СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ"



На правах рукописи

Головащенко Игорь Николаевич

СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями и комплексами: сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва 2006

Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: Щербаков Александр Иванович,

доктор экономических наук, доцент

Официальные оппоненты: Яковлев Владимир Михайлович,

доктор экономических наук, профессор

Киркорова Наталья Петровна,

кандидат экономических наук

Ведущая организация: Академия труда и социальных отношений

Защита состоится 23 мая 2006г. в 16.00. на засекании диссертационного совета Д 502. 006. 03 Российской академии государственной службы при Президент? Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84,11 учебный корпус, ауд. 2034

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 21 апреля 2006г.

Ученый секретарь диссертационного совет, доктор экономических наук

0

Паддэ АЛ.

з

І. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью преодоления глубокого кризиса одной из важнейших систем социальной сферы России — жилищно-коммунального комплекса, социальная значимость реформирования которого представляется намного выше, чем других отраслей экономики. Жилая среда (жилище, жилые комплексы), ее технические, гигиенические и эстетические свойства оказывают существенное влияние на качество жизни населения.

С начала 1990-ых годов государством осуществляется радикальная реформа этой отрасли экономики, только в 90-ых годах предыдущего века принято порядка 250 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы жилищного строительства и ЖКХ. Несмотря на это, обеспечить удовлетворительное функционирование этого сегмента социальной сферы не удаётся.

К настоящему времени более 60% предприятий жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) убыточны, тогда как по экономике в целом — чуть более 40%. ЖКХ превратилась в самую убыточную отрасль российской экономики. Финансовые потери её обусловлены несбалансированными управленческими решениями, а зачастую и субъективизмом при планировании, финансировании и ценообразовании, отсутствием четких и прозрачных процедур формирования тарифов, недостаточным знанием и учетом реальных доходов населения, недофинансированием льгот.

Низкая надежность, нерациональное использование материальных н трудовых ресурсов в жилищно-коммунальном комплексе в значительной мере усугубляются ориентацией работников на исключительно эксплуатационную деятельность, отсутствием их стимулирования, организацией финансирования по принципу «от достигнутого».

Главные направления реформирования жилищно-коммунального хозяйства были выработаны в середине 1990-х гг., когда отрасль считалась второстепенной, и не было должного понимания социальной значимости и организации ЖКХ, последствий его преоб

И сегодня работу отрасли характеризуют несовершенство законодательной базы, неэффективная вертикаль управления отраслью, отсутствие целостной системы договорных отношений, недостаток инвестирования.

Низкая социальная и экономическая результативность реформ, и высокая значимость преобразования управления жилищно-коммунальным комплексем, совершенствование его финансирования, практика ЖКХ за рубежом, свидетельствуют о необходимости системных многоаспектных разработок и определяют актуальность темы диссертационного исследования. Значение теоретических и методологических разработок социально-экономических проблем ЖКХ резко обостряется, поскольку современная отечественная практика его функционирования порой ведёт к росту или вспышкам социальной напряжённости и нестабильности.

Степень разработанности проблемы. Исследование экономической сущности жилищно-коммунального комплекса, знание отраслевых особенностей ЖКХ, форм их проявления - решающее условие для построения таких экономических отношений в отрасли, чтобы этот социально значимый вид деятельности был успешно адаптирован к условиям социально-рыночной экономики.

В отечественной экономической науке практически отсутствуют фундаментальные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства. Место и роль жилищно-коммунального комплекса как одного из важнейших, сегментов социальной сферы исследуются в работах Бабича А,Б., Бузырева В.В., Волгина H.A., Егорова Е.В., Шишкина C.B., Щербакова А. И., Якобсона Л.И., а также в трудах зарубежных ученых Бара Н., Ле Гранда Дж„ Проппера К., Робинсона Р., Стиглнца Дж. Ю.

Вопросам теории и практики жизнедеятельности муниципальных образований посвящены работы Авдеевой Т.Т., Аверина А. Н., Велихова Л.А., Воронина А.Г., Жильцова E.H., Лексина В Н., О'Салливана А., Филиппова Ю.В., Швецова А.Н.

Поиску рациональных путей реформирования жилищно-коммунального хозяйства посвящены научные труды Аболина A.A., Азро-янца А.Л., Алисова А.Н., Гапоненко А.Л., Гуртова В. К., Левашова В. И.,

s

Пчелинцева O.C., Рудина Ю.П., Ряховской А.Н., ХозяЯчикова A.C., Чернышева Л.Н.

Отдельные аспекты совершенствования хозяйственного механизма функционирования отрасли, разработки стандартов системы оплаты жилья и коммунальных услуг исследуются в трудах Башмакова И.А., Говорен-ковой Т.М., Косаревой Н.Б., Кочегарова АЛ., Минц И.Г., Румянцева З.П., Сиваева O.E., Талалыкина В.М,

Проблемы и противоречия законодательного регулирования жилищно-коммунального хозяйства, распоряжения государственной и муниципальной собственностью в ЖКХ, экономических основ управления недвижимостью в отрасли раскрыты в трудах Андрианова В.В., Варшавского В.Г., Курысь Н.В., Побединской Н.В., Сосны С.А., Шешко Г.Ф.

Вместе с тем, в отечественной науке недостаточно освещены вопросы институционального преобразования системы управления жилищно-коммунальным комплексом муниципальных образований России, оптимизации тарифной политики и социально-ориентированного финансового оздоровления отрасли как составляющих единой стратегии развития ЖКХ. Актуальность и недостаточная проработка этих и других вопросов предопределили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цель исследовании заключается в разработке теоретике - методологических и практических подходов к совершенствованию государственной стратегии жилищно-коммунального хозяйства в России.

Основные задачи диссертационного исследования. Согласно поставленной цели сформулированы следующие задачи:

• раскрыть теоретические аспекты сущности жилищно-коммунальной деятельности и определить тип рынка жилищно-коммунальных услуг на основе выявления его характерных особенностей;

• провести диагностику состояния жилищно-коммунального комплекса России на современном этапе;

• выявить основные проблемы и противоречия государственно-правового обеспечения реформы ЖКХ и предложить пути их преодоления;

• проанализировать различные модели управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципального образования, выявить особенности и преимущества применения новых форм управления, исследовать зарубежный опыт приватизации объектов ЖКХ;

• выявить основные факторы, влияющие на формирование тарифной политики в отрасли; обосновать необходимость изменения технологии установления тарифов, предложить комплекс мероприятий по совершенствованию ценообразования в ЖКХ;

« внести предложения по финансовому укреплению отрасли, исследовать зарубежную практику применения финансовых инструментов для целей модернизации ЖКХ;

• выявить основные риски, сдерживающие привлечение частных инвестиций в ЖКХ, и определить механизмы нх компенсации (снижения).

Объектом исследования является жилищно-коммунальное хозяйство Российской Федерации как составная часть социальной сферы в условиях его реформирования.

Предметом исследования выступают социально-экономические отношения по поводу совершенствования управления жилищно-коммунальным хозяйством России.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования служат теории общественного воспроизводства и общественных благ, конкуренции и монополии, государственного регулирования экономики, а также отечественные и зарубежные исследования реформы социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, различные подходы к совершенствованию хозяйственного механизма этой отрасли в России н зарубежных странах.

Информационной базой исследования послужили результаты исследования Мирового банка об эффективности предоставления коммунальных услуг, информационные материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, Федерального агентства по строительству ЖКХ (Росстроя), официальные статистические данные, публикации в специальных журналах и др.

Методология исследования предусматривала использование следующих методов экономических исследований: экономика-статистический, абстрактно-логический, метод экспертных оценок, системно-структурный анализ и другие.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующих положениях:

1. Аргументировано, что коммунальные предприятия в силу технологических особенностей инженерной инфраструктуры производства коммунальных услуг являются естественными монополистами и внедрение конкуренции на данном рынке невозможно; компенсаторным механизмом может быть формирование конкуренции за вхождение в него в качестве продавца жилищно-коммунальных услуг; предназначение этого механизма заключается в привлечении частного сектора к управлению государственной и муниципальной собственностью, инженерной инфраструктурой в жилищно-коммунальном комплексе с сохранением за органами власти функций контроля и регулирования его деятельности.

2. Доказано, что в целях совершенствования механизма муниципального управления жилищно-коммунальным хозяйством следует исходить из того, что:

управление много квартирным домом - это услуга, которая должна подлежать оплате (в частности, в виде процентной доли от стоимости содержания, в т.ч. ремонта жилья);

управляющая организация, победившая в конкурсе на управление многоквартирным домом (домами), должна заключать следующие три вида договоров: с гражданами (собственниками жилых помещении) - договор технического обслуживания; с органом местного самоуправления - на компенсацию льгот и субсидий до полной монетизации последних; с ре-су рсоснабжающими организациями - на поставку ресурсов для оказания коммунальных услуп

расходование собранных в многоквартирном доме средств целесообразно осуществлять только на нужды по содержанию, ремонту и оказанию коммунальных услуг в данном доме.

3. Выявлены факторы, оказывающие определяющее влияние на формирование жилищно-коммунальных тарифов: величина затрат, степень конкуренции, государственно-муниципальное регулирование и платежеспособность населения.

4. Предложено для совершенствования ценообразования в отрасли обеспечивать:

формирование инвестиционной составляющей тарифа, объективную оценку амортизации основных фондов н расширения воспроизводства коммунальных услуг, доли бюджетного финансирования в величине тарифа;

оптимизацию тарифной политики с учетом реальной платежеспособности населения для предотвращения неплатежей (бюджета - по выплатам субсидий и населения - по оплате услуг).

5. Обосновано, что необходимым условием преодоления систем-иого кризиса в ЖКХ является финансовое упорядочение отрасли, для достижения которого предложены следующие меры:

введение моратория на штрафы и лени на время участия предприятия в реструктуризации кредиторской задолженности;

государственно-муниципальный контроль включения в сметы расходов бшджетофинансируемых организаций затрат на оплату коммунальных услуг.

6. Выявлено, что основным фактором, сдерживающим привлечение инвестиций в ЖКХ, является совокупность таких рисков как: административного вмешательства в деятельность предприятия, имущественной несостоятельности, нетранспарентности и субъективизма тарифной политики, недополучения доходов. В качестве компенсаторного механизма предложен комплекс мероприятий, среди которых использование таких сравнительно новых, специализированных форм управления государственной и муниципальной собственностью, как сервейииг и инвестиционные соглашения.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что основные положения и научные выводы имеют практическую

направленность и могут быть использованы в системе государственного и муниципального регулирования жилищно-коммунального хозяйства и научных исследований по проблемам его эффективного развития.

Наиболее значимыми для практического использования являются: комплекс концептуальных подходов к совершенствованию системы ценообразования; мероприятия по ликвидации и прел отвращен ню накопления кредиторской и дебиторской задолженности предприятий отрасли; рекомендации по использованию новых форм управления государственной и муниципальной собственностью в ЖКХ.

Результаты исследования целесообразно использовать в преподавании курсов «Основы функционирования городского хозяйства», «Регулирование жилищно-коммунальной сферы», «Государственное регулирование рыночной экономики» и др. на экономических факультетах высших учебных заведений, а также при подготовке и повышении квалификации специалистов предприятий ЖКХ и государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Важнейшие теоретические положення, а также практические результаты исследования излагались автором в ходе семинаров и научно-практических конференций.

Основные положения диссертационного исследования изложены в публикациях автора общим объемом 1,7 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографиичес кого списка, таблиц и рисунков.

II. Основное содержание работы

Первая глава «Теоретике - методологические аспекты и состояние реформирования жилищно-коммунального хозяйства а Российской Федерации» состоит из трёх параграфов. Здесь раскрываются теоретико-методологическое содержание, сугубо экономические черты жилищно-коммунального хозяйства — производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг, представлен анализ фактического состояния жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и, соответственно.

m

определяются методологические подходы к выбору способов его общественно-государствен н ого регулирования.

Роль государства в воспроизводственном процессе подчеркивалась физиократами. А. Смит выделял три задачи, которые, по его мнению, призвано решать государство. Это защита от внешней угрозы со стороны зарубежных государств; охрана законных прав индивидов от посягательств других членов общества и производство таких благ, чзстные вложения в производство которых, не способны окупаться, и поэтому их производство должно брать на себя государство.

Немецкие теоретики - современники физиократов и Смита - камера-листы, рассматривали государственное хозяйство в качестве главного предмета изучения.

В первой половине XX века заметное продвижение получила теория государственных финансов, на базе которой впоследствии выросла экономика общественного сектора в своем нынешнем виде. Следует указать в этой связи на концепцию Л. Пигу, увязавшего налоги с экстерналиями и кей не панскую концептуально-теоретическую революцию, давшую мощный импульс изучению макроэкономической роли государства.

В центре внимания экономики общественного сектора находится в первую очередь микроэкономическое взаимодействие государства с другими субъектами рыночного хозяйства. Существенный интерес в этом плане представляет взаимодействие государства (муниципалитетов) с субъектами рынка в социальной сфере, в такой ее отрасли, как жилищно-коммунальное хозяйство.

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) може-г быть определено, как социально-экономический комплекс, обслуживающий материально-бытовые нужды предприятий и населения. Он включает в себя несколько десятков видов деятельности, таких, как:

• жилищное хозяйство;

• электроснабжение;

• теплоснабжение и горячее водоснабжение;

• водоснабжение и водоотведенне;

и

• газоснабжение;

• сбор, вывоз и утилизация твердых бытовых отходов

« благоустройство и санитарная очистка территории;

• гостиничное и банно-прачечное хозяйство;

• оказание ритуальных услуг;

• общественный транспорт;

• дорожное и мостовое хозяйство и т.п.

Одна из характерных черт предприятий ЖКХ состоит в том, что потребление производимого ими товара (услуг) осуществляется в масштабе тех же муниципальных образований (что и их производство).

В экономической теории жилищно-коммунальные услуги в большей мере относятся к общественным благам, что обусловлено тем, что их потребление во многом характеризуется неделимостью (будучи доступно кому-нибудь одному, это благо доступно всем) и несоперничеством (потребление блага одним потребителем не уменьшает его потребления другим).

Благо, обладающее обоими вышеуказанными свойствами, называется общественным благом. Производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли такое благо только тем, кто за него платит, или всем желающим. Что касается, в частности, жилищно-коммунальных услуг, то технология организации доступа к ним таково, что санкции против неплательщиков оборачиваются против добросовестных пользователей. Кроме того, ряд коммунальных услуг являются жизнеобеспечивающими, и их не оказание может поставить под угрозу жизни потребителей.

Организация учёта индивидуального потребления блага делает возможной и индивидуализацию размера его оплаты. В згой связи определённый смысл имеет классификация жилищно-коммунальных услуг в зависимости от степени индивидуализации потребления.

Услуги, носящие общественный характер, т.е. общегородского (общепоселенческого) пользования финансируются из бюджета. Потребители косвенно оплачивают эти услуги (общественные блага) посредством упла-

ты налогов (иногда носящих целевой характер, например, отчисления в дорожный фонд).

Жители отдельно взятых домов представляют собой группы потребителей таких услуг как, например, обслуживание мест общего пользования, уборка и благоустройство прилегающей к дому территории и т. п. Стоимость этих услуг (своего рода «коллективных благ») входит в плату за содержание и ремонт жилья.

Одной из основных проблем жилищно-коммунального хозяйства является критическое состояние основных фондое. Основные фонды ЖКХ можно разделить на две большие группы: инженерная инфраструктура и жилищный фонд.

Одним из важных элементов инженерной инфраструктуры являются централизованные системы водоснабжения. В соответствии со статистическими данными в России их имеют 99% от общего количества городов, 94% всех поселков городского типа и 29% сельских населенных пунктов.1

По имеющимся данным отслужили нормативный срок и подлежат замене примерно 35% общей протяжённости коммунальных канализационных сетей в стране.1 В теплоэнергетике ЖКХ эксплуатируется около 70 тыс. котельных (из них около 40 тыс. находится в муниципальной собственности). Перерасход топлива в котельных малой мощности из-за плохой водоподготовки, не отлаженного процесса горения составляет 12-15 % и выше. У таких котельных КПД колеблется в пределах 20-40 процентов.3 Потери тепла в трубопроводах, тепловых сетях достигают более 40%.

По данным некоторых специалистов и органов исполнительной власти субъектов Федерации в России уже два года назад физический износ котельных составил 54,5 %, коммунальных сетей водопровода - 65%, канализации — 63%, тепловых — 63%, электрических — 58%; водопроводных и канализационных насосных станций — 57%, очистных сооружений водо-

1 Жилищное хозиПство и бытовое обслуживание населения в России, 20<М. Росстат, 2004, с.85.

J Федеральное агентства по строительству и жнлищно-коммунальмому хозяйству. Информационно* справочный материал. - М.:ФГУП ЦПП, 200S. - с. 24.

'Том же-с. 32.

провода - 54% и трансформаторных подстанций - 57%. Степень износа объектов коммунальной инфраструктуры по отдельным муниципальным образованиям достигла 70-80%. Причем темпы нарастания износа составляют 2-3% в год. Около 30% основных фондов ЖКХ уже полностью отслужили нормативные сроки/ Из общего количества аварий на сетях 53%, по мнению специалистов, происходит по причине их ветхости. Дальнейший износ сетей и сооружений может привести к редкому возрастанию аварий, ущерб от которых превысит затраты на их предотвращение.

В результате процесса передачи ведомственного (государственного) жилищного фонда в муниципальную собственность государственный (ведомственный) жилищный фонд за 10 лете начала реформ (с1992 по 2002 год) сократился более чем в 5 раз и в 2003г. составил 5,8 % всего жилищного фонда страны.3

Ниже приводимая диаграмма показывает, что примерно за тот же период времени, а точнее за 1990 - 2004 года не наблюдалось существенного роста охвата жилых домов страны различными видами их благоустройства, особенно обеспечением природным газом.

4 Кочегаров Л. Как выйти ил ннвестнциомноП лоаушхн// Коммунальный комплекс России. — 2004. - 6.

-с, 43.

1 Федеральное агентство по строительству и жнянщно-гомиунвпыюцу хозяйству. Информационно-справочный материал, - М.:ФГУП ЦПП, 2005.-е. 15.

Рис. 1. Благоустройство жилых домов в 1990 и 2004 гг.6

В целом около 20 % городского жилищного фонда еще не благоустроено, а в малых городах каждой второй дом не имеет полного инженерного обеспечения. Всего же по стране в неблагоустроенных квартирах проживает около 40 млн. человек.

Ежегодно растёт ветхий и аварийный жилищный фонд с износом более 70%. Если в 1990г. он составлял 13% всего жилищного фонда, в 2000г. — 2,4%, то в 2004г. достиг 3,2% жилищного фонда, в котором проживало около 5,0 млн. человек. В соответствии с новой редакцией Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы, например, в 2005 году на переселение из ветхого жилья было выделено 3 млрд. рублей. Между тем, по мнению главы Мннрегионразвнтня, для решения этой про-

' Диаграмма составлена по данным: ЖКХ России; состояние и перспективы '/ Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. -2004. - № II. -ч. 2,-с. П.; Аналитически» справка Госстроя России ор«-витмн ж ил н шип -КОМ Ч у мал ьного хозяПстаа для доклада ма президиуме Госсовета Российской Федерации по »опросу «О реализации программы строительная жилья и развития жилищно-коммунального хозяйства». - М„ 2004 г, - стр. 22.

блемы в целом требуется 1,3 трлн. рублей по себестоимости строительства, а по рыночной цене - в полтора раза больше.

Отсутствие прозрачной и четко отлаженной системы финансирования отрасли (н расходования средств в ней), недостаточный уровень инвестирования наряду с неэффективным использованием поступающих в отрасль финансовых ресурсов - одна из основных причин продолжающегося кризиса в ЖКХ.

С середины 1990-ых годов большая часть нагрузки по финансовой поддержке ЖКХ фактически была перенесена на региональные и местные бюджеты и доля расходов на него в консолидированном бюджете страны постоянно сокращалась (рис. 2).

Рост тарифов на ЖКУ за последние три года, а, следовательно, и платежей населения, был значительно выше инфляции и обеспечил значительный приток дополнительных доходов в ЖКХ. Несмотря на это, финансово-экономическое состояние ЖКХ в целом не улучшилось,

С вопросом дотационности отрасли и совершенствованием тариф* нон политики тесно связано обеспечение социальной защиты в оплате жилья и коммунальных услуг.

1'нс. 2 Доля |>ас*одов на ЖКХ в коксолтированном бюяжсте России (ло-таинн ЖКХ)

На протяжении 1998-2003 гг. доля семей, получающих субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг возросла примерно от 6 до 15%. Если в 2002г. они были виданы в размере примерно 15 млрд. рублей, то в 2003 г.-31 млрд., атапько в первом полугодии 2004г. - 19 млрд. рублей.7

Как уже упоминалось, основой экономических отношений в отрасли до недавнего времени оставалась система бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса. Вместе с тем, расчет размера дотаций в отсутствие полноценного понятия цены услуг зачастую носил субъективный, непрозрачный характер. Величина дотации являлась, нередко, не частью цены услуг, а результатом компромисса между региональными и местными властями.

Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим жилищно-коммунального хозяйствования, повысить его эффективность, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения и непосредственное доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан. В настоящее время определяющим документом в деле организаций государственно-муниципального субсидирования граждан является Постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005г. №761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг».

Одной из острых проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства является вероятность сбоев в энергообеспечении, последствия которых выходят за рамки экономических проблем. В условиях сурового климата страны в северных регионах страны они ставят поселения на грань выживания.

Одним из путей решения этой проблемы может стать развитие малой энергетики в коммунальной сфере. Развитие малой энергетики — это решение вопроса жизнеобеспечения для многих регионов России, как от-

1 Аналитическая справка Госстроя России о развитии жилишно-коммунал того хозяйства для доклада на президиуме Госсовета Российской Федерации по вопросу «О реализации программы строительства жилы* к развитии жнлнщн<^коммуналыюго хозяйства». - М., 2004 г. - стр. 63-64.

носящихся к районам децентрализованного энергоснабжения, так и централизован ного.

Решение проблем жилищно-коммунального комплекса должно иметь в своей основе институциональные организационно-правовые рычаги, закреплённые в соответствующей законодательной базе.

Большинство преобразований в рассматриваемой отрасли было проведено в соответствии с подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.09.2001 № 675 (с изменениями от 14.02.2002, 26 .07.2004 и 24.11.2005 г.), главными целями которых являются содействие эффективности, устойчивости и надежности систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг, снижение нерациональных затрат и адресная социальная защита населения при оплате жилья и коммунальных услуг.

Местными органами власти созданы специальные структуры в форме муниципальных унитарных предприятий или учреждений, на которые возлагаются функции Заказчика - в Российской Федерации работают более 3500 служб заказчика. Заказчик должен проводить конкурсный отбор подрядных организаций, и заключать с ними договоры на обслуживание жилищного фонда.

В целом по Российской Федерации на договорной основе обслуживается пока несколько более 40% всего жилищного фонда, при этом на конкурсной основе обслуживается около 14 % обшей площади жилищного фонда, например, в 2003г. в стране проведено более 4000 конкурсов на ремонт и обслуживание жилищного фонда.

Основной причиной, препятствующей проведению конкурсов среди подрядных организаций по обслуживанию жилищного фонда, является отсутствие в муниципальных образованьях служб заказчика, выступающих организаторами конкурсного отбора и отсутствие конкурентной среды. Хотя разделение функций заказчика и обслуживания в жилищной сфере

можно считать определенным достижением в деле реформирования отрасли, однако, здесь сохраняется и административное воздействие, но в видоизмененной форме. Являясь муниципальными организациями, службы заказчиков стали представлять интересы своих учредителей — муниципальных органов власти, а не населения.

Определённый интерес в этом отношении представляет создание для управления домами самостоятельно хозяйствующих (управляющих) организаций (любой организационно-правовой формы), например, товариществ собственников жилья (ТСЖ). Они выгодны для всех субъектов жили щно-хомму нал ьных отношений. Город (поселение) получает гарантии того, что ответственность за управление, эксплуатацию и содержание нового жилья несет юридически правомочная организация. Застройщик передаёт в управление построенное здание, получая возможность перейти к возведению другого объекта. Жильцы нового дома получают возможность самостоятельно принимать решения по управлению и эксплуатации дома и придомовой территории.

Однако и в этом направлении один из серьёзных недостатков состоит в том, что продолжают действовать административные методы. Например, когда органы власти могут организовывать конкурсы на управление жилищным фондом, собственником которого они не являются, возрастает предопределённость результатов конкурсов.

Безудержный рост цен на жилищно-коммунальные услуги превратился в последнее время в один из главных факторов социальной напряженности, возмущения населения и роста инфляции в России. За последние пять лет «коммуналка» подорожала более чем в четыре раза и пока стремительно дорожает. В последние годы - на 20-30% ежегодно.

В качестве одного из путей выхода из этого положения в настоящее время стало применяться ориентировочное административное регулирование предельного роста тарифов отрасли.

Монетизация льгот увеличивает нагрузку на бюджеты, при этом перечисления будут производиться на счета потребителей услуг, а не производителей. Трудно исключить вероятность того, что, оплатив ЖКУ, граж-

данин может недополучить компенсационную выплату в размере льготы и/пли субсидии из бюджета.

Во второй главе «Совершенствование стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на современном этапе», также состоящей из трёх параграфов, рассматриваются направления преобразований институциональной системы управления жилищно-коммунальным комплексом муниципального образования России, социально-экономические аспекты отраслевой тарифной пол.гтнки и ее совершенствования, вопросы финансового укрепления жилищно-коммунального комплекса как фактора успешного реформирования отрасли.

Считается, что зарубежный опыт говорит в пользу привлечения частного сектора к оказанию жилищно-коммунальных услуг. Вместе с тем, было бы неверным думать, что приватизация в этой сфере означает просто продажу государственных и муниципальных предприятий ЖКХ в частные руки. Речь идет о том, что непосредственно производство услуг передается по контракту частному предприятию, которое, однако, не может менять номенклатуру услуг, определять структуру производства, принимать ряд других решений. Государство же (муниципалитет) осуществляет контроль стратегии предприятия, качества предоставляемых услуг и их стоимости.

Однако при использовании зарубежного опыта чрезвычайно важно исходить из российских условий и целей, находить свои подходы и пути достижения эффективности этого процесса с учётом возможных социальных последствий.

Меду тем, в российской практике возникают различные модели управления ЖКХ муниципальных образований. Их функционирование нередко осложняется неверным определением роли и статуса данных организаций, вплоть до подмены понятий, когда, наряду с выполнением функций заказчика, управления жилищным фондом, организация выполняет ещё и несвойственные ей функции по обслуживанию инженерной инфраструктуры муниципального образования (либо какой-то части). Наиболее оптимальна, на нащ взгляд, такая схема, когдз функции собственника, управ-

ляющего и обслуживающей организации разделены. Функции собственника выполняет либо администрация, либо коллективный собственник (ТСЖ), функции управления - управляющий жилищным фондом (жилым домом), функции обслуживания и предоставления коммунальных услуг — соответственно жилищно-коммунальные организации.

Реальное разделение полномочий возможно, как нам представляется, при построении двухуровневой системы управления.

Первый уровень: «муниципалитет - хозяйствующий субъект» (верхний). Формируется система взаимодействия муниципального заказчика (службы заказчика) и организаций-исполнителей жилищно-коммунальных услуг.

При этом муниципальный заказ становится основой управления жилищно-коммунальным комплексом. Он представляет собой установленные муниципальным образованием требования к жилищно-коммунальному обслуживанию, являющиеся обязательными для включения в договоры на содержание и ремонт жилищного фонда, предоставление коммунальных услуг с организациями ЖКХ. Реализация властных полномочий органов местного самоуправления должна быть нацелена на повышение качества обслуживания, развитие конкуренции за доступ к оказанию жилищно-коммунальных услуг. Например, может заключаться договор аренды объектов инфраструктуры. В нём должны быть регламентированы основные требования и условия по содержанию, модернизации и развитию основных фондов, предоставлению услуг и социальные ограничения, отражающие требования муниципального образования и социальные аспекты работы организаций ЖКХ. В договорах, дающих право обслуживания конкретного населенного пункта, должна быть предусмотрена ответственность исполнителя за нарушения условий муниципального заказа. Возможны различные варианты передачи в управление имущественных прав на объекты инфраструктуры, принадлежащие муниципальному образованию (договор аренды, доверительного управления, концессии и т.п.).

Оптимальным в условиях действующего законодательства представляется договор аренды с использованием арендной платы как финансово-

го источника содержания и улучшения арендуемого имущества - инженерной инфраструктуры - собственности арендодателя (муниципального образования).

Перспективным направлением совершенствования жилищно-коммунального хозяйствования может оказаться создание коммунальных акционерных обществ. Путем вхождения в них Управляющих компаний может формироваться действенная корпоративная организация с различными комбинациями долей акций (являющихся государственной, муниципальной собственностью или собственностью управляющей компании).

Второй уровень рассматриваемой системы управления: «коммунальные предприятия — потребитель» (нижний).

В сфере жилищно-коммунального обслуживания состояние взаимодействия хозяйствующих (обслуживающих) субъектов непосредственно с потребителями услуг имеет большое и экономическое, и социально-политическое значение. Конкретное выполнение общих (общемуниципальных) правил, и фактическое качество обслуживания устанавливаются и контролируются через договора, которые заключаются непосредственно потребителями (собственниками жилища), их объединениями, либо профессиональными представителями их интересов - управляющими. В сравнительно крупных домах для управления жильём предполагается найм специализированных структур - управляющих организаций (ЖК РФ ст. 161 ч. 2п.З).

Принципиальное значение в новой институциональной системе управления в жилищно-коммунальном комплексе имеет повышение роли собственников жилых помещений, как заказчиков жилищно-коммунальных услуг.

Ключевым звеном реформы и основой финансового оздоровления ЖКК рассматривается тарифная (ценовая) политика.

Условно можно выделить четыре фактора ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве: уровень фактических затрат, государственное регулирование, конкуренция в их предоставлении и платежеспособность населения (потребителей).

В конечном счёте, обоснованный по затратам тариф должен предусматривать стоимость услуги именно при данных потребительских свойствах (качестве воды, очистки стоков, температуры теплоносителя, надежности транспортировки и др.) При этом необходимым условием яаляегся стабильность тарифа и правила его пересчета в течение срока реализации инвестиционных проектов (5-7 лет). Этот относительно стабильный тариф пересматривать следовало бы не чаще, чем раз в год (синхронно с утверждением бюджета территории) с дисконтом, компенсирующим инфляцию. При этом, можно было бы предусматривать возможность его корректировки в соответствии с заданиями по повышению качества и надежности услуг.

Важной идеей реформирования финансовой системы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам -субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств. Новая экономическая модель направлена на обеспечение бездотационное™ жилищно-коммунальных предприятий, адресности государственной помощи малообеспеченным слоям населения, доведения субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан.

Инструментом ограничения монополизма и его негативных последствий в ЖКХ, развития конкуренции за возможность оказывать ЖКУ, является проведение конкурсов между подрядчиками. Организация конкурсного отбора - это процедура торга (тендера), в процессе которого продавец выбирает из покупателей того или тех, кто может предложить определенный набор качественных услуг по наиболее низкой цене. Договор муниципального заказчика с выигравшим тендер хозяйствующим субъектом (на 57 лет), должен отражать обязательства органа местного самоуправления по размеру и условиям пересмотра тарифов, механизм обеспечения их соответствия требованиям по качеству и надежности обслуживания. Здесь должны быть отражены обязательства муниципального заказчика по уча-

стию бюджета в инвестиционных проектах, гарантии полного покрытия льгот и субсидий, ответственность органа местного самоуправления в случае их нарушений.

Оценка платежеспособности населения основана на анализе ряда показателей: доли расходов на услуги ЖКУ в доходе семьи; доля семей, претендующих на субсидии; средний размер и общая сумма субсидий; соотношение дополнительных затрат на их выплату с дополнительным доходом от повышения тарифов. Проведённую оценку готовности населения оплачивать соответствующее качество услуг по установленному тарифу и при его повышении целесообразно сопровождать социологическими исследованиями.

С развитием институциональных отношений в сфере жилищно-коммунального комплекса, должна изменяться структура его хозяйствования и финансирования в пользу инвестиций на качество услуг, благоустройство жилищного фонда.

В основу планирования финансового обеспечения ЖКХ с учетом межбюджетных трансфертов должен быть положен стандарт качества обслуживания. Он должен опираться на установленные федеральные стандарты, отражающие минимальный уровень обслуживания, гарантируемый государством. В настоящее время реально такой гарантии нет, поскольку стандарты не сбалансированы с финансовым обеспечением. На региональном уровне должны быть приняты методические рекомендации по планированию ЖКХ, обеспечивающие связь между объемом финансирования и качеством услуг. В зависимости от задач но повышению качества услуг должны устанавливаться и тарифы, их инвестиционная часть.

Планирование финансового обеспечения ЖКХ (в том числе бюджетного) должно быть основано на оценке финансовых потребностей этого сектора экономики, а также платёжных возможностей потребителей и бюджета по оплате услуг требуемою качества.

Основной целью планирования финансового обеспечения ЖКХ является выбор оптимальной для каждого региона и муниципального образования траектории перехода от преимущественно бюджетного фннансиро-

вания расширенного воспроизводства и развития ЖКХ к оплате услуг потребителями и привлечению внебюджетных инвестиционных ресурсов (в том числе кредитных).

Б заключении диссертации приводится ряд выводов, содержащих в себе основные теоретические оценки сущности и современного состояния жилищно-коммунального комплекса и ряд рекомендаций по совершенствованию его государственно-муниципального регулирования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Социально-правовые проблемы обеспечения реформы ЖКХ. / Проблемы социально-экономического развития на современном этапе. Сборник научных статей. Отв. ред. Фролов Б. И. М.. Изд. РАГС, 2005г., 1,0 п. л.

2. Финансовое оздоровление ЖКХ как фактор успешного реформирования отрасли. / Проблемы социально-экономического развития на современном этапе. Сборник научных статей. Отв. ред. Фролов Б. И. М., Изд. РАГС, 2005г., 0,7 п. л.

25

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук Головашеико Игорь Николаевич

Стратегия реформирования жнлищно - коммунального хозяйства России на современном этапе

Научный руководитель Щербаков Александр Иванович, доктор экономических наук, доцент

Изготовление оригинал - макета Головащенко Игорь Николаевич

Подписано в печать^ ^¿Тираж ^¿Ькз. Усл. п.л. УГ ■/

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84