Формирование бюджетной политики муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Формирование бюджетной политики муниципального образования"

На правах рукописи

МАНИНА Марина Владимировна

ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Санкт-Петербург 2005

Работа выполнена на кафедре финансов и банковского дела ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет».

Научный руководитель -

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Кныги Михаил Иванович

доктор экономических наук, профессор Власова Виктория Михайловна

доктор экономических наук, доцент Семенов Виктор Павлович

Ведущая организация -

Северо-Западная академия государственной службы

Защита состоится 15 июня 2005 года в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 212.219.04 при ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., 103-а, ауд. 419.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» по адресу: 196084, Санкт-Петербург, Московский пр., 103-а, ауд. 305.

Автореферат разослан 13 мая 2005 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета, U

кандидат экономических наук, доцент jfj A.C. Кудаков

- у

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Начатое в 1992 г. реформирование межбюджетных отношений в России привело к тому, что существенно возросла ответственность органов местного самоуправления за обеспечение социальных гарантий населению и решение практически всех проблем локального характера- жилищного коммунального хозяйства, развития сферы услуг, экологии.

В индустриально развитых странах наблюдается процесс расширения полномочий местных властей на основе формирования механизмов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, позволяющих учитывать интересы населения муниципальных образований

Вместе с тем, как показывают исследования, расширение расходных функций российских местных органов власти не сопровождалось адекватным увеличением их доходной базы. Так, за период с 1992 по 2004 гг. постоянный рост доли бюджетов муниципальных образований в расходах консолидированного бюджета РФ с 28,5% до 38,8% сопровождался одновременным сокращением их доли в доходах с 27,6% до 16,2%

В настоящее время основная часть муниципальных образований России не в состоянии обеспечить собственными средствами финансирование даже минимальных расходов реально существующей социальной сферы и систем жизнеобеспечения муниципального образования Значительное число местных бюджетов в большинстве субъектов федерации, являются хронически дефицитными и дотационными, во многих муниципальных образованиях помощь из областного бюджета на финансирование необходимых расходов составляет порядка 80%.

Современный этап реформы межбюджетных отношений характеризуется усилением внимания к вопросу укрепления финансовой базы муниципальных образований и изменениям в системе бюджетного устройства РФ, позволяющим проводить на местном уровне самостоятельную бюджетную политику для обеспечения доходной самодостаточности местных органов власти и получения населением достаточного объема обществен-

ных благ.

Формирование в рамках общероссийской бюджетной политики эффективной бюджетной политики на местах включает в себя спектр вопросов, связанных с определением направлений бюджетной политики и целей которые должны быть достигнуты при ее реализации, оценкой адекватности ее приоритетов потребностям населения и целям социально-экономического развития муниципального образования, что определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Состояние изученности проблемы. Проблемы бюджетной политики являются объектом исследования многих российских ученых Так, современные взгляды на содержание бюджетной политики как категории управления государственными финансами отражены в исследованиях А.М Александрова, A.M. Бабича, Э.А. Вознесенского, В М Власовой, О В Врублевской, О В. Гончарук, JI.A Дробозиной, А М Ковалевой, Г Б Поляка, В М. Родионовой, М В. Романовского, Б М Сабанти, В.П. Семенова. В.К. Сенчагова, А.П. Сычева и др.

Региональный аспект бюджетных отношений освещен в работах Н Г Ивановой, Т.М. Ковалевой, В.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Е. Черкасова, Г.К. Шеховцова, М.Н. Яндиева и др.

Исследованиям вопросов формирования и сбалансирования местных бюджетов, финансово-бюджетной деятельности органов местного самоуправления посвящены труды С.А. Авакьяна, И.В Данилевича, А Г Игу-дина, М.И. Ходоровича, Д.Г Черника, В.Е Чиркина, H.A. Ширкевича, А.Ю. Юдина и др.

Вместе с тем, вопросы теории и концептуальных основ построения эффективной бюджетной политики в России на муниципальном уровне не получили достаточной разработки, что и определило выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и научное обоснование методических положений и практических рекомендаций по формированию бюджетной политики муниципального образования и обеспечению ее эффективности.

Для достижения указанной цели в процессе исследования были по-сударены,и решены следующие задачи:

I '

. -I <•«! ■>' *

V .

проведен анализ определения и особенностей формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований в России, выявлены основные тенденции и бюджетно-финансовые проблемы;

проанализирован зарубежный опыт формирования бюджетов муниципальных образований;

обобщены методические подходы к разработке вопросов формирования бюджетной политики муниципального образования;

разработаны методические основы формирования бюджетной политики муниципального образования и оценки эффективности ее реализации;

предложены рекомендации по повышению эффективности бюджетной политики муниципального образования.

Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, опосредующие формирование и реализацию бюджетной политики муниципального образования для обеспечения его комплексного социально-экономического развития.

Объектом исследования является бюджетная политика муниципального образования.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в сфере муниципальных финансов, управления финансами и бюджетной политикой; исследования по проблемам бюджетной самостоятельности и независимости местных органов власти. Для решения поставленных в работе задач применялись общенаучные методы познания- системный подход, диалектический метод изучения экономической сущности предмета исследования и форм ее проявления, логический анализ, обобщение, систематизация экономической информации. Информационную базу исследования составили. действующее законодательство РФ, связанное с функционированием органов власти местного самоуправления, бюджетным процессом и межбюджетными отношениями; государственная статистическая отчетность РФ, Мурманской области; законодательные акты Мурманской области; нормативно-правовые акты г. Апатиты Мурманской области; материалы периодической печати за период 1995-2005 гг и т д

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

уточнена сущность и предложено понятие бюджетной политики муниципального образования, систематизированы принципы формирования бюджетной политики муниципального образования, учет которых необходим при разработке методических положений по формированию концепции бюджетной политики муниципального образования;

предложена классификация видов бюджетной политики муниципального образования по функциональному признаку и признакам целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом, масштабности и долговременности целей и задач бюджетной политики,

выявлены, обобщены и классифицированы на внешние и внутренние факторы, влияющие на формирование бюджетной политики муниципального образования, с точки зрения функциональной сферы их возникновения;

разработаны методические положения по формированию концепции бюджетной политики муниципального образования, позволяющей определять приоритеты, цели и задачи бюджетной политики муниципально1 о образования в рассматриваемой перспективе;

разработаны методические положения по оценке эффективности бюджетной политики муниципального образования, включающие в себя-обоснование системы количественно измеряемых показателей экономической эффективности, алгоритм их расчета, методику аначиза полученных результатов, что позволяет комплексно оценивать адекватность приоритетов бюджетной политики уровню и потребностям социально-экономического развития муниципального образования

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в формулировании и обосновании методических основ формирования бюджетной политики муниципального образования, позволяющих органам местного самоуправления устанавливать приоритеты и цели бюджетной политики, разрабатывать мероприятия по повышению эффективности бюджетной политики для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории

Теоретические положения диссертационной работы используются при проведении занятий по дисциплинам «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Финансы и кредит», «Государственные и му-

ниципальные финансы» в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете.

Апробация работы. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования были доложены, обсуждены и одобрены на IV - VI Межвузовских конференциях аспирантов и докторантов «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» (2002 -2004 гг.), VI - VIII Научно-практических конференциях студентов и аспирантов «Менеджмент и экономика в творчестве молодых исследователей» (2003 - 2005 гг.) Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета и на VI международной Научно-практической конференции «Финансовые проблемы РФ и пути их решения- теория и практика» (2005 г.) Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определены цель и задачи исследования, его предмет и объект, методологическая и информационная база, научная новизна и практическая значимость, дана краткая характеристика работы.

В первой главе диссертации - «Бюджеты муниципальных образований в условиях рыночных отношений и проблемы их формирования и исполнения» - проведен анализ современного состояния и выявлены основные проблемы бюджетов муниципальных образований страны, систематизирован зарубежный опыт формирования местных бюджетов, обобщены теоретические и методические подходы к разработке проблем формирования бюджетной политики муниципального образования

Во второй главе диссертационного исследования - «Методические основы формирования бюджетной политики муниципального образования» - уточнена сущность и предложено понятие бюджетной политики муниципального образования, определена структура и основополагающие принципы ее построения; выявлены и систематизированы внешние и внутренние факторы, влияющие на формирование бюджетной политики муниципального образования; предложена методика формирования концепции бюджетной политики муниципального образования, система показателей

оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования, алгоритм их расчета и анализа.

В третьей главе - «Разработка рекомендаций по повышению эффективности бюджетной политики муниципального образования» - выявлены основные тенденции и проблемы исполнения бюджета муниципального образования город Апатиты Мурманской области, разработаны основные положения концепции бюджетной политики муниципального образования; предложены направления повышения эффективности бюджетной политики российских муниципальных образований.

В заключении изложены основные результаты диссертационного исследования.

Список литературы включает в себя 184 наименования.

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 12 научных работах общим объемом 2,2 п.л.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Местным бюджетам, самым многочисленным в бюджетной системе страны, принадлежит важнейшая роль в финансировании местных потребностей и обеспечении защиты интересов граждан, проживающих в городских и сельских муниципальных образованиях.

Проведенный в диссертационной работе анализ финансового состояния муниципальных образований и проблем формирования и исполнения местных бюджетов в России позволил сделать следующие выводы

за счет местных бюджетов решается большая часть социальных и бытовых проблем населения, за период 1992-2004 гт. в общей структуре бюджетных расходов муниципальных образований более 70% занимали затраты на образование, здравоохранение, социальную защиту, жилищно-коммунальное хозяйство;

вопреки принципу самостоятельности бюджетов, в доходах бюджетов муниципальных образований абсолютно преобладают регулирующие налоги, величина которых фактически определяется центром, в последние годы местные налоги и сборы покрывают лишь 2-4% расходов местных

бюджетов, неналоговые доходы составляют 5,5-6% всех доходных источников;

низкий уровень собственных доходов местных бюджетов, нестабильность нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов ставит муниципальные образования в сильную бюджетно-налоговую зависимость от вышестоящих органов власти;

за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов происходит передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований;

в последние годы неуклонно повышается доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов с 26,7% в 1999 г. до 4),8% в 2004 г., что свидетельствует о снижении уровня фискальной автономии на местном уровне;

несоответствие расходов и доходов местных бюджетов обусловливает возможность только текущего содержания муниципальных образований, доля средств, направляемых на развитие с 1992 г. уменьшилась в среднем по России с 7 до 2,5%.

Анализ зарубежного опыта показал, что местные бюджеты во всех странах мира являются основным источником финансирования широкого круга мероприятий, направленных на обеспечение функционирования жизненноважньтх отраслей государственного хозяйства- жилищного строительства и коммунального хозяйства, местных дорог и общественного транспорта, занятости населения, социального обеспечения, здравоохранения, образования, культуры.

В диссертации выявлено, что единой бюджетной модели за рубежом нет, но, несмотря на различия бюджетного устройства, для большинства зарубежных стран в финансово-бюджетной сфере местного самоуправления характерны следующие общие тенденции: расширение полномочий местных властей;

увеличение числа объектов бюджетного финансирования и, как следствие, постоянный рост статей расходов местных бюджетов,

рост объема средств выравнивания доходов местных бюджетов (дотаций, субсидий и субвенций из вышестоящих бюджетов);

расширение сферы внешних источников финансирования капитальных расходов местных бюджетов;

рост уровня дефицитности местных бюджетов; реформирование местного нало1 ообложения

Проведенный в диссертации анализ теоретических и методических подходов к исследованию проблем формирования бюджетной политики муниципального образования, изложенных в работах отечественных и зарубежных авторов, позволил сделать следующие выводы

определена роль муниципальных бюджетов в системе межбюджетных отношений;

рассмотрены вопросы, связанные с особенностями и проблемами формирования местных бюджетов, обеспечением их финансовой самостоятельности и сбалансированности, укреплением финансовой базы;

разрабатываются отдельные проблемы по формированию механизмов управления финансами и бюджетом муниципального образования, совершенствованию финансирования отдельных расходных полномочий местных органов власти.

Вместе с тем, проведенный анализ показал, что: в современной экономической литературе комплексно проблемы формирования бюджетной политики на уровне муниципального образования не рассматриваются;

не решены вопросы сущности, содержания, принципов и задач бюджетной политики муниципального образования;

не разработаны теоретические и методические вопросы формирования концепции бюджетной политики муниципального образования;

не раскрыты методы оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования, не определены процедуры ее совершенствования.

Проведенный в диссертационной работе анализ сущности и особенностей бюджетной политики муниципального образования позволил предложить следующее определение. Бюджетная политика муниципального образования представляет собой приоритетные направления в области образования и расходования мобичизованных в местном бюджете средств, нацеленные на реализацию социально-экономических задач и достижение установленных параметров социально-экономического развития муниципального образования

В диссертационной работе, на основе проведенного анализа содержания бюджетной политики муниципального образования определено, что разработка и реализация эффективной бюджетной политики муниципального образования должна базироваться на основополагающих принципах объективности, преемственности, рациональности, композиции, обязательности, гласности и безопасности.

В диссертации обосновано, что бюджетная политика муниципального образования представляет собой сложное многоаспектное понятие, и ее содержание наиболее полно раскрывается в детализации на разноплановые типы, виды и формы реализации на основе соответствующих критериев (рис. 1).

В диссертации определено, что процесс формирования бюджетной политики муниципального образования подвержен влиянию большой совокупности факторов, которые систематизированы по уровню их возникновения на экзогенные (внешние) по отношению к муниципальному образованию и на эндогенные (внутренние), а по функциональной сфере их возникновения - на политические, экономические, финансовые, правовые, организационные, природно-географические, социально-демографические, кадровые и информационные.

При этом в диссертационной работе сделан вывод, что, выделенные факторы являются рискообразующими, поскольку могут оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на процесс принятия решений и определение приоритетных направлений бюджетной политики муниципального образования.

Важность научной формулировки задач бюджетной политики и четкого определения целей, которые должны быть достигнуты при ее реализации, выявили необходимость разработки методических положений по формированию концепции бюджетной политики муниципального образования, которая в диссертации определена как система представлений о стратегических целях и приоритетах местной бюджетной политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

В диссертации выявлено, что концепция бюджетной политики муниципального образования представляет собой целый комплекс мероприятий экономического, финансового, правового, методического и организационного плана, направленных на достижение прогнозируемых целей социально-экономического развития муниципального образования

Проведенное в диссертационной работе исследование позволило предложить и обосновать структуру концепции бюджетной политики муниципального образования, составными блоками которой являются:

оценка сложившегося состояния бюджетной сферы муниципального образования и предпосылки ее развития;

стратегический выбор бюджетной политики муниципального образования, под которым в диссертации понимается совокупность приоритетов бюджетной политики в рассматриваемой перспективе;

цели бюджетной политики муниципального образования

В диссертации, на основе анализа методов стратегического планирования, предложен порядок формирования и разработан поэтапно алгоритм формирования концепции бюджетной политики муниципального образования (рис. 2), который включает-

формирование информационного массива данных; анализ исходного состояния и стартовых условий развития бюджетной сферы муниципального образования;

анализ внутренних закономерностей и внешних факторов, определяющих перспективное развитие бюджетной сферы муниципального образования и влияющих на формирование бюджетной политики;

вьивление и систематизацию предпосылок и ограничений развития бюджетной сферы муниципального образования;

генерацию вариантов стратегического выбора бюджетной политики муниципального образования;

комплексную оценку вариантов стратегического выбора бюджетной политики муниципального образования;

формулирование наиболее предпочтительного варианта стратегического выбора бюджетной политики муниципального образования;

разработку целей бюджетной политики муниципального образования Формирование целей бюджетной политики муниципального образования, в свою очередь, включает следующие этапы:

на основании стратегического выбора бюджетной политики муниципального образования осуществляется прогноз основных бюджетных показателей,

по результатам прогноза осуществляется выявление и предварительная оценка перспективных бюджетно-финансовых проблем муниципального образования;

на основании комплексного анализа достигнутого уровня развития бюджетной сферы производится выявление и предварительная оценка существующих бюджетно-финансовых проблем муниципального образования;

перспективные и существующие проблемы группируются в массив проблем разного уровня и значимости;

на основании операций классификации, обобщения и ранжирования из общего массива производится отбор приоритетных проблем развития бюджетной сферы муниципального образования;

о 0

©а

Разработка информационного запроса

Формирование информационного массива данных

Анализ тенденций развития бюджетной сферы МО

©

Раздел концепции социально-экономического развития МО «Стартовые условия и предпосылки стратегического развития МО»

Анализ внутренних и внешних факторов, определяющих перспективное развитие бюджетной сферы МО и влияющих на формирование бюджетной политики МО

©

Анализ сложившегося состояния бюджетной сферы и предпосылки ее развития

Выявление и систематизация предпосылок и ограничений развития бюджетной сферы МО

Стартовый бюджетный потенциал МО

©

Интегральная оценка исходного состояния бюджетной сферы МО

©

Генерация вариантов стратегического выбора бюджетной политики МО (совокупности приоритетов бюджетной политики местных органов власти в рассматриваемой перспективе)

Концепция социально-экономического развития МО

Генерация вариантов нового стратегического выбора МО

Выбор нового варианта

Прогноз возможностей привлечения средств в бюджет для развития МО (В)

©

Прогноз потребностей в бюджетных средствах для развития МО Ш)

Комплексная оценка вариантов стратегического выбора бюджетной политики МО

14

Формулирование наиболее предпочтительного вариан га стратегического выбора бюджетной политики МО

15

Разработка целей бюджетной политики МО

Рис. 2. Алгоритм формирования концепции бюджетной политики МО

применительно к комплексу наиболее приоритетных проблем осуществляется операция уточнения их качественных и количественных характеристик, детализация описания и установления взаимосвязи факторов, разработка соответствующих количественных оценок;

используя уточненное описание проблем, формируются цели бюджетной политики муниципального образования.

В диссертационной работе предложено и обосновано применение перспективного (многолетнего) финансового плана как основного инструмента практической реализации приоритетов и целей концепции бюджетной политики муниципального образования в перспективе.

На основе исследования опыта разработки перспективного финансового плана в России и анализа нормативной правовой базы по этому вопросу, в диссертации сформулирован ряд принципов и методических основ формирования перспективного финансового плана на уровне местного самоуправления и предложен наиболее оптимальный формат перспективного финансового плана для муниципального образования.

В диссертационной работе разработаны методические положения по оценке эффективности бюджетной политики муниципального образования по отдельным элементам и направлениям, включающие в себя: обоснование системы количественно измеряемых показателей экономической эффективности; алгоритм их расчета (табл.); методику анализа полученных результатов.

Применение методических основ формирования бюджетной политики муниципального образования для разработки основных положений концепции бюджетной политики, определения значимых приоритетов и целей бюджетной политики па перспективу было осуществлено на примере конкретного муниципального образования город Апатиты Мурманской области

В диссертационной работе обо'снованы мероприятия по преобразованию в части планирования, исполнения, учета и отчетности, оценки и контроля бюджетного процесса, нацеленные на повышение эффективности бюджетной политики муниципального образования, в том числе увеличение доходов, оптимизацию и повышение бюджетных расходов.

Таблица

Система показателей оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования (МО)

Показатель Формула расчета Обозначения

Коэффициент исполнения бюджета МО по доходам ^Д , ^^Д т' фактический и плановый объем поступлений из всех источников доходов в бюджет МО в отчетном периоде, руб /год

Коэффициент роста объема местных налогов и сборов в структуре собственных доходов бюджета МО I ^ МНС ^ ^МНС ~ ДмШ О ' Дчнг,с Дмчс п'Дмнс ь ~ объем поступлений от честных налогов и сборов в бюджет МО в отчетном и базисном периодах соответственно, руб /год

Коэффициент роста объема неналоговых поступлений в бюджет МО [ Кннд ] Кннд = Дни О ^ Дни 5 Дин 0,ДНН Л - неналоговые доходы, поступившие в бюджет МО в отчетном и базисном периодах соответственно, руб /год

Коэффициент роста бюджетной результативности на душу населения МО [К,,] К г, г - 1 Кичн КиД' К0эффиииент изменения объема налого вых и неналоговых доходов в бюджете МО, КиЧН - изменение численности населения МО

Коэффициент исполнения бюджета МО по расходам [Кг\ ^ Рт , ^ Рг - фаю-ически произведенные и предусмотренные бюджетом текущие расходы в разрезе основных статей затрат местного самоуправления в отчетном периоде, руб /год

Коэффициент роста объема финансовых ресурсов в обеспечение социальной политики МО 1КРсоц\ К - Р / Р Рсщ ' СОЦ О 1 ' СОЦ 1 Л- оц о > Р< оц ь " финансовые ресурсы, направленные из местного бюджета на финансирование социальной политики МО в отчетном и базисном периодах соответственно, руб /год

Коэффициент изменения объема финансовых ресурсов, направляемых из бюджета МО на обеспечение ЖКХ [ К Рж*х 3 Ржкл = РЖКХ О ! 1'жкх Ь РЖ1С\ о>Рж1сх,л ~ финансовые ресурсы, направленные из бюджета МО па житищно-коммунальное хозяйство в отчетном и базисном периодах соответственно, руб /¡од

Коэффициент роста доли капитальных расходов в общем объеме расходов бюджета МО {Крк] Рк 0, Рк - капитальные расходы бюджета МО в отчетном и базисном периодах соответственно, руб /год, Р0 , РБ - обший объем расходов бюджета МО в отчетном и базисном периодах соответственно, руб /год

Коэффициент роста бюджетной обеспеченности на душу населения МО КБО 1К ичи КиМ - коэффициент изменения объема расхо дов бюджета МО, направленных на обеспечение функций органов местного самоуправпе-ния, КиЧИ - изменение численности населения МО

Реализация предложенных в диссертационной работе методических положений и практических рекомендаций позволит муниципальным образованиям повысить эффективность процесса формирования и реализации бюджетной политики, способствуя комплексному социально-экономическому развитию территории и повышению качества жизни населения страны.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ:

1 Манииа М.В К вопросу о формировании структуры бюджета муниципального образования. // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе' Материалы IV межвуз конф. асп. и докт -СПб.: СПбГИЭУ, 2002. - 0,1 п.л.

2. Манина МВ Проблемы межбюджетных отношений в муниципальных образованиях. // Менеджмент и экономика в творчестве молодых исследователей. ИНЖЭКОН-2003: Тез. докл. VI науч. - практ. конф студ и асп СПбГИЭУ. - СПб.: СПбГИЭУ, 2002. - 0,1 п.л.

3. Манина М.В О некоторых проблемах системы межбюджетных отношений в современных условиях. // Актуальные проблемы финансов и банковского дела- Сб науч. тр. Вып. 6 - СПб : СПбГИЭУ, 2003. - 0,29 п л.

4. Манина МВ О действующем механизме формирования доходной части бюджетов муниципальных образований в Российской федерации // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе- Материалы V межвуз. конф асп и докт - СПб ■ СПбГИЭУ, 2003. - 0,13 п.л

5. Манина МВ О полномочиях органов государственной власти разного уровня по регулированию доходов местных бюджетов // Менеджмент и экономика в творчестве молодых исследователей ИНЖЭКОН-2004. Тез. докл. VII науч.-практ. конф студ и асп СПбГИЭУ - СПб.: СПбГИЭУ, 2004. -0,13 п.л

6. Манина МВ. Современная система местного управления: опыт зарубежных стран. // Актуальные проблемы финансов и банковского дела-Сб науч тр. Вып. 7. - СПб.: СПбГИЭУ, 2004 - 0,26 п л.

7. Манина МБ К вопросу о бюджетных и финансовых проблемах местного самоуправления. // Современные проблемы экономики и управления народным хозяйством: Сб. науч. ст. асп. СПбГИЭУ. Вып 11. - СПб . СПбГИЭУ, 2004. - 0,18 п.л.

8. Манина МБ Реформа муниципальных финансов в России' история и современный этап // Современные проблемы экономики и управления народным хозяйством: Сб. науч. ст. асп СПбГИЭУ Вып. 12. - СПб . СПбГИЭУ, 2004. - 0,18 п.л.

9. Манина МБ Роль финансовой помощи в формировании бюджетной политики местных органов власти // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе' Материалы VI межвуз. конф асп. и докт. - СПб.: СПбГИЭУ, 2004. - 0,1 п.л.

10. Манина МБ О факторах влияния на формирование бюджетной политики муниципального образования // Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика' Труды 6-й Международной науч.-практ. конф. СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 2005 - 0,27 п.л.

11 Манина М В Система показателей оценки степени эффективности бюджетной политики муниципального образования. // Экономика и конкурентоспособность России: Межвуз сб науч тр. Вып. 6. СПб.: Изд-во Политехи. ун-та, 2004. - 0,29 п.л.

12. Манина МБ О перспективном финансовом планировании в муниципальном образовании // Менеджмент и экономика в творчестве молодых исследователей. ИНЖЭКОН-2005' Тез докл. VIII науч.-практ. конф. студ. и асп. СПбГИЭУ. - СПб.: СПбГИЭУ, 2005. - 0,13 п.л.

Подписано в печать Формат 60x84 '/|6 Печ. л Тираж эю Заказ

ИШКСПбГИЭУ 191002, Санкт-Петербург, ул Марата, 31

Î? 1 О 5 б ?

РНБ Русский фонд

2006-4 8246

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Манина, Марина Владимировна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. БЮДЖЕТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В

УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ПРОБЛЕМЫ ИХ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ.

1.1. Проблемы формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований в России.

1.2. Зарубежный опыт формирования бюджетов муниципальных образований.

1.3. Анализ исследований по проблемам формирования бюджетной политики муниципального образования.

ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

2.1. Понятие, содержание и структура бюджетной политики муниципального образования.

2.2. Факторы, влияющие на формирование бюджетной политики муниципального образования.

2.3. Методика формирования концепции бюджетной политики муниципального образования.

2.4. Методика оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования.

ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

3.1. Характеристика бюджета муниципального образования город Апатиты Мурманской.области, основные проблемы его исполнения.

3.2. Основные положения концепции бюджетной политики муниципального образования город Апатиты

Мурманской области.

3.3. Направления повышения эффективности бюджетной политики муниципальных образований.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Формирование бюджетной политики муниципального образования"

Актуальность темы исследования. Начатое в 1992 г. реформирование межбюджетных отношений в России привело к тому, что существенно возросла ответственность органов местного самоуправления за обеспечение социальных гарантий населению и решение практически всех проблем локального характера: жилищного коммунального хозяйства, развития сферы услуг, экологии.

В индустриально развитых странах наблюдается процесс расширения полномочий местных властей на основе формирования механизмов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, позволяющих учитывать интересы населения муниципальных образований.

Вместе с тем, как показывают исследования, расширение расходных функций российских местных органов власти не сопровождалось адекватным увеличением их доходной базы. Так, за период с 1992 по 2004 гг. постоянный рост доли бюджетов муниципальных образований в расходах консолидированного бюджета РФ с 28,5% до 38,8% сопровождался одновременным сокращением их доли в доходах с 27,6% до 16,2%.

В настоящее время основная часть муниципальных образований России не в состоянии обеспечить собственными средствами финансирование даже минимальных расходов реально существующей социальной сферы и систем жизнеобеспечения муниципального образования. Значительное число местных бюджетов в большинстве субъектов Федерации, являются хронически дефицитными и дотационными, во многих муниципальных образованиях помощь из областного бюджета на финансирование необходимых расходов составляет порядка 80%.

Современный этап реформы межбюджетных отношений характеризуется усилением внимания к вопросу укрепления финансовой базы муниципальных образований и изменениям в системе бюджетного устройства РФ, позволяющим проводить на местном уровне самостоятельную бюджетную политику для обеспечения доходной самодостаточности местных органов власти и получения населением достаточного объема общественных благ.

Формирование в рамках общероссийской бюджетной политики эффективной бюджетной политики на местах включает в себя спектр вопросов, связанных с определением направлений бюджетной политики и целей, которые должны быть достигнуты при ее реализации, оценкой адекватности ее приоритетов потребностям населения и целям социально-экономического развития муниципального образования, что определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы бюджетной политики являются объектом исследования многих российских ученых. Так, современные взгляды на содержание бюджетной политики как категории управления государственными финансами отражены в исследованиях А.М. Александрова,

A.M. Бабича, Э.А. Вознесенского, В.М. Власовой, О.В. Врублевской, О.В. Гонча-рук, JI.A. Дробозиной, A.M. Ковалевой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.П. Семенова, А.П. Сычева, В.М. Ходачека и др.

Региональный аспект бюджетных отношений освещен в работах Н.Г. Ивановой, Т.М. Ковалевой, В.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева,

B.Е. Черкасова, Г.К. Шеховцова, М.Н. Яндиева и др.

Исследованиям вопросов формирования и сбалансирования местных бюджетов, финансово-бюджетной деятельности органов местного самоуправления посвящены труды С.А. Авакьяна, И.В. Данилевича, А.Г. Игудина, М.И. Ходоровича, Д.Г. Черника, В.Е. Чиркина, H.A. Ширкевича, А.Ю. Юдина и др.

Вместе с тем в современной экономической литературе вопросы теории и концептуальных основ построения эффективной бюджетной политики в России на муниципальном уровне не получили достаточной разработки, не раскрыты методы оценки эффективности бюджетной политики, не определены процедуры ее совершенствования.

Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и научное обоснование методических положений и практических рекомендаций по формированию бюджетной политики муниципального образования и обеспечению ее эффективности.

Для достижения указанной цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:

- проведен анализ определения и особенностей формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований в России, выявлены основные тенденции и бюджетно-финансовые проблемы;

- проанализирован зарубежный опыт формирования бюджетов муниципальных образований;

- обобщены методические подходы к разработке вопросов формирования бюджетной политики муниципального образования;

- разработаны методические основы формирования бюджетной политики муниципального образования и оценки эффективности ее реализации;

- предложены рекомендации по повышению эффективности бюджетной политики муниципального образования.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в сфере муниципальных финансов и управления финансами и бюджетной политикой; исследования по проблемам бюджетной самостоятельности и независимости местных органов власти. Для решения поставленных в работе задач применялись общенаучные методы познания: системный подход, диалектический метод изучения экономической сущности предмета исследования и форм ее проявления, логический анализ, обобщение, систематизация экономической информации. Информационную базу исследования составили: действующее законодательство Российской Федерации, связанное с функционированием органов власти местного самоуправления, бюджетным процессом и межбюджетными отношениями; государственная статистическая отчетность РФ, Мурманской области; законодательные акты Мурманской области; нормативно-правовые акты г. Апатиты Мурманской области; материалы периодической печати за период 1995-2005 гг. и т.д.

Объектом исследования является бюджетная политика муниципального образования.

Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, опосредующие формирование и реализацию бюджетной политики муниципального образования для обеспечения его комплексного социально-экономического развития.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

- уточнена сущность и предложено понятие бюджетной политики муниципального образования, систематизированы принципы формирования бюджетной политики муниципального образования, учет которых необходим при разработке методических положений по формированию концепции бюджетной политики муниципального образования;

- предложена классификация видов бюджетной политики муниципального образования по функциональному признаку и признакам целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом, масштабности и долговременности целей и задач бюджетной политики;

- выявлены, обобщены и классифицированы на внешние и внутренние факторы, влияющие на формирование бюджетной политики муниципального образования, с точки зрения функциональной сферы их возникновения;

- разработаны методические положения по формированию концепции бюджетной политики муниципального образования, позволяющей определять приоритеты, цели и задачи бюджетной политики муниципального образования в рассматриваемой перспективе;

- разработаны методические положения по оценке эффективности бюджетной политики муниципального образования, включающие в себя: обоснование системы количественно измеряемых показателей экономической эффективности, алгоритм их расчета, методику анализа полученных результатов, что позволяет комплексно оценивать адекватность приоритетов бюджетной политики уровню и потребностям социально-экономического развития муниципального образования.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в формулировании и обосновании методических основ формирования бюджетной политики муниципального образования, позволяющих органам местного самоуправления устанавливать приоритеты и цели бюджетной политики, разрабатывать мероприятия по повышению эффективности бюджетной политики для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории.

Теоретические положения диссертационной работы используются при проведении занятий по дисциплинам «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Финансы и кредит», «Государственные и муниципальные финансы» в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете.

Апробация работы. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования были доложены, обсуждены и одобрены на IV -VI Межвузовских конференциях аспирантов и докторантов «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» (2002 - 2004 гг.), VI -VIII Научно-практических конференциях студентов и аспирантов «Менеджмент и экономика в творчестве молодых исследователей» (2003 - 2005 гг.) Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета и на VI международной Научно-практической конференции «Финансовые проблемы РФ и пути их решения: теория и практика» (2005 г.) Санкт-Петербургского государственного политехнического университета.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Манина, Марина Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный в рамках диссертационной работы анализ финансового состояния муниципальных образований и проблем формирования и исполнения местных бюджетов в России позволил сделать следующие выводы:

- за счет местных бюджетов решается большая часть социальных и бытовых проблем населения, за период 1992-2004 гг. в общей структуре бюджетных расходов муниципальных образований более 70% занимали затраты на образование, здравоохранение, социальную защиту, жилищно-коммунальное хозяйство;

- вопреки принципу самостоятельности бюджетов, в доходах бюджетов муниципальных образований абсолютно преобладают регулирующие налоги, величина которых фактически определяется центром, в последние годы местные налоги и сборы покрывают лишь 2-4% расходов местных бюджетов, неналоговые доходы составляют 5,5-6% всех доходных источников;

- низкий уровень собственных доходов местных бюджетов, нестабильность нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов ставит муниципальные образования в сильную бюджетно-налоговую зависимость от вышестоящих органов власти;

- за счет повсеместно используемой практики недофинансирования местных бюджетов происходит передача дефицитов вышестоящих бюджетов на уровень муниципальных образований;

- в последние годы неуклонно повышается доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов с 26,7% в 1999 г. до 41,8% в 2004 г., что свидетельствует о снижении уровня фискальной автономии на местном уровне;

- несоответствие расходов и доходов местных бюджетов обусловливает возможность только текущего содержания муниципальных образований, доля средств, направляемых на развитие с 1992 г. уменьшилась в среднем по России с 7 до 2,5%.

Анализ зарубежного опыта показал, что местные бюджеты во всех странах мира являются основным источником финансирования широкого круга мероприятий, направленных на обеспечение функционирования жизненноважных отраслей государственного хозяйства: жилищного строительства и коммунального хозяйства, местных дорог и общественного транспорта, занятости населения, социального обеспечения, здравоохранения, образования, культуры.

В диссертации выявлено, что единой бюджетной модели за рубежом нет, но, несмотря на различия бюджетного устройства, для большинства зарубежных стран в финансово-бюджетной сфере местного самоуправления характерны следующие общие тенденции:

- расширение полномочий местных властей;

- увеличение числа объектов бюджетного финансирования и, как следствие, постоянный рост.статей расходов местных бюджетов;

- рост объема средств выравнивания доходов местных бюджетов (дотаций, субсидий и субвенций из вышестоящих бюджетов);

- расширение сферы внешних источников финансирования капитальных расходов местных бюджетов;

- рост уровня дефицитности местных бюджетов;

- реформирование местного налогообложения.

Анализ теоретических и методических подходов к исследованию проблем формирования бюджетной политики муниципального образования, изложенных в работах отечественных и зарубежных авторов, позволил сделать следующие выводы:

- определена роль муниципальных бюджетов в системе межбюджетных отношений, рассмотрены вопросы, связанные с особенностями и проблемами формирования местных бюджетов, обеспечением их финансовой самостоятельности и сбалансированности, укреплением финансовой базы;

- разрабатываются отдельные проблемы по формированию механизмов управления финансами и бюджетом муниципального образования, совершенствованию финансирования отдельных расходных полномочий местных органов власти.

Вместе с тем, проведенный анализ показал, что:

- в современной экономической литературе комплексно проблемы формирования бюджетной политики на уровне муниципального образования не рассматриваются;

- не решены вопросы сущности, содержания, принципов и задач бюджетной политики муниципального образования;

- не разработаны теоретические и методические вопросы формирования концепции бюджетной политики муниципального образования;

- не раскрыты методы оценки эффективности бюджетной политики муниципального образования, не определены процедуры ее совершенствования.

Проведенный в диссертационной работе анализ сущности и особенностей бюджетной политики муниципального образования позволил предложить следующее определение. Бюджетная политика муниципального образования представляет собой приоритетные направления в области образования и расходования мобилизованных в местном бюджете средств, нацеленные на реализацию социально-экономических задач и достижение установленных параметров социально-экономического развития муниципального образования.

На основе проведенного анализа содержания бюджетной политики муниципального образования определено, что разработка и реализация эффективной бюджетной политики муниципалитета должна базироваться на основополагающих принципах объективности, преемственности, рациональности, композиции, обязательности, гласности и безопасности.

В диссертации обосновано, что бюджетная политика муниципального образования представляет собой сложное многоаспектное понятие, и ее содержание наиболее полно раскрывается в детализации на разноплановые типы, виды и формы реализации на основе соответствующих критериев.

Анализ показал, что процесс формирования бюджетной политики муниципального образования подвержен влиянию большой совокупности факторов, которые систематизированы по уровню их возникновения на экзогенные (внешние) по отношению к муниципальному образованию и на эндогенные (внутренние), а по функциональной сфере их возникновения - на политические, экономические, финансовые, правовые, организационные, природногеографические, социально-демографические, кадровые и информационные.

При этом в работе сделан вывод, что, выделенные факторы являются рис-кообразующими, поскольку могут оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на процесс принятия решений и определение приоритетных направлений бюджетной политики муниципального образования.

Важность научной формулировки задач бюджетной политики и четкого определения целей, которые должны быть достигнуты при ее реализации, выявили необходимость разработки методических положений по формированию концепции бюджетной политики муниципального образования, которая в диссертации определена как система представлений о стратегических целях и приоритетах местной бюджетной политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

В диссертации выявлено, что концепция бюджетной политики муниципального образования представляет собой целый комплекс мероприятий экономического, финансового, правового, методического и организационного плана, направленных на достижение прогнозируемых целей социально-экономического развития муниципального образования.

Проведенное в диссертационной работе исследование позволило предложить и обосновать структуру концепции бюджетной политики муниципального образования, составными блоками которой являются:

- оценка сложившегося состояния бюджетной сферы муниципального образования и предпосылки ее развития;

- стратегический выбор бюджетной политики муниципального образования, под которым в диссертации понимается совокупность приоритетов бюджетной политики в рассматриваемой перспективе;

- цели бюджетной политики муниципального образования.

В диссертации, на основе анализа методов стратегического планирования, предложен порядок формирования и разработан поэтапно алгоритм формирования концепции, определения приоритетов и целей бюджетной политики муниципального образования.

В работе предложено и обосновано применение перспективного (многолетнего) финансового плана как основного инструмента практической реализации приоритетов и целей концепции бюджетной политики муниципального образования в перспективе.

На основе исследования опыта разработки перспективного финансового плана в России и анализа нормативной правовой базы по этому вопросу, в диссертации сформулирован ряд принципов и методических основ формирования перспективного финансового плана на уровне местного самоуправления и предложен наиболее оптимальный формат перспективного финансового плана для муниципального образования.

В диссертационной работе разработаны методические положения по оценке эффективности бюджетной политики муниципального образования по отдельным элементам и направлениям, включающие в себя: обоснование системы количественно измеряемых показателей экономической эффективности; алгоритм их расчета; методику анализа полученных результатов.

Применение методических основ формирования бюджетной политики муниципального образования для разработки основных положений концепции бюджетной политики, определения значимых приоритетов и целей бюджетной политики на перспективу было осуществлено на примере конкретного муниципального образования город Апатиты Мурманской области.

В диссертационной работе обоснованы мероприятия по преобразованию в части планирования, исполнения, учета и отчетности, оценки и контроля бюджетного процесса, нацеленные на повышение эффективности бюджетной политики муниципального образования, в том числе увеличение доходов, оптимизацию и повышение бюджетных расходов.

Реализация предложенных в диссертационной работе методических положений и практических рекомендаций позволит муниципальным образованиям повысить эффективность процесса формирования и реализации бюджетной политики, способствуя комплексному социально-экономическому развитию территории и повышению качества жизни населения страны.