Стратегическое планирование развития территорий в условиях экономического кризиса тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Стратегическое планирование развития территорий в условиях экономического кризиса"

Галиуллин Артур Гиндуллович

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

Специализация - Менеджмент

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

1 9 ЯНВ Ш

Москва-2012

005008126

Диссертация выполнена на кафедре теории организации и управления Государственного университета управления.

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, профессор Шрамченко Тамара Борисовна

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук, профессор

Антонов Виктор Глебович

кандидат экономических наук, доцент

Семкина Ольга Сергеевна

Российский экономический университет имени

Г.В. Плеханова

Защита диссертации состоится «10» февраля 2012 года в 14 часов на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.049.12 при Государственном университете управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, д. 99, зал заседаний Ученого совета Института государственного управления и права, ауд. А-319.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан «10» января 2012 года.

Ученый секретарь Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д.212.049.12 доктор экономических наук, профессор

О.Н. Громова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью повышения качества и эффективности стратегического планирования социально-экономического развития российских территорий.

Мировой финансовый кризис особой остротой выявил проблемы стратегического планирования территориального развития. Резкое снижение экономических показателей негативно отразилось на исполнении разработанных стратегий социально - экономического развития регионов. Результаты выполнения «Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2010 года» продемонстрировали низкую эффективность исполнительской дисциплины, неудовлетворительное качестве подготовки и реализации включенных в нее мер, выбранных принципов стратегического планирования. По словам авторов, результат исполнения данной стратегии был достигнут лишь на 40 %.

Решение проблем стратегического планирования особо важно в условиях, отягощенных дефицитом федерального бюджета. Экономический кризис потребовал концентрации внимания на стратегическом планировании в качестве способа дальнейшей модернизации экономики нашей страны с учетом конъюнктурных изменений, происходящих на российском и мировом рынке.

Теоретические разработки по стратегическому планированию социально-экономического развития российских территорий, созданные советскими и российскими учеными требуют дополнительной актуализации в условиях кризисной экономики.

Степень разработанности темы исследования. Теме стратегического планирования развития территорий посвящены труды выдающихся ученых, как в России, так и за рубежом. Содержание, история, особенности стратегического планирования рассмотрены в работах известных зарубежных авторов: Ансоффа И., Блауга М., Брутланда Г., Друкера П., Кая Д., Кинга У., Клиланда Д., Минцберга Г., Обенга К., Стейнера Д., Стрикленда А. Дж., Томпсона A.A., Удборо И., Шумпетера А., Чандлера А. и др.

Теоретическими основами стратегического планирования развития регионов занимались отечественные ученые: Алисов А.Н., Алексеев Ю.П., Гапоненко А.Л., Гранберг А.Г., Ершова И.Г., Жилкин С.Ф., Жихаревич Б.С., Лексин В.Н., Орешин В.П., Райзберг Б.А., Рохчин В.Е., Трещевский Ю.И., Чичканов В.П., Швецов А.

Особенности формирования государственной системы стратегического планирования и прогнозирования в России исследованы в работах Белоусова P.A., Белоусова А.Р., Глазьева С.Ю., Ивантера В.В., Кузыка Б.Н., Кушилина В.И.,Латфуллина Г.Р., Львова Д.С., Мильнера Б.З., Татаркина А.И., Туровского Р.Ф., Фатхутдинова P.A., Уткина Э.А., Яковца Ю.В.

Проблеме совершенствования системы стратегического планирования на региональном уровне посвящены работы Егоршина А.П., Жмачинского В.И., Морозова Г.А., Панова А.И., Хваткова Н.П., Якуничева В.А. и др.

Следует отметить, что в отечественной и зарубежной научной литературе в недостаточной степени раскрыты принципы, методы, инструменты стратегического планирования, способные противостоять кризисным явлениям и способные ориентировать стратегии развития регионов на положительный результат. Мало внимания уделено проблеме повышения прикладного значения стратегий, их реалистичности и ухода от формального, номенклатурного отношения должностных лиц к деятельности по стратегическому планированию.

Слабая научно-методическая база, низкие темпы утверждения документов, неудовлетворительная исполнительская дисциплина, отсутствие действенных механизмов контроля, мониторинга и ответственности должностных лиц в рамках действующей системы стратегического планирования социально-экономического развития, а также проблемы координации государственных программ как инструмента стратегического планирования подтверждают необходимость исследования, выбор темы, ее практическую и теоретическую значимость.

Целью исследования является разработка теоретико-методических рекомендаций и предложений по совершенствованию стратегического планирования развития территорий России на федеральном и региональном уровнях с учетом влияния экономического кризиса.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- выявить на основе ретроспективного анализа влияние экономического кризиса на процесс стратегического планирования социально-экономического развития регионов; определить объективные и субъективные факторы межрегиональной диспропорции;

- выделить принципы стратегического планирования развития регионов в условиях кризиса;

- обосновать механизм реализации стратегий социально-экономического развития территории;

- определить состав субъектов стратегического планирования и проанализировать их функции;

- разработать рекомендации по совершенствованию организации стратегического планирования развития регионов на федеральном и региональном уровнях;

- разработать механизм мониторинга, контроля и оценки качества реализации стратегических планов и программ.

Объектом исследования является регион - отдельная территория и субъект Российской Федерации.

Предметом исследования выступает стратегическое планирование развития регионов на федеральном и региональном уровнях в условиях экономического кризиса.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют теоретические положения общенаучных методов изучения и решения проблем: системного подхода, структурно-логического анализа, метода экспертных оценок, методов исторического, логического и сравнительного анализа, а также теоретико-методические положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых в области стратегического планирования социально-экономического развития, управления социально-экономическими системами, регионального управления.

Информационную базу исследования составили аналитические отчеты, статистические данные, нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, материалы периодической печати и электронные публикации, результаты личных исследований автора.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретико-методических рекомендаций и предложений по повышению эффективности стратегического планирования социально-экономического развития регионов на федеральном и региональном уровнях с учетом влияния экономического кризиса.

Получены новые научные результаты:

- на основе ретроспективного анализа кризисных явлений в российской экономике, выделены их системные составляющие в экономической, социальной, политической и идеологической сферах. Определены основные стратегические разрывы и обоснована необходимость двухэтапного подхода к стратегическому планированию регионального развития: объективный стратегический анализ на федеральном уровне с использованием институциональной матрицы, создающей стартовые условия для инновационного маневра и форсайт-технологий для

панорамного изображения будущего страны и собственно стратегическое управление и стратегическое планирование регионального развития на указанной основе;

- стратегическое региональное планирование рассматривается в контексте циклического процесса: стратегия развития РФ - стратегическое управление региональным развитием (региональная политика) - стратегическое региональное планирование - региональный мониторинг. Доказана целесообразность системных преобразований в подходах к процессу реализации стратегического планирования, затрагивающих организационно-управленческий механизм и обеспечивающих прямое и косвенное участие в нем институтов гражданского общества и бизнес-структур, как условия реализации целостной стратегии развития РФ; предложено использование процессно-процедурного подхода разработки и регламентации процедур, связанных с реализацией стратегий;

уточнены основные положения методологии государственного стратегического планирования с учетом влияния трансформационных процессов, происходящих в современном обществе и экономических системах и с акцентом на вовлечение в эти процессы институтов гражданского общества и бизнес-структур;

- уточнено содержание существующих и предложены новые принципы регионального стратегического планирования в условиях системного экономического кризиса (социальной доминантности; партнерства и баланса интересов: институционализации; повышения конкурентоспособности; открытости и информационной доступности; инновационности; обратной связи и обязательств); разработаны индикаторы, характеризующие степень реализации принципов;

- разработан комплекс организационно-методических предложений по совершенствованию стратегического планирования социально-экономического развития территории в кризисных условиях: предложено и обосновано создание Совета по стратегическому планированию регионального развития при Президенте Российской Федерации; для обеспечения участия гражданского общества и бизнеса в развитии стратегического планирования предложено формирование общественных советов в регионах России по стратегическому планированию; с учетом предложенных институциональных изменений уточнены основные функции участников процесса стратегического планирования социально-экономического развития территорий;

- уточнены механизмы функционирования (на основе геоинформационных технологий) и определены элементы системы стратегического мониторинга

социально-экономического развития территории, как информационной основы регионального стратегического управления и стратегического планирования;

- обоснована и раскрыта теоретическая база формирования механизма региональной системы стратегического мониторинга включающей организационную и содержательную составляющую; определены требования к показателям оценки реализации и результативности стратегических планов и программ социально-экономического развития территории; предложены направления качественной оценки реализации стратегических планов и программ.

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, представительным информационным обеспечением, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической проверкой и внедрением результатов исследования.

Значение научных результатов для теории и практики. Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают важность совершенствования методологии стратегического планирования социально-экономического развития российских территорий. Практическая значимость исследования заключается в возможности существенного повышения эффективности стратегического планирования социально-экономического развития российских территорий.

Материалы диссертации могут быть полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по учебным дисциплинам «Менеджмент», «Теория менеджмента», «Теория организации», а также по другим дисциплинам, затрагивающим проблемы организации и управления на региональном уровне.

Апробация научных результатов диссертации нашла отражение в материалах 15-ой Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - модернизация и инновации в экономике» (27-28 октября 2010 г.); 25-й Всероссийской научной конференции молодых ученых «Реформы в России и проблемы управления» (26-27 мая 2010 г.), состоявших в Государственном университете управления, где они (результаты) получили одобрение и положительную оценку.

Внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации автора использованы в практической деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, а также в учебном процессе при чтении лекций и проведении

семинарских занятий по учебным дисциплинам «Основы менеджмента» и «Теория организации» в Государственном Университете Управления.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 6 научных работ общим объемом 1,9 п.л., в том числе 3 статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения общим объемом 190 страниц. В диссертации представлены 4 приложения, 10 таблиц и 10 рисунков. При проведении научных диссертационных исследований было использовано 150 источников.

Структура диссертации ГЛАВА I. Теоретико-методологические основы стратегического планирования территориального развития.

1.1. Теоретические основы стратегического планирования социально-экономического развития территорий.

1.2. Эволюция системы стратегического планирования развития территорий в России.

1.3. Влияние экономического кризиса на стратегическое планирование социально -экономического развития территорий.

ГЛАВА II. Анализ стратегического планирования развития территорий.

2.1. Анализ зарубежного опыта стратегического планирования территориального развития.

2.2. Анализ методологических подходов к разработке программ развития территорий.

2.3. Анализ действующей практики стратегического планирования территориального развития в России.

ГЛАВА III. Формирование ключевых направлений повышения эффективности стратегического планирования социально-экономическим развитием территорий России.

3.1. Принципы и механизмы стратегического планирования развития территорий в условиях экономического кризиса.

3.2. Рекомендации, направленные на совершенствование стратегического планирования развития территорий на федеральном и региональном уровнях.

3.3. Организация мониторинга, контроля и оценки качества реализации стратегического плана развития территорий.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Выполненное исследование позволило автору разработать научные основы, методические положения и рекомендации по формированию механизма стратегического планирования развития территорий в условиях экономического кризиса, который позволит обеспечить реализацию целостной стратегии развития РФ.

На защиту выносятся следующие результаты, имеющие научную новизну:

1. Необходимость изменения подосновы и структуры процесса стратегического управления.

Мировой финансовый кризис обострил проблемы российской экономики: заявленные задачи стратегий социально - экономического развития регионов России под давлением негативной экономической конъюнктуры не были выполнены.

Причины подобного положения, не без основания, принято связывать, в том числе, с крайней неэффективностью действующей системы стратегического планирования территориального развития.

В диссертации проведен ретроспективный анализ кризисных явлений в отечественной экономике, который позволил выделить их системные составляющие в экономической, социальной, политической (политика рыночных реформ и управленческие политики) и идеологической сферах российской экономической системы. В экономике продолжают доминировать факторы, обусловившие быстроту и глубину спада: деформированная структура экономики и, как следствие, ее зависимость от конъюнктуры мировых цен на товары сырьевого экспорта; технологическая деградация и потеря конкурентоспособности экономики на внутреннем и внешнем рынках и, как результат, низкий внутренний спрос и неспособность российской промышленности его обеспечить; алгоритм экономического роста, слабая финансовая система и отсутствие в экономике «длинных» денег; низкая эффективность институциональных трансформаций; несовершенство системы государственного управления. Стратегия развития страны неясна и не является договором между обществом и государством. Следовательно, выход из кризиса - проблема не только экономическая. По всей видимости, проблема лежит гораздо глубже, в области идеологии построения стратегии развития РФ и используемых для этого инструментах. При поиске решения указанной проблемы автором предлагается осмыслить такой инструмент, как институциональные матрицы. Как понятие, институциональная матрица - это

устойчивая, исторически сложившаяся система базовых институтов, регулирующих взаимосвязанное функционирование основных общественных сфер экономической, политической и идеологической и ка>едое общество имеет свой, только ему свойственный тип институциональных матриц - устойчивый, но и развивающийся профиль. Экономические системы, это системы сложные, не поддающиеся формальному экономико-математическому моделированию. В них существует некая ментальная и культурная составляющие, поэтому, как пишет философ либерализма Джон Грей, «рыночные институты вполне законно и неизбежно отличаются друг от друга в соответствии с различиями между национальными культурами тех народов, которые их практикуют». Учет механизмов самоподдержания институциональной матрицы при разработке национальной стратегии развития, обеспечивает предсказуемость общего направления развития в долгосрочной перспективе и тогда оно с трудом поддается возвращению вспять, несмотря на непредсказуемость конкретных краткосрочных тенденций развития.

В качестве инструмента построения панорамного изображения будущего страны, предлагается более широко использовать форсайт-техкологии. Современная практика видения и прогнозирования будущего страны базируется на выявлении закономерностей и тенденций путем анализа ретроспективных данных и использования методов математического моделирования, а также использования теории систем. Наиболее передовые страны используют Форсайты в качестве идеологического инструмента по настройке общества на определенную траекторию движения.

Соединение двух инструментов при разработке стратегии развития страны, а именно теории институциональных матриц и форсайт-технологий, позволит создать действенную модель экономического роста и создаст платформу и стартовые условия для инновационного рывка (рис.1.).

Рис.1. Факторы, процедуры и элементы организации стратегического регионального планирования в условиях кризиса.

Уточнение политик и идеологии стратегического управления на федеральном уровне с целью обеспечения модернизации российской хозяйственной системы задает направления усовершенствования методов стратегического регионального планирования.

2. Направление системных преобразований в подходе к процессу реализации стратегического планирования

В ходе исследования осуществлен анализ понятия «регион». В контексте настоящей работы регион - это совокупность взаимосвязанных элементов взаимодействующих между собой, имеющих органы управления и обладающих целостностью. Регион выступает объектом стратегического планирования. В связи с тем, что согласно п.1 ст.67 Конституции Российской Федерации территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, понятия регион, территория, субъект Российской Федерации в данной работе тождественны.

В работе исследована сущность и содержание понятия «стратегическое планирование», которое выступает частью стратегического управления.

Показано, что стратегическое региональное планирование следует рассматривать в контексте циклического процесса (рис.2):

Рис.2. Цикл процесса регионального стратегического управления.

В ходе анализа процессов стратегического управления развитием регионов выявлено, что неэффективность процесса стратегического управления обусловлена целым рядом причин:

1. Отсутствием целостной стратегии развития РФ.

2. Стратегическое планирование развития территорий рассматривается как деятельность заинтересованных органов управления как на федеральном уровне (отраслевые органы государственной власти: Минрегион России, Минфин России, Минэкономразвития России), так и на региональном уровне (органы исполнительной власти регионов) по созданию желаемого перспективного социально-экономического состояния, а, следовательно, в нем не участвуют все другие заинтересованные институты: гражданское общество и бизнес.

3. Регион рассматривается в первую очередь как социальная система. В этой связи, целевым ориентиром всех мероприятий в области стратегического планирования регионального развития является повышение качества жизни населения до уровня, нижняя грань которого определяется системой государственных социальных стандартов.

В условиях кризиса стратегическое планирование направлено на предотвращение резкого падения уровня социально-экономического развития регионов.

4. Основные методы и приемы стратегическое планирования территорий являются прямой проекцией методов и приемов разработанных для бизнес-структур, функционирующих в рыночной экономике (это отчетливо видно из списка фамилий ученых, занимающихся проблемами стратегического планирования в рыночной экономике западных стран); в то время как законы развития регионов и законы развития предприятий имеют существенные принципиальные различия.

5. С «приходом» рыночной экономики и возникновения конкуренции в России важную роль стали играть новые факторы, задающие конкурентные преимущества территории как места для жизни, предпринимательства, временного нахождения:

наличия производства и рынка труда; конкурентное географическое положение (транспортная инфраструктура, наличие месторождений полезных ископаемых); благоприятность климатических условий; соразмерность стоимости качества жизни; развитость территориальных инфраструктур жизнеобеспечения; инвестиционная привлекательность и.т.д.

В условиях отсутствия национальной стратегии, реально сложилась ситуация, в которой территории конкурируют друг с другом: за возможность предоставить свою инфраструктуру для международных и межрегиональных потребителей; за привлечение инвестиций в развитие инженерно - коммунальных инфраструктур и предприятий, расположенных на территориях; за выход на новые рынки сбыта продукции предприятий, расположенных на территории; за привлечение образованных и высококвалифицированных кадров.

Вместе с тем территории оказываются в принципиально новой динамичной социально- экономической ситуации, политической культуре, особенности которой формируются мировыми глобальными процессами и трендами, изменениями на уровне России и региона притом, что институциональные матрицы российского и западного обществ не совпадают.

Существенно осложняет положение, финансовый кризис, еще более усугубивший, в ряду вышеназванных факторов, бюджетный дефицит.

6. На стадии разработки стратегий развития регионов не определяются механизмы ее реализации;

7. В большинстве случаев отсутствует документ, регламентирующий стратегическое планирование социально-экономического развития территории.

Все это в совокупности требует модернизации управления, модернизации как самого подхода к управлению развитием территории, методологии и принципов стратегического планирования, так и новых технологий и организационных форм такого управления.

Необходимы системные преобразования в подходах к процессу реализации стратегического планирования, затрагивающие организационно-управленческий механизм и обеспечивающих прямое и косвенное участие в нем институтов гражданского общества и бизнес-структур, как условия реализации целостной стратегии развития РФ.

В диссертации показано, что комплексный механизм реализации стратегии включает ряд составляющих. Это организационно-управленческий, нормативно-правовой, финансово-экономический, инвестиционный, информационно-

коммуникационный, инновационный механизмы, а также механизм социального партнерства. При этом следует отметить, что организационно-управленческий механизм является связующим центральным звеном в комплексном механизме реализации стратегии, в то время как нормативно-правовой механизм выступает основой и, зачастую, формой реализации всех его составляющих. Что касается инновационного механизма, то он, во-первых, играет самостоятельную роль, а во-вторых, предполагает наличие инновационной составляющей в других механизмах. В свою очередь инвестиционный механизм можно рассматривать и как самостоятельный, и как важный элемент финансово-экономического механизма реализации стратегии социально-экономического развития территории

Для того чтобы организовать реализацию намеченных стратегий социально-экономического развития территорий следует использовать процессно-процедурный подход, предполагающий разработку и регламентацию процедур, связанных с реализацией стратегий. Совокупность этих процедур включает в себя процедуры:

1) организация системы управления реализацией стратегий социально-экономического развития территории, включающие органы (звенья-подразделения и должностные лица), осуществляющие стратегическое управление, их функциональные обязанности, права и ответственность, порядок их учреждения и прекращения их деятельности и др.;

2) использования программно-проектных методов и средств реализации стратегий, включающие процедуры разработки и управления программами и проектами, разработки сценариев и др.

3) нормативно-процессуального оформления реализации стратегии, включающие порядок разработки, экспертизы, согласования, принятия и корректировки стратегических документов;

4) бюджетирования, проведения экономических расчетов с учетом стратегических ориентиров и возможностей регионов;

5) работы со всеми заинтересованными структурами и партнерами, участвующими в процессе разработки и реализации стратегии, включающие формы и методы их совместной работы, в том числе порядок подготовки и проведения совещаний, групповых обсуждений, проведения мозгового штурма и пр.

6) информационно-коммуникационной деятельности органов управления территорией, всех заинтересованных структур и партнеров, участвующих в процессе разработки и реализации стратегии, включающие процедуры мониторинга хода реализации стратегии по механизмам, входящими в комплексный механизм

реализации, перечень критериев мониторинга, критериев и показателей оценки хода и результатов реализации стратегии (программ, проектов), процедуры оценки результатов реализации стратегий и др.

Наличие таких процедур позволяет повысить оперативность стратегического планирования, вносит определенность и унифицированность в работу по разработке и реализации стратегий, что особенно важно в кризисных условиях деятельности территории.

Таким образом, под управлением реализацией стратегии социально-экономического развития территории понимается взаимоувязанное использование названных механизмов реализации стратегии, организационных регламентов и процедур.

Формирование механизмов реализации стратегий социально-экономического развития территории, разработка организационных регламентов и процедур и приведение их в действие делает процесс реализации стратегии управляемым.

З.Основные положения и результаты в области методологии регионального стратегического планирования и управления.

Рассмотрение стратегического планирования в контексте циклического процесса: «стратегия развития РФ - стратегическое управление региональным развитием (региональная политика) - стратегическое региональное планирование -региональный мониторинг», признание необходимости формирования национальной стратегии РФ как панорамного изображения будущего страны, с учетом трансформаций, происходящих в современном обществе и экономических системах и акцентом на вовлечение в эти процессы институтов гражданского общества и бизнес-структур, позволило уточнить основные положения методологии государственного стратегического планирования.

Уточненные автором положения методологии государственного стратегического планирования приведены на рис.3.

Рассматривая стратегическое планирование в узком смысле как инструмент, а в широком - как механизм реализации стратегического управления, автор считает, что основные положения методологии государственного стратегического планирования должны соответствовать идеологии Концепции стратегического управления (КСУ). КСУ закладывает стартовые условия для инновационного маневра, стратегическое планирование, используя соответствующий механизм (как набор инструментов) - ее реализацию.

В диссертации показано, что стратегию развития страны нельзя рассматривать в качестве исключительной прерогативы органов государственной власти. Регион является социально-экономической системой и в разработке стратегии его развития должны принимать участие представители гражданского общества. Стратегию развития страны следует рассматривать как договор между обществом и государством. Сказанное позволило уточнить положения о субъекте и объекте стратегического планирования.

С позиций наличия системного кризиса, уточнены цели и задачи стратегического планирования и обосновано новое положение «Формат реализации стратегического управления и планирования».

С учетом глобальных и национальных тенденций, уточнения внесены в положение «Учет циклов и кризисов».

В качестве особого положения методологии государственного стратегического планирования, автор считает необходимым отразить многоуровневый характер стратегического планирования и его информационную базу, без которых невозможно создать эффективный механизм стратегического планирования.

4. Систематизированы существующие и предложены новые принципы регионального стратегического планирования.

В дополнение к изложенным в проекте Федерального закона «О государственном стратегическом планировании» (единства и целостности, внутренней сбалансированности, прозрачности(открытости), финансовой обеспеченности и т.д.) и другим известным принципам регионального стратегического планирования сформулирован ряд новых, а также уточнены формулировки существующих.

Принцип прозрачности (открытости) означающий, что документы подлежат официальному опубликованию, а проекты документов подлежат общественному обсуждению, предлагается принять в следующей редакции: «прозрачности (открытости) и информационной доступности». Трактовка «стратегии» как договора между гражданским обществом и государством означает новое качество реализации данного принципа, базирующейся на использовании открытых сетевых информационных систем, позволяющих обеспечить не только активное участие членов общества в обсуждении предлагаемых проектов документов, но и доступ к информации для выработке предложений по существу самих документов.

Формат реализации СП 1) государственное управление; 2) публичное управление

1) макроструктуры; 2) субъекты микроуровня; 3) механизмы принятия решения для обеспечения их взаимодействия

Субъекты СП

Рис.3 Основные положения современной методологии стратегического планирования.

Примечание: жирным шрифтом выделены дополнения сделанные автором

Предложены следующие новые принципы регионального стратегического планирования:

• Принцип институционализации — основные документы, организующие процесс стратегического планирования должны включать в себя регламенты на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Эти регламенты должны упорядочивать процесс разработки целей и задач, программных плановых документов по реализации концепции стратегического управления, закреплять определённую структуру отношений всех стейкхолдеров, иерархию власти, дисциплину, правила поведения.

• Принцип приоритетности социальной политики - означает, что стратегические решения и программные документы в системе стратегического регионального планирования должны разрабатываться с учетом достижения главной цели- повышения качества жизни населения данного региона на основе развития его (региона) экономического потенциала.

• Принцип прогрессивности - процесс стратегического управления должен опираться на использование прогрессивных научных методов при формировании видения будущего (единство прогнозирования, планирования, футурологии, форсайта на отличительной институциональной основе); прогрессивных технологий сбора, обработки и анализа информации, передовых научных методов при разработке плановых документов по реализации национальной и региональных стратегии развития в единстве и взаимоувязке (сценарное планирование, форсайт-проекты, целевые программы и др.).

• Принцип инновационности предусматривающий, что при разработке стратегических решений необходимо создавать условия для формирования инфраструктуры инновационной экономики.

• Принцип федерализма означающий применительно с стратегическому планированию не только равенство субъектов РФ в самостоятельном осуществлении бюджетного процесса; наличие собственных доходов у субъектов РФ; сбалансированность интересов субъектов РФ и Российской Федерации, но и ответственность за увязку планов по горизонтали между регионами и за реализацию принятой концепции регионального развития.

• Принцип обратной связи и обязательств имеющий своей целью обеспечение устойчивой внутренней связи между субъектом и объектом управления, и координацию управленческих действий по поддержанию страны и ее

регионов в состоянии устойчивого развития. Носит информационный характер, базируется на системе мониторинга и регламенте процесса стратегического планирования, отражающего, в том числе, права и ответственность субъектов стратегического управления (по уровням управления) по разработке и реализации и корректировке стратегии развития региона.

С целью повышения эффективности механизма стратегического планирования, автором разработаны индикаторы, характеризующие степень реализации предлагаемых принципов стратегического управления (в дополнение к изложенным в проекте Федерального закона) (табл.1).

б.Основные положения и результаты в области организационно-методологических основ регионального стратегического планирования и управления.

В настоящее время органами государственной власти проводится работа по повышению эффективности стратегического планирования. В диссертации уточнены основные участники процесса стратегического планирования и рассмотрены их основные функции. В целях совершенствования государственной политики в области стратегического планирования развития регионов России, повышения его качества и результативности на федеральном уровне предлагается сформировать Совет по стратегическому планированию регионального развития при Президенте Российской Федерации (далее - Совет), наделяя его организационно-методическими, информационно-аналитическими функциями поддержки стратегического планирования.

Основными задачами Совета будут являться:

1) подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области совершенствования стратегического планирования развития

территорий и определение приоритетных направлений ее реализации;

2) рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) рассмотрение, проведение экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам стратегического планирования развития территорий;

Таблица 1

Индикаторы, характеризующие степень реализации принципов

стратегического управления

Принцип Индикаторы, характеризующие степень реализации принципов стратегического управления

Прозрачности (открытости) и информационной доступности • Создание Советов по стратегическому региональному планированию при Президенте РФ • Создание общественных советов по стратегическому планированию в регионах РФ • Организация процесса разработки стратегии развития в сетевых информационных системах; • Проведение интернет-конференций • Практика опросов, дискуссий и голосования в сетевых информационных системах • Создание системы региональной инфраструктуры пространственных данных (РИПД)

Институционапизации • Наличие в регионе специального документа о стратегическом планировании и управлении • Наличие регламентов по процедурам стратегического планирования • Наличие регламентов и стандартов на оказание государственных услуг

Приоритетности социальной политики • Разработка государственного стандарта «Качество жизни» • Перечень показателей для характеристики качества жизни населения (ИЧР). • Наличие методики оценки качества жизни • Драйверы экономического роста в регионе • Установление факторов конкурентоспособности региона • Обеспечение социальных гарантий в кризисных ситуациях.

Прогрессивности • Наличие программы по реализации «панорамного образа будущего региона», увязывающей в единое целое все имеющиеся ресурсы и определяющей факторы развития производственного потенциала, человеческого потенциала, инновационной и информационной инфраструктур, направления институциональных трансформаций, потенциал и возможности межрегиональных связей. • Создание (наличие) разнообразных экспертных и футурологические сообществ и сетей, позволяющих формировать видение будущего. • Создание (наличие) Форсайт-центров, форсайт-проектов, создание дорожных карт, которые позволяют снизить риски реализации целевых программ и координировать усилия коллективов-разработчиков. • Внедрение сценарного планирования в практику разработки плановых документов, целевых программ • Создание (наличие) специализированных образовательных центров, институтов и школ по подготовке научных, инженерных кадров, технологических предпринимателей

Инновационное™ • Рост доли малых предприятий как буферного уклада в период кризиса. • Положительная динамика региональной экономики в сторону индустриального и потребительского секторов • Рост инвестиционной привлекательности • Улучшение качества человеческого капитала • Инициация новых рынков

Федерализма • Ориентация на сотрудничество • Количество совещаний по вопросам организации межрегионального взаимодействия • Сокращение уровня дотаций из федерального бюджета в структуре доходов региона на фоне роста экономической активности • Высокий индекс экономической свободы

Обратной связи и обязательств • Регламентация форм обратной связи между участниками процесса стратегического планирования • Проведение совещаний, конференций на регулярной основе.

4) проведение экспертиз федеральных целевых программ, а также иных государственных программ;

5) мониторинг и координация применения методик стратегического планирования на региональном уровне;

6) отслеживание результативности исполнения стратегических планов территорий на основе статистических данных.

В исследовании определены также основные права и функции Совета, предполагаемый состав его участников. Совет не является государственным органом власти. Его создание не потребует крупных бюджетных расходов, т.к. создание нового органа государственной власти не приемлемо в период дефицита федерального бюджета и объявленного Президентом Российской Федерации сокращения государственных служащих на 20 %. Предполагается, что на основании предложений Совета должны формироваться распоряжения и поручения Президента Российской Федерации, исполнение которых первостепенно.

Одновременно необходимо усиление плановых подразделений в Министерстве экономического развития Российской Федерации, Министерстве финансов Российской Федерации, Министерстве регионального развития Российской Федерации других федеральных министерствах и ведомствах, расширение их полномочий.

На региональном уровне предлагается создать Общественный совет по стратегическому планированию (далее - Общественный совет). В диссертации определены его основные задачи, функции и полномочия. Общественный совет создается как коалиция основных заинтересованных в стратегическом управлении и планировании сторон: руководства региона и градообразующих предприятий, ассоциаций предпринимателей, малого бизнеса, общественности. При участии в общественном совете всех заинтересованных сторон подготовка и реализация взвешенной стратегии развития региона представляется вероятной. Деятельность Общественного совета в процессе разработки стратегического плана отдельного региона, его широкое обсуждение будет способствовать открытости и взаимопониманию интересов бизнеса и региональной власти. Общественный совет регулярно формирует предложения по корректировке стратегического плана развития с учетом интересов и мнений всех групп и представителей местного сообщества, а также участвует в мерах по его реализации. Для этого следует проводить постоянный мониторинг реализации стратегии.

Создание Общественного совета позволяет:

1) выработать и реализовать механизмы и формы гражданского участия в процессе формирования и осуществления социально-экономической политики региона;

2) повысить эффективность стратегического планирования социально-экономического развития региона;

3) консолидировать интересы общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций, представителей деловых кругов, профессиональных союзов, общественных деятелей науки и культуры для обеспечения эффективного и конструктивного диалога с органами государственной власти и органами местного самоуправления по созданию благоприятных условий для повышения качества жизни жителей региона.

Общественный совет является коллегиальным совещательным органом и работает на общественных началах. Руководитель региона осуществляет постоянное взаимодействие с Общественным советом, принимает участие в его работе, а также по результатам консультаций и внесенных рекомендаций формирует распоряжения и поручения органам исполнительной власти региона.

Проведенный анализ практики стратегического планирования показал: в большинстве территориальных образований отсутствуют должностные лица, которые ответственны за реализацию поставленных в стратегии целей. В связи с этим, предлагается нормативно, путем включения в должностные обязанности, закрепить за отдельными заместителями и подотчетными им структурами ответственность за текущий мониторинг, реализацию и оценку эффективности стратегических планов регионов России.

Предложения по институциональным изменениям, а именно создание Совета по стратегическому планированию регионального развития при Президенте Российской Федерации и Общественных советов в регионах России потребовало уточнения функций участников стратегического планирования, что было выполнено в ходе исследования.

6. Основные положения и результаты в области информационных основ регионального стратегического планирования и управления

Важность задач решаемых в ходе стратегического управления и стратегического планирования для развития общества, необходимость гибкого реагирования на изменения внешней и внутренней среды требуют наличия серьезной информационной базы для разработки стратегии, ее количественной и качественной интерпретации в стратегических планах и программах. Автором

уточнены элементы информационной среды и структура информационной базы стратегического управления и стратегического планирования и включены в положения методологии стратегического планирования (рис.3).

Реализация намеченных стратегий будет более оперативной и качественной при наличии в регионе специального документа о стратегическом планировании и управлении. Это положение должно включать ряд разделов, таких как:

1 .Основные положения, где раскрываются основные понятия, место и роль стратегического планирования в системе территориального управления, его цели, основные принципы и подходы.

2.Процесс разработки и реализации стратегии, которые включает в себя такие этапы как: разработка стратегии, подготовка к реализации стратегии, собственно реализация стратегии, контроль и оценка хода и результатов реализации стратегии, корректировка стратегии. Причем здесь должна быть подчеркнута цикличность процесса стратегического планирования.

3.Организация процесса стратегического планирования, включающая: органы стратегического планирования и управления, в том числе предложенные в работе советы, их цели и функции, совокупность организационных процедур, названных выше.

4 .Управление реализацией стратегии, заключающееся во взаимосвязанном использовании механизмов реализации и организационных процедур.

5. Система методов и средств стратегического планирования, включающая программирование, проектирование, разработку сценариев, форсайт-подход, метод «дорожных карт».

Обеспечить качество реализации национальной и региональных стратегий, постоянно осуществлять диагностику и оценку реализуемых стратегий становится возможным только при условии постоянного мониторинга реализации стратегического плана., т.е. систематического наблюдения за ходом и характером качественных изменений в экономическом и социальном развитии региона., С этой позиции, мониторинг рассматривается как начальное звено в региональной системе управления (Рис.4).

Система стратегического мониторинга должна включать в себя:

• мониторинг социально-экономического развития территории,

• мониторинг качества (содержания) разработанных стратегических планов и программ,

• мониторинг реализации стратегических планов и программ,

• мониторинг результативности стратегических планов и программ.

В ходе стратегического мониторинга происходит сбор информации по определенной системе показателей, на основе анализа которой разрабатываются стратегические планы, оценивается их реализация и результативность. Система стратегического мониторинга предопределяет не только направления развития территории, но и всю технологию разработки стратегического плана, его комплексность, обоснованность, сбалансированность, реальность и эффективность.

Механизм региональной системы стратегического мониторинга включает в себя организационную и содержательную составляющие. Организационная составляющая предполагает наличие специализированных подразделений, которые осуществляют данную деятельность. Кроме того, сюда включаются также процедуры мониторинга хода реализации и результативности.

Содержательная составляющая включает в себя систему количественных и качественных показателей для оценки реализации и результативности стратегических планов и программ.

Осуществление мониторинга реализации стратегического плана позволяет в постоянном режиме осуществлять диагностику преобразований, а, следовательно, иметь информацию, позволяющую вносить в план необходимые коррективы.

Один из способов повышения качества информации используемой в стратегическом управлении и планировании развития регионов автор видит в организации информационного пространства на основе ГИС-технологий. Несмотря на то, что Правительством РФ давались задания на разработку региональной инфраструктуры пространственных данных (РИПД), темпы работ по ее созданию значительно отстают от потребностей в ее применении.

Рис. 4. Укрупненный алгоритм контроля и мониторинга реализации стратегий в кризисных

условиях

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Проведенное автором исследование по проблемам стратегического планирования в условиях экономического кризиса позволило разработать следующие предложения и рекомендации.

1. Экономический кризис во многом вызван игнорированием взаимосвязей основных подсистем экономической системы: имущественно-производственной, исторической, институциональной, ментальной, культурной. Любое значимое изменение одной из них невозможно без изменения соседних, а их взаимодействие составляет основу стратегического управления и стратегического планирования. Поэтому в стране практически отсутствует система стратегического планирования, а выход из кризиса - проблема не только экономическая.

Мировой финансовый кризис лишь с особой остротой подчеркнул проблемы стратегического планирования регионального развития.

2. Стратегическое планирование развития территорий предлагается рассматривать не как деятельность заинтересованных органов управления на федеральном (отраслевые органы государственной власти: Минрегион России, Минфин России, Минэкономразвития России) и региональном уровне (органы, исполнительной власти регионов), а также гражданского общества и бизнес структур по созданию желаемого перспективного социально- экономического состояния отдельных регионов, а в условиях кризиса - по предотвращению резкого падения уровня социально-экономического развития территории, что по сути сводит его к инструменту реализации экономической политики, а как механизм стратегического управления, основанного на договоре между обществом и государством по созданию и реализации видения будущего страны. Предложены технологии реализации данного подхода: институциональные и стратегические матрицы, форсайт-технологии.

3.Рассмотрение стратегического планирования в контексте циклического процесса: стратегия развития РФ - стратегическое управление региональным развитием - стратегическое региональное планирование - региональный мониторинг, позволило уточнить концепцию стратегического планирования и существенно дополнить основные положения методологии стратегического планирования.

3. На основе исследования практики применения программно-целевого метода стратегического планирования выявлены проблемы, для решения которых

предложен ряд мер, способствующих созданию эффективного механизма согласования приоритетов экономической, финансовой, а также стратегической и региональной политики в бюджетном процессе.

4. Уточнены заявленные в проекте Федерального закона о стратегическом планировании и внесены новые принципы стратегического планирования, позволяющие улучшить организацию этого процесса, усилить контроль, повысить исполнительскую дисциплину. Предложенные в работе принципы и индикаторы их реализации в процессе стратегического планирования вносят однозначность в деятельность субъектов , занятых стратегическим планированием регионального развития и применимы не только в условиях кризиса, но и в условиях стабильного функционирования экономики.

5. Предложен и обоснован комплексный подход к формированию механизма реализации стратегии социально-экономического развития территории, согласно которому комплексный механизм реализации стратегии включает ряд механизмов и организационных процедур, описанных в диссертации. Основу для разработки комплексного механизма реализации стратегии развития территории составляет процессный подход., в соответствии с которым в диссертации определен состав процедур, которые следует разрабатывать в целях повышения эффективности стратегического планирования.

6. В целях совершенствования государственной политики в области стратегического планирования развития регионов России на федеральном уровне предлагается сформировать Совет по стратегическому планированию регионального развития при Президенте Российской Федерации, наделяя его организационно-методическими, информационно-аналитическими функциями поддержки стратегического планирования. Совет является консультативно-совещательным органом. Рекомендации и предложения Совета будут являться основой для формирования распоряжений и поручений Президента РФ, которые находятся на особом контроле в органах государственной власти.

7. В регионах России следует сформировать общественные советы по стратегическому планированию. Их создание позволит гражданскому обществу принять непосредственное участие в процессе формирования и осуществления социально-экономической политики территории; повысить эффективность стратегического планирования социально-экономического развития территории; объединит интересы общественных институтов, бизнеса и региональной власти по созданию благоприятных условий для повышения качества жизни жителей региона.

Новый подход к социально-экономическому развитию региона состоит в том, что оно становится заботой не только специалистов и экспертов, но и политиков, управленцев, бизнесменов, всего населения.

8. В целях повышения эффективности стратегического планирования с учетом предложенных институциональных изменений определены функции участников процесса стратегического планирования.

9. Для предотвращения резкого снижения результативности стратегического планирования необходимо проводить стратегический мониторинг, который дает возможность в постоянном режиме осуществлять сбор, обработку, анализ и диагностику преобразований, а, следовательно, иметь информацию, позволяющую вносить в план необходимые коррективы, а также оценивать качество реализации стратегий. Механизм региональной системы стратегического мониторинга, предложенный автором включает организационную и содержательную составляющую. Разработан укрупненный алгоритм осуществления контроля и мониторинга реализации стратегических планов и программ в условиях кризиса, а также определены требования к показателям оценки реализации и результативности стратегических планов и программ социально-экономического развития территории. Предложены направления качественной оценки реализации стратегических планов и программ. Сделаны рекомендации по развитию информационной базы стратегического управления и планирования на новой технологической платформе (РИПД) и методической основе.

Все вышесказанное в совокупности позволит принимать и реализовывать обоснованные стратегические решения в области комплексного социально-экономического развития территорий.

Список основных публикаций по теме диссертации

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы в изданиях, содержащихся в Перечне ведущих рецензируемых научных изданий, рекомендованном ВАК РФ:

1. Галиуллин А. Г. Стратегическое планирование территориального развития в условиях кризиса // Теоретический и научно-методический журнал «Вестник университета» № 22/2010. - М: ГУУ. 2010. - 0,5 п.л.

2. Галиуллин А.Г. Проблемы стратегического планирования территориального развития в условиях экономического кризиса II Теоретический и научно-методический журнал «Вестник университета» № 4/2011. - М: ГУУ. 2011. - 0,3 п.л.

3. Галиуллин А.Г. Ключевые направления повышения эффективности стратегического планирования социально-экономического развития территорий России// Теоретический и научно-методический журнал «Вестник университета» N2 15/2011. -М: ГУУ. 2011.-0,3 п.л.

Другие публикации по теме диссертации

3. Галиуллин А.Г. Управление территориями в условиях экономического кризиса // Материалы международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - модернизация и инновации в экономике». ГУУ, 2010.-0,3 п.л.

4. Галиуллин А.Г. Роль стратегического планирования в социально -экономическом развитии территорий в условиях кризиса // Материалы 25-й Всероссийской научной конференции молодых ученых «Реформы в России и проблемы управления». ГУУ,2010. - 0,2 п.л.

5. Галиуллин А.Г. Принципы стратегического планирования развития территорий в условиях кризиса И Журнал «Правовая информатика» № 1/2011, М: ФБУ НЦПИ при Минюсте России. 2011. - 0,2 п.л.

Подп. в печ. 10.01.2012. Формат 60x90/16. Объем 1,0 п.л.

Бумага офисная. Печать цифровая.

_ Тираж 50 экз. Заказ № 4_

ФГБОУВПО «Государственный университет управления» Издательский дом ФГБОУВПО «ГУУ»

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (495) 371-95-10, e-mail: diric@guu.ru

www.guu.ru