Таможенная система как фактор роста экономического потенциала страны тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Таможенная система как фактор роста экономического потенциала страны"

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЭКОНОМИКИ*! ФИНАНСОВ

^ На правах рукописи

С /¿(Р-О

ШАМАХОВ ВЛАДИМИР АЛЕКСАНДРОВИЧ

ТАМОЖЕННАЯ СИСТЕМА КАК ФАКТОР РОСТА ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА СТРАНЫ

Специальность 08.00.01 — Политическая экономия

АВТОРЕ ФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Са нкт-Петербург 2000

Диссертация выполнена в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов

Научный консультант - доктор экономических наук,

профессор Тарасевич Л.С.

Официальные оппоненты - доктор экономических наук,

профессор Кротов М.И.

Ведущая организация -

доктор экономических наук, профессор Рязанов В.Т.

доктор экономических наук, профессор Колесников В.В.

Российская Таможенная Академия

Защита состоится « 29 » 2000 года в часов

на заседании диссертационного совета Д 063.86.08 при Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов по адресу: 191023, Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21, ауд. К •

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов.

Автореферат разослан «jffi» ({.СЛд^Я 2000 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Селищев A.C.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям в России с самого начала ознаменовал резкое повышение значения таможенной службы как мощного регулятора хозяйственной и торговой деятельности государства, ее роли в формировании федерального бюджета, защите безопасности и экономических интересов России. Таможенная служба практически начала работать в 1991 году в условиях, когда подавляющая часть таможен с наиболее развитой инфраструктурой оказалась за пределами страны. Россия, оказавшись на страже границ протяженностью более 14 тысяч километров насчитывала чуть более тысячи сотрудников таможенных органов.

В рыночных условиях таможенное дело России претерпело значительные изменения: появились новые понятия - таможенная система и институты таможенной системы; свободные экономические и таможенные зоны; стала стремительно развиваться околотаможенная деятельность; возникла совокупность таможенных режимов; более сложной и разветвленной стала система управления.

Серьезное воздействие на таможенные органы оказали проблемы, связанные с интегрированием России в мировую экономику, вступление во всемирную торговую организацию, что потребовало существенной корректировки внешнеэкономической деятельности в стране, а тем самым и определенных изменений в таможенной политике. Это обусловило, в свою очередь, необходимость совершенствования законодательно-правовой базы, принципов и мер таможенной системы.

Политика обеспечения безопасности человека и окружающей природы все активнее ставила в повестку дня вопрос о необходимости создания системы управления риском в обществе, конечным итогом которой является выработка средств, объектов хозяйства, окружающей среды от возрастающего неблагоприятного воздействия дестабилизирующих и поражающих факторов повышенной опасности. В решении этой стратегической задачи таможенная служба играет все возрастающую роль, т.к. обнаружение опасных для жизни и здоровья человека и окружающей природы грузов является частью работы, выполняемой таможней.

Политика регулирования торговых отношений, решение многообразных вопросов, вытекающих из этого, непосредственно связаны с целями и задачами, стоящими перед государственным органом, регулирующим эти отношения.

Повышение государственной значимости таможенной службы, бурный процесс ее становления в прошедшие годы потребовал, соответственно, и более углубленного научного изучения многообразных аспектов таможенного дела, сравнения с международными стандартами.

С формированием новых экономических отношений одной из коренных задач стало скорейшее цивилизованное вхождение России в мировую экономику. Это привело к повышению интереса исследователей к

таможенной политике, представляющей собой целенаправленную деятельность государства по применению таможенных пошлин, таможенных налогов и сборов, осуществлению таможенных, процедур.

Все это послужило основой для выбора и осуществления исследования, посвященного анализу многообразных сторон деятельности одного из самых крупных в России таможенных управлений Северо-Западного региона.

Степень разработанности проблемы. Переход к рыночным отношениям является весьма сложным процессом, затрагивающим все стороны общественной жизни. Реформирование постсоциалистических экономик не имел аналогов в мировой практике. Для экономической теории преобразование российской хозяйственной системы, связанной с внедрением рыночных отношений, представляет собой несомненный интерес. Их реализация требует систематического обобщения и научного осмысления. Российские специалисты ведут кропотливую работу по изучению происходящих в нашей экономике процессов. В этом отношении не являются исключением преобразования таможенной системы.

Существенный вклад в теорию развития таможенного дела внесла Российская таможенная академия, ее Санкт-Петербургский филиал, издавший за короткий срок ряд интереснейших работ: Основы таможенного дела, В 7-ми выпусках. М., 1995; Теория, методология и практика таможенного дела. Сборник научных трудов. Часть 1-я и 2-я. М., 1996; Кисловский Ю.Г. История таможни государства российского. М., 1995; Блинов Н.М. Таможенная политика России Х-ХХ вв. Краткий научно-популярный очерк. М., 1997; Аграшенков A.B. Психология в таможенном деле. СПб., 1995; Бякин Г.И., Мячин А.Н. системный подход - ключ к эффективному управлению таможенным делом. // Таможенный вестник. 1994. № 10; Кругликов В.Ф., Бондарь Л.А., Бякин Г.И., Качалов В.А. Таможенная стоимость товаров. СПб., 1996; Дворянский А.М., Травин A.B. производство дознания таможенными органами РФ. СПб., 1995; Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала РТА. Вып.1-10; Ершов А.Д. Основы управления и организации в таможенном деле. СПб., 1999; Шумилов М.М. История торговли и таможенного дела в России IX-XVII вв. СПб., 1999; Аграшенков A.B., Новиков А.Ю., Шамахов В.А. Государственно-правовые аспекты таможенной политики Российской Федерации. СПб., 1998; Исследования проблем таможенного дела. Вып.1-5. М., РТА, ¡998; Чернышев В.В. внешнеэкономическая политика России в переходный период. М., РТА, 1998; Таможенная энциклопедия. М., 1999. Т.1, 2 и др.

Вместе с тем, таможенная система продолжает оставаться малоизученной прежде всего с точки зрения характера взаимосвязи федеративных и таможенных отношений субъектов федеративного государства между собой и с федеральным центром. В экономической литературе широко представлены работы по совершенствованию правовых, экономических и организационных основ таможенного дела и в то же время крайне мало работ, связанных с изучением таможенной системы как фактора

роста экономического потенциала страны. В этой связи крайне недостаточно работ, посвященных изучению таких базисных положений таможенной системы, как фискальная политика, протекционизм и фритредерство.

Формирование рыночных отношений в нашей стране придает таможенной системе новое экономическое содержание. Исследование таможенной системы во взаимосвязи с ростом экономического потенциала ст рани, развитием ее производственного потенциала может внести определенный вклад в развитие теории переходной экономики и в разработку эффективного функционирования таможенной системы.

Объект исследования является таможенная система, ее институциональные преобразования в переходный период, проблемы формирования структуры управления и методы развития таможенных органов в составе российского федерализма.

Предметом исследования являются организационно-экономические и правовые основы таможенной деятельности, система управления таможенных органов, направленная на создание ее оптимальной структуры, повышение эффективности функционирования таможенных органов и укрепление экономического потенциала страны.

Цели и задачи исследования. Основное внимание в процессе исследования сосредоточено на институциональных преобразованиях таможенных органов, выборе оптимальной структуры управления и создании на этой основе новой концепции организации, развития и функционирования таможенной службы России в переходный период.

В теоретическом аспекте реализация указанной цели предполагает исследование таких базисных положений становления таможенной системы, как фискальная политика, протекционизм, фритредерство; выявление принципов организации и функционирования таможенной системы в условиях российского федерализма; изучение особенностей развития таможенной системы в рыночных условиях; формирование механизма учета интересов субъектов федерации в сфере таможенного регулирования. В практическом аспекте важно оценить объективные тенденции развития таможенной системы и определить направленность перспектив совершенствования функционирования таможенных органов, результативность которых рассматривается в качестве фактора роста экономического потенциала страны.

Поставленные цели предопределили круг основных задач, которые необходимо было решить в ходе исследования. К их числу относятся:

- рассмотрение функциональной деятельности таможенной системы в условиях российского федерализма как фактора роста экономического потенциаластраны;

- оценка фискального, протекционистского и фритредерского направлений внешнеэкономической деятельности и их использование в процессе построения таможенной системы на разных этапах развития экономики России;

- исследование и выбор принципов организации и функционирования таможенной системы в условиях российского федерализма, формируемых на основе правовой базы и экономических отношений;

- раскрытие механизма учета интересов субъектов федерации в сфере таможенного регулирования;

- обоснование основных направлений реализации проекта "Российская таможня - XXI" как организационно-правовой и экономической основы формирования новой модели таможенного управления движением товаров, рассматриваемых в качестве приоритетных;

- выявление противоречий, возникших при переходе на рыночные методы хозяйствования и создание в результате этого новой, концепции организации, развития и функционирования таможенной службы как формы разрешения этих противоречий в виде обоснования принципиально нового назначения таможни, определения ее приоритетов и процедур функционирования;

- разработка современных научных подходов в развитии таможенных органов с использованием методов оптимизации, логистики, массового обслуживания, системного анализа;

создание универсального инструментария имитационного моделирования, применение методологии имитационной системы б таможенных органах СЗТУ России.

Методологическая база исследования. В процессе исследования были изучены документы, связанные с историей становления таможенной системы, начиная с петровских времен; информационные источники, посвященные организации и функционированию таможенных органов, включая Конституцию Российской Федерации, Таможенный кодекс РФ, а также законы РФ и Верховного Совета Российской Федерации; информационные источники, посвященные таможенным органам и развитию переходной экономики; теоретические и методические разработки, законодательные и нормативные материалы, статистические данные. Особое внимание было уделено публикациям, посвященным исследованию процессов формирования и функционирования таможенных органов в рыночных условиях, процессов трансформирования управляющих структур на разных уровнях, критическому анализу неоклассических и кейнсианских направлений экономической теории, а также концепциям институционализма и информационного общества.

В работе широко использовались историко-логический и функционально-структурный подходы при изучении экономических процессов, анализ и синтез. Применение различных методов теоретического анализа, обусловленного спецификой изучаемых явлений и процессов, логикой развития таможенных органов и проведение на этой основе статистических группировок, моделирования, построения аналитических таблиц и графиков.

Научная новизна исследования заключается в решении теоретических и методологических проблем формирования и

функционирования таможенной системы в условиях российского федерализма как фактора роста экономического потенциала страны. К основным результатам, определяющим новизну исследования, относятся следующие положения:

разработаны методологические основы новой концепции организации, развития и функционирования таможенной системы России в переходный период. Создание концепции явилось формой разрешения противоречий между командно-административными и рыночными методами хозяйствования. Базовым положением концепции явилось превращение таможенной системы как формы пограничного контроля в институт регулирования внешнеэкономической деятельности страны;

- в рамках концепции разработана аналитико-оптимизационная модель, позволяющая перенести центр тяжести с волевого принципа принятия решений на критериальный выбор, который достигается путем вариантного отбора и получения оптимального варианта, соответствующего данному критерию;

- учитывая, что таможенное дело относится к числу сложных систем, для которых создание аналитических моделей с четкими количественными соотношениями является невозможным, в работе предложена методология применения имитационного моделирования, включающая оперативную и повседневную функциональную деятельность таможни и ее организационные структуры. Имитационная модель таможни реализуется на основе морфологического (структурного), функционального н информационного описания таможенной системы. Для непрерывного расширения и поэтапной реализации заданных параметров имитационной модели процесс управления таможней разбивается на три замкнутых контура: прогнозирование - стратегический контур; текущее регулирование запланированной деятельности - тактический контур; оперативное реагирование на возникающие отклонения на входе модели - оперативный контур;

- исследованы фискальное, протекционистское и фритредерское направления внешнеэкономической деятельности с петровских времен и определены параметры оценки этих направлений на разных этапах развития экономики России. Установлено, что в периоды тяжелого финансового и экономического положения преобладает фискальная направленность таможенной политики (петровский период); в периоды развития свободной торговли - ведущим становилось фритредерство (царствование Екатерины П); в случаях защиты национальной промышленности (царствование Александра III) - на первый план выдвигается протекционизм. Современный период отличается более сложной системой функционирования таможенных органов: с одной стороны, преобладает фискальная политика, с другой -таможенная система строится с учетом обеспечения национальной безопасности, которая включает такие блоки, как политическая, экономическая, военная, экологическая, информационная безопасность и безопасность культурного развития нации;

- вскрыты особенности развития таможенной системы в рыночных условиях и сформулированы основные направления ее построения. Так, прямая зависимость развития таможенной системы от проводимой политики государства определила положение таможенной системы как составной части внутренней и внешней политики России; повышение роли фискальной функции потребовало от таможенных органов совершенствования процедур взимания таможенных платежей и усиления контроля за их поступлением в федеральный бюджет; расширение криминализации в переходный период вызвало необходимость укрепления правоохранительных функций таможенных органов; развитие компьютерной техники в стране позволило таможне создать Единую автоматизированную информационную систему (ЕЛИС) ГТК России;

- обосновано положение о смещении таможенного оформления в пограничные зоны, что позволит соединить воедино задачи по ускорению товарооборота, повышению плотности таможенного контроля, своевременной и полной собираемости таможенных платежей, прорыву в борьбе с таможенными правонарушениями. Для реализации этого положения все основные вопросы, связанные с подготовкой таможенной инфраструктуры, уже решены. В регионе обустроены российско-эстонские, российско-латвийская и российско-норвежская таможенные границы; совершенствуется сеть складов временного хранения и таможенных складов, в том числе складов для хранения больших партий крупногабаритных товаров (лес и лесоматериалы); завершается формирование системы прохождения таможенных платежей, которая повысит плотность таможенного оформления и контроля; в сфере экспортно-импортных операций осуществлен переход к работе с конкретными товарами так называемой группы риска и т.д.:

- разработана рациональная система деятельности таможенных служб; постоянно совершенствуются и внедряются новые формы и методы решения таможенных проблем; растет эффективность функционирования таможенных органов. Это позволило получить СЗТУ России официальный статус "первопроходцев", подтвержденный Государственным таможенным комитетом. ГТК обязал СЗТУ в первоочередном порядке проводить мероприятия по оптимизации таможенной службы и после апробации распространять положительный опыт на другие регионы;

- обосновано положение о необходимости перехода к высшему уровню таможенной деятельности: таможня для клиента, для участника ВЭД; последовательное развитие более прозрачных и доверительных отношений с законопослушными предпринимателями и более жестких отношений с недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности;

- созданы организационно-правовые и экономические основы формирования новой модели эффективного функционирования таможенной службы, изложенные в проекте "Российская таможня-ХХГ', который разработан Северо-Западным таможенным управлением. Он является универсальным ключом обеспечения оптимизации инфраструктуры и

построения таможенных органов; выбора новых информационных технологий таможенного оформления и контроля; построения внутренних финансовых потоков. "PT-XXI" стал приоритетным направлением информационно-технической политики Государственного таможенного комитета;

- в целях повышения эффективности правоохранительной деятельности таможенных органов и собираемости таможенных платежей предложено акцент в оценке правоохранительной работы таможни сместить от использования количественных параметров (количество дел о нарушении таможенных правил, взыскании штрафов) к применению качественных показателей в виде результатов оперативно-розыскной деятельности и пресечения уголовных преступлений;

- осуществлена апробация предложенной методологии применения имитационного моделирования. В частности, решен пример практического использования метода доминантных иерархий в экспертной процедуре; составлена и реализована методика расчета очередей на международном автомобильном пункте пропуска с применением универсального метода статистического моделирования; проведено определение направлений и средств оптимизации технологической схемы таможенного оформления и таможенного контроля подакцизных товаров.

Практическая значимость работы заключается в авторских выводах и соответствующих предложениях, в разработке рекомендаций как для федеральных органов управления, так и для непосредственной деятельности региональных управлений, таможен и таможенных постов.

Апробация результатов исследования. Выводы, полученные в ходе диссертационного исследования неоднократно использовались автором в выступлениях на заседании коллегий Государственного таможенного комитета Российской Федерации, применялись в работе с коллегами из различных стран. Многие положения диссертации нашли отражение в выступлениях соискателя на многих международных и российских научно-практических конференциях, посвященных различным аспектам стратегии экономического развития России в новых условиях хозяйствования.

При непосредственном участии автора Северо-Западным таможенным управлением разработана организационно-правовая и экономическая основа формирования новой модели таможенного управления "Российская таможня-XXI". Этот программный документ Государственный таможенный комитет своим приказом № 805 от 1 декабря 1998 года одобрил и предложил внедрить его в Северо-Западном таможенном управлении.

Автором опубликован ряд учебных пособий, которыми активно пользуются • студенты и слушатели учебных заведений Государственного таможенного комитета Российской Федерации. Важнейшими из них являются: Основы таможенного дела. Учебное пособие. Выпуски I, 11, III, IV. М., 1995 г. Авторский коллектив: А.С.Круглов, Н.М.Блинов, В.Ф.Крутиков, В.А.Шамахов; Государственно-правовые аспекты таможенной политики Российской Федерации. Учебное пособие. Санкт-

Петербург, 1998. Объем 12,0 лечл. Авторы: А.В.Аграшенков, А.Б.Новиков, В.А.Шамахов.

По результатам исследования автором опубликовано свыше 30 работ.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Теоретические предпосылки становления таможенной системы

Зарождение и развитие таможенного дела на Руси происходило под влиянием греко-римского опыта в районах Северного Причерноморья, где процветала активная торговля с народами, проживающими вдоль Днепра, а в последующем - с главным торговым центром славянских народов Киевом.

В период феодальной раздробленности в XIII- XV вв. таможенное дело приспосабливалось к характеру развития экономики удельных княжеств, в которых устанавливались свои ставки пошлин на одни и те же товары, а таможенное дело регулировалось договорными торговыми и таможенными грамотами

Дальнейшее развитие таможенного дела было обусловлено распространением международной торговли, которая, в свою очередь, опирается на международное разделение труда (МРТ). В процессе углубления МРТ широкое распространение получают внутриотраслевая специализация в промышленности в виде предметной, подетальной и технологической, что вело к дальнейшему росту международной торговли. Позднее на основе развития международной торговли и международного разделения труда была создана "Теория сравнительных преимуществ", использование которой позволяет выработать основные принципы построения цен на таможенные товары.

"Теория сравнительных преимуществ" в виде закона сравнительных издержек была впервые выдвинута Д.Рикардо. Он утверждал, что страны должны производить и экспортировать те товары, которые обходятся им относительно дешевле, и импортировать те товары, которые производятся за границей сравнительно дешевле, чем внутри страны.

Но это положение нельзя понимать односторонне и упрощенно. Концепция сравнительных издержек, как подметил М.Блауг, - есть просто строгая формулировка неформального правила, которое в действительности гораздо сложнее. Рикардо использует три типа соотношений издержек для производства одной и той же пары товаров в разных странах: равные, абсолютные, сравнительные преимущества.

' Таможенное дело России. Сборник документов и материалов. Т.1. 907-1721 гг. М., Изд-во ИГЮ "Автор", 1997. Составители сборника: В.А.Шамахов (руководитель), П.В.Дчгобенко, Ю.Г.Кисловский, В.А.Марченко (зам. руководителя).

и

А.Смит считал, что торговля имеет место, только когда каждая страна обладает абсолютным преимуществом в издержках производства. Рикардо анализирует сравнительные преимущества. Следовательно, надо сравнивать не издержки, а их соотношения, и не имеет значения, сравниваются соотношения издержке одного и того же товара в различных странах или издержки производства различных товаров в одной и той же стране. Главное заключается в том, что в процессе налаживания торговых взаимосвязей выигрывают обе стороны.

Отсюда следует, ^то при свободной торговле все блага необязательно производить в странах, где реальные издержки их производства наиболее низки: стране может быть выгодно импортировать продукт, даже если он может быть произведен внутри страны с меньшими издержками, чем за рубежом.

Ценность теории сравнительных издержек состоит в том, что она, основываясь на теории трудовой стоимости, позволяет понять экономические предпосылки международного разделения труда и установить выгоду при налаживании торговых отношений.

В теории сравнительных издержек Рикардо упор был сделан на национальные различия в стоимостях в виде трудовых затрат. В современных условиях теория сравнительных издержек модифицирована и строится теперь на сопоставлении факторов производства.

Исходные принципы такого подхода сформулированы шведскими экономистами Э.Хекшером (1879-1952) и Б.Олиным (1899-1989). П.Самуэльсон дал математическое доказательство теории, сформулировав (совместно с В.Столпером) теорему о выравнивании цен на факторы производства (теорема Столпера-Самуэльсона).

Рассматривая международные различия в ценах, Хекшер и Олин установили, что основной причиной этих различий являются, во-первых, неодинаковая относительная обеспеченность факторами производства; во-вторых, разная внутренняя потребность в тех или иных товарах. Используя эти принципы, они модифицировали теорию сравнительных издержек Рикардо в теорию сравнительных факторов производства, которая получила название теоремы Хекшера-Олина.

Теория Хекшера-Олина была проверена американским экономистом В.Леонтьевым путем тщательного анализа полных затрат труда и капитала на товары, экспортируемые и импортируемые США. В то время считалось, что США экспортируют капиталоемкие товары, а импортируют трудоемкие. Результат оказался прямо противоположным и получил название "парадокс Леонтьева". Оказалось, что США экспортировали более трудоемкую и менее капиталоемкую продукцию, чем импортировали. Исследования показали, что более высокая производительность американского труда связана с более высокой квалификацией американских рабочих.

Фритредерство и протекционизм - важнейшие факторы, определяющие экономическую направленность развития таможенной системы.

В допетровской России в хозяйственной жизни безраздельно господствовало мелкое производство. Создание крупной промышленности только начиналось. Неудивительно поэтому, что протекционистский мотив в первом отечественном таможенном тарифе (Новоторговом уставе 1667 г.) совершенно отсутствовал В таможенном покровительстве тогда не было нужды. Иностранные товары не создавали конкуренции отечественному производству. Больше того, в Новоторговом уставе были закреплены идеи моне таризма. В частности, было запрещено вывозить из страны драгоценные металлы и изделия из них. Сбор таможенных пошлин осуществлялся золотыми монетами и иностранными серебряными "ефимками", стоимость которых составляла 50 копеек.

В петровский период преобладала фискальная направленность российской таможенной политики. Для Петра I главным предметом забот было создание постоянного войска и флота по западноевропейскому образцу. Вероятно, поэтому и протекционистские меры до конца первой четверти XVIII в. применялись довольно редко и лишь в отношении тех иностранных товаров, которых в самой России производилось достаточно.

Крупные преобразования в таможенном деле произошли в период царствования Екатерины II. В тот период таможенное дело развивалось, опираясь на общественное мнение. Об этом свидетельствуют десятки пространных записок по таможенной проблематике, авторами которых были не только выдающиеся ученые, писатели и общественные деятели (М.В.Ломоносов, А.Л.Вяземский, А.Р.Воронцов, А.А.Безбородко, Г.Р.Державин, А.Н.Радищев и др.), но и многочисленные представители из торгово-промышленной среды.

Важной побудительной причиной такой необычной активности в обществе стало широкое проникновение в страну из-за рубежа идей меркантилизма, физиократизма, фритредерства. Сама императрица в большей степени разделяла учение физиократов (Ф.Кенэ, А.Р.Тюрго и др.), признававших землю и земледелие основными источниками общественного богатства и выступавших сторонниками свободной торговли. В 1763 году при Дворе была учреждена Комиссия о коммерции во главе с Я.П.Шаховским, приступившая к составлению нового тарифа, который был опубликован 1 сентября 1766 года. Принятие нового тарифа 1766 года означало продвижение страны по пути свободной торговли. В последние годы своего царствования (начиная с 1793 года) Екатерина II почти отказалась от фритредерских устремлений предыдущих лет. В апреле 1793 года ею был подписан Манифест, нацеленный на разрыв экономических отношений с Францией. В таможенном тарифе явно протекционистская

' А.В.Аграшенков, К.Е.Иванов, А.Л.Мячин, В.А.Шамахов, М.М.Шумилов. Из истории таможни // Рабочая книга таможенника. С.-Петербург, Изд-во "Логос-СПб". 1994. С.9.

тенденция проявилась в 1795 году, когда был принят тариф, с помощью которого правительство рассчитывало достигнуть выгодного торгового баланса и удовлетворить фискальные интересы казначейства.

В XIX веке, начиная с 1801 года, последовал ряд указов, постановлений и практических мер на облегчение торговли и ослабление таможенных запретов, которые чередовались запретительными мерами. Так, накануне войны с Францией специальной таможенной комиссией под руководством М.М.Сперанского был разработан предельно запретительный таможенный тариф, отвечавший интересам купцов-промышленников и дворян-мануфакгуристоз. С 1820-х до начала 1840-х годов общая направленность таможенной политики характеризовалась формулой: от фискально-запретительной к фискально-протекционистской.

Таможенная политика 1880-х годов (с воцарения в 1881 году Александра III) отличалась протекционистской направленностью. По оценке С.Ю.Витте, Александр III "был убежденным защитником национальной промышленности и за время своего правления с не оставлявшей сомнений решительностью проводил систему таможенного покровительства". Характеризуя в целом таможенную политику России конца XIX - начала XX вв. следует подчеркнуть, что в эти годы она заметно продвинулась вперед "но пути рационального построения таможенного протекционизма" (М.П.Шапошников). Можно согласиться и с мнением В.Витчезского, который отмечал, что таможенная политика "отказалась ...от переоценки значения балансовых цифр и стремилась приспособиться к экономическим условиям производства. Экспорт, как один из устоев золотой валюты, продолжает, правда, энергично поощряться, но без применения мер искусственного форсирования хлебной торговли. Тем больше прилагались усилия к специализации предметов экспорта, упорядочению торгового оборота и созданию торговой организации, к поддержанию отдельных отраслей экспорта и ознакомлению с рынками сбыта. В отношении ввоза, отчасти связанного таможенно-тарифными ставками торговых договоров, как и прежде, шли рука об руку покровительственные, фискальные и финансово-политические соображения".

О затруднительности и даже невозможности разграничения фискальных, покровительственных (охранительных) и политических целей таможенной политики России этого времени писали и некоторые другие дореволюционные авторы. Д.И.Менделеев указывал, что для таких обширных и еще не развивших своей промышленности стран, как Россия, этого делать не следует. "Во многих случаях, - говорил он, - таможенные пошлины, нося сперва характер чисто фискальный, становятся со временем протекционистскими, ибо таково свойство таможенных окладов".

События первой мировой войны (1914-1918 гг.) самым пагубным образом сказались на таможенном деле России. К осени 1917 года таможенная система России оказалась практически разрушенной. Деятельность большинства таможен в это время была приостановлена. Многие из них закрылись на длительный срок, а то и вовсе прекратили свое

существование. Департамент таможенных сборов, входивший в состав Министерства финансов, бездействовал. Около года таможенным делом в стране руководил ЦК профсоюзов таможенных работников, сформированный на съезде таможенных служащих в сентябре 1917 года.

С зимы 1918 года Департамент таможенных сборов возобновил свою деятельность. В мае 1918 года в исключительное ведение центральной государственной власти было передано обложение перевозимых через границу товаров таможенной пошлиной и другими сборами. Одновременно управление всеми таможенными учреждениями как органами центральной Советской власти вверялось Наркомату финансов. Таможни в своей работе объявлялись независимыми от местных властей, которые получали право ограниченного надзора за ними, без вмешательства в административную и распорядительную деятельность. На рубеже 20-х-30-х годов наметилась тенденция к повороту от экономической к командно-административной модели управления всеми сферами общественной жизни. В таможенном деле это проявилось в принятии нового (четвертого) советского таможенного тарифа 1930 года. В нем проведено резкое сокращение' товарной номенклатуры: по сравнению с таможенным тарифом 1927 года число статей уменьшилось вдвое. Кроме того, осуществлялся переход на метод ценовых пошлин, при котором пошлина стала взиматься в виде определенного процента с фиксированной государственной цены товара.

В 1935-1938 годах были разработаны и введены в действие инструкции по осуществлению контрольно-инспекторских функций в отношении транспортировки экспортно-импортных грузов. Система управления таможенным делом последовательно упрощалась.

Структура таможенных органов, сложившаяся к концу 30-х годов, просуществовала с незначительными изменениями до середины 80-х годов.

Середина 1980-х годов ознаменовалась началом реформ системы таможенных органов. В 1986 году Главное таможенное управление было преобразовано в самостоятельный орган государственного управления -Главное управление государственного таможенного контроля (ГУ ГТК) при Совете Министров СССР. С этого времени началась реорганизация управления таможенным делом. Таможенная служба обрела определенную самостоятельность. В июле 1987 года было утверждено положение о ГУ ГТК при СМ СССР, а в декабре 1989 года СМ СССР было принято постановление, юридически закрепившее отход от принципа государственной монополии во внешней торговле.

Нововведения, осуществленные в последние годы, резко повысили проведение экспортно-импортных операций, возросла оперативность их осуществления, а также результативность. Так, в 1993 году таможенная служба России обеспечила поступление в федеральный бюджет 15%, а в 1994 году - 21,3% налоговой части дохода федерального бюджета.

Пришиты организации таможенной системы и таможенного регулирования в рыночных условиях.

Принципы таможенной политики содержатся в конституционных установлениях, относящихся к различным разделам Основного закона, и определяются основами конституционного строя. Они вытекают из особенностей федеративного устройства государства. Основы конституционного строя включают положения, определяющие экономическую политику государства и экономическую основу общества, которой становится рыночная экономика. Последняя предполагает свободу экономической деятельности. Конституция возлагает на государство обязанность обеспечить эту свободу в условиях здоровой конкуренции, запрещая субъектам экономической деятельности лишь ее монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Статья 8 Конституции устанавливает, что в Российской Федерации "гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности", "признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". Реализация указанных принципов призвана обеспечить эффективное функционирование экономики. Сообразуясь с этими принципами, государство осуществляет по отношению к экономике две свои функции - регулятивную и защитную.

Первая характеризуется созданием правовой базы, регламентирующей проведение субъектов хозяйственной деятельности, и распространяется на всех участников экономических отношений.

Вторая включает деятельность государства по всесторонней защите возникающих на правовой основе экономических отношений и их субъектов от любых противоправных нарушений и деструктивных факторов, как внутренних, так и внешних.

С точки зрения таможенной политики важным является то, что при осуществлении этих двух функций формируются, охраняются и защищаются экономические уклады российского общества.

Принципы функционирования рыночной экономики, заложенные в ст.8 Конституции, реализуются как принципы федеральной таможенной политики на основе федеративного устройства российского государства. Таможенное регулирование, как и регулирование экономики в целом, представляет собой государственное воздействие на субъекты экономической деятельности с целью изменения или стабилизации экономической ситуации. Оно может осуществляться как прямое, директивное, в формах запрета или разрешения и как косвенное - в случае использования экономических рычагов и стимулов в форме льгот и условий, влияющих на формирование интереса участника рынка. Прямое и косвенное регулирование реализуется соответственно в виде нетарифного и таможенно-тарифного регулирования.

Сопоставление предметов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами федерации позволяет сделать вывод о том,

нто принцип единства таможенной политики не противоречит широкому участию представительных и исполнительных органов власти субъектов федерации в разрешении вопросов таможенного регулирования. Объективное стремление к такому участию обусловлено наличием собственных интересов субъектов федерации в сфере внешнеэкономических связей, выполнения международных договоров Российской Федерации и формирования бюджета.

Концептуальным государственно-правовым вопросом выступает выделение тех частей таможенного регулирования, которые могут составлять исключительную компетенцию федерального центра, и тех, где в рамках определенных организационно-правовых форм осуществляется реальное воздействие субъектов федерации на процесс таможенного регулирования.

Меры экономической политики во внешнеторговом обороте вытекают из участии России в международном сотрудничестве в области таможенного дела. При этом таможенное дело согласно ст.2 ТК развивается в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми международными нормами и практикой. Процесс унификации предполагает сближение таможенных систем государств, а гармонизация - применение принципов таможенного регулирования, обеспечи чающих решение задач таможенной политики государства при минимальных затратах на их реализацию.

Осуществление таможенной политики согласно ст. 10 ТК возложено на таможенные органы Российской Федерации, которые участвуют в ее разработке, но не являются единственными органами исполнительной власти федерации, реализующими государственные интересы и таможенную политику. При проведении таможенной политики действует принцип защиты прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц в области таможенного дела (ст. 10, п.2 ТК).

Инсгитуциоиалыю-етруктурные преобразования таможенной службы: этапы становления единой системы таможенных органов.

Организационное становление единой системы таможенных органов было сопряжено с конкретными политическими, экономическими, социальными условиями и предпосылками. Они обусловлены процессами создания российской государственности, перевода экономики страны на рыночные отношения, изменением характера и условий осуществления внешнеэкономической деятельности. Эти процессы и порожденные ими социально-экономические последствия значительно обострили и усложнили проблемы организации институционально-структурных преобразований российской таможенной службы, всей системы таможенных органов. В этой связи институциональные преобразования становления и развития единой системы таможенных органов Российской Федерации можно подразделить на три этапа.

Первый этап (конец 1991 - середина 1993 гг.) институциональных преобразований - формирование концептуальных положений обоснования роли и значения таможенной службы России, выявления особенностей организации и функционирования таможенной службы в новых условиях;

преодоление разрушительных последствий, вызванных развалом СССР; восстановление сети таможенных органов на бывших административных границах РСФСР; рациональное размещение таможенных служб и их подразделений в местах наибольшей концентрации товаров и транспортных средств, подлежащих таможенному оформлению и контролю.

На первом этапе становления и развития единой системы таможенных органов Российской Федерации таможенное ведомство испытало на себе тяжесть разрушительных последствий прекращения существования СССР в декабре 1991 г. От бывшего Союза в России осталось лишь 20% действующих таможен. Значительная часть таможенных объектов, пунктов пропуска как на западной, так и на южной границах, в строительство и оснащение которых десятилетиями вкладывались огромные денежные и материальные средства, отошла к новым государствам, возникшим на месте бывших союзных республик.

На 1 января 1992 г. в России насчитывалось только два региональных таможенных управления - Дальневосточное (с центром в г. Владивостоке) и Северо-Западное (с центром в Санкт-Петербурге), 81 таможня (из них 42 пограничных и 39 внутренних) и 101 таможенный пост (32 пограничных и 69 внутренних). Общая штатная численность сотрудников в то время составляла 7832 человека.

В изменившейся ситуации внутренний товарооборот бывшего СССР, приходившийся на торговлю Российской Федерации с другими союзными республиками, стал для нее значительной частью внешней торговли. С конца 1991 г, стала активно проводиться либерализация внешнеэкономической деятельности, которая повлекла за собой резкое увеличение количества участников экспортно-импортных операций. Возникли и другого рода проблемы и трудности, препятствующие созданию единой системы таможенных органов России. В частности, проявились сепаратистские намерения возведения преград и барьеров для свободного перемещения капиталов и товаров внутри страны. Таким образом, попытки дробления таможенной территории России пресекались. Последовательно утверждалась линия на то, что единое российское государство имеет единую внешнюю таможенную границу, единую таможенную систему, единое таможенно-тарифное регулирование и любые необоснованные исключения из этого правила противоправны.

В это время ГТК России стал активно разрабатывать новую концепцию организации и осуществления таможенного дела, учитывающую отечественный и мировой опыт. Суть ее в том, чтобы, во-первых, по-новому осмыслить предназначение таможни, обеспечить переход ее от узкого пограничного контроля к активному воздействию на хозяйственную жизнь страны; во-вторых, трансформировать таможенное дело в экономический регулятор внешнеэкономической деятельности; в-третьих, реанимировать функцию таможенных органов в ускорении экспортно-импортного товарооборота. Нужна была новая российская таможня, отвечающая потребностям рыночной экономики и узнаваемая во всем мире по методам,

средствам своей деятельности. Концепция обеспечивала приоритетное развитие сети таможенных органов внутри страны, одновременно наращивая объем работ по укреплению и развертыванию сети пограничных таможенных органов, прежде всего на новых участках государственной границы с бывшими союзными республиками. Второй этап (середина 1993-август 1996 гг.) - становление и развитие единой системы таможенных органов. Этот этап непосредственно связан с принятием в 1993 году Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" и Таможенного кодекса. Главное содержанке этого этана составили дальнейшее развитие сети таможенных органов, совершенствование их организационной структуры и аппарата управления, форсированное создание объектов таможенной инфраструктуры, обеспечивающей перестройку организации и осуществление таможенного дела на основе нового таможенного законодательства.

Эти направления развития таможенной службы получили отражение в новом Положении о Государственном таможенном комитете Российской Федерации утвержденном Указом Президента России 25 октября 1994 г. В нем был закреплен статус ГТК России как федерального органа власти, осуществляющего непосредственное руководство таможенным делом. Соответственно были расширены его круг ведения и полномочия, ■особенно в осуществлении правоохранительных функций. Четко определена вертикаль организационных отношений ГТК России. В соответствий с новым Положением была осуществлена перестройка Государственного таможенного комитета России в качественно новый федеральный орган государственного управления, отвечающий современным потребностям организации и осуществления таможенного дела как внутри страны, так и на международном уровне. Организационная структура ГТК была приведена в соответствие функциям и задачам, возложенным на таможенную службу России.

Принципиально новым для российской практики стало создание в рамках таможенной службы таможенных лабораторий. Центральной лабораторией было образовано 4 региональных филиала и 4 экспертных поста, разработана нормативно-правовая база и методическая документация, определяющая порядок назначения и проведения экспертиз, взятия проб. Во всех таможенных органах страны были созданы отделы или группы таможенной статистики, АСУ, образована сеть региональных пунктов сбора информации, основу которых составляют региональные отделы Главного научно-исследовательского вычислительного центра (ГНИВЦ)

В ходе реорганизации формировались также новые подразделения для осуществления валютного контроля, контроля таможенной стоимости, ведения таможенной статистики, отделы подготовки кадров и др.

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994, №27, Ст.2855. 1 См.: Основы таможенного дела: учебное пособие. ВыпЛ: Развитие таможенного дела в России. М„ 1995. С.35.

В начале 1995 года определенные корректировки в систему таможенных органов, организацию и осуществление таможенного дела внесло образование Таможенного союза России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии. В связи с отменой таможенного контроля на общих участках границы этих государств произошла реорганизация и упразднение действовавших здесь таможен, таможенных постов, пунктов пропуска и переходов. Одновременно были открыты представительства ГТК России в Минске, Алма-Ате, Бишкеке.

Третий этап (с ! 'сентября 1996 года) - эволюция единой системы таможенных органов, который характеризуется модернизацией и полномасштабным функционированием таможенной службы в соответствии с потребностями перехода страны на рыночные отношения и адаптации таможенного дела к международным стандартам. Этот этап непосредственно связан с разработкой по решению Правительства Российской Федерации "Федеральной целевой программы развития таможенной службы России на ! 996-1997 годы и на период до 2000 года", утвержденной 1 сентября 1996 г.

Реализация намеченных программой целей включает в себя решение комплекса организационных задач:

- расширение и укрепление системы таможенных органов;

- совершенствование их организации и функционирования;

- качественное улучшение кадровой работы;

- развитие и обновление всей таможенной инфраструктуры в соответствии с требованиями современных технологий таможенного оформления и контроля и др.

Базовым звеном единой системы таможенных органов является таможня. Именно здесь выполняется основная часть работ по реализации задач и функций таможенной службы. Первостепенной задачей таможни является непосредственное осуществление таможенного дела на подведомственной территории. В соответствии с этими и многими другими задачами, возложенными на таможню, она выполняет сложные и многообразные функции.

Общее положение о таможне Российской Федерации фиксирует свыше шестидесяти функций. В круг функций таможни входят:

- обеспечение правильного применения в подведомственном регионе таможенных режимов при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу государств при ведении экономической деятельности на ее таможенной территории;

- осуществление таможенного оформления и контроля, в том числе контроля за доставкой товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, и документов на них в места, определяемые таможенными органами.

Многочисленные обязанности связаны с начислением таможенных пошлин, налогов, иных таможенных платежей, обеспечением полноты их взимания и своевременного перечисления в федеральный бюджет.

Таможни и их подразделения создаются, как правило, по территориальному принципу, т.е. осуществляют свою деятельность на территории подведомственного региона, которая определяется ГТК России.

Территориальный принцип организации и функционирования таможен определяет универсальный, комплексный характер их деятельности. Однако он не исключает специализации отдельных таможен, их подразделений на выполнении специфических, наиболее сложных видов деятельности, осуществлении таможенного дела при особых обстоятельствах.

Так, создание Энергетической таможни позволило повысить эффективность контроля за перемещением энергоносителей через таможенную границу. В связи с возрастанием объема работ по таможенному оформлению и контролю подакцизных товаров создаются акцизные таможни. Весьма актуальной является задача создания таможен и таможенных постов, специализирующихся в области контроля за перемещением специфических товаров (делящихся и радиоактивных материалов, алмазов и драгоценных металлов). Общее положение о таможне Российской Федерации устанавливает, что она действует под общим руководством ГТК России. Вместе с тем большая часть таможен находится в непосредственном подчинении РТУ. Лишь отдельные таможня в силу специфики их работы непосредственно подчинены ГТК России.

На протяжении последних десяти лет вопросы федеративного устройства государства неизменно привлекают к себе внимание ученых и политиков, вызывая мощный общественный резонанс.

При этом таможенная политика государства как фактор федеративных отношений не подвергалась серьезному рассмотрению, поскольку многие вопросы в сфере таможенного регулирования казались оперативно разрешенными. В то же время опыт становления российского государства показал глубокую взаимосвязь федеративных и таможенных отношений субъектов федерации между собой и с федеральным центром. Эта взаимосвязь прослеживается, прежде всего, в двух сферах: 1) в политической - таможенная политика выступает индикатором устойчивости федерации, ее укрепления или движения к распаду или конфедерации; 2) в экономической -таможенная политика определяет эффективность решения экономических задач в рамках федерации и отдельными ее субъектами.

Актуальность вопроса обусловлена в настоящее время задачей совершенствования внешнеэкономических связей России, которая решается в непростых условиях: с одной стороны, в литературе зондируется тема о реализации таможенных интересов субъектов Российской Федерации, с другой стороны, скептически оцениваются результаты интеграционных процессов в рамках СНГ. Так, принятие 15 марта 1996 года постановления Государственной Думы № 1274 и 1275 фактически поставили под сомнение эффективность экономической интеграции стран СНГ, рассматривая дея тельность Содружества лишь как, этап на пути интеграции в рамках нового союзного государства. Предлагаются и другие варианты реинтеграции, среди которых можно выделить проект Евразийского союза

(ЕАС), выдвинутый президентом Казахстана И. Назарбаевым в 1994 г. Создание ЕАС формулируется как формирование дополнительной интеграционной структуры, сочетающейся с деятельностью СНГ.

Опыт развития зарубежных федераций показывает, что формирование и правовое закрепление адекватных механизмов учета интересов регионов при проведении внешнеэкономической политики федерации являются важным фактором укрепления федеративного государства, Учет таможенных интересов субъектов федерации является необходимым условием проведения национальной таможенной политики. Однако на этом направлении таможенной деятельности федеративное государство подстерегает опасность слишком широкого толкования права субъектов федерации влиять на формирование и осуществление таможенного регулирования. Необоснованное расширение полномочий субъектов в этой сфере, как показывает исторический опыт, может привести к постепенному выхолащиванию принципа единства таможенной политики, единства экономического пространства и в конечном итоге к полному разрушению федеративного образования или замене его конфедерацией. Таможенный кодекс СССР от 26 марта 1991 г. 1 внес существенные изменения в систему управления таможенным делом.

Во-первых, предусматривалось создание двух координационных органов - Таможенно-тарифного совета и Координационного совета по борьбе с международным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Во-вторых, закреплялась вновь сложившаяся грехзвенная структура управления: центральный таможенный орган -региональные таможенные управления - таможни.

Координирующие функции в основном находятся в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов с той особенностью, что из всех видов программ внешнеэкономической деятельности в ведение субъектов передается лишь формирование и реализация региональных программ. В сфере совместного ведения осуществляется координация экспортной деятельности, создания свободных экономических зон и регулирования приграничной торговли, информационного обеспечения внешнеторговой деятельности.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что в структуре российского федерализма субъекты Федерации вправе осуществлять свое влияние на формирование таможенной политики России в следующих основных формах:

1) через процедуру обсуждения и одобрения законов, затрагивающих таможенное регулирование, в Совете Федерации;

2) через согласительные процедуры согласно ст,85 Конституции Российской Федерации;

1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного совета ССС1'. 1991. № 17.

3) путем заключения соглашений в области внешнеторговых связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств;

4) через собственных представителей в торговых представительствах Российской Федерации в зарубежных странах;

5) посредством инициативы расследования, предшествующего введению Правительством России защитных мер;

6) через механизмы координации внешнеэкономической деятельности субъектов Федерации, в том числе по созданию и функционированию свободных экономических зон и зон приграничной торговли, посредством прямого представительства от органов исполнительной власти субъектов Федерации в координационных органах Правительства Российской Федерации;

7) через механизм обязательного согласования федеральных решений, непосредственно затрагивающих внешнеторговые интересы субъектов Федерации, с органами их исполнительной власти;

8) через осуществление координации и контроля за внешнеторговой деятельностью российских и иностранных лиц на своей территории, а также через предоставление дополнительных по отношению к федеральным финансовых гарантий участникам внешнеэкономической деятельности.

Таким образом, современным принципам федеративного устройства Российской Федерации отвечает проведение единой таможенной политики, основанной на формировании с учетом общегосударственных интересов согласованной стратегии внешнеэкономической деятельности субъектов Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормам» международного права, а также реализация таможенной политики посредством прямого таможенного управления через федеральные органы исполнительной власти в центре и на местах.

Одно из важнейших направлений становления таможенной службы России - налаживание и развитие международного таможенного сотрудничества, которое представляет собой совокупность различных форм обеспечения взаимодействия государств в сфере таможенного дела. В условиях интеграции мировой экономики международное таможенное сотрудничество объективно неизбежно: оно стимулирует развитие внешнеэкономических связей стран мирового сообщества.

Укрепление международных связей России в области таможенного дела исторически сложилось таким образом, что оно развивается по двум направлениям - со странами Содружества Независимых Государств и странами дальнего зарубежья. В декларации, принятой в Алма-Ате, подтверждалась приверженность к сотрудничеству в формировании общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков. Однако разрыв хозяйственных связей между бывшими республиками сдерживал этот процесс, который характеризовался противостоянием двух тенденций. С одной стороны, объективно проявилось стремление, СНГ к сохранению сложившихся в прошлом производственно-экономических

связей, с другой - набрали силу и деч интеграционные процессы, во многом обусловленные национально-политическими мотивами. Поначалу преобладали дезинтеграционные процессы, которые разворачивались быстро и неупорядоченно, часто конфликтно. Они наносили существенный урон экономике России. Товарооборот страны в 1993 г. с бывшими союзными республиками составил лишь половину его объема в 1991 г.

За короткий период были устранены все признаки былого союзного экономического пространства как единого целого. Введены самостоятельные денежные единицы, различные системы ценообразования, таможенные границы. Существенными стали различия в хозяйственных механизмах и хозяйственном законодательстве государств СНГ, в принципах их внутренней экономической политики, способах регулирования внешнеэкономических связей. Углубилось качественное размежевание экономик бывших союзных республик, был разрушен когда-то единый хозяйственный механизм бывшего СССР. Важным препятствием на пути рыночной интеграции было и то, что экономические реформы в отдельных государствах СНГ осуществлялись с разной скоростью и степенью глубины. Существовали различия в уровне приватизации государственных предприятий, в степени либерализации и роста цен, налогообложении. Сохранялись государственное регулирование внешней торговли, система лицензий и квот, были установлены высокие таможенные пошлины, введены прямые запреты на вывоз ряда продовольственных товаров.

В связи с тем, что в России цены на сырье были ниже мировых, из страны стали вытягиваться сырьевые ресурсы: топливо, цветные металлы, лес и другие товары. Разница в ценах на одинаковые товары в странах СНГ также способствовала бегству товаров из одних стран СНГ в другие, где цены существенно выше. Долгое время этому способствовало сохранение единого рублевого пространства и отсутствие таможенного контроля на межреспубликанских границах.

Когда обнаружилась лавинообразная утечка российских ресурсов за границу, в апреле 1992 г. стала спешно возводиться система экспортного контроля. Причем вначале контроль осуществлялся преимущественно административными методами: посредством введения запретительных списков товаров, квот и лицензий. Однако по мере развития рыночных отношений такие методы уступали место экономическим: были установлены экспортные пошлины. В 1992 - 1993 гг. такие пошлины применялись в отношении 3/4 всех вывозимых из России товаров. Начало формирования экономического союза СНГ означало и наступление нового этапа в развитии экономических отношений России с другими странами СНГ.

Этот этап начался с подписанием Договора о создании Экономического союза. Решение о заключение такого союза было принято 14 мая 1993 г. 24 сентября 1993 г. этот договор был подписан в Москве главами девяти государств: Армении, Азербайджана, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Молдовы, России, Таджикистана и Узбекистана. Туркменистан присоединился к союзу 24 декабря как полноправный, а Украина - 15 апреля

1994 г. как ассоциированный член '.

Договором провозглашено в качестве перспективной цели воссоздание добровольно, поэтапно, на новых рыночных основах общего экономического пространства, где свободно перемещаются товары, капиталы и рабочая сила.

Подписанный договор предусматривает поэтапность развития интеграции, допускает возможность ассоциированного членства и позволяет реально учитывать степень заинтересованности отдельных государств в объединении.

2! января 1995 г. между Россией, Казахстаном и Белоруссией был заключен тройственный таможенный союз 3. (Россия и Белоруссия "открыли" границу в мае 1995 года). С 1 января 1996 года упрощен и таможенный контроль на границе с Казахстаном. Следующим государством-участником Таможенного союза стала Киргизия). Эти страны, стремясь к дальнейшему развитию сбалансированных и взаимовыгодных экономических отношений и выражая намерение продолжить реализацию Договора о создании Экономического союза, приступили к поэтапному формированию между ними Таможенного союза.

На первом этапе были отменены тарифные и количественные ограничения во взаимной торговле установлено единство управления таможенными службами, выработаны меры по организации совместного таможенного контроля и охраны внешней границы Таможенного союза. На втором этапе теперь уже на общей таможенной территории стала осуществляется сложная работа, охватывающая унификацию налогового законодательства, денежно-кредитных отношений, валютного контроля, выравнивание условий хозяйственной деятельности предпринимателей и предпринимательства, что, в конечном счете направленно на достижение совместимости национальных экономических систем, без чего не может быть достигнуто единство экономического пространства '.

Выгода интеграционного союза России и Белоруссии заключается в соединении потенциалов двух крупных и взаимосвязанных субъектов. Белоруссия динамично развивается, в ней сохранились промышленность и сельское хозяйство, уровень безработицы и инфляции ниже, чем в других странах СНГ. Развитие и усиление интеграционных связей принесет значительную пользу России и Белоруссии. Достаточно сказать, что в результате создания Таможенного союза в 1996 г. товарооборот между двумя республиками вырос на 30%, а Россия выиграла от создания этого союза 800 млн. долларов. Российские товары составляют 60% импорта Белоруссии, а на долю России приходится 50% белорусского экспорта.

Создание СНГ, союза четырех, союза двух и особенно образование Таможенного союза позволило за 9 месяцев 1996 г. увеличить товарооборот

1 Ьюллегень международных договоров. 1995. М 1.

3 См.: Соглашение о Таможенном союзе // Российская газета. 1995. 28 янв. С.9. ' См.: Коротченя И. СНГ: на пути укрепления интеграции II Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. М., 1996. С.19-23.

России со странами СНГ на 21%, в том числе с Белоруссией на 19%, Казахстаном на 32%, Киргизией на 57%, а за весь год по СНГ на 26%. Сэкономлено на обустройстве границ, таможенных и пропускных пунктов между этими странами 3 млрд. долларов '.

Другим важнейшим направлением укрепления международного сотрудничества в области таможенного дела является развитие связей с экономическими и таможенными организациями стран дальнего зарубежья.

В современных международных отношениях важную роль играют различные организации, частниками которых являются суверенные государства. К настоящему времени их общее число достигло почти четырехсот. Многие другие находятся в процессе становления. Объясняется это тем, что возникновение международных межправительственных организаций является результатом развития человеческого общества, политической, экономической, научно-технической и других областей его жизнедеятельности.

Таможенные органы России проводят целенаправленную и последовательную работу по дальнейшему укреплению международного сотрудничества с государствами дальнего зарубежья в области таможенного дела. Руководствуясь соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации, указанная работа проводится в области двустороннего и многостороннего сотрудничества. Проведены переговоры и подписаны соглашения о таможенном сотрудничестве и взаимной помощи с Финляндией (И марта 1994 г.), Китаем (3 сентября 1994 г.), США (28 сентября 1994 г.).

Важную роль в области внешнеэкономических связей между Россией и странами Запада играет российская таможенная служба, которая в рамках СТС/ВТО осуществляет важные процедурные вопросы взаимной торговли, включая валютный контроль и борьбу с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В настоящее время международные позиции российской таможенной службы значительно укрепились. Россия, имея статус постоянного члена политической комиссии СТС/ВТО, вошла в финансовый комитет СТС/ВТО, участвует в работе других важных органов Всемирной таможенной организации.

В области международного сотрудничества особое место среди других органов Государственного таможенного комитета занимает Северо-Западное таможенное управление. Оно осуществляет свою деятельность на территории единственного в стране региона, который имеет общую границу с Европейским Союзом. Кроме того, экономико-географические и политические условия, сложившиеся на Северо-Западе России, способствуют укреплению внешнеэкономических связей, комплексному развитию всех видов транспорта и коммуникаций, созданию и апробации

1См.: Мясникович М. Проблемы государственного регулирования экономической лиге! рации Беларуси и России // Проблемы теории и практики управления. 1997. М 5. С. 50-56.

передовых таможенных технологий.

Международные контакты СЗТУ развиваются в рамках межправительственных и межведомственных соглашений по таможенному сотрудничеству, а также ряда региональных и международных программ, таких как Twinning, TED1M, TACIS.

Наиболее плодотворно развиваются деловые связи с таможенными учреждениями Финляндии. Дальнейшее развитие получило региональное сотрудничество с таможенными службами Норвегии и Швеции. Создана и успешно действует российско-норвежская рабочая группа по таможенным делам. Поддерживаются рабочие контакты с таможенными дирекциями Стокгольма и аэропорта Арланда (Швеция). Проводятся мероприятия в рамках сотрудничества Балтийской таможни и таможни свободной торговой зоны Гамбурга (ФРГ) по программе Twinning.

Влияние рыночной среды на оптимальный выбор структуры управления таможенной системы.

К настоящему времени таможенные органы России сложились в сложную, четырехуровневую систему, фундамент которой создавался в 19911994 гг. В этой иерархической таможенной системе (уровни - ГТК РФ, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты и переходы), как и во всех сферах человеческой деятельности, большое место занимает принятие решения.

В условиях быстро изменяющейся социально-экономической ситуации в таможенных органах постоянно возникают многовариантные задачи по приня тию решения.

При отсутствии количественных мер оценки возможных вариантов часто применяется волевой принцип как единственно возможный. Он успешно был использован в период становления таможенной системы. Современный этап развития таможенной системы характеризуется переносом центра тяжести с волевого принципа принятия решения на критериальный выбор. Суть этого метода состоит в том, что принимается некоторый критерий, и по нему сравниваются возможные варианты. Тот вариант, который наиболее соответствует данному критерию, является наилучшим, он и принимается. Наилучший по-латински - optimus. Отсюда наилучшее решение называется оптимальным, а задача принятия наилучшего решения - задачей оптимизации.

При исследовании макроскопических процессов, происходящих в таможенной системе, со всей очевидностью проявляется ряд особенностей ее нынешнего развития, которые необходимо учитывать.

Рассмотрим основные из них.

Первой особенностью развития таможенной системы является прямая зависимость ее от проводимой политики государства. При этом чрезвычайно важной проблемой становится разработка таможенной политики как составной части внутренней и внешней политики России.

Вторая особенность развития таможенной системы в современных условиях - повышение роли фискальной функции, выполняемой таможенными органами. В этой связи особое значение приобретает проблема полного таможенного оформления с одновременным упрощением таможенных процедур, совершенствование технологий взимания таможенных платежей и контроля за их поступлением в федеральный бюджет. Совершенно очевидно, что чем выше таможенные пошлины, НДС, акцизы, тем дороже будут импортные товары в стране, тем меньше их будет покупать население. Поэтому разумная фискальная политика предполагает всесторонний учет факторов, которые могут стимулировать развитие национальной экономики, делать отечественную продукцию конкурентоспособной либо тормозить подъем производства.

Низкие ставки таможенных пошлин значительно подорвут государственный бюджет, не дадут подняться отечественной промышленности и сельскому хозяйству на ноги. Выбраться из этого "прокрустова ложа" помогут опять же оптимизационные методы.

Третьей особенностью является усиление правоохранительных функций таможенной системы. Круг задач и объем правоохранительных полномочий значительно расширился. В настоящее время таможенные органы имеют дело не с отдельными контрабандистами, а с хорошо организованным и прекрасно подготовленным преступным бизнесом, проникшим во все сферы внешнеэкономической деятельности (ВЭД).

На борьбу с ним должна быть привлечена наука, ее оптимизационные методы, но уже в совершенно новом качестве. На первый план в правоохранительной области выступают вопросы системного исследования конфликтных ситуаций, оптимальной организации таможенного контроля на основе теории игр.

Четвертая особенность таможенной системы состоит в том, что ее развитие идет по пути создания автоматизированных таможенных технологий. Современная автоматизированная система управления таможенными органами строится на основе комплекса компьютерно-сетевых модулей, непрерывно вовлекающих в себя как новые таможенные структуры, так и взаимодействующие с таможней организации: банки, государственные и правоохранительные органы, участников ВЭД, таможенных брокеров и т.п.

Пятой особенностью развития таможенной системы является создание околотаможенной сферы. К этой области деятельности относятся таможенные брокеры, таможенные перевозчики, таможенные склады, склады временного хранения (СВХ), магазины беспошлинной торговли, организации, реализующие конфискаты, предприятия, занимающиеся переработкой товаров под таможенным контролем, на таможенной территории и вне ее, а также предприятия сервисного обслуживания на пограничных пунктах пропуска.

Эти предприятия и организации при нормальном функционировании должны служить мощным дополнительным источником поступления денег в казну государства за счет видов деятельности, лицензируемых таможенными

органами. Кроме того, они стимулируют внешнеторговую деятельность, обеспечивают соблюдение таможенного законодательства, содействуя таможенным органам.

Шестая особенность - это развитие международного таможенного сотрудничества. В условиях интеграции мировой экономики таможенные органы содействуют развитию внешнеэкономических связей, создают с другими государствами таможенные союзы, заключают соглашения по таможенным вопросам в соответствии с нормами международного права.

Перечисленные особенности усложняют процесс совершенствования таможенных органов, требуют непрерывной разработки долгосрочных прогнозов развития таможенного дела, заблаговременной оценки перспективности исследований, предвосхищения наиболее вероятных событий, которые могут появиться в прогнозируемый период и повлиять на облик и качественное состояние таможенной системы.

Особое значение в связи с этим приобретают научные методы управления. Таможня как основное звено таможенной системы является классическим объектом управления, где должны использоваться методы оптимизации, логистики, массового обслуживания, системного анализа. Таможня является типичной сложной системой, представляя собой совокупность взаимосвязанных многочисленных подразделений, образующих определенную целостность, единство. Именно это обстоятельство вызывает необходимость системного подхода к исследованию сложных проблем таможенного дела, требует как рассмотрения их в целом, так и тщательного анализа всей внутренней структуры, раскрытия свойств и взаимосвязей составных элементов, связей с внешней средой и взаимодействующими системами Однако следует учитывать, что общие свойства системы не являются простой суммой свойств, а определяются совместным их функционированием в условиях реальной окружающей среды.

Разработка непосредственной методологии применения системного подхода к решению различных теоретических и практических проблем таможенного дела является важной задачей его органов управления.

Изучение любой системы предполагает создание ее модели, позволяющей предсказать ее поведение в определенном диапазоне условий. Таможенная система функционирует в условиях энтропии, поэтому при ее управлении учитываются факторы, многие из которых носят случайный характер.

В этих условиях создание аналитической модели, устанавливающей четкие количественные соотношения между различными составляющими таможенного дела, оказывается невозможным. Поэтому для исследования сложных систем, а именно такой и является таможенная система, используется имитационное моделирование.

' См.: Ьякш! Г'.И., Мячин Л.Н. Системный подход - ключ к эффективному изучению таможенного дела//Таможенный вестник. 1994,Ха !0.

Имитационная модель на основе выбранных критериев оценки эффективности работы таможни должка моделировать оперативную и повседневную функциональную деятельность таможни и ее организационные структуры, реагировать на внешние и внутренние факторы, воздействующие на таможню, предлагать руководству таможни конкретные решения по структурной перестройке подразделений, изменению штатной численности сотрудников, перераспределению техники, оптимизации технологических схем таможенного контроля, проверять последствия от принимаемых решений, прогнозировать функциональное развитие таможни с учетом динамики ВЭД.

Имитационная модель таможни реализуется на основе морфологического, функционального и информационного описания таможенной системы, а также с помощью методов интерактивной компьютерной графики.

Модель таможни имеет инвариантное ядро и настраиваемую часть для учета параметров конкретной таможни. Настраиваемая на конкретную таможню, она отражает значения параметров, различные функциональные зависимости между постоянными и переменными параметрами системы, законы управления, задаваемые библиотеками функций, имитационная модель таможни должна иметь сотовую структуру для непрерывного расширения и поэтапной реализации.

Процесс управления таможней разбивается на три замкнутых контура:

1) прогнозирование - планирование (перспектива) - стратегический контур;

2) контур текущего регулирования запланированной деятельности -тактический контур;

3) контур оперативного реагирования на возникающие отклонения на входе модели - оперативный контур.

Все контуры должны иметь место в имитационной модели таможни. Прежде чем рассматривать общую структуру имитационной модели таможни, необходимо обосновать выбор критерия оптимизации структуры управления таможенной системы.

Выбор критериев является одним из основных моментов при оценке эффективности функционирования таможенной системы. Правильный выбор критериев во многом предопределяет успех исследований и позволяет выполнять их с наименьшей затратой сил и средств. Обычно при выборе критерия оценки эффективности руководствуются тем, что выбранный показатель должен соответствовать поставленной цели, характеризовать основную задачу системы и по возможности быть легко определяемым. Главной задачей таможенных органов России на данном этапе реформирования является обеспечение экономической безопасности, которая достигается через сбалансированность бюджета. Стабилизация положения в с гране, в свою очередь, зависит от фискальных доходов, взимаемых таможенными органами с участников ВЭД. Поэтому из всех возможных критериев оценки деятельности таможенных органов наиболее

предпочтительным является средний доход, поступающий от таможенных органов в федеральный бюджет в единицу времени.

Оптимизация таможенной системы заключается в максимизации среднего дохода. Этот критерий естественным образом выражается в терминах кадрового состава таможенной службы и выполняемых ими функций.

Построение общей структуры имитационной модели реализуется поэтапно, создавая модели функционирования отдельных подразделений (компонент) системы с разной глубиной детализации. При этом оцениваются не все результаты и последствия, а только те, которые отражены в модели. Решение каждой новой проблемы приводит к расширению уже имеющейся модели, увеличивает возможности руководства таможни оценивать последствия принимаемых решений. Таким образом, создание имитационной модели ведется последовательно, поэтапно, обеспечивая применимость модели на каждом этапе и постепенно увеличивая возможности и полноту оценки последствий принимаемых решений.

Примером описания объекта оптимизации отдела (группы) таможенного оформления личных автомобилей может служить разработанная автоматизированная методика определения штатной численности таможенного подразделения по оформлению личного автотранспорта, выполненная в виде автоматизированной методики (АМ).

Проведенные структурный, функциональный и информационный анализы данной подсистемы были основаны на применении методов теории массового обслуживания, теории графов, теории случайных процессов, технологии экспертных систем и имитационного моделирования

Структурная схема подразделения по оформлению личных а'втомашии состоит из элементарных функционально неделимых групп с заданной последовательностью технологических операций, определенной соответствующими нормативными документами. Имитационная модель функционирует как система массового обслуживания в соответствии с ее структурой, входящими потоками требований, обслуживающими устройствами, представляющими условные рабочие места должностных лиц с определенным набором функций, выходящими потоками обслуженных множеством допустимых комбинаций рабочих мест с иерархической структурой, множеством ограничений. При этом учитываются количество, уровень подготовленности (квалификации) и технической оснащенности рабочих мест, время обработки заявок, определенных нормативными документами. Количественными параметрами функционирования имитационной модели являются статистические характеристики параметров входных очередей и условных рабочих мест, компьютерная имитационная модель.

' См.: Разработка имитационной модели таможни как основного звена таможенной системы: 01чет о НИР / СПб филиал РТА. Руководитель работы Г.И.Бякин. № 01-16/358. СПб., 1996.

После окончательной проверки документов ТПО и учетной карточки оформленные документы передаются подконтрольным лицам и образуют выходной поток обслуженных заявок.

В ходе работы имитационной модели производится определение многомерной случайной функции, моделирующей зависимость между входящими потоками заявок и выходящими потоками обслуженных заявок для каждого рассматриваемого элементарного блока и системы в целом.

Структурная схема имитационной модели таможенного подразделения

Комплексная программа «Российская таможня-ХХЬ> - основа оптимизации управления движением товаров на таможне.

Вопросы совершенствования правовых, экономических и организационных основ таможенного дела в Северо-Западном регионе

России обрели свою актуальность с момента образования Северо-Западного таможенного управления, первого в таможенной системе страны.

В 1990 г. фактически получили государственную самостоятельность Литва, Латвия, Эстония. Проводимые ими экономические меры в отношении номинального Советского Союза имели ярко выраженную потребительскую направленность. Таможенный кодекс Союза ССР, в соответствии с которым таможенной территорией считалась вся территория Союза, не позволял применять правовые действия в отношении утечки за рубеж сырьевых ресурсов, цветных и черных металлов, других товаров, имевших важное значение для экономики. Необходимо было срочно принимать новые правовые, экономические и организационные основы деятельности российской таможенной службы, такие, которые соответствовали бы международному положению Российской Федерации.

В связи с этим возросли роль и значение правового регулирования экспортно-импортных операций, неотъемлемой частью которых являются таможенные операции.

Все это нашло свое отражение в Таможенном кодексе Российской Федерации, принятом ы 1993 г. Кодекс и изданные в его развитие нормативные акты на определенный период создали надежный механизм защиты национальных интересов России, закрепили проведение единой таможенной политики с учетом главных экономических и политических приоритетов.

С этим Таможенным кодексом прошли два этапа развития службы, принятых в мировой таможенной практике. Условно это таможня для таможни и таможня для правительства страны, т.е. для эффективного пополнения доходной части федерального бюджета.

Сегодня таможенные органы Северо-Западного пограничного региона России, имеющего выраженную экспортную и транзитную направленность, максимально приблизились к третьему - высшему уровню таможенной деятельности: таможня для клиента, участника внешнеэкономической деятельности с одновременным усилением своих правоохранительных функций.

СЗТУ одним из первых подняло вопрос о необходимости принятия нового Таможенного кодекса, который в полной мере учел бы происшедшие в стране с 1993 г. экономические изменения и придал им современную правовую основу.

С 1999 г. таможенные органы региона работают, обладая официальным статусом первопроходцев. В решении коллегии Таможенного комитета от 2 октября 1998 г. записано: "...проводить мероприятия по оптимизации таможенной службы в Северо-Западном таможенном управлении в первоочередном порядке и после апробации распространять накопленный положительный опыт на другие регионы". Исходя из этого, будут внесены серьезные изменения в стратегию и тактику развития СЗТУ, а также в работу с участниками внешнеэкономической деятельности, направленные на более прозрачные н доверительные отношения с законопослушными

предпринимателями, более жестокую работу с недобросовестными участниками ВЭД.

Смещение таможенного оформления в пограничные зоны позволяет воедино соединить задачи по ускорению товарооборота, повышению плотности таможенного контроля, своевременной и полной собираемости таможенных платежей, прорыву в борьбе с таможенными правонарушениями. Несмотря на тяжелое положение с финансированием таможенной инфраструктуры, все основные вопросы в этой области решены. В регионе обустроены российско-эстонские, российско-латвийская и российско-норвежская таможенные границы. В течение двух ближайших лет будет дообустроена российско-финляндская граница. ГТК России 1 декабря 1998 г. издал приказ № 805, посвященный реализации второй очереди проекта "Российская таможня - XX!", проекта, рожденного в СевероЗападном управлении. Отныне реализация проекта является приоритетным направлением информационно-технической политики Государстпеиного таможенного комитета.

Проект "PT-XXI" - это универсальный ключ к оптимизации инфраструктуры и построения таможенных органов, к оптимизации информационных технологий таможенного оформления и контроля, к оптимизации внутренних финансовых потоков. Практика совместного документального оформления товаров с финскими таможенниками находит свое дальнейшее расширение. Автоматизация данного процесса - одна из составляющих программы "PT-XXI", являющийся комплексным продуктом, конечным результатом которого будет переход к системе предварительного декларирования товаров, в том числе с использованием международных стандартов передачи документов в электронном виде. Сделан прогрессивный шаг в оптимизации денежных средств участников ВЭД и прохождении таможенных платежей. В Санкт-Петербурге создан Расчетный таможенный центр, значительно улучшающий качество и скорость таможенного оформления товаров участников ВЭД, расположенных в зоне деятельности таможен города. Таким образом, на Северо-Западе имеются все предпосылки для пересмотра идеологии таможенного оформления и контроля в сторону смещения в приграничные регионы. Для этого необходимо время, последовательная программа с учетом специфики деятельности каждого таможенного органа, рассчитанная на несколько лет, подкрепленная правовыми, организационными и финансовыми мероприятиями. В 1999 г. начал функционировать институт таможенного брокера. Как известно, чем меньше звеньев в цепочке, по которой проходит товар от момента ввоза до выпуска, тем проще и качественный контроль, меньше возможностей для нарушения таможенных правил. В настоящее время в такой цепочке работают перевозчики, владельцы складов временного хранения и таможенных складов, а также декларанты - те же брокеры. Целесообразно сократить количество таких звеньев практически до одного. Для этого необходимо, и такое предложение уже повторно внесено в Таможенный комитет, создать институт таможенного экспедитора, т.е. организацию,

выполняющую полный объем операций с товарами, а именно их ввоз и доставку, а также хранение на собственных складах временного хранения и таможенных складах с последующим декларированием. Фактически речь идет об объединении в одном лице таможенного перевозчика, владельца склада временного хранения и таможенного склада и таможенного брокера.

Следует подчеркнуть работы по формированию доходной части федерального бюджета, поскольку значение фискальной функции таможенной службы возрастает ежегодно. Наиболее перспективным источником является продолжение работы по таможенному оформлению перемещаемых товаров в пограничных таможнях без направления во внутренние таможни,, в том числе в таможни иных регионов. Потери из-за недоставки товаров, занижение таможенной стоимости, искажение информации о кодах товарной номенклатуры и прочие причины, влекущие уменьшение сумм таможенных платежей, рождаются сразу же при пересечении российской границы.

Серьезнейший вопрос - таможенная стоимость. Ныне действующий механизм контроля таможенной стоимости объективно входит в противоречие с реалиями жизни. Цены, заявляемые участниками ВЭД, более ориентированы на механизм распределения компетенции таможенных органов, а не на конъюнктуру рынка, т.е. хочешь быстрее - оформляй по ценам таможни.

Выпуск по условной оценке замораживает на длительный срок средства предприятий, может привести к остановке производства при том, что возврат платежей достиг практически 50%.

Постановка организаций на спецконтроль, которая иногда вызвана субъективными оценками, влечет сложности в таможенном оформлении. При этом процедура исключения из "черных списков" не прописана. Попытки Управления на своем уровне воспрепятствовать занижению стоимости пока восприняты в центре отрицательно.

Ворьба с занижением таможенной стоимости привела к смещению массива принимаемых решений по данному вопросу от поста к таможне, от таможни в РТУ и для проверки материалов - в ГТК России, что не способствует ускорению товарооборота, таможенного оформления, а также увеличению сумм таможенных платежей.

Не произошло существенного улучшения в формировании базы ценовой информации. Каталогов практически не поступает, требования ГТК России учитывать биржевые цены, конъюнктуру мирового рынка ничем не подкрепляются. Информация по странам-производителям не рассылается. Продвижение в этом направлении могут дать развивающиеся контакты, соглашения и совместные мероприятия СЗТУ России и таможен с Торгово-промышленной палатой, с Латвией, Эстонией, Норвегией, а также с Финляндией - членом Евросоюза.

Не завершено создание нормативной базы, регламентирующей работу по учету и контролю ввоза и вывоза наличной иностранной валюты. Огромный массив недействительных справок-разрешений (на сегодня более

25 тысяч) заставляет отказаться от старой схемы направления бумажных копий в банк для проверки, затрудняет использование этой информации таможенными органами. В методическом плане продолжает оставаться белым пятном проверка бартерных операций, в том числе с использованием заключений бывшего МВС об обоснованности недопоступления или задержки поступления валютной выручки, не налажен механизм обмена информацией между таможнями, осуществляющими оформление в рамках одного контракта.

Еще один путь усиления плотности таможенных сборов совершенствование контроля за классификацией товаров, определением страны их происхождения, включая контроль за предоставлением преференций и льгот.

Не решенным вопросом в области тарифного и экспортного контроля остается контроль за перемещением продукции военного назначения через таможенную границу Российской Федерации, а также товаров, подпадающих под процедуру экспортного контроля.

Правоохранительная деятельность - депо всей таможни. Ее результаты -один из главных источников выполнения контрольных заданий по собираемости таможенных платежей.

Специфика таможни, ее отличие от других "родственных" ведомств состоит в том, что в рамках технологии таможенного дела одновременно осуществляются функции правоохранительного органа, органа дознания, оперативно-розыскного органа. Причем наибольший эффект в осуществлении этих функций может быть достигнут только в их взаимоувязке, в сочетании, единстве задач, на решение которых они направлены.

Основные усилия в настоящее время направлены на выявление и пресечение преступлений в сырьевой отрасли, обороте алкоголя и продуктов питания, незаконном обороте наркотиков. Преодолевается ведомственная обособленность, что положительно влияет на общую результативность работы, ее эффективность при минимизации затрат.

Особое внимание правоохранительных подразделений уделяется организации взаимодействия с правоохранительными и контролирующими органами по пресечению правонарушений, связанных с маркируемыми акцизными товарами, более активному привлечению местных органов госторгинспекции, госалкогольмонополии, налоговых органов.

Человеческий капитал в механизме преобразования таможенной системы.

Последовательная реализация планов и программ укрепления и развития сети таможенных органов, перестройка их работы на основе таможенного законодательства дали свои результаты: создана многофункциональная дееспособная российская таможенная служба, ядром которой служит единая система таможенных органов. В 1991 году в нее входили; 2 региональных таможенных управления, 81 таможня и 101

таможенный пост. Через пять лет s ней уже насчитывалось 17 региональных таможенных управлений, 153 таможни и 507 таможенных постов. Число таможенных работников соответственно возросло: с 8 тысяч до 53 тысяч человек1. К 1999 году в структурах ГТК состояло около 56 тысяч человек.

Рост численности сотрудников таможенных органов (чел.) в периоде 1991 по 1996 гг.2

Исторически короткий путь становления и развития таможенной службы России имеет свои этапы, характеризующие его особенности. В области кадровой работы можно выделить три таких этапа.

Первый этап (1991-1994 гг.) связан с созданием Государственной таможенной службы. Он характеризуется резким ростом численности сотрудников таможенных органов: с 7181 до 43332 человека - более чем в 6 раз (см. диаграмму).

Второй этап (1994-1996 гг.) носит черты стабилизации таможенной службы, а в области кадровой политики устанавливает приоритеты на более целеустремленной работе с персоналом на основе Концепции кадровой политики таможенной службы, принятой в 1994 году, В этот период завершилось формирование таможенной службы за счет роста числа таможенных органов и их штатной численности, заложены необходимые

1 Блинов Н.М Дчюбеико П.В. Введение в таможенное дело. М., 1997. С.38.

2 Сборник нормативных актов по вопросам работы с кадрами в таможенных органах Российской Федерации. Вьш.З. М., 1997. С.8.

предпосылки для дальнейшего совершенствования таможенной системы, накоплен опыт, создан кадровый потенциал.

Третий этап - модернизация работы с кадрами таможенных органов. Он начался с утверждения Правительством России "Федеральной целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 19961997 годы и на период до 2000 года". Этот документ обязал в течение 19961997 гг. завершить формирование нормативно-правовых основ деятельности таможенных органов, а к 2000 году осуществить практическую проверку ее эффективности и привести в соответствие с международными стандартами '.

Во исполнение федеральной целевой программы был принят Федеральный закон "О службе в таможенных органах Российской Федерации". Он устанавливает, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан Российской Федерации, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов государственной службы.

Опыт работы с кадрами в США подтверждает важность совершенствования оценки труда таможенников, объективной оценки руководителей любого ранга таможенных органов России, уровня профессионализма каждого работника, его служебной активности и инициативности, качества труда и достигнутых результатов. Анализ сложившейся американской практики в этой сфере позволяет при известной степени условности выделить пять основных подходов или видов оценки сотрудника и его труда. Это - оценка личности сотрудника; оценка его отношения к труду; оценка непосредственно затраченного труда; оценка результатов труда; комплексная оценка, интегрирующая четыре предыдущих вида оценки. Попытаемся сопоставить указанные подходы и виды оценки с нашими реалиями.

Применение современных научно-обоснованных методов оценки труда сотрудников таможенных органов позволит совершенствовать таможенную систему, активнее использовать потенциал сотрудников, обеспечит достижение большей производительности труда.

Отработанная система ротации кадров позволит быстро и качественно решать все непредвиденные ситуации и кадровые проблемы, появится возможность развивать те направления таможенной деятельности, которые будут более перспективны в связи с внешнеэкономической ситуацией в стране и мире.

Подводя итоги, отметим, что формирование кадрового потенциала таможенной службы является важной государственной задачей. В ее решении в пределах своей компетенции принимают участие все руководители н кадровые органы таможенных структур и их подразделений.

1 См.: Федеральная целевая программа развития таможенной службы Российской Федерации на 1996-1997 годы и на период до 2000 года Ч Сборник иорматиипых актов по вопросам работы с кадрами о таможенных органах Российской Федерации. Вып.З. М., 1997. С.29-30.

В условиях перехода страны к рыночным отношениям формирование кадрового потенциала, отвечающего возрастающим требованиям современности, ставится приоритетным направлением модернизации таможенной службы.

Проблемы развития таможенной системы и повышения ее роли в укреплении экономического потенциала страны.

Форсированный переход экономики страны на рыночные методы хозяйствования положил начало созданию российской таможенной службы как института регулирования внешнеэкономической деятельности, адекватного по своим функциям новым социально-экономическим реалиям.

После распада СССР значительная часть таможенных структур, хорошо оснащенных технически, имеющих высокопрофессиональные кадры, оказалась за пределами России. Вследствие этого протяженность подлежащих контролю границ с бывшими союзными республиками увеличилась до 13,5 тыс. км, в том числе около 1,2 тыс. км - со странами Балтии. В жалком состоянии находилась материально-техническая база таможенных органов. Подавляющее большинство из них ютилось в старых, неприспособленных помещениях. Повсеместно имела место плохая обеспеченность транспортом, средствами связи и автоматизации обработки информации, компьютерной техникой.

В сплетении противоречивых факторов, определяющих реальную экономическую ситуацию в стране, решались задачи по созданию заново российской таможенной службы, ориентированной на рыночную экономику, способную защитить экономические интересы государства. Практически создавалась новая концепция организации, развития и функционирования таможенной службы России. В этой концепции было выдвинуто и обосновано принципиально новое назначение таможенной службы, ее приоритеты, процедура функционирования и задачи, подлежащие решению: во-первых, сформирована новая роль таможенной службы -превращение ее в реально действующий инструмент государственного регулирования внешнеторгового оборота, внешнеэкономической деятельности в целом;

во-вторых, определены новые приоритеты таможенного дела - перенос центра тяжести его деятельности на экономические составляющие; в-третьих, возникла необходимость разработки и применения быстродействующих процедур таможенного оформления и контроля, максимального приближения их к участникам внешнеэкономических связей, местам интенсивной внешнеэкономической деятельности; в-четвертых, поставлены задачи форсированного расширения и укрепления сети таможенных органов, усиления технической оснащенности, обеспечения их кадрами, совершенствования управления на всех уровнях таможенной систем, создания и развития объектов таможенной и так называемой околотаможенной инфраструктуры;

в-пятых, выработаны задачи по обеспечению защиты экономического суверенитета и безопасности России, установлению таможенной границы с бывшими союзными республиками

Важнейшей вехой на пути становления российской таможенной службы, закрепления ее нового функционального назначения явилось принятие в 1993 году Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" и Таможенного кодекса Российской Федерации. Тем самым был создан фундамент таможенного законодательства, обеспечивающий в правовом отношении новый характер таможенного контроля, таможенно-тарифного регулирования внешнеторговой деятельности. Дальнейшее развитие правовые основы получили в Указе Президента России "Об основных принципах осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации" от 6 марта 1995 года, а также в Федеральном законе "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 16 октября 1995 года. Важным событием в создании таможенной службы и определении ее роли в системе государственного управления явилось утверждение в октябре 1994 года Положения о Государственном таможенном комитете Российской Федерации.

В этих документах были четко определены не только права, но и обязанности таможенных органов, включая их правовую, административную и финансовую ответственность. С их принятием совершенствование таможни России пошло по пути развития современных таможенных систем, сложившихся в мировой практике.

Дальнейшая трансформация таможенной системы страны была определена "Федеральной целевой программой развития таможенной службы России на 1996-1997 годы и на период до 2000 года". Ее основная цель подчинена решению двух взаимосвязанных проблем: во-первых, интенсификации развития российской таможенной службы; во-вторых, созданию условий для полномасштабного и эффективного ее функционирования в соответствии с потребностями перехода страны на рыночные отношения и активного включения в мирохозяйственные связи. Иными словами, реализация программы способствует формированию новой модели российской таможни XXI века.

В начале 90-х годов началась трансформация системы регулирования внешнеэкономической деятельности: разрабатывался и утверждался механизм непосредственного регулирования внешнеэкономических связей, определялось взаимодействие инструментов тарифного и нетарифного регулирования. Для этого доминировали административные методы регулирования внешнеэкономической деятельности, включавшие прежде всего квотирование и лицензирование внешнеторговых операций, функционирование института "спецэкспортеров". Вместо административных в качестве приоритетных стали постепенно внедряться экономические методы регулирования. В этот период были заложены основы российской

' См.: Блинов Н.М., Дзюбенко П.В. Введение в таможенное дело. М. 1997. С.32.

системы тарифного и налогового регулирования экспорта и импорта, введены и действие правила валкшш-банковского контроля по экспортным, а затем и по импортным операциям. Государственным таможенным комитетом России была и основном создана нормативная база, конкретизирующая условия прохождения таможенных процедур для российских участников внешнеэкономической деятельности и их иностранных партнеров в таможенных режимах, предусмотренных Таможенным кодексом.

С конца 1995 года таможенной службе отводится ведущая роль в реализации основных направлений регулирования внешнеэкономической деятельности. Для внедрения этого положения было осуществлено, во-первых, усиление контрольных функций государства в сфере внешней торговли в целях ужесточения валютного и н&чогового контроля; во-вторых, совершенствование торгово-нолигических методов защиты национальных производителей от иностранной конкуренции и потребителей - от ввоза некачественной продукции. Непосредственно с обеспечением повышения роли таможенных органов в регулировании внешнеэкономической деятельности и особенно контроля за ее осуществлением связана "Федеральная целевая программа развития таможенной службы России на 1996-! 997 годы и па период до 2000 года".

В этой связи на первый план выдвигается совершенствование механизма таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Акцент сделан на совершенствование основного элемента этого механизма - таможенного тарифа - в целях повышения его роли в прогрессивных изменениях структуры производства и внешней торговли. Определение такого приоритета - важный критерий усиления протекционистской направленности тарифа, его воздействия на обновление производственно-технологической базы промышленности и создание конкурентоспособных производств. В этих целях усилия всех заинтересованных министерств и ведомств должны быть объединены и направлены на разработку концепции формирования российского таможенного тарифа. Ее составной частью должны стать методология формирования и порядок применения тарифа с учетом использования дифференцированных ставок таможенных пошлин через детализацию товарной номенклатуры, в соответствии с общепринятыми мировыми ст андарт ами и нормами Всемирной торговой организации (ВТО).

Повышение эффективности применения таможенного тарифа достигается, прежде всего, обеспечением правильности классификации товаров и обоснованности исчисления таможенных платежей. Кардинальными мерами решения этих задач выступают детальная разработка Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД) и пояснения к ней, а также порядка присоединения Российской Федерации к Международной конвенции о гармонизированной системе описания и кодирования товаров. В международной таможенной практике - это основа таможенных тарифов и статистики, мировой стандарт классификации товаров. На такой основе будет усовершенствована процедура взимания

таможенных платежей путем усиления контроля за определением страны происхождения и таможенной стоимости товаров. Потребуется также создать общероссийскую и региональные системы информационно-программного обеспечения деятельности таможенных органов по вопросам классификации товаров вТН ВЭД, контроля их таможенной стоимости и происхождения.

Будет усилено взаимодействие с Всемирной таможенной организацией, Всемирной торговой организацией (ВТО) и таможенными службами зарубежных стран. В систему намеченных мер включены разработка концепции предоставления преференций в отношении ввоза товаров и подготовка постановления Правительства об особенностях определения происхождения товаров из стран, пользующихся национальной схемой преференций России.

В Программе и выработанном на ее основе плане мероприятий по реализации целей и задач большое внимание уделено повышению роли акцизного налога в механизме таможенного регулирования. В частности, намечена разработка новой системы взимания акцизов, включая переход на специфические и комбинированные ставки акцизного налога. В практику войдет применение единых акцизов на товары, ввозимые на территорию страны и производимые на ее территории. Удельный вес косвенных налогов (акциз, НДС), взимаемых таможенными органами в доход федерального бюджета, многократно увеличится. Совершенствование методологии исчисления и практики взимания таможенных платежей позволят обеспечить их рационализацию и целесообразность. Вместе с тем это свидетельствует о том, что фискальная функция таможенной политики будет превалировать при реализации ближайших и перспективных целей. Она по-прежнему останется одним из .приоритетных направлений деятельности таможенной службы. Реализация этой функции продолжает оставаться важнейшим источников формирования федерального бюджета. Только в 1997 году в федеральную казну было перечислено 75 млрд. рублей (12,5 млрд. долларов) '. В 1998 году перечисления в бюджет составили 84,3 млрд. рублей, в том числе: ввозная налоговая пошлина - 27,5 млрд. рублей, НДС - 32,5 млрд. рублей, акцизы при ввозе - 7,3 млрд. рублей и акцизы при вывозе - 7 млрд. рублей 2. .

В целях увеличения доходной части федерального бюджета за счет таможенных платежей федеральной целевой программой предусмотрен ряд новаций. В частности, новый порядок погашения задолженности по таможенным платежам на основе переуступки прав погашения долгов; достижение договоренности об установлении в государствах - участниках Таможенного союза единых правил взимания таможенных платежей;

См.: Публичный доклад Государственного таможенного комитета Российской Федерации // Таможня России. 1997. С.П.

2 См.: Драганов В.Г. Таможенная политика: "Совмещать несовместимое" II Экономика и жизнь. 1999. №8.

установление фиксированного предела таможенной стоимости для исчисления таможенных платежей по отдельным категориям товаров и др.

Разработка и осуществление названных мер рассматриваются в контексте модернизации российского таможенного дела с учетом перспектив вступления страны во Всемирную торговую организацию (ВТО). В этой связи предстоит постепенно привести механизм регулирования ВЭД в соответствие с требованиями ВТО, сочетая их с мерами, обеспечивающими защиту национальных экономических интересов. Такая цель и соответствующие меры ее реализации отражают объективную заинтересованность России, с одной стороны, в обеспечении реального улучшения доступа на мировые рынки российских товаров, достижении благоприятного торгового режима в отношениях с зарубежными странами и их торгово-экономическими группировками и союзами, с другой - в защите национального рынка и производителя.

Важнейшим направлением реализации таможенной политики, интегрирующим обеспечение свободы, дальнейшей либерализации ВЭД и протекционистской, покровительственной функции по отношению к отечественному производству, становится содействие привлечению иностранных капиталовложений. Решение этой проблемы основывается на развитии и широком использовании специфических таможенных методов, обеспечивающих стабильность и предсказуемость таможенных режимов, быстроту и простоту таможенного оформления. В этом отношении предпочтение получат:

- таможенные режимы переработки, создающие благоприятные условия для международной кооперации производства;

- режимы свободных таможенных зон и свободных складов;

- процедуры освобождения от таможенных пошлин товаров (за исключением подакцизных), ввозимых в Россию в качестве вклада иностранного учредителя в уставный фонд предприятия с иностранными кап итал о в: I ожен ия м и;

- процедуры снижения уровня таможенных пошлин на товары, которые ввозятся иностранными инвесторами. Таким образом, эффективные таможенные методы становятся обязательными составляющими создания благоприятного инвестиционного климата. Но в настоящее время решение этой неотложной для России проблемы органично включает в себя преодоление кризиса взаимных неплатежей между поставщиками и потребителями, нестабильной налоговой практики, неопределенности экономической и политической ситуации в стране.

Одним из основных компонентом защиты экономической безопасности страны в настоящее время и на длительную перспективу является совершенствование валютного контроля. С этой целью определена задача завершения формирования системы валютного контроля в интересах повышения эффективности его влияния на наполнение федерального бюджета. Ее решение включает в себя:

- подготовку правовой базы реализации контрольных функций таможенных органов при осуществлении всех видов внешнеторговой деятельности;

- разработку единых принципов осуществления валютного контроля таможенными службами государств - участников Таможенного союза;

- укрепление взаимодействия таможенных органов с иными компетентными органами по вопросам осуществления валютного контроля, борьбы с "отмыванием грязных денег", экономическими правонарушениями.

Осуществление этих мер призвано поставить заслон утечке капиталов за рубеж, оказать позитивное воздействие на стабилизацию внутреннего валютного рынка, который, как известно, в условиях рыночной экономики выступает связующим механизмом между национальной и мировой экономикой.

Таковы основные направления оптимизации таможенного оформления и контроля. По существу, ни одно из них не может быть осуществлено без создания современных технических средств таможенного контроля и оснащения ими таможенных органов. Именно в этом звене находится "ахиллесова пята" таможенной службы. Недостаточная оснащенность техническими средствами приводит к увеличению времени таможенного оформления и досмотра, снижает качество контроля.

Чтобы преодолеть этот недостаток, необходимо прежде всего обеспечить техническими средствами получение таможенными инспекторами достоверной информации о подлинности документов; соответствии физических и химических параметров перемещаемых товаров тем показателям, которые декларируются; об отсутствии или наличии тайников; скрытых вложений и т.п.

Методология имитационного моделирования в таможенной системе.

Таможня, как основное звено таможенной системы, является классическим объектом управления, где должны использоваться методы оптимизации, логистики, массового обслуживания, системного анализа.

Решением сложнейшей проблемы организации таможенного дела может быть только автоматизация структуры управления. Управляемая система призвана обеспечить целенаправленное функционирование таможенной деятельности по руководству, планированию, организации и управлению информационными и материальными потоками при изменяющихся внутренних и внешних условиях. Таможенная система, как сложная система, обладает особыми свойствами: уникальностью, слабопредсказуемостью, негентропийностыо.

Уникальность таможенной системы заключается в том, что она не имеет полных аналогов своей деятельности, особенно в части организации и проведения таможенного контроля.

Слабопредсказуемость проявляется в том, что морфология, функциональная и информационная деятельность таможенной системы

развивается в интервале (-Ть0) не позволяет точно предсказать ее поведение в интервале (О, Т2).

Негентропийность или целенаправленность таможенной системы определяет ее стремление к выполнению основных задач, к способности устранять последствия внутренних и внешних воздействий, к управлению своей энтропией при случайном и неблагоприятном воздействии среды. Наука за последние годы при исследовании сложных систем предложила новые подходы, объединенные общим названием - системный подход.

Системный подход можно охарактеризовать как общую стратегию использования научной методологии для решения сложных и взаимосвязанных проблем таможенного дела. Таможня является типичной сложной системой, представлющей собой совокупность взаимосвязанных многочисленных подразделений, образующих определенную целостность, единство. Именно это обстоятельство вызывает необходимость системного подхода к исследованию сложных проблем таможенного дела, требует как рассмотрения их в целом, так и тщательного анализа всей внутренней структуры, раскрытие свойств и взаимосвязей составных элементов, связей с внешней средой и взаимодействующими системами. Однако следует учитывать, что общее свойство системы не является простой суммой свойств, а определяется совместным их функционированием в условиях окружающей среды.

Разработка непосредственной методологии применения системного полхода к решению различных теоретических и практических проблем таможенного дела является важной задачей его органов управления.

Изучение любой системы предполагает создание модели системы, позволяющей предсказать ее поведение в определенном диапазоне условий. Таможенная система функционирует в условиях энтропии, поэтому при ее управлении учитываются факторы, многие из которых носят случайный характер.

В этих условиях создание аналитической общей модели, устанавливающей четкие количественные соотношения между различными составляющими таможенного дела, оказывается невозможным. Кроме того, из-за слабой корреляции взаимодействующих таможенных структур существующая организация управления таможней не позволяет оценить последствия принимаемых решений.

Решение отдельных частных задач различными аналитическими методами не объединяет их в единую систему. При решении этих задач параметры математических моделей входят непосредственно в уравнения, которые отражают отдельные виды связи. Это делает каждую задачу уникальной по методам решения и представления информации и позволяет, объединяя их, создавать единую модель с расширяющимися возможностями.

Создание такой модели дело трудоемкое, сложное, требующее достоверной текущей и статистической информации. Однако выигрыш от использования моделирования любых, даже частных проверок результатов и последствий принятых решений, позволяет избежать самых грубых ошибок,

что существенно скажется на развитии таможенного дела.

Учитывая эти обстоятельства, необходимо было разработать специальный инструментарий, позволяющий моделировать при минимальных ограничениях функционирование таможенного органа и его управление. В основу функционирования такого инструментария было положено имитационное моделирование.

Разработка имитационной модели функционирования таможенного органа и его системы управления позволяет строить реализацию конкретной модели последовательным накоплением знаний и данных как по горизонтали (подключая верхние уровни подсистем), так и по вертикали - более подробные модели отдельных подсистем.

Имитационная модель таможни или ее структурных подразделений имеет инвариантное ядро в виде статистической и динамической информационных моделей, отражающих основные подсистемы, их параметры и связи между ними. Настраиваемая на конкретную таможню, она отражает значение параметров, различные функциональные зависимости между параметрами и переменными системами, законы управления, задаваемые библиотеками функций.

В таком случае любые теории (экономические, дифференциальные, математического программирования, балансные и др.) будут представляться библиотечными процедурами, которые пользователь может выбирать по своему усмотрению.

Модель функционирования системы складывается из имитационных моделей, моделей функционирования отдельных объектов, которые сами представляют собой такие сложные иерархические структуры. Общая структура модели функционирования на любом уровне иерархии строится по единому принципу, отражающему закономерности построения систем управления, и содержит уровни объектов, контролирующих органов, блоков принятия решения и обратных связей.

Имитационная модель на основе выбранных критериев оценки эффективности работы таможни должна моделировать оперативную и повседневную функциональную деятельность таможни и ее организационные структуры, реагировать на внешние и внутренние факторы, воздействующие на таможню, предлагать руководству таможни конкретные решения по структурной перестройке подразделений, изменению штатной численности сотрудников, перераспределению техники, оптимизации технологических схем таможенного контроля, проверять последствия от принимаемых решений, прогнозировать функциональное развитие таможни в зависимости от внешнеэкономической деятельности. Чтобы достигать этих целей, имитационная модель таможни должна быть рассмотрена с трех сгорон: морфологической (структурной), функциональной и информационной.

Морфологическое описание (чаще всего этот процесс называется структурным анализом) дает представление о структуре таможенной системы. Под структурой таможенной системы понимается совокупность

подразделений и связей между ними, которые определяются, исходя из распределения функций, задач и целей, поставленных перед таможней. Поэтому одной из главных задач структурного анализа является построение наглядной формальной модели, отображающей существующую систему отношений элементов, как между собой, так и с внешней средой.

Цель структурного анализа состоит в том, чтобы из заданного описания элементов системы и непосредственных связей между ними получить заключение о структурных свойствах таможенной системы в целом и основных ее подсистем. Описание структуры обычно формализуется на основе теории графов, так как принципы ее представления весьма просты.

Функциональное описание модели (функциональный анализ), в отличие от структурного анализа, изучает процессы реального действия таможенной системы, ее функционирование. Информационное описание таможенной системы дает представление об организации. Оно определяет зависимость структурных и функциональных свойств системы от качества и количества внутренней и внешней информации. Информационное описание включает общесистемную часть, состоящую из информационного обеспечения (распределения базы данных, классификатора, локальной базы данных), программно-математического обеспечения, технического обеспечения, экспертной системы.

Модель таможни имеет инвариантное ядро и настраиваемую часть для учета параметров конкретной таможни. Настраиваемая на конкретную таможню, она отражает значение параметров, различные функциональные зависимости между постоянными и переменными параметрами системы, законы управления, задаваемыми библиотеками функций. Естественно, что любые теории будут представляться библиотечными процедурами, которые пользователь может выбирать по своему усмотрению. Кроме того, имитационная модель таможни должна иметь сотовую структуру для непрерывного расширения и поэтапной реализации.

Процесс управления таможней разбивается на три замкнутых контура:

1. Прогнозирование - планирование (перспектива) - стратегический контур.

2. Контур текущего регулирования запланированной деятельности -тактический контур.

3. Контур оперативного реагирования на возникающие отклонения на входе модели - оперативный контур.

Все контуры должны иметь место в имитационной модели таможни.

Математическое исследование имитационной модели на основе выбранных критериев позволяет обнаруживать слабые места в системе управления и, что особенно важно, - в технологической схеме, а затем корректировать работу таможенного органа в заданном направлении.

Вторым компонентом имитационной системы служит экспертная процедура, осуществляемая руководителями или экспертами по разрабатываемой на каждое исследование методике.

Экспертная процедура основана на методе доминантных иерархий, многократно проверенном в таможенной практике при решении конкретных задач '.

Суть метода доминантных иерархий заключается в разбивке по иерархии главной цели на простые составляющие с дальнейшей обработкой экспертами каждой части последовательностью относительных суждений. Эти части выступают в качестве критериев для своего уровня, вычисляются матрицы и определяются приоритеты по решению поставленной задачи.

Инструментарий имитационной системы был впервые использован при создании АРМ "Оптимизация - ОТО и ТК-1" и автоматизированной методики определения штатной численности МАПП "Торфяновка". АРМ "Оптимизация ОТОиТК-1" (отдел таможенного оформления и таможенного контроля) предназначен для построения модели технологического процесса, обработки документо- и товаропотоков, определения оптимальной штатной численности отдела таможенного оформления и контроля, выработки предложений для принятия управленческих решений, оценки их результатов и последствий.

В 1997 году АРМ "Оптимизация ОТОиТК-Г' прошел опытную эксплуатацию на базе таможенного поста "Южный" Санкт-Петербургской таможни и таможенного поста "Турухтанный" Балтийской таможни.

Технология работы ТП "Южный" построена в соответствии с документом "Технология таможенного контроля и оформления товаров с применением программного комплекса "АИСТ-РТ-21 внутренняя таможня", по которому осуществляется автоматизированное таможенное оформление.

Имитировались две технологические цепочки оформления внешнеторговых грузов:

оформление товара "с колес";

оформление товаров при помещении на склад временного хранения (СВХ).

В работе рассмотрены несколько примеров использования созданной нами методологии имитационной системы таможенных органов СЗТУ России;

- метод доминантных иерархий (МДИ) в экспертной процедуре;

- методика расчета очередей на международном автомобильном пункте пропуска;

- оптимизация технологической схемы таможенного оформления и таможенного контроля подакцизных товаров.

В заключительной части работы приведена эффективность функционирования деятельности таможен Северо-Западного региона за 1998-1999 гг.

1 См.: Бякин Г.И. Деловая игра в таможенных органах. СПб, 1997.

Схема технологического процесса таможенного оформления "с колес"

ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

I. Монографин

1. Таможенная система как фактор роста экономического потенциала страны. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2000. - 14,6 п.л.

2. Государственно-правовые аспекты таможенной политики Российской Федерации. - СПб.: Изд-во СПб филиала РТА, 1998. - 12,0 п.л. (авт. 4,0 п.л.).

3. 100 великих битв. - М.: Изд-во «Вече», 1998. - 40,0 пл. (авт. 5,4 п.л.).

4. Таможенный брокер. - СПб.: Изд-во «Нева-Терминал», 1998. - 36,5 п.л. (авт. 8,1 п.л.).

5. Таможенное дело России: сборник документов и материалов. - М.: Изд-во ИПО, 1997.-28,0 п.л. (авт. 5,2 п.л.).

6. Таможенное дело в России: исторический очерк. Документы, материалы. - СПб.: Изд-во «ПиК», 1995. - 27,0 пл. (авт. 5,2 п.л.).

7. Экономическая деятельность таможенный органов. - М.: Изд-во РИО РТА, 1995. -18,13 п.л. (авт. 4,5 п.л.).

II. Словари-справочиикн

8. Таможенное дело: словарь справочник. - СПб.: Изд-во «Логос-СПб.», 1994. - 20,0 п.л. (авт. 1,7 п.л.).

9. Рабочая книга таможенника. Выпуск 1. - СПб.: Изд-во «Логос-СПб.», 1994.-31,0 п.л. (авт. 4,1 п.л.).

10. Рабочая книга таможенника. Выпуск 3. - СПб.: Изд-во «ПиК», 1995. -26,65 п.л. (авт. 5,3 п.л.).

11. Рабочая книга таможенника. Выпуск 4. - СПб.: Изд-во «ПиК», 1997. -12,5 п.л. (авт. 4,2 п.л.).

12. Рабочая книга таможенника. Выпуск 5. - СПб.: Изд-во «ПиК», 1998. -24,25 п.л. (авт. 1,6 п.л.).

13. Не горня России в лицах и датах: словарь-справочник (IX-! 9! 7г.). -СПб.: Изд-во «ПиК», 1995,- 10,8 п.л. (в соавторстве).

14. Выезжающему за границу. Справочник. - М.: Изд-во «Вече», 1997. -3 1,0 п.л. (авт. 3,8 п.л.).

15. Мир русской истории. Энциклопедический справочник. - М.: «Вече», 1997.-38,0 п.л. (авт. 8,1 п.л.).

16. Мир русской культуры. Энциклопедический справочник. - М.: «Вече», 1997. - 39,0 п.л. (авт. 4,5 п.л.).

17. The World of Russian history. Enciclopedical reference book (Russian Documents, Biography and memory). - New York, USA: «The Edwin Mellen Press», 1999. - 38,0 п.л. (авт. 8,7 п.л.).

18. The World of Russian culture. Enciclopedical reference book (Russian Studies in Art, Literature, Theater). Volume 1. - New York, USA: «The Edwin Mellen Press», 1999.-38,0 п.л. (авт. 8,7 п.л.).

III. Учебные пособия

19. Развитие таможенного дела в России. Учебное пособие. - М.: Изд-во РИО РТА, - 1995. - 7,9 п.л. (авт. 1,9 п.л.).

20. Организация и технологии таможенного контроля. Учебное пособие. -М.: Изд-во РИО РТА, - 1995. - 11,39 п.л. (авт. 2,8 п.л.).

21. . Правовое регулирование таможенного дела. Учебное пособие. - М.: Изд-во РИО РТА, - 1995. - 2,76 п.л. (авт. 0,7 п.л.).

22. Правоохранительная деятельность таможенных органов. Учебное пособие. -М.: Изд-во РИО РТА, - 1995. - 15,58 п.л. (авт. 1,1 п.л.).

23. Технические средства в таможенном деле. Учебное пособие. - М.: Изд-во РИО РТА, - 1995. - 10,2 п.л. (авт. 1,5 пл.).

24. Единая автоматизированная информационная система таможенных органов России. Учебное пособие. - М.: Изд-во РИО РТА, - 1995. - 12,09 п.л. (авт. 2,4 п.л.).

25. Основы таможенного дела. Учебное пособие. - М.: Изд-во РИО РТА, -

1995. - 3,71 п.л. (авт. 0,7 п.л.).

26. Единая автоматизированная информационная система таможенных органов России. Элементы практической реализации технологии распределенной обработки информации в условиях использования СУБД «Oracle». - М.: Изд-во РИО РТА, - 1995. - 3,71 п.л. (авт. 0,7 пл.).

27. Перемещение товаров физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации. Учебно-методическое пособие. - СПб.: Изд-во СПб филиала РТА, 1998. - 7,5 п.л. (авт. 2,5 пл.).

28. Разрешительный статус товаров перемещенных через таможенную границу России. Учебное пособие. - СПб.: Изд-во СПбГТУ, 1999. - 22,0 п.л. (авт. 5,7 пл.).

29. Декларирование товаров я транспортных средств. Учебно-методическое пособие. - СПб.: Изд-во СПб филиала РТА, 1999. - 45,5 п.л. (авт. 13,2 пл.).

IV. Статьи в журналах и книгах и опубликованные выступления на конференциях

30. Социальная защита сотрудников таможенных органов // Всероссийский центр уровня жизни. - М.: 1995. - 2,2 п.л.

31. О некоторых проблемах подготовки таможенных кадров в вузовской системе // Журнал: «Ученые записки СПб им. В.Б. Бабкова филиала РТА». -

1996. - №1. - 0,6 пл. (авт. 0,2 п.л).

32. Оптимизация структуры управления таможенных органов - важнейшее средство повышения эффективности функционирования таможенной системы // Журнал: «Ученые записки СПб им. В.Б. Бабкова филиала РТА». -1996. - №2. - 0,4 пл. (в соавторстве).

33. Таможенная политика в структуре Российского федерализма // Журнал: «Ученые записки СПб им. В.Б. Бабкова филиала РТА». - 1996. - №2. - 0,5 п.л. (в соавторстве).

34. Европейский Союз и Содружество Независимых Государств // Журнал: «Ученые записки СПб им. В.Б. Бабкова филиала РТА». - 1998. - №1. - 0,8 п.л. (в соавторстве).

35. Совершенствование правовых, экономических и организационных основ таможенного дела в Северо-Западном таможенном управлении // Журнал: «Ученые записки СПб им. В.Б. Бабкова филиала РТА». - 1999. - №3. -0,3 п.л.

36. Совершенствование правовых, экономических и организационных основ таможенного дела в Северо-Западном таможенном управлении // В кн.: «Роль таможенной службы в условиях переходного периода». - СПб. 1999 -0,8 н.л.

37. Совершенствование технологических процессов таможенного оформления товаров // В кн. «Теория и методология таможенного дела. Сборник научных трудов». - М.: Изд-во РТА, 1999. - 1,1 п.л. (а соавторстве).

И1АМАХОВ ВЛАДИМИР АЛЕКСАНДРОВИЧ АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия ЛР № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 17.11.2000. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 3,25. Бум. л. 1,6. РГП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 100 экз. Зак. 1035.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктора экономических наук, Шамахов, Владимир Александрович

Введение

Глава I. Таможенная система и формирование открытой экономики 14

1. Теоретические предпосылки становления открытой экономики 14

2. Фритредерство и протекционизм - важнейшие факторы, 20-37 определяющие экономическую направленность развития таможенной системы

3. Принципы организации таможенной системы и таможенного 37-61 регулирования в рыночных условиях

Глава II. Институциональные преобразования таможенной системы в 62-118 условиях рыночной трансформации экономики

1. Институциональные преобразования таможенной системы 62-79 '

2. Механизм формирования баланса национальных и региональных 79-98 интересов в процессе создания системы таможенных институтов

3. Образование нового рыночного пространства: поэтапное 99-118 формирование таможенного союза стран СНГ и особенности вхождения России в СТС/ВТО

Глава III. Оптимизация институциональных преобразований и 119-163 эффективность управления таможенным процессом

1. Влияние рыночной среды на оптимальный выбор структуры 119-125 управления таможенной системы

2. Комплексная программа "Российская таможня-XXI" - основа 125-137 оптимизации управления движением товаров на таможне

3. Человеческий капитал в механизме преобразования таможенной 137-148 системы

4. Методы оценки функционирования человеческого капитала в 148-163 условиях таможенной системы

Глава IV. Современные проблемы развития таможенной системы и 164-263 повышение ее роли в укреплении экономического потенциала страны

1. Создание новой концепции организации, развития и функциони- 164-182 рования таможенной службы России в переходный период

Современные научные средства и методы обоснования перспектив 182-204 развития таможенных институтов

3. Методологии имитационного моделирования в таможенной 205-263 системе

3.1. Первый пример: метод доминантных иерархий (МДИ) в экспертной 205-209 процедуре

3.2. Второй пример: методика расчета очередей на международном 209-216 автомобильном пункте пропуска

3.3. Третий пример: оптимизация технологической схемы таможенного 216-221 оформления и таможенного контроля подакцизных товаров

3.4. Четвертый пример: имитационная модель технологической схемы 221-240 таможенного оформления и контроля пассажиров в международном аэропорту и ее оптимизация

4. Эффективность функционирования таможенных институтов 240-263 Заключение 264-285 Список используемой литературы. 286

Диссертация: введение по экономике, на тему "Таможенная система как фактор роста экономического потенциала страны"

Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям в России с самого начала ознаменовал резкое повышение значения таможенной службы как мощного регулятора хозяйственной и торговой деятельности государства, ее роли в формировании федерального бюджета, защите безопасности и экономических интересов России. Таможенная служба практически начала работать в 1991 году в условиях, когда подавляющая часть таможен с наиболее развитой инфраструктурой оказалась за пределами страны. Россия, оказавшись на страже границ протяженностью более 14 тысяч километров^ насчитывала чуть более тысячи сотрудников таможенных органов.

В рыночных условиях таможенное дело России претерпело значительные изменения: появились новые понятия - таможенная система и институты таможенной системы; свободные экономические и таможенные зоны; стала стремительно развиваться околотаможенная деятельность; возникла совокупность таможенных режимов; более сложной и разветвленной стала система управления.

Серьезное воздействие на таможенные органы оказали проблемы, связанные с интегрированием России в мировую экономику, вступление во всемирную торговую организацию, что потребовало существенной корректировки внешнеэкономической деятельности в стране, а тем самым и определенных изменений в таможенной политике. Это обусловило, в свою очередь, необходимость совершенствования законодательно-правовой базы, принципов и мер таможенной системы.

Политика обеспечения безопасности человека и окружающей природы все активнее ставила в повестку дня вопрос о необходимости создания системы управления риском в обществе, конечным итогом которой является выработка средств, объектов хозяйства, окружающей среды от возрастающего неблагоприятного воздействия дестабилизирующих и поражающих факторов повышенной опасности. В решении этой стратегической задачи таможенная служба играет все возрастающую роль, т.к. обнаружение опасных для жизни и здоровья человека и окружающей природы грузов является частью работы, выполняемой таможней.

Политика регулирования торговых отношений, решение многообразных вопросов, вытекающих из этого, непосредственно связаны с целями и задачами, стоящими перед государственным органом, регулирующим эти отношения.

Повышение государственной значимости таможенной службы, бурный процесс ее становления в прошедшие годы потребовал, соответственно, и более углубленного научного изучения многообразных аспектов таможенного дела, сравнения с международными стандартами.

С формированием новых экономических отношений одной из коренных задач стало скорейшее цивилизованное вхождение России в мировую экономику. Это привело к повышению интереса исследователей к таможенной политике, представляющей собой целенаправленную деятельность государства по применению таможенных пошлин, таможенных налогов и сборов, осуществлению таможенных процедур.

Все это послужило основой для выбора и осуществления исследования, посвященного анализу многообразных сторон деятельности одного из самых крупных в России таможенных управления Северо-Западного региона.

Степень разработанности проблемы. Переход к рыночным отношениям является весьма сложным процессом, затрагивающим все стороны общественной жизни. Реформирование постсоциалистических экономик не имел аналогов в мировой практике. Для экономической теории преобразование российской хозяйственной системы, связанной с внедрением рыночных отношений, представляет собой несомненный интерес. Их реализация требует систематического обобщения и научного осмысления. Российские специалисты ведут кропотливую работу по изучению происходящих в нашей экономике процессов. В этом отношении не являются исключением преобразования таможенной системы.

Существенный вклад в теорию развития таможенного дела внесла Российская таможенная академия, ее Санкт-Петербургский филиал, издавший за короткий срок ряд интереснейших работ: Основы таможенного дела. В 7-ми выпусках. М., 1995; Теория, методология и практика таможенного дела. Сборник научных трудов. Часть 1-я и 2-я. М., 1996; Кисловский Ю.Г. История таможни государства российского. М., 1995; Блинов Н.М. Таможенная политика России Х-ХХ вв. Краткий научно-популярный очерк. М., 1997; Аграшенков А.В. Психология в таможенном деле. СПб., 1995; Бякин Г.И., Мячин А.Н. системный подход - ключ к эффективному управлению таможенным делом. // Таможенный вестник. 1994. № 10; Кругликов В.Ф., Бондарь J1.A., Бякин Г.И., Качалов В.А. Таможенная стоимость товаров. СПб., 1996; Дворянский A.M., Травин А.В. производство дознания таможенными органами РФ. СПб., 1995; Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала РТА. Вып.1-10; Ершов А.Д. Основы управления и организации в таможенном деле. СПб., 1999; Шумилов М.М. История торговли и таможенного дела в России IX-XVII вв. СПб., 1999; Аграшенков А.В., Новиков А.Ю., Шамахов В.А. Государственно-правовые аспекты таможенной политики Российской Федерации. СПб., 1998; Исследования проблем таможенного дела. Вып.1-5. М., РТА, 1998; Чернышев В.В. внешнеэкономическая политика России в переходный период. М., РТА, 1998; Таможенная энциклопедия. М., 1999. Т. 1, 2 и др.

Вместе с тем, таможенная система продолжает оставаться малоизученной прежде всего с точки зрения характера взаимосвязи федеративных и таможенных отношений субъектов федеративного государства между собой и с федеральным центром. В экономической литературе широко представлены работы по совершенствованию правовых, экономических и организационных основ таможенного дела и в то же время крайне мало работ, связанных с изучением таможенной системы как фактора роста экономического потенциала страны. В этой связи крайне недостаточно работ, посвященных изучению таких базисных положений таможенной системы, как фискальная политика, протекционизм и фритридерство.

Формирование рыночных отношений в нашей стране придает таможенной системе новое экономическое содержание. Исследование таможенной системы во взаимосвязи с ростом экономического потенциала страны, развитием ее производственного потенциала может внести определенный вклад в развитие теории переходной экономики и в разработку эффективного функционирования таможенной системы.

Объект исследования является таможенная система, ее институциональные преобразования в переходный период, проблемы формирования структуры управления и методы развития таможенных органов в составе российского федерализма.

Предметом исследования являются организационно-экономические и правовые основы таможенной деятельности, система управления таможенных органов, направленная на создание ее оптимальной структуры, повышение эффективности функционирования таможенных органов и укрепление экономического потенциала страны.

Цели и задачи исследования. Основное внимание в процессе исследования сосредоточено на институциональных преобразованиях таможенных органов, выборе оптимальной структуры управления и создании на этой основе новой концепции организации, развития и функционирования таможенной службы России в переходный период.

В теоретическом аспекте реализация указанной цели предполагает исследование таких базисных положений становления таможенной системы, как фискальная политика, протекционизм, фритредерство; выявление принципов организации и функционирования таможенной системы в условиях российского федерализма; изучение особенностей развития таможенной системы в рыночных условиях; формирование механизма учета интересов субъектов федерации в сфере таможенного регулирования. В практическом аспекте важно оценить объективные тенденции развития таможенной системы и определить направленность перспектив совершенствования функционирования таможенных органов, результативность которых рассматривается в качестве фактора роста экономического потенциала страны.

Поставленные цели предопределили круг основных задач, которые необходимо было решить в ходе исследования. К их числу относятся:

- рассмотрение функциональной деятельности таможенной системы в условиях российского федерализма как фактора роста экономического потенциала страны;

- оценка фискального, протекционистского и фритредерского направлений внешнеэкономической деятельности и их использование в процессе построения таможенной системы на разных этапах развития экономики России;

- исследование и выбор принципов организации и функционирования таможенной системы в условиях российского федерализма, формируемых на основе правовой базы и экономических отношений;

- раскрытие механизма учета интересов субъектов федерации в сфере таможенного регулирования;

- обоснование основных направлений реализации проекта "Российская таможня - XXI" как организационно-правовой и экономической основы формирования новой модели таможенного управления движением товаров, рассматриваемых в качестве приоритетных;

- выявление противоречий, возникших при переходе на рыночные методы хозяйствования и создание в результате этого новой концепции организации, развития и функционирования таможенной службы как формы разрешения этих противоречий в виде обоснования принципиально нового назначения таможни, определения ее приоритетов и процедур функционирования;

- разработка современных научных подходов в развитии таможенных органов с использованием методов оптимизации, логистики, массового обслуживания, системного анализа;

- создание универсального инструментария имитационного моделирования и осуществлено применение методологии имитационной системы в таможенных органах СЗТУ России.

Методологическая база исследования. В процессе исследования были изучены документы, связанные с историей становления таможенной системы, начиная с петровских времен; информационные источники, посвященные организации и функционированию таможенных органов, включая Конституцию Российской Федерации, Таможенный кодекс РФ, а также законы РФ и Верховного Совета Российской Федерации; информационные источники, посвященные таможенным органам и развитию переходной экономики; теоретические и методические разработки, законодательные и нормативные материалы, статистические данные. Особое внимание было уделено публикациям, посвященным исследованию процессов формирования и функционирования таможенных органов в рыночных условиях, процессов трансформирования управляющих структур на разных уровнях, критическому анализу неоклассических и кейнсианских направлений экономической теории, а также концепциям институционализма и информационного общества.

В работе широко использовались историко-логический и функционально-структурный подходы при изучении экономических процессов, анализ и синтез. Применение различных методов теоретического анализа, обусловленного спецификой изучаемых явлений и процессов, логикой развития таможенных органов и проведение на этой основе статистических группировок, моделирования, построения аналитических таблиц и графиков.

Научная новизна исследования заключается в решении теоретических и методологических проблем формирования и функционирования таможенной системы в условиях российского федерализма как фактора роста экономического потенциала страны. К основным результатам, определяющим новизну исследования, относятся следующие положения:

- разработаны методологические основы новой концепции организации, развития и функционирования таможенной системы России в переходный период. Создание концепции явилось формой разрешения противоречий между командно-административными и рыночными методами хозяйствования. Базовым положением концепции явилось превращение таможенной системы как формы пограничного контроля в институт регулирования внешнеэкономической деятельности страны;

- в рамках концепции разработана аналитико-оптимизационная модель, позволяющая перенести центр тяжести с волевого принципа принятия решений на критериальный выбор, который достигается путем вариантного отбора и получения оптимального варианта, соответствующего данному критерию;

- учитывая, что таможенное дело относится к числу сложных систем, для которых создание аналитических моделей с четкими количественными соотношениями является невозможным, в работе предложена методология применения имитационного моделирования, включающая оперативную и повседневную функциональную деятельность таможни и ее организационные структуры. Имитационная модель таможни реализуется на основе морфологического (структурного), функционального и информационного описания таможенной системы. Для непрерывного расширения и поэтапной реализации заданных параметров имитационной модели процесс управления таможней разбивается на три замкнутых контура: прогнозирование -стратегический контур; текущее регулирование запланированной деятельности - тактический контур; оперативное реагирование на возникающие отклонения на входе модели - оперативный контур; исследованы фискальное, протекционистское и фритридерское направления внешнеэкономической деятельности с петровских времен и определены параметры оценки этих направлений на разных этапах развития экономики России. Установлено, что в периоды тяжелого финансового и экономического положения преобладает фискальная направленность таможенной политики (петровский период); в периоды развития свободной торговли - ведущим становилось фритридерство (царствование Екатерины II); в случаях защиты национальной промышленности (царствование Александра III) - на первый план выдвигается протекционизм. Современный период отличается более сложной системой функционирования таможенных органов: с одной стороны, преобладает фискальная политика, с другой - таможенная система строится с учетом обеспечения национальной безопасности, которая включает такие блоки, как политическая, экономическая, военная, экологическая, информационная безопасность и безопасность культурного развития нации;

- вскрыты особенности развития таможенной системы в рыночных условиях и сформулированы основные направления ее построения. Так, прямая зависимость развития таможенной системы от проводимой политики государства определила положение таможенной системы как составной части внутренней и внешней политики России; повышение роли фискальной функции потребовало от таможенных органов совершенствования процедур взимания таможенных платежей и усиления контроля за их поступлением в федеральный бюджет; расширение криминализации в переходный период вызвало необходимость укрепления правоохранительных функций таможенных органов; развитие компьютерной техники в стране позволило таможне создать Единую автоматизированную информационную систему (ЕАИС) ГТК России;

- обосновано положение о смещении таможенного оформления в пограничные зоны, что позволит соединить воедино задачи по ускорению товарооборота, повышению плотности таможенного контроля, своевременной и полной собираемости таможенных платежей, прорыву в борьбе с таможенными правонарушениями. Для реализации этого положения все основные вопросы, связанные с подготовкой таможенной инфраструктуры, уже решены. В регионе обустроены российско-эстонские, российско-латвийская и российско-норвежская таможенные границы; совершенствуется сеть складов временного хранения и таможенных складов, в том числе складов для хранения больших партий крупногабаритных товаров (лес и лесоматериалы); завершается формирование системы прохождения таможенных платежей, которая повысит плотность таможенного оформления и контроля; в сфере экспортно-импортных операций осуществлен переход к работе с конкретными товарами так называемой группы риска и т.д.:

- разработана рациональная система деятельности таможенных служб; постоянно совершенствуются и внедряются новые формы и методы решения таможенных проблем; растет эффективность функционирования таможенных органов. Это позволило получить СЗТУ России официальный статус "первопроходцев", подтвержденный Государственным таможенным комитетом. ГТК обязал СЗТУ в первоочередном порядке проводить мероприятия по оптимизации таможенной службы и после апробации распространять положительный опыт на другие регионы;

- обосновано положение о необходимости перехода к высшему уровню таможенной деятельности: таможня для клиента, для участника ВЭД; последовательное развитие более прозрачных и доверительных отношений с законопослушными предпринимателями и более жестких отношений с недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности;

- созданы организационно-правовые и экономические основы формирования новой модели эффективного функционирования таможенной службы, изложенные в проекте "Российская таможня-XXI", который разработан Северо-Западным таможенным управлением. Он является универсальным ключом обеспечения оптимизации инфраструктуры и построения таможенных органов; выбора новых информационных технологий таможенного оформления и контроля; построения внутренних финансовых потоков. "PT-XXI" стал приоритетным направлением информационно-технической политики Государственного таможенного комитета;

- в целях повышения эффективности правоохранительной деятельности таможенных органов и собираемости таможенных платежей предложено акцент в оценке правоохранительной работы таможни сместить от использования количественных параметров (количество дел о нарушении таможенных правил, взыскании штрафов) к применению качественных показателей в виде результатов оперативно-розыскной деятельности и пресечения уголовных преступлений;

- осуществлена апробация предложенной методологии применения имитационного моделирования. В частности, решен пример практического использования метода доминантных иерархий в экспертной процедуре; составлена и реализована методика расчета очередей на международном автомобильном пункте пропуска с применением универсального метода статистического моделирования; проведено определение направлений и средств оптимизации технологической схемы таможенного оформления и таможенного контроля подакцизных товаров.

Практическая значимость работы заключается в авторских выводах и соответствующих предложениях, в разработке рекомендаций как для федеральных органов управления, так и для непосредственной деятельности региональных управлений, таможен и таможенных постов.

Апробация результатов исследования. Выводы, полученные в ходе диссертационного исследования неоднократно использовались автором в выступлениях на заседании коллегий Государственного таможенного комитета Российской Федерации, применялись в работе с коллегами из различных стран. Многие положения диссертации нашли отражение в выступлениях соискателя на многих международных и российских научно-практических конференциях, посвященных различным аспектам стратегии экономического развития России в новых условиях хозяйствования.

При непосредственном участии автора Северо-Западным таможенным управлением разработана организационно-правовая и экономическая основа формирования новой модели таможенного управления "Российская таможня-XXI". Этот программный документ Государственный таможенный комитет своим приказом № 805 от 1 декабря 1998 года одобрил и предложил внедрить его в Северо-Западном таможенном управлении.

Автором опубликован ряд учебных пособий, которыми активно пользуются студенты и слушатели учебных заведений Государственного таможенного комитета Российской Федерации. Важнейшими из них являются: Основы таможенного дела. Учебное пособие. Выпуски I, II, III, IV. М., 1995 г. Авторский коллектив: А.С.Круглов, Н.М.Блинов, В.Ф.Кругликов, В.А.Шамахов; Государственно-правовые аспекты таможенной политики Российской Федерации. Учебное пособие. Санкт-Петербург, 1998. Объем 12,0 печ.л. Авторы: А.В.Аграшенков, А.Б.Новиков, В.А.Шамахов.

По результатам исследования автором опубликовано свыше 30 работ. Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы.

Диссертация: заключение по теме "Экономическая теория", Шамахов, Владимир Александрович

Выводы:

В результате выполнения НИР "Оптимизация" создан универсальный инструментарий имитационного моделирования для модернизации организационно-штатной структуры таможенных органов и повышения эффективности их работы.

3. Методологии имитационного моделирования в таможенной системе

Представляем для рассмотрения несколько примеров использования разработанной нами методологии имитационной системы в таможенных органах СЗТУ России.

3.1. Первый пример: метод доминантных иерархий (МДИ) в экспертной процедуре

Рассмотрим пример практического использования метода доминантных иерархий в вопросе выбора кандидата на должность начальника таможенного поста. Пример составлен автором на основе субъективного опыта и не является категоричным.

Условия.

Руководству таможни, отделу кадров необходимо выбрать кандидата на должность начальника таможенного поста по таможенному оформлению и таможенному контролю. Кандидатура на должность выбирается из трех претендентов.

Решение.

Согласно методологии МДИ на первом этапе устанавливается главная цель задачи - выбор одного из трех кандидатов на должность начальника таможенного поста.

Первый шаг тренинга состоит в декомпозиции и представлении задачи в доминантной иерархической форме. На первом уровне находится главная цель - выбор начальника поста.

На втором этапе устанавливаются критерии, которым должен удовлетворять начальник поста. Эти критерии определяются в ходе обсуждения руководством таможни и отделом кадров.

Руководство таможни представило следующие восемь критериев:

1. Профессионализм.

2. Организаторские способности.

3. Инициатива.

4. Чувство нового.

5. Самосовершенствование и самообразование.

6. Знание таможенного поста, его сотрудников, местных условий.

7. Нравственность.

8. Отсутствие вредных привычек.

На третьем уровне находятся три кандидата на должность начальника поста, которые должны быть оценены по отношению к критериям второго уровня.

Первый кандидат - ведущий инспектор, имеет высшее техническое образование, проходил службу в Вооруженных Силах России в должности командира отдельного подразделения, в службе добивался всего сам, уволен при формировании части, в таможенных органах два года, дал три предложения по улучшению работы таможенного поста, высокомерен, пунктуален в работе, не курит, спиртные напитки употребляет умеренно.

Второй кандидат - заместитель начальника поста, имеет гуманитарное образование, ранее работал в школе и комсомоле, в таможенных органах четыре года, контактен, курит, употребляет часто спиртные напитки в пределах нормы.

Третий кандидат - начальник юридического отдела таможни, имеет юридическое образование, ранее учился в аспирантуре по уголовному праву, со второго курса перешел работать в таможенные органы, в которых находится три года, пунктуален в работе, самолюбив, курит, спиртные напитки употребляет умеренно.

Имеем все необходимые условия для решения задачи, произведем декомпозицию этой задачи в доминантную иерархию (рис.5).

1-й уровень

2-й уровень X л S ц пз X о S о о

0) •©< о а с

Начальник поста ж s £«

О О X о о и о с о ф S о а о его m

S X л и а о

ПЗ я S ев s я

S X я о и о я о X о я Ео я >1 ег в) S X пз я о я ь о

X ш a а ш я о о о s Iff о го ь о о к ш X

X в X

СП Л ь о 0

X X

01 я е-о я в а се X ш

3 я S а в X

3 X

4 ф а я си X я ь о ь >1 о ь о

3-й уровень

Кандидат 1

Кандидат 2

Кандидат 3

Рис.5. Декомпозиция задачи выбора начальника поста в доминантной иерархии.

Такая форма нисходящей декомпозиции может быть легко использована для задач широкого класса. Несложная модификация с включением петель обратной связи охватит еще более широкий класс задач.

Используем матричный метод. Вес элементов матрицы неизвестен, поэтому попарное сравнение будем производить с использованием субъективных суждений, численно оцениваемых по шкале относительной важности.

Шкала относительной важности