника, повышению их доли в общих доходах бюджета.

6. При распределении муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов инвестиционного характера следует учитывать, что инвестиционная активность на местном уровне не всегда обязательна. Снижение объема бюджетных капиталовложений за счет финансов муниципальных образований не является негативным фактором, так как существенно не влияет на процессы экономического роста, содержание социально-экономической инфраструктуры. Система управления бюджетными инвестициями должна быть, прежде всего, ориентирована на обслуживание проектов производственных и инфраструктурных инвестиций в рамках выработанной стратегии развития муниципального образования.

7. При реализации всех новаций в реформировании местного самоуправления и финансов муниципальных образований необходимо учитывать особенности российской ментальности (в том числе в разрезе локальных территорий: регион; провинция и столица; промышленные и сельские районы; северные и южные территории), препятствующие или модифицирующие реализацию законов и нормативных актов. Автор считает, что важнейшим социально-экономическим барьером на пути прогресса в современной России является хроническая бедность большинства населения, особенно периферийных, сельских районов, порождающая определенный менталитет, традиции выживания, экономические привычки: добровольная безработица трудоспособного населения, зависимость, иждивенчество, деградация личности, падение нравственных устоев. Все это воспроизводит «культуру» городского и сельского дна, низкую социальную активность, сопротивление любым изменениям, порождает негативное отношение к процессам реструктуризации объектов муниципального имущества; отсутствие культуры уплаты целевых сборов и платежей; отсутствие гражданской позиции при выборных и публичных процессах.

1П. ОСНОВНЫЕ КРАТКИЕ выводы

1. Финансы муниципальных образований в условиях реформирования бюджетного устройства кардинально влияют на качество и количество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг, оптимизируют существенную часть расходов бюджетов бюджетной системы. Это уменьшает налоговое бремя производственного сектора национальной экономики и служит толчком к социально-экономическому развитию локальных территорий.

2. Финансы муниципальных образований - это сложный и многофункциональный механизм, большинство составляющих элементов которого определяются экономической специализацией территории, но регламентируются единым модельным федеральным налогово-бюджетным законодательством. Поэтому при разработке стратегий социально-экономического развития и программ реформирования муниципальных финансов должны учитываться особенности, связанные с административными, правовыми, природно-географическими, демографическими и ментальными отличиями локальных территорий.

3. Анализ институциональных основ и практики организации финансов муниципальных образований в России позволил выявить патологии принципов регулирования их расходных полномочий и доходных источников: формирование полномочий местного самоуправления осуществляется не снизу-вверх, а наоборот; не учтены экономические и неэкономические критерии закрепления предметов ведения; перечень доходных источников недостаточен для осуществления задач общественного характера; перечень налогов, закрепленных за местным самоуправлением, стимулирует отток средств из территорий экономического роста; современная структура местного бюджета не учитывает имеющийся финансовый (в т.ч. налоговый) потенциал, а расходная часть не отражает реальных потребностей населения; преобладание в составе форм финансовой поддержки местных бюджетов дотаций ориентирует органы местного самоуправления на «дешевые деньги» нецелевого назначения; недостаточный уровень экономического потенциала и налогово-бюджетной автономии на местном уровне власти порождает стремление к централизации, что должно привести к сокращению количества муниципальных образований, местных бюджетов; при анализе дифференциации финансов в разрезе правовых статусов муниципальных образований обнаруживается значительная неоднородность доходных источников надушу населения.

4. Авторский подход к трактовке содержания и структурных элементов финансов муниципальных образований обуславливает многоаспектный подход к решению выявленных проблем:

- формирование и совершенствование финансов муниципальных образований в целях роста эффективности социально-экономического развития каждого муниципалитета на основе оценки факторов программного бюджетирования;

- переход через функционирование модели программного бюджетирования на формат программного бюджета с учетом приоритетов стратегического социально-экономического плана развития территории;

- формирование инструментов развития финансов муниципальных образований на базе оценки и долгосрочного прогноза налогового потенциала.

5. Модель программного бюджетирования, состоящая из оценки слабых и сильных сторон бюджетного процесса и структуры местного бюджета, универсальная методика, включающая ряд этапов и показателей оценки эффективности муниципальной бюджетной политики, позволяют говорить о формировании нового качества финансового менеджмента на муниципальном уровне. Это обеспечивается за счет: расширения горизонта бюджетного планирования при переходе на среднесрочное финансовое планирование; внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результаты при содержании учреждений и иных некоммерческих организаций, предоставляющих услуги населению; оценки качества управления муниципальными финансами через измерение эффективности деятельности органов местного самоуправления по основным и дополнительным показателям социально-экономического развития на основе рейтинга; увеличения бюджетных возможностей и полномочий для муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и применения мер воздействия к муниципальным образованиям с низким качеством финансового менеджмента; стимулирования органов местного самоуправления к внедрению передовых процессов в области социально-экономического развития и управления публичными финансами.

6. Обобщение методов использования финансов муниципальных образований в среднесрочном финансовом и стратегическом социально-экономическом планировании муниципальных образований показало, что наличие программного бюджета, сочетающего плановые и прогнозные показатели, стратегию развития, позволяет привлечь дополнительные источники доходов в виде целевых бюджетных субсидий и кредитов по реализации целевых федеральных и региональных программ, средства внешних инвесторов.

Таким образом, совершенствование теоретических и методических подходов к формированию финансов муниципальных образований в условиях реформирования бюджетного устройства позволит разграничить и эффективно реализовать зоны ответственности государственных органов и органов

местного самоуправления по оптимизации своих финансовых ресурсов в интересах социально-экономического развития локальных территорий

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

а) монографии:

1. Качанова Е.А. Финансовые методы управления экономикой муниципального образования. - Екатеринбург: УрАГС, 2006. - 7 п.л.

2. Качанова Е. А. Управление муниципальными финансами: теоретические и методологические основы экономического анализа. - Екатеринбург: УрАГС, 2006. - 7 пл. р

3. Качанова Е.А. Анализ практики локального бюджетирования в муниципальных образованиях РФ при реализации реформы местного самоуправления. - Екатеринбург: УрАГС, 2009. - 7 п.л.

4. Качанова Е. А. Трансформация финансовых основ местного самоуправления. Научная монография. - Екатеринбург, 2009. - 7 п.л.

5. Качанова Е. А. Финансовые основы местного самоуправления* теоретические и практические проблемы / Отв. ред. акад. РАН А И Татар-кин. - Екатеринбург: Институт Экономики УрО РАН, 2011. - 17 п.л.

б) разделы в коллективных монографиях:

6. Организационно-экономическое развитие муниципальных образовании : Учебное пособие / Под ред. А.Г. Мокроносова, И.В. Разорвина -Екатеринбург, 2000. - 23 п.л. (авт. - 1,6 п.л.)

7. Развитие экономики регионов : Учеб. пособие / Под ред НИ Каширских, И.В. Разорвина. - Екатеринбург, 2002. - 24 п.л. (авт. - 1,8 п.л.)

8. Социально-экономическое развитие российских городов в условиях реформы местного самоуправления / Под ред. И.Д. Тургель. - Екатеринбург: УрАГС, 2006. - 18 п .л. (авт. — 0,8 п.л.)

9. Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований / Под ред. И.Д. Тургель. - Екатеринбург: УрАГС 2009 -13 пл. (авт.-1,5 п.л.)

10. Государственное регулирование экономики: теория и практика • Сборник научных трудов памяти Н.И.Каширских / Сост. ИД Туогель-Екатеринбург, 2010. - 10,5 п.л. (авт. - 0,8 пл.)

11. Саморазвивающиеся социально-экономические системы теория методология, прогнозные оценки / Рос. акад. наук., Урал, отделение; под общ. ред. А.И. Татаркина. -М: ЗАО «Изд-во «Экономика». Екатеринбург-Институт экономики УрО РАН, 2011- Т 1: Теория и методология формирования саморазвивающихся социально-экономических систем - 20 пл (авт. - 2 п.л.) ' '

в) статьи в журналах, которые включены в перечень ВАК Минобрнауки РФ:

12. Качанова Е.А. Финансовые проблемы местного самоуправления: анализ и прогноз в условиях реформирования // Вестник УГТУ-УПИ. Серия «Экономика и управление». - 2005. - №1 (53). - 0,8 п.л.

13. Качанова Е.А. Управление муниципальными финансами: анализ структурных изменений // Известия УрГЭУ. - 2006. - №5 (17). - 0,8 п.л.

14. Качанова Е.А. Региональный опыт реформирования местного самоуправления //Финансы. - 2007. - № 4. - 0,8 п.л.

15. Качанова Е.А. Методика оценки постановки локального бюджетирования в муниципальных образованиях РФ в период реформирования общих принципов организации местного самоуправления //Финансы и кредит. - 2008. - №19 (307), май. - 0,8 п.л.

16. Качанова Е.А. Специфика локального бюджетирования крупного городского округа в условиях реформы местного самоуправления // Региональная экономика. - 2008. - № 81, 24 августа. - 0,8 п.л.

17. Качанова Е.А. Локальное бюджетирование муниципального района в условиях реформы местного самоуправления // Вестник ЧелГУ. Серия «Экономика». - 2009. - №3 (141). - 0,8 п.л.

18. Качанова Е.А. Инновации теории муниципального финансового менеджмента при трансформации местного самоуправления в РФ // Экономика региона. 2009. - №1 (17). - 0,8 п.л.

19. Качанова Е.А. Бюджеты поселений: текущее состояние и перспективы развития // Финансы. - 2009. - № 7. - 0,3 п.л.

20. Татаркин А.И., Качанова Е.А. Теоретико-методологические подходы к формированию финансовой базы городских округов в условиях второго этапа реализации реформы местного самоуправления // Известия УрГЭУ. - 2009. - №3 (25). - 0,8 п.л. (авт. - 0,5 п.л.)

21. Качанова Е.А. Бюджетные инструменты инновационного развития муниципальной социально-экономической инфраструктуры // Вестник УГТУ-УПИ. - 2010. - №5 (17). - 0,8 п.л.

22. Качанова Е.А., Гриднева О.В. Особенности использования методики тарифного регулирования в сфере ЖКХ на уровне муниципального образования // Научный вестник УрАГС. - 2010. - №4 (13). - 0,8 п.л. (авт. - 0,4 п.л.)

23. Качанова Е.А. Оценка влияния реформы бюджетного сектора экономики на структуру местного бюджета: современное состояние; перспективы развития// Финансы. - 2011. -№ 1.-0,6 п.л.

24. Качанова Е.А. Цели и направления муниципальной бюджетной политики в условиях бюджетных реформ // Научный вестник УрАГС. -2011, декабрь.- 0,8 пл.

25. Качанова Е.А. Бюджеты городских округов: переход к программному бюджету // Финансы. - 2012. - № 1- 0,8 п.л.

26. Качанова Е.А. Оценка бюджетного и налогового мультипликатора для планирования деятельности публично-правовых образований России в среднесрочной перспективе // Вопросы управления. - 2012. - № 4. - 0,8 п.л.

г) отчеты по научно-исследовательской работе, опубликованные в официальных источниках:

27. Local Government Budgeting: Russia 2002// Local Government and public Service reform initiative. Kuzmin A.I., Pikhova I.A., Kachanova E.A. // Open Sosiety institute - Budapest// lgi.osi.hu/publications/defalt.aspid=216 2002/ (fdn/ 2002. - 18 п.л. (авт. - 2 п.л.)

28. Стратегический план социально-экономического развития г.Магнитогорска Челябинской области до 2020 г. [Принят Решением МГСД от 25 сентября 2008 г.] / Авт. колл.: Тургель И.Д., Качанова Е.А., Вышегородский Д.В. и др. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Регион». - 22 п.л. (авт. - 2 п.л.)

29. Стратегический план социально-экономического развития муниципального образования «Верхнеуральский район» Челябинской области до 2020 года. [Принят Решением СДВМР от 24 декабря 2008 г.] / Авт. кол.: Тургель И.Д., Качанова Е.А. и др. [Электронный ресурс]. Доступ из спра-вочно-правовой системы «Консультант Регион»,- 18п.л. (авт.- 2 п.л.)

30. Стратегия социально-экономического развития Нижневартовского района ХМАО до 2020 г. [Принята Решением СДНР от 25 апреля 2009 г.] / Авт. кол.: Гричук А.Г., Кириллов Л.Г., Качанова Е.А. и др. [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Регион». - 18 п.л. (авт.- 2, 5 п.л.)

д) другие научные издания:

31. Государственное и муниципальное управление в России: проблемы становления и эффективности. Сб. ст. науч.-практ. конференции / Отв. редактор: Качанова Е. А. - Екатеринбург: УрАГС, 2000.-12п.л.

32. Качанова Е.А. Такие разные бюджеты // Директор : Уральский деловой журнал. - 2002. - №1 (27). - 0,5 п.л.

33. Качанова Е.А. Муниципальные финансы: структура и современный этап реформирования// Реформирование российского государственного управления: Материалы Междунар. науч.-практ. конференции» (24-25 ноября 2005 г.). - Екатеринбург: УрАГС, 2005. - 0,8 п.л.

34. Качанова Е.А. Проблемы формирования финансовых ресурсов городских округов в условиях реформы местного самоуправления // Проблемы устойчивого развития городов: Материалы IV Международной науч.-практ. конференции (27-28 апреля 2007 г.). - Миасс, 2007. - 0,7 п.л.

35. Качанова Е.А. Учет основ экономического анализа муниципальных финансов при реализации реформы местного самоуправления в РФ // Реформы местного самоуправления: проблемы и пути решения: Материалы всерос. науч.-практ. конференции (2 июня 2007 г.). - Магнитогорск: Магнитогорский государственный университет, 2007. - 0,8 п.л.

36. Качанова Е.А. Анализ локального бюджетирования в реализации реформы управления муниципальными финансами И Стратегические приоритеты развития государственных и муниципальных финансов в условиях реформирования бюджетного процесса: Материалы всерос. науч.-практ. конференции (14-17 ноября 2007 г.). - Волгоград: ЦПК, 2007. - 1 п.л.

37. Качанова Е.А. Локальное бюджетирование в многофункциональном муниципальном образовании в условиях реформы местного самоуправления // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов: Материалы VIII междунар. науч.-практ. конференции (16-18 июня 2008 г.). - Петрозаводск: Изд-во ПетГУ, 2008. - 0,8 п.л.

38. Качанова Е.А. Управление бюджетированием в муниципальных образованиях РФ в условиях реформы местного самоуправления // Проблемы и перспективы правового, экономического и социального развития субъектов РФ: Материалы междунар. науч.-практ. конференции (25-27 сентября 2008 г.). - Горно-Алтайск, 2008. - 0,8 п.л.

39. Качанова Е.А. Муниципальные финансы как отражение российской модели местного самоуправления // Найновите постижения на евро-пейската наука-2011: Материали за VII международна научна практична конференция (17-25 июня 2011 г.) Том 3. Икономики. София: «Бял ГРАД-БГ» ООД. - 96 с. (авт. - 0,5 п.л.)

е) учебно-методические работы

40. Реформирование финансово-экономических основ местного самоуправления в РФ. Учебно-методические материалы / Сост. Е.А. Качанова-Екатеринбург, 2005. - 3,1 п.л.

41. Финансово-бюджетная деятельность органов местного самоуправления. Электронный учебно-методический комплекс. Программа переподготовки муниципальных служащих Свердловской области / Сост. Е.А. Качанова- Екатеринбург, 2009. - 3 п.л.

42. Направления и цели реформ публичных финансов и бюджетного сектора экономики в Российской Федерации: Учеб.-метод. материалы / Сост. Е,А. Качанова. - Екатеринбург, 2011. - 3 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Качанова Елена Анатольевна

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА

Подписано в печать 06.11.2013. Формат 60 х 84/16. Бумага офсетаая. Усл. п. л. 2,3. Уч.-изд. л. 2,52. Тираж 100 экз. Заказ 23.

Отпечатано ОПМТ РАНХиГС 119606, г, Москва, пр. Вернадского, 84