Теория и практика управления общественными расходами: мировой опыт и Вьетнам тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Теория и практика управления общественными расходами: мировой опыт и Вьетнам"

На правах рукописи

ДО ХЫОНГ ЛАН (СРВ)

Теория и практика управления общественными расходами: мировой опыт

и Вьетнам

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре экономической теории и предпринимательства Российской Академии Наук

Ш

Научный руководитель

кандидат экономических наук, доцент Тригубенко Марина Евгеньевна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Дегтярь Людмила Серафимовна

доктор экономических наук, профессор Анисимов Александр Николаевич

Ведущая организация - Экономический факультет МГУ

Защита состоится «_>> «__ » 2006 г. в

, ( 1

_часов на Заседании Диссертационного совета К

002.010.01 при Институте экономики РАН по адресу: 117418, Москва, Ново-Черемушкинская, 46.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института Автореферат разослан «_»_2006 г.

Ученый секретаря Диссертационного Совета кандидат экономических наук Петухова С. П.

Ш7-

Общая характеристика работы

Актуальность. Проблема повышения эффективности использования общественных финансов стала особенно актуальной в связи с усилением роли человеческого капитала в экономическом развитии в разных общественных формациях. Она стала актуальной в условиях ускорения научно-технического прогресса, когда накопление интеллектуального капитала является главным условием нового технологического переворота, вызванного бурным развитием и распространением высоких технологий и всемирной паутины Интернет. Вместе с тем, особенно в эпоху глобализации становится ясно, что решить все вышеназванные проблемы на международном уровне нереально. Кроме того, ускорение экономического роста и научно-технического прогресса не сопровождается адекватным удовлетворением человеческих потребностей, а общественные блага без умелого планирования и контроля используются не производительно. Кроме того, наукой доказано, что государство не может быть единственным собственником общественного богатства и регулятором распределения благ, в этом процессе участвуют многие структуры, в том числе частные, частнокапиталистические на национальном уровне и в форме благотво-рительства международных неправительственных организаций. Поэтому постепенно выстраивалось учение об управлении общественными финансами и о методах распределения общественных благ.

Вьетнам, как развивающаяся страна, подошел к решению задачи управления общественными финансами позже других стран региона в силу особенностей исторического, политического и общественного развития. Вместе с тем он с самого начала нового курса на обновление общественной системы придерживался стратегии социально-экономического развития в целях одновременного осуществления экономической модернизации и роста жизненного и культурного уровня народа. Государственные общественные ресурсы из госбюджета дополня-

лись огромной международной помощью, в значительной степени использованной на реализацию шести социальных программ.

Однако и во Вьетнаме при распределении общественных благ долгое время не применялись современные методы бюджетирования, ориентированного на конечные результаты, а сам финансовый план, рассчитанный на 1 год, зачастую не стыко-вывался с планом социально-экономичебского развития на 5 и более лет.

Поэтому перед вьетнамской наукой стала задача обобщить современные методы планирования и расходования общественных ресурсов и сформулировать собственную концепцию управления общественными финансами и расходования общественных ресурсов.

Данное обстоятельство доказывает актуальность темы диссертации.

Предметом исследования стала теория общественных финансов и общественных расходов, международный опыт управления и реформирования общественных финансов, исследование реформы бюджетной политики Вьетнама, проводимой в целях повышения эффективности общественных финансов и более справедливого расходования общественных благ.

В соответствии с обозначенным предметом, целью данной работы стал многоплановый, комплексный анализ следующих проблем:

- теоретический аспект управления общественными финансами;

мировой опыт управления общественными расходами и бюджетной реформы;

становление и развитие системы государственного управления публичными финансами и общественными расходами во Вьетнаме.

Степень разработанности темы. Теоретическая и методологическая основа исследования. Наука об управлении общественными расходами сравнительно молода, хотя её основы сформулированы представителями крупнейших западных школ

в XIX - XX веках. Наиболее полную характеристику общественных финансов и общественных расходов, их назначения мы находим в работах научных корифеев А.Смита, Дж.С.Милля,

A.ГТигу, А.Нитти, Уго Мазолла, Кнута Викселя, Дж.Гелбрейта, П.Самуэльсона, Дж.Стиглица, Ричарда Мусгрейва.

Из российских ученых, непосредственно или косвенно занимавшихся теорией публичных финансов и общественных расходов, можно назвать академика В.Макарова, профессора

B.Климанова, из вьетнамских ученых Нгуен Нгок Хунг, Ши Динь Тхань, Буй Тхи Май Хоай. Западными, российскими и вьетнамскими учеными доказан и проверен практикой тот факт, что сфера общественных финансов и общественных благ чрезвычайно широка и подвижна, её законы отражают изменяющиеся разнообразные общественные потребности. Сложность разработки теории общественных финансов состоит в том, что нет единого определения, что такое публичные финансы, поскольку на них базируется вся экономика, почти нет подготовленных кадров по общественным финансам, а, по высказываниям академика В.Макарова, наука об общественных финансах в России практически находится на нуле, поскольку «она не образована в области публичных финансов».

На Западе наукой об общественных финансах фундаментально занимался нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц и нобелевский лауреат Джеймс Тобин. Причина, почему в России и других странах, кроме США, нет корифеев, типа нобелевских лауреатов по публичным финансам, состоит в том, что это действительно очень тонкая область, которая требует длительного выращивания ученых. Вопрос об общественных финансах в какой-то мере политический и должен решаться на государственном уровне, например, на правительственном уровне разработаны модели публичных финансов в США, Германии, Франции, Таиланде, Уганде, т.е. там, где темой публичных финансов серьезно занялось правительство, создав льготные условия для налоговой системы, стимулируя тем самым рост общественных расходов.

В исследовании проблемы общественных финансов есть еще одна трудность, связанная с тем, как их понимать. Многие ученые и практики понимают их как финансы общественных и благотворительных организаций. По определению российского ученого В.Климанова (директора Института реформирования общественных финансов), общественные финансы это - финансы общественного сектора, или даже финансы государственного сектора. Общественные финансы в России - это совокупность государственных и муниципальных финансов в их широком понимании, поскольку во-первых, термин «государственные» не покрывает всей полноты бюджетных средств, поскольку органы местного самоуправления формально не входят в систему органов государственной власти. Общественные финансы не ограничиваются только бюджетами разных уровней: это также и финансы различного рода государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий. Сфера научных разработок теории общественных финансов охватывает всю бюджетную вертикаль, начиная от государственного бюджета и заканчивая местными бюджетами (муниципальных образований).

На муниципальном уровне формируются два уровня бюджетной системы, существующих на уровне органов местного самоуправления. Кроме того, могут рассматриваться межрегиональные и прочие общественные проекты и программы.

Научная новизна. Научные результаты полученные лично диссертантом. Новизна научного подхода диссертанта в исследуемую проблему состоит в том, что им выявлены общие закономерности государственного управления общественными финансами на основе сравнительного анализа развитых, развивающихся стран и России и особенности, присущие странам с переходной экономикой.

Обобщение практического опыта государственного управления общественными финансами, реформы бюджетирования с применением новых методов МТЕБ и БОР (т.е. программно-целевого планирования бюджетных расходов с расширением временного горизонта от одного до трех или пяти

лет и применения бюджетирования, ориентированного на оценку конечного результата расходования общественных благ) дало возможность диссертанту дать ряд конкретных рекомендаций по улучшению бюджетной политики Вьетнама, направленной на разумное использование государственных ресурсов, ресурсов общественных организаций, частных структур и международной экономической помощи (ОДА).

Диссертантом доказана необходимость углубления реформы управления общественными финансами и показаны результаты осуществления в 1998-2003 гг. шести целевых социальных программ. Доказано, что их эффективность можно было бы повысить с использованием новых методов управления и планирования общественных расходов (МТЕР и БОР).

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что обстоятельно разобранные автором теория и опыт управления общественными расходами, его выводы и обобщения вносят определенный вклад в развитие общей теории публичных расходов. Практическая значимость работы определяется её теоретической новизной, теми выводами и рекомендациями, которые могут быть использованы финансовыми органами Вьетнама в работе по применению новых методов управления и планирования общественных расходов.

Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в двух опубликованных статьях, общим объемом 2 п.л., в выступлении на научном симпозиуме, организованном в 2005 г. вьетнамской научно-технической ассоциации и в Центре азиатских исследований Института экономики РАН. Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научной деятельности Института на 20052006 годы.

Структура работы. Диссертация включает введение, три главы, заключение, библиографию, приложение. В ней 141 стр. машинописного текста, 6 таблиц, 1 графиков, библиография включает 78 первоисточников на вьетнамском, русском, английском языках.

Основное содержание работы

Первая глава посвящена теории управления и финансирования публичного сектора народного хозяйства, в т.ч. сравнительному анализу учений о месте и роли публичного сектора в социально - экономическом развитии государства. Наукой доказано, что государство как основной институт политической системы общества осуществляет регулирование жизнедеятельностью людей и призвано координировать связи между индивидуумами, социальными, профессиональными, этническими и конфессиональными группами населения, а также обеспечивать целостность, жизнеспособность и безопасность общества. Одновременно государство выступает выразителем и гарантом осуществления национально-государственных интересов во внешних отношениях.

Государство создает систему структур и органов власти, правовых норм, регулирующих отношения людей, обеспечивает функционирование структур, их связи с обществом.

Идея, что расходы государственных учреждений отражают общественные интересы и обеспечивают общее благосостояние, является одной из самых старых и наиболее важных в теории государственного управления. Формированию такого простого и в то же время фундаментального вывода предшествовали исследования экономистов нескольких поколений.

Первые сведения о назначении общественных расходов содержатся в трактатах ученых по государственному управлению эпохи меркантелизма. Обсуждались, в частности, вопросы о причинах благосостояния государств, функциях государственного управления и мероприятиях по увеличению благосостояния и обеспечению безопасности нации. В соответствии с представлениями того времени вся деятельность государства определялась нравственными целями человека.

В противоположность меркантелистам основатель классической школы в политэкономии А. Смит считал, что государство должно как можно меньше вмешиваться в деятель-

ность частных лиц, поскольку оно не в состоянии изменить общественные законы, на которых основана эта деятельность. Вместе с этим, А. Смит не отрицал, что существуют такие блага, как частные вложения в производство, которые не способны окупаться, и поэтому риски по производству должно брать на себя государство. Он выделил три вида государственных вмешательства: расходы на общественные работы, расходы на поддержание военной безопасности и расходы на обеспечение и поддержание правовой системы. Таким образом, государство должно делать то, что индивидуум либо не в состоянии выполнить самостоятельно, либо делает это неэффективно.

Представитель французской школы Жан Шарль Леонар Симонд де Сисмонди, наоборот полагал, что критерием экономического прогресса и целью экономической политики государства надо считать не материальное богатство как таковое, а общественное благосостояние; государство должно отказаться от невмешательства в экономическое развитие и активно проводить политику защиты общественных ценностей, поскольку механизм частных интересов и стихийного рыночного регулирования не обеспечивает общественного благосостояния.

По мнению последнего из представителей классической школы политэкономии Дж. С. Милля, правительство должно брать на себя все то, выполнение чего желательно для общих интересов человечества и грядущих поколений или для текущих интересов членов общества.

Проблема анализа общественного благосостояния была в центре внимания работ видного представителя неоклассического направления английской политической экономии А. Пигу. Его научная позиция состояла в том, что рынок, с действием которого связана экономическая эффективность и максимальное благосостояние его агентов, охватывает лишь хозяйственные блага, тогда как благосостояние людей зависит и от природных свободных благ, находящихся вне рынка.

Итальянская финансовая наука внесла свою лепту в исследование существенных признаков общественной деятельности государства. Можно сказать, что основы современной тео-

рии расходов на общественные нужды была разработана в рамках итальянской школой в конце XIX века, выдающимся итальянским финансистом Ф. Нитти. По его мнению, с одной стороны, существуют коллективные нужды, удовлетворить которые собственными силами отдельные лица не в состоянии, с другой, имеются неделимые общественные услуги, как, например, внутреннее спокойствие и внешняя безопасность, правосудие, общественная гигиена, охрана территории и т.п. Он делает вывод, что государственные расходы, в последнем счете, обусловливаются потребностями общественного порядка, которые испытываются в разной степени отдельными членами общества, и могут быть удовлетворены не только государством, но и другими коллективными органами.

Другой итальянский экономист Уго Маззола еще ближе подошел к пониманию механизма предоставления общественных услуг и природы общественных расходов. Им была введена особая теоретическая конструкция - понятие «общественного товара» ("общественного блага"). Особая природа общественных товаров заключается в том, что их потребление может быть только совместным и равным: чем больше достается одному индивидууму, тем больше, а не меньше достается любому другому. Маззола пришел к пониманию того, что основные услуги, предоставляемые государством, выгодны всем гражданам. Дальнейшее развитие эти идеи нашли в исследованиях основоположника шведской экономической школы Кнута Виксе-ля. Как подчеркивал Виксель, совместный спрос на общественные товары означает, что рыночный механизм не способен побудить потребителей обнаружить свои предпочтения в отношении таких благ. Помимо этого обнаруживается еще одна коллизия в условиях рынка: общественные товары вообще могут не предоставляться, т.к. каждый получает выгоды от их использования независимо от того, кто за это платит, в итоге все заинтересованы в том, чтобы уклоняться от платежей. Отсюда очевидно, что никакой рыночный критерий не позволяет выяснить, каким должно быть оптимальное количество общественных благ.

Проблема «неделимых» общественных потребностей, которые могут удовлетворяться только как коллективные, на внерыночной основе и не могут быть отданы на откуп рыночному механизму более обстоятельно разработана Дж. К. Гэлбрейтом, представителем американской философии демократического коллективизма, известной как институционализм.

Внерыночная сфера, как считает Гэлбрейт, обречена на резкое отставание, поскольку не создан механизм удовлетворения этих потребностей, равносильный тому, который стимулирует рыночное производство и потребление товаров и услуг. Между тем уровень удовлетворения коллективных потребностей приобретает все возрастающее значение как критерий благосостояния общества и условие последующего экономического роста. По мнению Дж. Гэлбрейта, необходимо все усилия сконцентрировать на развитии сферы общественных услуг как первоочередной задаче для страны, т. к. только ее выполнение позволит установить «социальное равновесие» между сферой производства товаров и сферой общественных услуг, ибо в современном мире эти виды деятельности являются взаимодополняющими.

Другой американский исследователь П. Самуэльсон выводит различие между двумя категориями товаров: частным и общественным. Частный товар может быть использован только имеющей к нему доступ группой лиц, при этом если потребление любого из участников группы растет, потребление других участников группы неминуемо падает. В отличие от частного товара «общественный товар» поставляется каждому и может быть использован или нет в зависимости от персональных предпочтений.

Лауреатом Нобелевской премии Дж. Стиглицом было доказано: когда "невидимая рука" рынка работает не вполне удовлетворительно, появляется искушение прибегнуть к помощи государства. Его научные труды за последние годы XX века уделили немалое внимание изучению общественных расходов. С целью поиска методов повышения эффективности предоставления общественных товаров и услуг им были реше-

ны вопросы, связанные с ролью общественного сектора в рыночной экономике и местом государства в этом процессе. Таким образом, мировая наука дала ответ, что такое общественные блага: под общественными благами понимаются те, которые могут потреблять все лица и полезность от них для всех одинакова.

Среди других зарубежных ученых в первый ряд следует поставить Ричарда Мусгрэйв - автора книги Теория общественных финансов (The Theory of Public Finance, McGraw-Hill, 1959), в которой сочетаются особенности обзора экономического анализа фискальной политики правительства за двести лет и характерная для современного учебника трактовка связи между экономикой общественного сектора и экономической теорией как единым целым. Мусгрэйв потратил на ее написание около двадцати лет, и сегодня она так и осталась непревзойденной: на любой вопрос, связанный с теорией государственных финансов можно поискать ответ у Мусгрейва. Успех этой книги отчасти связан с ее смелым (новаторским) организационным принципом: бюджет государственного сектора разделен на три воображаемых части, связанных с размещением (allocation) ресурсов, распределением (distribution) и стабилизацией. Направление финансов, связанное с размещением, делится на две родственные функции: удовлетворение социальных потребностей (потребностей, отражающих предпочтения индивидуумов) и благородных потребностей (потребностей, не отражающих предпочтения индивидуумов). Мусгрэйв удавалось неоднократно доказать, что самые известные спорные вопросы и заблуждения теории государственных финансов разрешаются, если подходить к ним с позиций такой классификации.1

' Позднее Мусгрэйв опубликовал два приложения к Теории общественных финансов - Система налогообложения (Fiscal Systems, (1969) и в соавторстве Общественные финансы в теории и на практике (Public Finance in Theory and Practice (1973), в которых уделил больше внимания институционным аспектам общественного сектора в разных странах мира. Совместно с А.Е.Пикоком им была составлена хрестоматия «Классика теории общественных финансов» (1958), целью которой было

Из учений различных школ сформировалась современная теория государственного управления общественными финансами и теория о методах регулирования управления общественными расходами. В этом контексте дается трактовка назначения общественных благ в рыночной среде и выяснены функции общественного товара. Введено понятие чистый общественный товар (благо), которое применимо только к услугам государства (обороноспособность, законы, правовые нормы, управление денежной системой), а также социально-значимое благо, в предоставлении которого могут участвовать многие структуры. Практикой доказано, что в предоставлении общественных благ участвует не только государство, активно привлекается частный сектор, поэтому государство может отдать ему часть своих денежных функций, например, в организации и обслуживании частных школ, больниц, спортивных сооружений и пр. Развивается в общественных отношениях система спонсорства, которая получила широкое распространение во всем мире, поэтому государственные общественные и негосударственные общественные организации, к которым относятся средства иностранных негосударственных общественных (благотворительных) организаций взаимосвязаны, и их деятельность является важным фактором роста народного благосостояния, культуры, общественного богатства в целом.

В первой главе анализируется роль государственного бюджета. В первой главе исследуется категория общественных финансов как комплекс операций по денежным доходам и расходам государства, отражающие экономические взаимоотношения в создании и использовании государственных денежных фондов для выполнения социально-экономических функций, не связанных с получением коммерческой выгоды. Также исследована категория общественных расходов, которые представ-

знакомство англоговорящих экономистов с итало-шведской т.н. «волюнтаристской теорией государственной экономики». Многие его статьи опубликованные в специальных журналах, собраны в книге Общественные финансы в демократическом обществе (1986).

ляют собой неотъемлемую часть общественных финансов. Общественные расходы могут осуществляться в форме финансирования затрат на содержание организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, а также денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования. Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых, либо сочетаясь дополняют друг друга.

Исходя из назначения общественных расходов, они могут выполнять функции самостоятельные распределительные и стабилизационные. Распределительная функция заключается в осуществлении перераспределительных процессов.1

Стабилизационная функция определяется влиянием на макроэкономическое равновесие. Последнее, как известно, существенно зависит от характера и размера общественных расходов, государственного долга и способов его финансирования. На деле стабилизационные меры неизбежно влекут перераспределительные последствия и наоборот. Разграничение функций общественных расходов необходимо, чтобы четко определять и анализировать конкретные цели, которые могут достигаться на основе развития общественного сектора и различных вариантов использования его ресурсов.

' Например, собирая налоги с работающих, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным. При осуществлении каждой из рассматриваемых функций государство так или иначе меняет направленность и масштабы финансовых потоков, порождаемых и регулируемых рынком. Но если алпокационная функция касается скорее потоков между отраслями и организациями, формирующими и использующими доходы, то распределительная (дистрибутивная) - потоков между индивидами. Так, финансирование организаций фундаментальной науки за счет налогообложения банков может служить примером реализации первой из функций, а финансирование нужд инвалидов за счет трудоспособной части населения примером осуществления второй. Взаимосвязь и взаимное влияние функций очевидно, но их выполнение ориентировано на различные по своей природе критерии (эффективности и справедливости), что нередко порождает сложные практические коллизии.

К мотивации общественных расходов относится действие в общих интересах. Это важный инструмент государства для выполнения социально-экономических функций, общенациональных задач, таких как обеспечение суверенитета, справедливости, социального благосостояния. Общественные расходы как и общественные финансы в целом учитывают интересы населения и не подвергаются влиянию частных интересов.

Развитие мировой теории о роли бюджетного финансирования общественных расходов вводило многие употребляемые и поныне термины, так, для составления, исполнения бюджетов и обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней используется бюджетная классификация, она даёт возможность экономического и статистического анализа доходов и расходов государственных бюджетов, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов. В основу всех классификаций государственного бюджета наукой положен общий принцип - упорядоточение информации об операциях учреждений государственного управления, позволяющее проанализировать, в какой степени потребности государственного управления в расходах и кредитах могут быть удовлетворены за счёт имеющихся в наличии ресурсов, без привлечения заёмных средств или средств, накопленных в предыдущие периоды.

В теорию управления общественными финансами входило исследование места, роли финансов государственных служб. Государственные службы выступают в качестве поставщиков общественных благ для их потребления населением и обществом в целом. Их деятельность не направляется на извлечение прибыли, а на обеспечение функций и задач государства. Финансовые средства подобных организаций формируются главным образом за счет выделений средств из госбюджета, внебюджетных фондов, а также незначительных собственных доходов в виде сборов. Их использование установлено бюджетным законом и специальными отраслевыми правовыми актами. Расходная часть составляет большую долю в общем объеме общественных расходов и тратится на постоянную деятельность органов государственного управления всех уровней и

на общественные потребности в развитии образования, здравоохранения, культуры, а также на рост благосостояния всего общества. В связи с такими особенностями управления финансами, наукой и практикой установлено, что средства, выделяемые из госбюджета, играют ключевую роль в сохранении стабилизации, которая служит важной предпосылкой для устойчивого социально-экономического развития страны. Таким образом, наукой установлена прямая связь между управлением общественными расходами и бюджетной сферой.1

В отличие от политики общественных расходов, которая отвечает на вопрос: "Что делать, на что расходовать?", управление расходами затрагивает способы расходования. Содержание методов управления общественными расходами зависит от специфики каждого государства. Наукой доказано, что меры по управлению общественными расходами должны быть созданы на основе учета фактической социально-экономической конъюнктуры, административных особенностей государства.

Обобщение теории управления общественными расходами и особенностей бюджетной политики в первой главе диссертации позволило автору сделать выводы и некоторые рекомендации.

1. В условиях ограниченных экономических ресурсов общие расходы должны отражать конкретные решения в рамках экономической и финансовой политики, ориентированной на развитие, а не на требования расходов со стороны разных влиятельных структур, не нарушать финансового равновесия на макроуровне. Требуются определение совокупных лимитов расходов на государственном уровне до установления отраслевых лимитов. Общий объем расходов должен сохраняться, неизменным как минимум в среднесрочной перспективе. Созда-

1 Управление общественными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетных средств, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части общественных расходов, а также контролем над его исполнением

ние общей финансовой дисциплины является не только главным требованием к управлению публичными расходами, но и обоснованием для эффективного распределения ограниченных ресурсов по приоритетным направлениям политика правительства.

2. Эффективное распределение ресурсов и, следовательно, общественные расходы должны базироваться на конкретных приоритетах, указанных в национальных программах социально-экономического развития.

3. В практике управления общественными расходами применяется две модели управления. В первой традиционной основное внимание уделяется управлению и детальному контролю затрат, при неявно полученных результатах. Такая модель может быть названа затратной. Вторая более современная (т.н. результативная модель) предполагает контроль и управление результатами при установлении лишь верхних границ затрат. Применение второй модели позволяет улучшить составление бюджета развивающимся странам и странам с переходной экономикой.

Во второй главе исследуется мировой опыт применения новой системы управления общественными расходами - планирования на среднесрочную перспективу (МТЕР) и программно-целевого бюджетирования, ориентированию на результат (БОР). Их использование представляется актуальным при переходе на координацию финансовой политики с социально-экономической на пятилетний период. Разрыв годичного бюджета с пятилетним планом социально-экономического развития приводит, как правило, к недофинансированию социальной программы.

Назначение долгосрочного планирования бюджета состоит в соблюдении нескольких правил: упорядочить решения экономической политики в рамках реальных совокупных ресурсов в среднесрочном периоде;

- гарантировать, что решения по затратам в экономической политике будут основаны на сообщении полных сведений о результатах и издержках в среднесрочный пери-

од (это относится как к увеличению, так и к снижению финансирования);

- отражать долгосрочные стратегические приоритеты целевых программ социально-экономического развития в бюджетной политике;

- подготавливать всесторонный обзор параметров ресурсов, соответствующих издержек в целях улучшения отраслевого планирования и управления.

Обычный годовой бюджет не удовлетворяет большинству этих критериев, полностью не отражает результаты решений о текущих затратах и, таким образом, не обеспечивает адекватной основы для определения будущих финансовых потребностей, заложенных в пятилетних программах. Кроме того, краткосрочная направленность бюджета, скорее всего, будет вести к подчинению более долгосрочных приоритетов социально - экономического развития именно насущным финансовым нуждам. Даже странам, в которых государственное планирование осуществляется на более длительный срок, не удается состыковать пятилетний план социально-экономического развития с годовым бюджетом. Для эффективного и результативного управления ресурсами поэтому требуется перейти к системе планирования среднесрочных расходов по методу МТЕР, чтобы связать экономическую политику, план и бюджет. С точки зрения принципиальных отличий, любое среднесрочное бюджетное планирование, например на 5 лет, предполагает намного большую стабильность, чем ежегодное планирование. Внедрение среднесрочной фискальной политики позволит повысить качество принимаемых экономических решений, обеспечить предсказуемость результатов действий правительства на перспективу.

Помимо метода МТЕБ в мировую бюджетную практику вошло БОР - т.е. программно-целевое бюджетирование, ориентированное на результат, Бор обеспечивает возможность принимать более обоснованные решения о приоритетах бюджетных расходов, получать полную, качественную и регулярную информацию о результатах использования государственных

средств, а также прямо контролировать и управлять эффективностью работы общественного сектора. БОР влияет на систему управления общественными финансами, делает её более демократичной, поскольку дает возможность передать функции контроля от Министерства финансов прямо отраслевым министерствам, при том, что министерство финансов должно уделять больше внимания анализу эффективности бюджетных расходов с целью их взаимоувязки с приоритетами государственной политики, а также вводить четкие критерии распределения средств между бюджетополучателями.

Для отраслевых министерств преимущества программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результат, заключаются в отказе контролирующих органов от мелочной опеки за их деятельностью и в предоставлении им большей свободы действий в выполнении закрепленных за ними государственных функций. Для отраслевых министерств это также означает, что они должны обосновывать свои бюджетные заявки в соответствии с требованиями бюджетирования, ориентированного на результат, и сами защищать свои бюджетные требования в парламенте. Для министерств и ведомств БОР дает самостоятельность в оперативном управлении расходами, в экономии средств, в изменении структуры затрат, в стимулировании персонала работать по результатам их деятельности.

Исследование мирового опыта бюджетного процесса в разных странах выявило определенные различия. Это различия, обусловлены полномочиями участников бюджетного процесса, либо различиями по степени вмешательства законодательных органов в бюджетный процесс. В одних странах законодательный орган имеет право менять только структуру расходов и доходов, не меняя при этом общий объем бюджета. В других (особенно это касается стран с переходной экономикой) парламент вправе принимать законы, увеличивающие расходы бюджета на социальные нужды.

Необходимость применения БОР и МТЕР в управлениями общественными расходами в развивающихся странах и странах с переходной экономикой возникла по следующим причинам:

- Нарушение целостной финансовой дисциплины

- Бюджет в практическом исполнении, как правило, не соответствует утвержденному в связи с превышением фактических расходов над расходными статьями. Бюджетный процесс традиционно считается закрытым, т.к. проводится правительством под завесой секретности и представляется общественности только после одобрения бюджета парламентом. Исполнение бюджета не объективно из-за отсутствия общественного аудита. В менее развитых странах бюджет подвергается частым корректировкам в течение финансового года из-за непредсказуемых источников поступления ресурсов, отчасти в результате макроэкономических шоков или крупных внутриполитических изменений.

Бюджетные лимиты министерств финансов и предложения линейных ведомств в большинстве случаев готовятся на основе бюджетных ассигнований за предыдущие годы без анализа фактических расходов, что усугубляет ошибки •

там, где фактические расходы в значительной степени отклонялись от предыдущих бюджетных ассигнований, бюджетные расходы реализуются не по установленным в Бюджетном плане и Бюджетном кодексе обязательствам, а в зависимости от фактически мобилизованных средств. Такой метод планирования и исполнения бюджета порождает коррупцию и безответственность.

Государственные органы и чиновники в рамках традиционной системы финансирования пытаются получить как можно больше ресурсов для исполнения меньшего объема функций и задач.

Таким образом, проведенный анализ бюджетных расходов на общественные нужды позволяет сделать вывод, что традиционный метод управления не удовлетворяет главным принципам бюджетирования в связи с тем, что подход к подготовке бюджета не выходит за пределы ежегодного бюджетного цикла

и не сосредоточивается на результатах. Поэтому одной из главных задач, поставленной реформой управления общественными расходами, должно было стать повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса: от составления, утверждения до оценки исполнения бюджета.

В работе, помимо анализа результатов реформы бюджета развитых, развивающихся стран, и стран с переходной экономикой уделено внимание российскому опыту. Доказано, что несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России отсутствуют механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется:

а) в разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, в годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований;

б) в предоставлении бюджетных средств на основе корректировки ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев в соответствии с приоритетами политики;

в) в отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

г) в формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

д) в ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при исполнении бюджета;

Таким образом, традиции и организация бюджетного процесса в России в общих чертах повторяют системы, сложившиеся ранее в развитых странах до применения системы бюджетирования, ориентированного на конечный результат.

То что при разработке концепции реформы Россия использует зарубежный опыт, дает возможность в смещении акцентов планирования бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках установленных среднесрочных ориентиров.1

В третьей главе диссертации исследована проблема становление и развитие системы государственного управления публичными финансами и общественными расходами во Вьетнаме и представлен ряд рекомендаций, касающихся совершения бюджетного кодекса и внедрения MTEF и БОР в плановую работу финансовых организаций.

Реформа управления публичными расходами включена в общую программу реформы административного управления Вьетнама, разработанную на период 2001-2010гг. Необходимость реформы вызвана неудовлетворительным состоянием общественных расходов и управленческой деятельностью государственных и общественных структур.

В госбюджет Вьетнама поступает небольшой объем доходов, примерно 7 млрд. долл. в год, причем доля доходов от экспорта сырой нефти и от импортных налогов составляет 45% всех доходов. Такое положение приводит к усилению зависимости Вьетнама от мировой хозяйственной конъюнктуры и мирового рынка. С другой стороны вступление Вьетнама в свободную торговую зону асеановских стран-членов AFTA, и в

' По системе "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

2006 г. в ВТО, заставит постепенно сокращать таможенные импортные пошлины, что приведет к снижению поступлений в госбюджет от импорта в целом. В новых условиях мирохозяйственных связей вьетнамскому правительству требуется проводить более жесткую финансовую дисциплину, которая могла бы тормозить растущие желания чиновников получать всё большую долю из средств бюджета.

Укреплением общей финансовой дисциплины связано с борьбой против распространения злоупотреблений (превышения фактических расходов над планируемыми) и борьбой с расточительством бюджетных ресурсов.

Неэффективность распределения и использования общественных ресурсов в среднесрочной перспективе во Вьетнаме вызвана отсутствием тесной связи между бюджетированием и планом социально-экономического развития, а также между текущими и капитальными расходами. Концепции и программы социально-экономического развития, утверждаемые правительством, носят средне- и долгосрочный характер, в то же время бюджетное планирование с годовым горизонтом не учитывает возникающие ресурсные трудности.

Планирование и управление общественными расходами по затратам приводит в конечном счете к безответственности и негибкости в использовании средств бюджета, следовательно, к предоставлению не в достаточном количестве и низкого качества общественных благ. Существует только слабовыраженная бюджетная прозрачность в плане подотчетности, что усиливает коррупцию и расточительность в сфере бюджета.

Все эти недостатки призвана ликвидировать Общая программа реформы административного управления, в том числе повысить эффективность, самостоятельность в сфере управлении финансовыми ресурсами, обеспечить финансовую безопасность и пр. Программа включает шесть ключевых направлений оптимизации государственных расходов. Половина из них касается обновления механизма расходов в общественном секторе, остальные - децентрализации межбюджетных отношений, прозрачности и контроля бюджета.

Что касается методов реформы управления общественными расходами, то в подпрограммах и постановлениях правительства, а также в решениях Минфина было указано на внедрение МТЕР и БОР, которые, как выяснилось из мирового опыта, считаются приоритетными направлениями совершенствования бюджетного процесса для повышения социальной и экономической эффективности бюджетных расходов на общественные нужды.

В третьей главе диссертации подробно проанализирован Новый Бюджетный кодекс Вьетнама, правительственные постановления и указы, которые составили правовую основу управления общественными финансами. Вместе с тем анализ правовой базы по применению элементов среднесрочного бюджетирования позволил диссертанту прийти к выводу, что в Законе и постановлениях нет сведений о переходе на перспективное финансовое планирование, а также нет пока целостной и детально проработанной модели финансового планирования и бюджетирования, программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу не стали частью бюджетного процесса.

В Новом Бюджетном кодексе Вьетнама отсутствует требование представлять в законодательные органы проект бюджета в формате, позволяющем четко проследить связь между бюджетной политикой и результатами деятельности, которые хочет достичь правительство в будущем финансовом году. Ни Министерству финансов, ни главным распорядителям средств не вменяется в обязанность проверка эффективности и результативности бюджетных расходов. Отсутствуют нормы, система показателей, определяющие принципы эффективности и результативности бюджетных расходов.

Вместе с тем, следует отметить появление новых позитивных тенденций в области управления государственными общественными расходами, которые можно рассматривать как первые шаги к бюджетированию, ориентированному на результат. Часть бюджетных новаций связана с реформированием

финансов бюджетных учреждений, осуществляемым под

руководством министерства финансов.1

* * *

По теме диссертации опубликованы следующие статьи:

1. Актуальность реформы управления общественными расходами и возможности применения среднесрочного бюджетирования во Вьетнаме - статья в научном сборнике «Наука и сотрудничество», М., 2006 г., объем 0,7 п.л.

2. Теория и практика управления общественными расходами: уроки для Вьетнама глава в монографии «Страны Восточной Азии вступают в XXI век: стратегия развития и сотрудничества». М., 2005 г., объем 1,3 п.л.

ч

1 Сошлемся на Постановление Правительства СРВ от 17/12/2001за № 192/2001/TTg «О расширении применения метода нормирования штатов и расходов для государственных административных органов», а также на Постановление Правительства от 16.1.2002 за №10/2002/ЫВ-СР «О финансовых режимах в коммерческих государственных учреждениях.

Корректор И. Зарецкая Макетирование В. Грачев Ответственная за выпуск Н.Кручинина Подписано в печать 22.01.2006

Объем 1,0 пл. Тираж 100 экз. Редакционно - издательская группа Главный редактор Э. Шейнин Отпечатано в типографии ИМЭПИ РАН Москва, 117418, ул. Новочеремушкинская, д.46

О ИМЭПИ РАН

/Л?- i

\

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, До Хыонг Лан

Введение.

Глава I. Теории управления и финансирования публичного сектора ф народного хозяйства.

1.1. Сравнительный анализ учений о месте и роли публичного сектора в социально - экономическом развитии государства.

1.2. Теория управления общественными расходами.

1.3. Теория о методах реформирования системы управления общественными расходами.

1.4. Теория управления о финансировании публичного сектора и бюджетирование, ориентированное на результат.

Глава 2. Мировой опыт управления общественными финансами и осуществления бюджетной реформы.

2.1. Развитые страны.

2.2. Россия.

2.3. Развивающиеся страны.

Глава 3. Становление и развитие системы государственного управления публичными финансами и общественными расходами во

Вьетнаме.

3.1. Необходимость и условия проведение бюджетной реформы.

3.2 Реформа управления системой бюджетного финансирования общественных расходов.

3.3 Возможности применения во Вьетнаме бюджетирования, ориентированного на результат.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Теория и практика управления общественными расходами: мировой опыт и Вьетнам"

Актуальность. Проблема повышения эффективности использования общественных финансов стала особенно актуальной в связи с усилением роли человеческого капитала в экономическом развитии в разных общественных формациях. Она стала актуальной в условиях ускорения научно-технического прогресса, когда накопление интеллектуального капитала является главным условием нового технологического переворота, вызванного бурным развитием и распространением высоких технологий и всемирной паутины Интернет. Вместе с тем, особенно в эпоху глобализации становится ясно, что решить все вышеназванные проблемы на международном уровне нереально. Кроме того, ускорение экономического роста и научно-технического прогресса не сопровождается адэкватным удовлетворением человеческих потребностей, а общественные блага без умелого планирования и контроля используются не производительно. Кроме того, наукой доказано, что государство не может быть единственным собственником общественного богатства и регулятором распределения благ, в этом процессе участвуют многие структуры, в том числе частные, частнокапиталистические на национальном уровне и в форме благотворительства международных неправительственных организаций. Поэтому постепенно выстраивалось учение об управлении общественными финансами и о методах распределения общественных благ.

Вьетнам, как развивающаяся страна, подошел к решению задачи управления общественными финансами позже других стран региона в силу особенностей исторического, политического и общественного развития. Вместе с тем он с самого начала нового курса на обновление общественной системы придерживался стратегии социальноэкономического развития в целях одновременного осуществления экономической модернизации и роста жизненного и культурного уровня народа. Государственные общественные ресурсы из госбюджета дополнялись огромной международной помощью, в значительной степени использованной на реализацию шести социальных программ.

Однако и во Вьетнаме при распределении общественных благ долгое время не применялись современные методы бюджетирования, ориентированного на конечные результаты, а сам финансовый план, рассчитанный на 1 год, зачастую не стыковывался с планом социально-экономического развития на 5 и более лет.

Поэтому перед вьетнамской наукой стала задача обобщить современные методы планирования и расходования общественных ресурсов и сформулировать собственную концепцию управления общественными финансами и расходования общественных ресурсов.

Данное обстоятельство доказывает актуальность темы диссертации.

Предметом исследования стала теория общественных финансов и общественных расходов, международный опыт управления и реформирования общественных финансов, исследование реформы бюджетной политики Вьетнама, проводимой в целях повышения эффективности общественных финансов и более справедливого расходования общественных благ.

В соответствии с обозначенным предметом, целью данной работы стал многоплановый, комплексный анализ следующих проблем:

- теоретический аспект управления общественными финансами;

- мировой опыт управления общественными расходами и бюджетной реформы;

- становление и развитие системы государственного управления публичными финансами и общественными расходами во Вьетнаме.

Степень разработанности темы. Теоретическая и методологическая основа исследования. Наука об управлении общественными расходами сравнительно молода, хотя её основы сформулированы представителями крупнейших западных школ в XIX - XX веках. Наиболее полную характеристику общественных финансов и общественных расходов, их назначения мы находим в работах научных корифеев А.Смита, Дж.С.Милля, А.Пигу, А.Нитти, Уго Мазолла, Кнута Викселя, Дж.Гелбрейта, П.Самуэльсона, Дж.Стиглица, Ричарда Мусгрейва.

Из российских ученых, непосредственно или косвенно занимавшихся теорией публичных финансов и общественных расходов, можно назвать академика В.Макарова, профессора В.Климанова, из вьетнамских ученых Нгуен Нгок Хунг, Ши Динь Тхань, Буй Тхи Май Хоай. Западными, российскими и вьетнамскими учеными доказан и проверен практикой тот факт, что сфера общественных финансов и общественных благ чрезвычайно широка и подвижна, её законы отражают изменяющиеся разнообразные общественные потребности. Сложность разработки теории общественных финансов состоит в том, что нет единого определения, что такое публичные финансы, поскольку на них базируется вся экономика, почти нет подготовленных кадров по общественным финансам, а, по высказываниям академика В.Макарова, наука об общественных финансах в России практически находится на нуле, поскольку «она не образована в области публичных финансов».

На Западе наукой об общественных финансах фундаментально занимался нобелевский лауреат Джозеф Стиглиц и нобелевский лауреат Джеймс Тобин. Причина, почему в России и других странах, кроме США, нет корифеев, типа нобелевских лауреатов по публичным финансам, состоит в том, что это действительно очень тонкая область, которая требует длительного выращивания ученых. Вопрос об общественных финансах в какой-то мере политический и должен решаться на государственном уровне, например, на правительственном уровне разработаны модели публичных финансов в США, Германии, Франции, Таиланде, Уганде, т.е. там, где темой публичных финансов серьезно занялось правительство, создав льготные условия для налоговой системы, стимулируя тем самым рост общественных расходов.

В исследовании проблемы общественных финансов есть еще одна трудность, связанная с тем, как их понимать. Многие ученые и практики понимают их как финансы общественных и благотворительных организаций. По определению российского ученого В.Климанова (директора Института реформирования общественных финансов), общественные финансы это - финансы общественного сектора, или даже финансы государственного сектора. Общественные финансы в России - это совокупность государственных и муниципальных финансов в их широком понимании, поскольку во-первых, термин «государственные» не покрывает всей полноты бюджетных средств, поскольку органы местного самоуправления формально не входят в систему органов государственной власти. Общественные финансы не ограничиваются только бюджетами разных уровней: это также и финансы различного рода государственных и муниципальных учреждений, унитарных предприятий. Сфера научных разработок теории общественных финансов охватывает всю бюджетную вертикаль, начиная от государственного бюджета и заканчивая местными бюджетами (муниципальных образований).

На муниципальном уровне формируются два уровня бюджетной системы, существующих на уровне органов местного самоуправления. Кроме того, могут рассматриваться межрегиональные и прочие общественные проекты и программы.

Научная новизна. Научные результаты полученные лично диссертантом. Новизна научного подхода диссертанта в исследуемую проблему состоит в том, что им выявлены общие закономерности государственного управления общественными финансами на основе сравнительного анализа развитых, развивающихся стран и России и особенности, присущие странам с переходной экономикой.

Обобщение практического опыта государственного управления общественными финансами, реформы бюджетирования с применением новых методов MTEF и БОР (т.е. программно-целевого планирования бюджетных расходов с расширением временного горизонта от одного до трех или пяти лет и применения бюджетирования, ориентированного на оценку конечного результата расходования общественных благ) дало возможность диссертанту дать ряд конкретных рекомендаций по улучшению бюджетной политики Вьетнама, направленной на разумное использование государственных ресурсов, ресурсов общественных организаций, частных структур и международной экономической помощи (ОДА).

Диссертантом доказана необходимость углубления реформы управления общественными финансами и показаны результаты осуществления в 1998-2003 гг. шести целевых социальных программ. Доказано, что их эффективность можно было бы повысить с использованием новых методов управления и планирования общественных расходов (MTEF и БОР).

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что обстоятельно разобранные автором теория и опыт управления общественными расходами, его выводы и обобщения вносят определенный вклад в развитие общей теории публичных расходов. Практическая значимость работы определяется её теоретической новизной, теми выводами и рекомендациями, которые могут быть использованы финансовыми органами Вьетнама в работе по применению новых методов управления и планирования общественных расходов.

Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в двух опубликованных статьях, общим объемом 2 п.л., в выступлении на научном симпозиуме, организованном в 2005 г. вьетнамской научно-технической ассоциации и в Центре азиатских исследований Института экономики РАН. Диссертационная работа выполнена в соответствии с основными направлениями научной деятельности Института на 2005-2006 годы.

Структура работы. Диссертация включает введение, три главы, заключение, библиографию, приложение. В ней 141 стр. машинописного текста, 6 таблиц, 1 график, библиография включает 78 первоисточников на вьетнамском, русском, английском языках.

Диссертация: заключение по теме "Экономические науки", До Хыонг Лан

Заключение

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Бюджетирование, ориентированное на результат, связано с внедрением системы среднесрочного финансового планирования, когда бюджет будет утверждаться параллельно с утверждением среднесрочного плана. В последние годы в России действовала фактически антикризисная система управления, нежели управление текущим процессом, и потому говорить о внедрении среднесрочного планирования было очень затруднительно. А без системы среднесрочного планирования бюджетирование, ориентированное на результат, может не действовать.

Параллельно с внедрением принципов бюджетирования, ориентированного на результат, идет административная реформа, которая является другой стороной этого процесса, когда подвергаются изменению система бюджетного учета, бюджетной классификации, реструктуризация сети бюджетных учреждений и т.д.

Процесс реформирования межбюджетных отношений в России лежит в рамках общего процесса, связанного с реформированием общественных финансов, который включает реформу бюджетного сектора, которая началась в 2004 году, пойдет параллельно с реформированием межбюджетных отношений и захватит федеральный уровень. Существует потребность во введении новых принципов деятельности бюджетных учреждений, которые принято называть "бюджетированием, ориентированным на результат", то есть фактически повышением спроса с бюджетных учреждений о результатах их деятельности, о том, на что именно тратятся бюджетные средства. Некоторые научные учреждения России разрабатывают принцип внедрения проектно-целевого метода при формировании общественных финансов с благополучным опытом реализации программ. За последние три года в полутора десятках регионов страны были реализованы собственные программы реформирования общественных финансов. Если посмотреть внимательно, то можно найти отдельные примеры, способствующие повышению экономической эффективности тех или иных процессов. Например, введение казначейских технологий исполнения бюджета вызывает экономию бюджетных средств, обеспечивает больший объем бюджетных услуг, оказываемых за те же деньги, большую подконтрольность этих средств. Есть мероприятия, связанные с внедрением нормативного подушевого финансирования в общем образовании, что, по мнению и финансистов, и представителей образования, однозначно повышает доступность образования для различных категорий граждан в условиях дефицита бюджетных средств.

Все основные методы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Таким образом, переход на бюджетирование, ориентированное на результат, требует одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе - перехода от административных методов к использованию хозяйственной инициативы на местах.

При проведении реформ большое внимание следует уделять человеческому фактору. Нередко неудачи перехода от затратного метода к бюджетированию, ориентированному на результат, были связаны с тем, что сотрудники министерств и ведомств не имели должного представления о цели проводимых реформ, не имели достаточных стимулов для их поддержки, не были активно вовлечены в проведение реформ и не имели достаточных полномочий влиять на их ход. Кроме того, гибкость, свобода действий и высокая степень ответственности тех, кто применяют этот новый подход, играют важную роль в обеспечении эффективности его реализации.

При переходе к БОР обеспечивается ключевая роль Министерства финансов: выдвижение инициативы; обеспечение заинтересованности отраслевых министерств в принятии и использовании нового подхода; жесткая позиция при отстаивании интересов налогоплательщиков.

Внедряя БОР, важно позаботиться о создании необходимого кадрового потенциала для проведения реформ - выделить соответствующие средства, создать институциональную базу, провести обучение персонала.

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат -это многолетний итеративный процесс, в ходе которого методы планирования социально-экономических результатов деятельности министерств и ведомств, измерения этих результатов, а также формы отчетов будут изменяться и совершенствоваться. Точно так же будет изменяться и сам бюджетный процесс, включая формы представления бюджетных заявок, их анализа и утверждения. Необходимо заранее предусмотреть внедрение эффективных механизмов регулярной переоценки к уточнения ключевых концепций реформы.

Внедрение инструментов частного бизнеса в деятельность государства, в том числе в бюджетный процесс, сопряжено с большими трудностями, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. К ним относятся:

- трудности измерения социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений;

- трудности выработки единой системы целей и показателей, отражающих степень их достижения;

- различия в структуре программ и финансовой отчетности;

- несовершенство информационного обеспечения и систем учета;

- недостаточное внимание к мониторингу и оценке результатов;

- мотивация чиновников отличается от мотивации менеджеров частных компаний.

Указанные трудности могут стать серьезным препятствием на пути одновременного внедрения программно-целевого бюджетирования во всех министерствах и ведомствах одновременно, если государственный аппарат громоздок, расходные полномочия нечетко разграничены между уровнями власти (по вертикали), а бюджетный процесс плохо скоординирован (по горизонтали). В подобных случаях целесообразно поэтапное внедрение программно-целевого бюджетирования, перевод на него отдельных пилотных министерств и ведомств, адаптация новых технологий к существующей бюджетной практике с последующим распространением полученного опыта на остальные государственные министерства.

В тех странах, где последовательно реализуются принципы БОРа правительство, законодатели и общественность получают эффективный инструмент распределения ресурсов по видам услуг, которые государство обязуется предоставить своим гражданам.

Опыт показывает, что к проведению реформ государственного управления общественными ресурсами следует подходить прагматически, т.е. любые нововведения должны строиться с учетом страновых и региональных особенностей, а также с учетом особенностей, существующих в конкретных отраслях государственной деятельности. Та или иная концепция реформы может быть успешно реализована в какой-либо одной сфере государственной деятельности и «забуксовать» в другой из-за различий в организационной структуре и сложившейся практике.

В период реформы и модернизации Вьетнам достиг больших успехов в социально-экономическом развитии: ВВП страны вырос с 228,9 трлн. донгов в 1995 г. до 713,1 трлн.донгов в 2004 г.1 сформировалась многоукладная структура народного хозяйства, возросли доходы населения. Особенностью структуры Вьетнама, как и других развивающихся стран, является большой удельный вес домашних хозяйств, малообеспеченных семей с низкими доходами. На их долю в ВВП в 2004 г. приходилось более 30%, что вызывает необходимость оказания существенной помощи со стороны государства. Кроме того по уровню развития таких общественных секторов, как образование, здравоохранение, транспортная Statistical Handbook. 2004, р.21. инфраструктура, т.е. отраслей общественных расходов Вьетнам еще отстает от стран региона, за исключением Лаоса и Камбоджи.

Еще одной особенностью Вьетнама стала большая доля в источниках общественных расходов средств помощи, поступающих от стран-доноров и международных организаций. В счет иностранной помощи Вьетнам смог преодолеть такие социальные явления, как голод, нищета и в значительной мере успешнее бороться с бедностью.

Согласно данным таблицы 5 публичные расходы госбюджета Вьетнама в 2002 году составляли 47%, из которых более высокий удельный вес расходов на образование и здравоохранение.