Территориальное планирование и землеустройство в странах Европейского Союза тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Территориальное планирование и землеустройство в странах Европейского Союза"

На правах рукописи

Киевская Елена Сергеевна

Территориальное планирование и землеустройство в странах Европейского Союза

Специальность 08.00.05. — Экономика и управление народным хозяйством (землеустройство)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2006

Работа выполнена в Государственном университете по землеустройству

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Т. А. Емельянова

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор П. Ф. Лойко, кандидат экономических наук В.Н. Никонов

Ведущая организация: ООО НПИ Гипрозем, г. Москва

Защита диссертации состоится « 7 » сентября 2006 г. в « 11 » часов на заседании диссертационного совета Д.220.025.02 в Государственном университете по землеустройству по адресу: 105064, Москва, ул. Казакова, 15.

Отзывы на автореферат просим присылать по адресу:

105064, Москва, Казакова, 15, ГУЗ. Ученый совет

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета по землеустройству.

Автореферат разослан «01» августа 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент

М. М. Демидова

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы. Земля является главным источником благосостояния любого общества. Она представляет собой не только территорию в границах государств, но и является местом жительства населения, главным природным ресурсом, обеспечивающим получение продовольствия и сырья для промышленности, базой для размещения и развития поселений, отраслей промышленности, транспорта, энф-гетики, водного и лесного хозяйства. Земля — это самый надежный объект вложения инвестиций, базовый элемент имущественных отношений, главная составляющая рынка недвижимости, основа отношений собственности. Поэтому планирование и организация рационального использования земель и их охраны— важнейшее условие роста экономики всякого государства.

Эта проблема решается в любом обществе путем осуществления комплекса землеустроительных мероприятий, охватывающих все стороны управления земельными ресурсами, включая учет и инвентаризацию земельных участков; изучение их состояния путем проведения геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, качественной оценки зз-мель; планирование и организацию рационального землепользования.

Земельная реформа, проводимая в ходе общих экономических реформ 90-х годов, не обеспечила надлежащего решения этих проблем. Несмотря на возникшее многообразие форм собственности и хозяйствования, сельское хозяйство продолжает оставаться в кризисном состоянии. Главная причина состоит в том, что преобразования экономической системы не сопровождаются созданием экономических, организационно-правовых, социальных основ новых земельных отношений, научно обоснованной системы их регулирования.

В этой связи исследование вопросов регулирования территориального планирования и землеустройства в развитых зарубежных странах позволит определить наиболее эффективные пути организации рационального использования и охраны земли в Российской Федерации, спланировать на перспективу четкую земельную политику, а также наладить механизмы регулирования земельных отношений, отвечающим современным мировым тенденциям.

Все это и определило актуальность научных исследований по указанной теме, их теоретическую и практическую значимость.

Состояние изученности проблемы. Значительный вклад в разработку теоретических и практических вопросов территориального

планирования и зонирования в странах с развитой экономикой внесли зарубежные ученые: Г. Гатгербауэр, Ф. Грайф, Э. Гайссе, В. Зехер, П. Ван Дер Молен, Я. Мауль И. Рыбарски, Ф. Швегла, и др., а также ученые из стран СНГ и Балтии А. Асташкин, С. Авезбаев, М. Ген-дельман, В. Калмыков, М. Спектор, и др.

Теоретические и методологические стороны регулирования земельных отношений в зарубежных странах нашли свое отражение в работах многих отечественных исследователей. Среди них видные ученые экономисты-аграрники: C.B. Бороздин, Г.Е. Быстрое, A.A. Варламов, С.Н. Волков, А.Е. Гайдамака, Н.В. Комов, П.Ф. Лой-ко, В.И. Назаренко, A.J1. Оверчук, А.Э. Сагайдак, A.B. Севостьянов, О.Г. Строкова, В.Н. Хлыстун, Ю.А. Цыпкин и другие.

В то же время многие вопросы теоретического, методического и прикладного характера регулирования землепользования остаются недостаточно разработанными из-за неполного изучения и обобщения зарубежного опыта территориального планирования и землеустройства.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в совершенствовании теоретических и практических положений территориального планирования и землеустройства в Российской Федерации на основе изучения зарубежного опыта.

Для достижения данной цели были поставлены следующие 3i-

дачи:

— изучить теоретические аспекты управления земельными ресурсами в развитых зарубежных странах;

— исследовать особенности территориального планирования и землеустройства в странах Европейского Союза (ЕС);

— проанализировать структуру, порядок организации и финш-сирования землеустроительного производства за рубежом;

— изучить особенности разработки градостроительной и землеустроительной документации при предоставлении и изъятии земельных участков в европейских странах;

— разработать предложения по совершенствованию территориального планирования и землеустройства в Российской Федерации применительно к перспективам развития экономики страны;

— обосновать объёмы финансирования работ по территориальному планированию и землеустройству в Российской Федерации на период до 2012 года.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования послужили система и механизмы территориального планир-

вания и землеустройства в Европейском Союзе в целом, а также в отдельных странах ЕС.

Предметом исследования являются закономерности и процессы планирования и организации рационального использования земель и их охраны в странах с развитой экономикой.

Методология и методы исследования. Теоретической и методологической базой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам регулирования землг-пользования и землеустройства. В диссертации изучены нормативные правовые акты зарубежных стран в области территориального планирования и землеустройства, а также опубликованная по этим вопросам литература и инструктивно-методические указания.

В качестве исходной информации при проведении исследований использовались статистические данные международных экономических организаций и землеустроительных служб. Изучение зарубежного опыта в области территориального планирования и зонирования проведено автором настоящей работы по итогам исследования за период 1990-2005 гг. непосредственно в земельных службах ряда государств Европейского Союза (Франции, Германии, Швеции).

В диссертационной работе проанализированы рекомендации на учно-исследовательских групп Мирового Банка в области земельного администрирования, ряда комиссий ООН, международных общественных организаций в сфере планирования и устойчивого развития территорий в черте и за чертой поселений.

Для решения поставленных задач использовались следующие методы и приемы научного исследования: аналитический, монографический, системного анализа и сравнений, экономико-статистический, балансовый. Применялся также метод экспертных оценок.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

— выявлены особенности и установлены закономерности территориального планирования и землеустройства в зарубежных странах, которые необходимо учитывать при рациональной организации тф-риторий различных административно-территориальных образований в Российской Федерации;

- впервые в землеустроительной и аграрно-экономической неуке обобщены зарубежные понятия и дефиниции территориального планирования и землеустройства, что позволило выработать единый понятийный аппарат и оценить сущность и содержание проводимых землеустроительных работ;

— вскрыты положительные моменты и недостатки планирования и организации рационального использования земель и их охраны в странах ЕС и на этой основе даны предложения по совершенствованию территориального планирования и землеустройства в Российской Федерации;

— произведены экономические расчеты по структуре и объёмам осуществления землеустроительных работ на перспективу, которые дифференцированы по объектам, источникам финансирования и исполнителям;

— дана оценка экономической эффективности рекомендуемых мероприятий по территориальному планированию и землеустройству в Российской Федерации.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при выработке конкретных предложений по организации и совершенствованию территориального планирования и землеустройства в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образованиях страны.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы соискателя по диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах. По материалам исследования опубликовано 5 научных работах общим объемом 6,2 печатных листов, в том числе выполненных лично соискателем — 3,3 п.л.

Кроме того, автор выступал с докладами на трех научных конференциях, проведенных в Государственном университете по земж-устройству в 2004-2006 годах. Материалы исследования вошли также в научные отчёты Государственного университета по землеустройству, выполненные в период с 2000 по 2005 годы по заказу Росземкада-стра (Роснедвижимости) и Мирового Банка, и одобрены ими.

Достоверность исследований. Достоверность исследований подтверждается их широкой апробацией, применяемыми методами сбора статистических данных, их обработки и оценки, репрезентативностью всех рассматриваемых в диссертации выборочных наблюдений и экспертными оценками учёных и специалистов, занимающихся экономическими вопросами землеустройства.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографии. Библиографический список состоит из 234 наименований, в т. ч. 165 - на иностранных языках. Диссертация изложена на 157 страницах машинописного текста, включает в себя 18 схем и рисунков, 8 таблиц.

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, формулируется цель и задачи исследования, определяется объект и предмет исследования, обосновывается научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретические основы территориального планирования в зарубежных странах» исследованы принятые там пота-тия «земельное администрирование», «территориальное планирование», «землеустройство» и др. Изучены принципы и задачи территориального планирования, как составной части управления земельными ресурсами, экономические механизмы регулирования земельных отношений. Проанализированы виды землеустроительной и градостроительной документации, используемые при территориальном планировании.

Вторая глава «Организация и землеустроительное обеспечение территориального планирования в экономически развитых странах» посвящена исследованию организационно-экономического и нормативного правового обеспечения при планировании использования земли и ее охране. Особое внимание обращено на опыт зарубежных стран в сфере организации землеустроительных органов, инфраструктуры землеустроительного производства, а также на оценку стоимости и финансирование землеустроительных работ в странах Европейского Союза.

В третьей главе «Совершенствование планирования использования земель и их охраны, и обоснование стоимости землеустроительных работ в Российской Федерации на основе изучения зарубек-ного опыта» рассматриваются приоритетные направления развития территориального планирования и землеустройства в Российской Федерации. Дана оценка совокупных затрат на осуществление землеустроительных работ по планированию использования земель и их охраны в Российской Федерации, а также обоснование первоочередных мероприятий по совершенствованию землеустроительных услуг при формировании земельных участков.

В выводах и предложениях обобщены основные результаты проведенного исследования теоретического, научно-методического и прикладного характера.

Основные положения, выносимые на защиту

Теоретические основы территориального планирования в зарубежных странах.

Как показали исследования, в развитых зарубежных странах Европейского Союза, Северной Америки, Австралии управление земельными ресурсами на государственном и муниципальном уровнях считается главным фактором и основным условием развития рыночной экономики. При этом система управления земельными ресурсами является основным механизмом проведения единой земельной политики не только в границах одной страны, но и в рамках различных союзов государств, например, Европейского Союза, на территориях, охватывающих огромные природные комплексы (бассейны океанов, морей, рек, пустынные и полупустынные регионы и т. п.).

С момента создания Европейского Союза земельная политика и планирование использования земель в нём регулируется европейским сообществом, которое устанавливает директивы в области развития европейского землепользования, общей производственной, транспортной и социальной инфраструктуры.

На основе директив Европейского Союза в области землепользования страны-участники составляют национальные планы организации рационального использования земли и её охрены.

Территориальное планирование в зарубежных странах связывается с планированием развития землепользования и территориальным зонированием. В ряде случаев эти землеустроительные действия проводятся совместно и называются планированием использования земель (Land Use Planning).

Планирование использования земель проводится в различных административно-территориальных образованиях. Данные работы аналогичны схемам землеустройства разного уровня, составляемым в нашей стране, но имеют свои существенные особенности.

На основе таких планов разрабатывают специальные программы развития землепользования, которые финансируются федеральными, региональными и (или) местными властями, а в ряде случаев на местном уровне — и отдельными земельными собственниками.

В ходе изучения зарубежного опыта разработки землеустроительной документации в диссертации обращено внимание на то, что планы делятся на генеральные, составляемые, как правило, на страну в целом или провинцию (графство, область, кантон), со сроком действия 20-25 лет, региональные и местные (муниципальные) со сроком

действия от 5 до 15 лет. Базой любого плана служит зонирование, при котором вся землеустраиваемая территория делится на зоны: сельскохозяйственную, лесную, застроенную, первоочередной застройки для индивидуальных и общественных целей и т. д. После публичного обнародования таких планов при наличии положительного общественного мнения они утверждаются и являются обязательными для исполнения.

Часто планирование использования и охраны земель в зарубежных странах называют пространственным (территориальным) планированием. Кроме того, в странах Европейского Союза существует сфера городского планирования, распространяющаяся на земли, расположенные в черте населенных пунктов.

Для обеспечения сбалансированного и устойчивого развития территории с учетом экологических, экономических, социальных и иных факторов, претворения в жизнь земельной политики госудфств при осуществлении агропромышленной, градостроительной, лесо- и водохозяйственной, природоохранной, оборонной и другой деятельности в зарубежных странах разрабатывается система директивных, плановых и проектных документов территориального планирования, зонирования, землеустроительного и архитектурно-строительного проектирования.

Обобщение указанных материалов позволило построить принципиальную схему документов территориального планирования и землеустроительного проектирования в зарубежных странах, показанную на рис. 1.

Группировка и содержание планов организации рационального использования и охраны земель на уровне муниципалитетов в зарубежных странах показана в табл.1.

Исследования показали, что на территорию городов в зарубежных странах разрабатываются Генеральные планы городов, городских округов (Urban General Plans, City Development Plans), которые детализируются по муниципальным образованиям (Community Plans, Municipal Plans). Они дополняются правилами землепользования и застройки (Land Development Regulations, Area Regulations, Construction Regulations, Land Subdivision Regulations) и включают в себя в качестве основных составляющих частей зонирование территории и градостроительные регламенты.

Рис. 1. Принципиальная схема документов территориального планирования и землеустроительного проектирования в странах Европейского Союза

Таблица 1

Виды и содержание планов организации рационального использования и охраны земель на местном уровне

Варианты названий планов (англ. яз.) Вид планов (проектов) Основное содержание планов(проектов)

Municipal Comprehensive Land Use Plans, Land Development Plans Комплексные планы развития территории Размещение производительных сил по территории, объектов социальной и производственной инфраструктуры

Land Zonning Plans Планы зонирования территории Целевое использование земельных участков в соответствии с функциональным назначением земель

Land Development Regulations, Area Regulations, Construction Regulations Правила землепользования и застройки Строительный регламент и разрешенное использование земельных участков

Land Subdivision Plans, Plans of Survey, Descriptive Plans, Parcelling out Plans (Projects). Проекты землеустройства (межевания земель), образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства Местоположение, границы, конфигурация и площадь земельных участков

Landscape Plans, Land Use Planning Schemes, Local Environment Plans Сельская местность: ландшафтные планы, планы (схемы, проекты) землеустройства и природоохранного обустройства территории Дифференцированное использование сельскохозяйственных и лесных угодий, мелиорация и охрана земель, агролесомелиорация, регламентирование применения удобрений и ядохимикатов, эколого-ландшафтные мероприятия, борьба с эрозиией почв.

Зонирование городских земель (градостроительное зонирование) в зарубежных странах осуществляется на территории поселений. В результате зонирования выделяются, как правило, жилые, общественно-деловые, коммерческие, производственные, сельскохозяйственные, рекреационные, транспортные, специальные и иные территэ-

риальные зоны. Данные зоны могут делиться на подзоны и сектора. Так, жилая зона может подразделяться на подзоны по этажности (малоэтажная, среднеэтажная, многоэтажная), по плотности застройки, по видам застройки (индивидуальная, общественная и др.).

По установленным территориальным зонам определяются основные правила землепользования и застройки, а также условия и ограничения, связанные с использованием и охраной земли.

Государственное планирование развития землепользования и\е-ет обязательную силу для органов власти всех уровней. Оно также определяет содержание планирования, которое должны провести ср-ганы власти подчинённого уровня.

Таким образом, изучение зарубежного опыта разработки градостроительной документации показывает, что к документам землеустройства и территориального планирования предъявляются следующие требования:

— директивный, нормоустанавливающий, правовой характер, что определяет необходимость их соответствующего утверждения с целью придания документации юридической силы;

— регулирующий, регламентирующий, а не декларативный статус документации, что требует установления правового режима и строгих рамок разрешенного использования земель, внутри которых допускается достаточно широкий диапазон возможного землепользования;

— адресность информации, содержащейся в документах землеустройства и территориального планирования, относящей содержащиеся в них требования,, нормы и правила, территориальные рсгт-менты конкретным участникам градостроительной и землеустроительной деятельности, имеющим необходимые полномочия и не<у-щим ответственность за выполнение этих требований;

— обязательность разработки документов территориального планирования в административно-территориальных образованиях различного уровня, их функциональная и информационная увязка, а также систематичность составления и обновления;

— обязательность разработки землеустроительной документации при любом перераспределении земель и изменении организации производства и территории;

— публичный, открытый характер составления, рассмотрения, обсуждения и утверждения документов землеустройства и территориального планирования, а также внесения в них соответствующих изменений;

— необходимость использования географических информационных и земельно-информационных систем, а также графической информации о пространственных условиях землепользования и размг-щении земельных участков и иных объектов недвижимости в цифровом виде.

Выполнение указанных требований позволяет:

— обеспечить правовые гарантии на разрешенное использование земли в целях инвестирования проектов строительства в границах выделенных зон и земельных участков;

-реализовать возможность вступления в права долгосрочного владения земельными участками до начала проектных работ, что создает условия для ипотечного кредитования под залог земли;

— сократить сроки получения согласований и разрешений на проведение инвестиционно-строительной деятельности и уменьшение связанных с этим издержек;

— урегулировать экологические и эстетические проблемы (качества среды проживания);

— обеспечить возможность повышения эффективности городского землепользования за счет изменения зонирования и переориентации существующих зон на иные виды использования, а также резервирования свободных территорий под расширение застройки;

— повысить эффективность использования земель и обеспечить их охрану за пределами поселений на основе проведения работ по изучению земель, землеустроительному проектированию и контролю за развитием сельского землепользования.

Организация и землеустроительное обеспечение территориального планирования в экономически развитых странах

Проведенные исследования показали, что в странах Европейского Союза, других государствах, имеющих высокоэффективные системы землеустройства, регистрации и кадастра объектов недвижимости, основные работы по формированию и межеванию земельных участков на основе проектов землеустройства, учету и инвентаризации объектов недвижимого имущества, выполняют профессионалы-землеустроители. Во Франции и Бельгии, например, их называют геометрами, в США и Канаде - землеустроителями и инженерами по кадастру (Land and Cadastral Surveyors), в Германии и Австралии -землемерами.

В связи с особой значимостью землеустроительных работ Международная Федерация Землемеров (FIG) 15 февраля 1994 г. приняла специальное Заявление о Земельном кадастре, в котором определяется роль и значимость землеустроителя.

Согласно этому Заявлению, устанавливающему общие международные требования к квалификации землеустроителей при выполнении земельно-кадастровых работ, роль этих специалистов различь ется в зависимости от назначения кадастра и различных типов его организации в зарубежных странах. В связи с тем, что с кадастром связаны и другие виды деятельности, включая оценку и регистрацию прав на недвижимость в суде, что обычно входит в ответственность экспертов по юридическим вопросам, землеустроитель должен нести ответственность за следующие действия: кадастровую съемку земельных участков; регистрацию данных кадастровой съемки; оценку земель; планирование и организацию землепользования; управление базами данных; разрешение земельных споров и конфликтов.

В диссертации показано, что нормативное правовое регулирование землеустройства осуществляется на основе Конституций государств, их Земельных кодексов, федеральных законов «О землеустройстве» или об отдельных землеустроительных действиях, а также различных подзаконных актов (постановлений, распоряжений правительств, указаний, положений, инструкций министерств и ведомств, региональных и местных органов власти, отнесенных к их компетш-ции в области землеустройства).

Каждая страна в силу своих особенностей, уровня развития земельного законодательства, исторических, социально-экономических и других причин имеет свои собственные нормативные правовые ж-ты, регулирующие землеустроительную деятельность.

К ним относятся:

— общие законы и подзаконные акты, устанавливающие понятие, содержание, обязательность, основания проведения, источники финансирования землеустройства, виды землеустроительной документации, компетенцию органов государственной власти в сфере землеустройства;

— нормативные правовые акты, определяющие землеустроительный процесс (стадии, этапы, порядок согласования, участников), а также порядок правового регулирования отношений, возникающих при проведении землеустройства;

— законы и подзаконные акты, устанавливающие нормы и правила землеустройства, технические требования проведения съемок, обследований, разработки землеустроительных проектов;

— нормативные правовые документы, регулирующие землеустроительную деятельность (лицензирование, экспертизу землеустроительной документации, контроль за проведением землеустройства, создание государственных фондов данных, полученных в результате проведения землеустройства и др.).

Во всех западно-европейских государствах общие законы, определяющие понятие и основания проведения землеустройства не изменились с XIX века, что подчеркивает устойчивость и единые требования при формировании недвижимой собственности, В отличие от этого, нормативные правовые документы, устанавливающие технноские регламенты при проведении землеустроительных работ (точность, погрешности, методы и т.д.), изменялись в зависимости от уровня развития научно-технического прогресса в землемерном деле.

Количество нормативных правовых актов, предписаний и инструкций в области землеустройства в различных странах характеризуется очень большим числом. Например, в Швейцарии только для проведения кадастровой съемки в ходе разработки проекта территориального землеустройства надо использовать не менее 33 документов, относящихся как к федеральному, так и к кантональному уровню.

Законодательство зарубежных стран устанавливает обязательность проведения землеустройства во всех случаях, когда:

— изменяются границы земельных участков (объектов землеустройства);

— перераспределяются, предоставляются или изымаются земельные участки;

— решаются вопросы, связанные с дорожным, водохозяйственным, ландшафтным обустройством или рекультивацией территории, консервацией земель;

— определяются перспективы социально-экономического развития сельской местности и переустраиваются сельскохозяйственные и лесные земли.

При этом строго устанавливается, что основой для всех земельно-имущественных преобразований является план (проект) землеустройства.

В диссертации дается также анализ инфраструктуры землеустроительного производства. Показывается, что территориальное планирование обеспечивается соответствующими процедурами, начиная

с принятия соответствующих решений по развитию землепользования в соответствующих органах государственной и муниципальной влз,-сти, комиссиях по планированию, и, кончая контролем за исполнением решений в земельных судах, земельных трибунах и др.

Оценивается также степень взаимодействия землеустроительных служб при предоставлении и изъятии земельных участков с налоговыми, регистрационными, земельно-кадастровыми, оценочными органами и коммерческими организациями по продаже недвижиш-сти.

На примере ряда стран Европейского Союза (Австрии, Великобритании, Германии, Испании, Франции, Дании, Норвегии, Финляндии, Швеции) в работе раскрываются особенности планирования и организации рационального использования земель и их охраны.

Совершенствование планирования использования земель и их охраны в Российской Федерации на основе изучения зарубежного опыта

В диссертации на основе изучения зарубежного опыта делается вывод, что совершенствование планирования использования земель и их охраны в Российской Федерации должно затрагивать законодательную деятельность, организационный и экономический механизмы территориального планирования, а также содержание землеустроительной и градостроительной документации.

Как показано в работе, система территориального планирования в Российской Федерации, предусмотренная Градостроительным кодексом от 29.12.2004 №190-ФЗ и Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 №191-ФЗ, имеет определенные недостатки, не позволяющие осуществить научно обоснованное планирование и организацию рационального использования земель и их охраны только в системе градостроительной документации. К ним относятся следующие.

Так, принятая концепция территориального планирования исходит из интересов развития поселений, размещения объектов капитального строительства промышленного, транспортного, энергетического и иного назначения.

Подобная концепция преобладала в конце 60-х — начале 70-х годов прошлого века в экономически развитых зарубежных странах, что привело к нерегулируемой застройке, неоправданному росту городов, нарушению экологической стабильности территории.

В последние годы прошлого века, концепция пространственного планирования за рубежом была переориентирована. Ее главным содержанием стали жизненно важные национальные и общественные интересы. Экология и охрана природы стали неотъемлемой частью концепции территориального планирования. Данные положения должны лежать также и в основе совершенствования территориального планирования в Российской Федерации.

Учитывая то, что градостроительные регламенты, как составные части Правил землепользования и застройки, согласно п.6 ст.36 Градостроительного кодекса Российской Федерации вообще не устанавливаются для земель лесного , водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, более 90% всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования и, следовательно, находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. Поэтому для всех вышеперечисленных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации.

Кроме того, территориальное планирование является важным инструментом земельной политики любого государства. Во всех экономически развитых странах разработка документов территориального планирования идет от общего к частному как по вертикали (государство-регион-муниципалитет), так и по горизонтали (экономика в целом-отрасли экономики). Основываясь на этом территориальное планирование должно быть либо комплексным, либо отраслевым.

Градостроительный кодекс Российской Федерации не предусматривает разработки комплексных документов территориального планирования. И это предопределяет возникновение трудностей при балансировании развития отраслей и составлении сводной земельной экспликации обустраиваемой территории. Еще один недостаток заключается в том, что различные виды документов территориального планирования, относящиеся к разным уровням управления, не соотносятся между собой ни по названию, ни по содержанию.

Предусмотренные ст. 19 Градостроительного кодекса документы территориального планирования муниципальных образований имеют разное назначение и, следовательно, разное содержание. Так схемы

территориального планирования муниципальных районов являются документами территориального планирования, а генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов относятся к пред-проектным документам.

В этой связи в диссертации делаются следующие выводы.

1. На межселенных территориях территориальное планирование должно являться сферой землеустроительной, а не градостроительной деятельности. Все документы территориального планирования, за исключением генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов, должны относиться к землеустроительной документации.

2. Отношения, касающиеся зонирования территорий вне черты поселений, должны регулироваться земельным законодательством, а не Градостроительным кодексом Российской Федерации. В этой связи необходимо разработать и ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий», внести дополнения и изменения в «Зз-мельный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон «О землеустройстве» и другие нормативные правовые акты, в которых содержатся положения о зонировании территорий.

3. Установление черты поселений должно включаться в состав землеустроительных, а не градостроительных действий, что обеспечит независимое и объективное решение вопросов при столкновении интересов различных собственников земель. Поэтому предлагается соответствующим образом изменить п.2 ст.84 Земельного кодекса Российской Федерации.

4. Организация использования незастроенных территорий в чф-те поселений должна осуществляться на основе планов земельно-хозяйственного устройства городов.

5. На территориях с особым режимом хозяйственной деятельности и иными ограничениями в использовании земель землеустройство должно проводиться с учетом ограничений, обременений (сервиту-тов) прав в использовании земель, позволяющих урегулировать земельные отношения и обеспечить сочетание интересов собственников земли и землепользователей с государственными и общественными интересами и правами третьих лиц.

Исходя из обоснованной концепции планирования рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации в период с 2007 по 2012 годы предлагается разработать следующую землеустроительную документацию:

- генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации;

— 88 схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации;

- более 23 тыс. схем землеустройства муниципальных и других административно-территориальных образований;

— схемы использования и охраны земель на региональном уровне.

Таким образом, планирование и организация рационального использования земель и их охраны будут служить основой для совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития всех отраслей экономики, улучшения организации террить рии, обоснованного предоставления, изъятия и резервирования земельных участков.

На основе землеустроительной документации также должны устанавливаться государственная граница Российской Федерации, границы субъектов Российской Федерации, границы муниципальных и иных образований, и т. д.

В диссертации проведены расчёты ежегодных объёмов и стоимости проектно-изыскательских работ по землеустройству на 20072012 годы и планирования использования земель на перспективу (табл. 2).

Таблица 2

Планируемые ежегодные объемы и стоимость проектно-изыскательских работ по землеустройству на 2007-2012 годы, в среднем

№№ п/п Виды работ Затраты труда, человеко-месяцев Стоимость работ, млн, руб.

всего в том числе за счет средств федерального бюджета

1 Работы по изучению состояния земель, всего 132287 9687,59 1937,51

2 Планирование рационального использования земель и их охраны, всего 45319 1950,7 70,7

3 Территориальное землеустройство, всего 543947 4887,69 838,12

- в том числе установление границ 7152 763,31 258,76

4 Внутрихозяйственное землеустройство, всего 39564 818,13 245,70

5 Прочие землеустроительные работы 104197 2377,85 1610,90

Изучение зарубежного опыта показало, что работы по планированию рационального использования земель и их охраны являются очень эффективными с экономической, экологической и социальной сторон.

Причем, степень экономической эффективности всегда зависит от результатов сопоставления затрат и выгод (экономического эффекта) при внедрении той или иной системы перспективного развития землепользования.

В диссертации, исходя из анализа зарубежного опыта, даются предложения по снижению стоимости работ по формированию эг-мельных участков, для чего необходимо:

— разработать и утвердить Правительством Российской Федерации «Порядок проведения землеустройства в Российской Федерации», определенный Федеральным законом от 18.06.2001 г. №78-ФЗ «О землеустройстве»;

— повысить эффективность государственного регулирования в сфере рынка оказания землеустроительных услуг, для чего разработать и утвердить постановлением Правительства Российской Федерации «Порядок установления и регулирования цен на землеустроительные услуги», провести аккредитацию частных землеустроительных компаний и индивидуальных предпринимателей в сфере земге-устройства, а также аттестовать госслужащих территориальных органов «Роснедвижимости», занимающихся землеустройством и кадастром;

— в связи с необходимостью гарантированного выполнения приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в части развития кредитных отношений под залог недвижимости и обеспечения земельными участками для индивидуального жилищного строительства обеспечить административную и финансовую поддержку в проведении землеустроительных работ для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет;

— создать единую систему управления землеустройством на федеральном и региональном уровнях в структуре Федерального агентства кадастра объектов недвижимости;

— осуществить координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства, возложив ее на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

— установить четкий порядок проведения территориального землеустройства с определением требований ко вновь образуемым земельным участкам, к оформлению землеустроительной документации, ее согласованию и утверждению (включая особенности, харж-терные для земель сельскохозяйственного назначения);

— определить случаи, при которых возможен выбор правообладателем земельного участка различных способов описания местоположения границ земельных участков: более дешевых работ с использованием планово-картографического материала, материалов дистанционного зондирования, либо выполнения более дорогостоящих работ по межеванию;

— ввести институт досудебного рассмотрения споров о местоположении границ земельных участков;

— создать систему управления землеустройством на землях сельскохозяйственного назначения в системе Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

— создать и включить в состав подведомственных организаций МСХ РФ Федеральный центр по проведению землеустройства;

— принять меры по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 04.04.2002 №214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации» для обеспечения ее соответствия стандартам, техническим регламентам и исходным данным;

— до формирования системы саморегулируемых организаций в области оказания землеустроительных услуг с целью соблюдения технологий выполнения землеустроительных работ и обеспечения их качества усилить контроль за проведением землеустройства через систему территориальных управлений «Роснедвижимости»;

—ускорить создание системы страхования профессиональной ответственности землеустроителей за выполняемые землеустроительные работы с целью возмещения ущерба, причиненного исполнителями землеустроительных работ при оказании соответствующих услуг;

— разработать и реализовать Федеральную целевую программу «Земельная реформа и землеустройство в Российской Федерации (2007-2012 годы)», главным содержанием которой должно являться землеустроительное обеспечение и завершение земельных преобразований;

— продолжить работы по созданию за счет средств бюджетов актуального планово-картографического материала и опорной межевой

сети. Для этого в рамках подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» потребуется дополнительное выделение средств бюджетов всех уровней в размере 13 000 млн. рублей;

— рекомендовать субъектам Российской Федерации финансировать работы по составлению проектов территориального землеустройства по перераспределению земель сельскохозяйственного назначения в целом на территории бывших колхозов и совхозов;

— провести уполномоченными федеральными органами исполнительной власти проверки рынка землеустроительных работ на предмет соответствия законодательству о конкуренции и ограничении монополистической деятельности.

Выводы и предложения

Планирование рационального использования земель и их охра ны в зарубежных странах за многие годы своего развития приобрело характерные черты, позволяющие вскрыть определенные закономерности, свойственные большинству государств, осуществляющих земельную политику и регулирующих земельные отношения на своей территории.

Изучение этих закономерностей, а также положительного опыта и особенностей землеустройства отдельных стран, вытекающих из природных, исторических, социально-экономических и других условий, позволит определить наиболее эффективные пути организации рационального использования и охраны земли в России, спланировать на перспективу четкую земельную политику, безошибочно наладить механизмы регулирования земельных отношений.

Исследование закономерностей территориального планирования и землеустройства в зарубежных странах позволило сделать следующие выводы:

1. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в зарубежных странах является основным рычагом реализации земельной политики государств и регулирования земельных отношений. Все земельные преобразования и перераспределение земельных участков в экономически развитых странах осуществляются только на основе землеустроительной, а в городах — землеустроительной и градостроительной документации с участием квали-

фицированных специалистов по геодезии и землеустройству.

Основной задачей планирования и организации рационального использования земель и их охраны за рубежом является регулирование отношений земельной собственности, прав её реализации (купли-продажи, аренды, дарения, наследования и т. п.) и создание условий для эффективного использования земельных участков.

2. Во всех экономически развитых зарубежных государствах Европейского Союза, США, Канаде, Японии, Китае и других странах с высокой плотностью населения в последние десятилетия усиливается государственное воздействие на земельный строй и регулирование земельных отношений, что является объективным процессом и выражается в целенаправленном управлении земельными ресурсами на всех уровнях: государства, региона, муниципалитета.

В отличие от России, где роль землеустройства за последние годы заметно снизилась, а внутрихозяйственное землеустройство не стало проводиться вообще, землеустроительные мероприятия в развитых зарубежных странах постоянно расширяются и усиленно финансируются. В диссертации показано, что если в странах Европейского Союза удельные затраты на землеустройство составляют от 5 до 20 евро на человека или от 10 до 50 евро в год на гектар, то в Российской Федерации в 1991-2005 годах в среднем в год в расчёте на человека они равнялись всего 1 б евроцентов, а в расчете на гектар площади — менее 2 центов.

3. Во всех демократических странах, отличающихся развитой системой управления земельными ресурсами, планы развития территорий и проекты землеустройства являются основными документами, определяющими целевое назначение и характер использования земли, и носят открытый характер. Они подлежат обязательному обнародованию и широкому обсуждению на стадии разработки предварительного проекта (плана) и его согласования. Это делается для того, чтобы учесть совокупность интересов государства, регионов, муниципалитетов и отдельных физических и юридических лиц в области развития землевладения и землепользования в перспективе, а также в целях появления возможных альтернативных вариантов организации рационального и эффективного использования земель и их охраны, которые могут быть лучше предлагаемых проектировщиками.

4. В условиях рынка содержание и задачи землеустройства существенным образом изменяются. Земля становится не только главным средством производства, пространственным базисом, природным ресурсом, но превращается также в объект недвижимого имущества и в товар. Возникают новые функции землеустройства, в том числе:

— формирование земельных участков, включаемых в земельный оборот, с установлением их местоположения, площадей и границ, определением их качественных и стоимостных характеристик;

— оценка всех земель, установление спроса и предложения на землю и отслеживание динамики земельного рынка;

— осуществление операций с землей (разделение, объединение, предоставление, изъятие и др.), выдача документов, удостоверяющих права на землю;

— регистрация земельных сделок;

— обеспечение реализации прав собственности на землю экономическими и правовыми мерами, определение особых режимов и >с-ловий использования земли;

— подготовка необходимой информации при передаче прав собственности, налогообложении, применении мер экономического стимулирования и экономических санкций.

5. Практика зарубежных стран показала, что включение земли в товарный оборот требует создания законодательной (правовой) и экономической базы, сложной инфраструктуры земельного рынка (регистрационных и кадастровых бюро, земельных банков, земельных судов и т. д.), реорганизации системы земельного кадастра, мониторинга земель и землеустройства. Расширяется состав землеустроительных действий, усложняются землеустроительный процесс и документация, изменяются цели землеустроительной службы, ее функции и задачи, возникает необходимость в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров.

6. Анализ роли землеустройства в зарубежных странах позволяет установить следующие закономерности:

— на всех исторических этапах общественного развития землг-устройство является орудием в руках государства, предназначенным для укрепления прав собственности на землю и организации ее использования в интересах различных слоев населения, проведения в жизнь государственной земельной политики;

— успех земельных реформ и крупных земельных преобразований обеспечивался только в тех случаях, когда государство создавало новые или укрепляло существующие землеустроительные органы, подготавливало соответствующую законодательную базу, осуществляло финансирование землеустройства и подготовку кадров;

— преследуя первоначально чисто технические и юридические цели по измерениям, отводам, отграничению земель и закреплению прав земельной собственности, землеустройство в последующем перерастает в сложное и многогранное социально-экономическое явлгние.

Экономические интересы землевладельцев и землепользователей удовлетворяются не только путем закрепления и охраны их прав. Закономерно возникают вопросы, связанные с плодородием и местоположением земель, конфигурацией, составом угодий и т.д. Тем самым землеустройство приобретает организационно-хозяйственное содержание и начинает непосредственно влиять на экономику устраиваемых хозяйств.

В условиях, когда экономика вступает в противоречия с требованиями охраны природы, посредством землеустроительных действий находится необходимое решение, удовлетворяющее как экологическим, так и социально-экономическим требованиям.

7. В большинстве экономически развитых зарубежных государств территориальное (пространственное) планирование является одним из главных рычагов осуществления земельной политики. Оно не входит в сферу градостроительной деятельности, а находится в системе землеустройства, которая решает все вопросы, связанные с планированием, организацией рационального использования земель и их охраны, а также контролем развития землепользования.

Поэтому с целью взаимоувязанной организации рационального использования и охраны земель всех категорий и форм собственности в диссертации предлагается разработать в 2007-2012 годах: генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации; схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации; схемы землеустройства муниципальных, закрытых и других административно-территориальных образований; региональные схемы использования и охраны земли.

Проведенные нами расчеты показали, что общая стоимость работ по составлению схем землеустройства различного уровня в Российской Федерации составляет 1950,7 млн. рублей, в том числе из федерального бюджета 70,7 млн. рублей, из бюджетов субъектов Российской Федерации 440,0 млн. рублей, из муниципального бюджета 1 440,0 млн. рублей. Общие затраты труда на разработку схем составят 45 319 человеко-месяцев.

8. Исходя из анализа зарубежного опыта для усиления государственного воздействия на земельный строй в диссертации предлагается решить вопрос о более сильном, скоординированном и активном присутствии государства в земельно-имущественной сфере, в том числе за счет сосредоточения функций по осуществлению государственной политики, государственному регулированию и управлению землеустройством в едином органе федеральной исполнительной власти, с одновременным уточнением полномочий других органов федо

ральной исполнительной власти в части обеспечения проведения з«м-леустройства, имеющего ведомственное значение (при градостроительной деятельности, в лесном хозяйстве и др.).

9. Проведенные исследования показали, что государственное регулирование рынка землеустроительных услуг является главным мероприятием по повышению эффективности землеустройства. Оно должно быть направлено на разграничение функций по управлению проведением землеустройства между государством и саморегулируемыми субъектами профессиональной предпринимательской деятельности на рынке землеустроительных услуг; стимулирование рынка землеустроительных работ, поддержку предпринимательства и деятельности предприятий малого бизнеса в сфере землеустройства, развитие конкуренции между разработчиками землеустроительной документации, привлечение к работам специалистов, имеющих профессиональные навыки и производственный опыт; создание системы страхования профессиональной ответственности землеустроителей за выполняемые землеустроительные работы с целью возмещения ущерба, причиненного исполнителями землеустроительных работ при оказании соответствующих услуг, а также на информационное обеспечение рынка землеустроительных услуг; усиление контроля за проведением землеустройства.

10. В диссертации показано, что суммарные издержки покупателей земельных участков на оформление и регистрацию своих прав, включая земельно-кадастровую съёмку, в странах Европейского Союза составляют 6-15% от покупной цены. При этом стоимость работ по топографической съёмке одного земельного участка равняется 1200 и более евро.

Договорная стоимость работ по землеустройству в различных субъектах Российской Федерации колеблется от 2 тыс. руб. в Рязанской области до 50 тыс. руб. в г. Москве на оформление одного земельного участка общей площадью 0,06 га.

В этой связи в работе даны предложения по выравниванию и снижению стоимости землеустроительных работ при оформлении земельных участков в нашей стране.

Землеустроительные проекты, разрабатываемые в зарубежных странах, имеют инвестиционный характер. То есть они рассматриваются в качестве объекта вложения денежных средств и получения прибыли. При этом инвестором в осуществлении землеустроительных мероприятий может быть как государство, покупая, обустраивая, а затем и продавая земельные участки, например, под застройку, так и частные предприниматели.

Список опубликованных работ по теме диссертации

1. Опыт разработки проектов и схем землеустройства /Соавт.: С.Н. Волков, Ю.С. Волкова, A.A. Шимкевич // С.Н. Волков Землеустройство в Германии. — / Учебное пособие. — М.: ГУЗ, 2003. —с.33-48. -0,7 пл. (авт. 0,3).

2. Земельные службы в зарубежных странах/ Соавт.: С.Н. Волков // Управление земельными ресурсами, земельный кадастр, землеустройство и оценка земель (зарубежный опыт)/ Под ред. С.Н. Волкова и B.C. Кислова/ - М.: Технология ЦЦ, 2003. - с. 10-92. - 3,7 п.л. (авт. 1,8).

3. Африканские модели землепользования и землеустройства /Соавт. С.Н. Волков, Ю.С. Волкова, A.A. Шимкевич // С.Н. Волков Землеустройство. Т. 7. Землеустройство за рубежом. — М.: КолосС, 2005. - с.369 -395. - 1,17 п.л. (авт. 0,6).

4. Территориальное планирование и зонирование в зарубежных странах // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, №4, 2006 г. — / Научно — практический ежемесячный журнал. — М.: Издательский дом «Просвещение», 2006. - с.20-25 - 0,23 п.л. (авт. 0,2).

5. Инфраструктура землеустроительного производства в зарубежных странах // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, №6, 2006г. — / Научно — практический ежемесячный журнал. — М.: Издательский дом «Просвещение», 2006. — с.49-51 — 0,4 п.л. (авт. 0,40).

Кроме того, результаты исследований автора нашли отражение в следующих научных отчётах:

1. Разработка рекомендаций по формированию и составлению землеустроительных проектов организации территории оленеводческих, оленеводческо-промысловых хозяйств и разработка принципов и методов проведения землеустройства в районах Крайнего Севера / Соавт. С.Н. Волков, Ю.С. Волкова, A.B. Новиков// научный отчет №2/3 от 04.04.2000. - М.: ГУЗ, 2000. - 65 с. - 2,93 п.л. (авт. 0,5).

2. Методические рекомендации по составлению схем использования и охраны земель субъектов Российской Федерации/Соавт. С.Н. Волков, Ю.С. Волкова, С.И. Носов// научный отчет №1/2002 от 18.02.2002. - М.: ГУЗ, 2002. - 96 с. -4,32 п.л. (авт. 1,5).

3. Схема использования и охраны земель на примере Московской области /Соавт. С.Н. Волков, Ю.С. Волкова, Д.В. Новиков// научный отчет № 01 /2002. - М.: ГУЗ, 2002. - 297 с. - 13,4 п.л. (авт. 2,7).

4. Разработка схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации высоко урбанизированного региона (на примере Московской области) /Соавт. С.Н. Волков, Ю.С. Волкова, A.A. Шим-кевич// научный отчет № 3-04 от 28.03.03. - М.: ГУЗ, 2003. - 824 с. -37,08 п.л. (авт. 2,7).

5. Земельные службы в зарубежный странах. /Соавт. С.Н. Волков// Аналитический обзор, обобщающий результаты изучения зарубежного опыта по вопросам использования земельных ресурсов/ - М.: ГУЗ, 2003. - 117 с. - 5,30 п.л. (авт. 2,5).

6. Разработка концепции землеустройства, государственного мониторинга земель и территориального планирования/ Соавт. С.Н. Волков, Г.А. Карцев, В.Ф. Спиридонов // научный отчет № К — 04/44 от 31.05.05. - М.: ГУЗ, 2005. - 768 с. - 34,6 п.л. (авт. 4,2).

Формат 60 х 94 1/16 Объем 1 п / л. Бумага офсетная Тир. 100 Зак. № 928.

Участок оперативной полиграфии ГУЗ. Москва, ул. Казакова, 15.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Киевская, Елена Сергеевна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы территориального планирования в зарубежных странах.

1.1. Роль и значение управления земельными ресурсами в развитии экономики зарубежных стран.

1.2. Понятие, принципы и задачи территориального планирования как составной части управления земельными ресурсами.

1.3. Виды землеустроительной и градостроительной документации при территориальном планировании.

Глава 2. Организация и землеустроительное обеспечение территориального планирования в экономически развитых странах.

2.1. Нормативное правовое обеспечение и источники финансирования землеустроительных работ.

2.2. Организация землеустроительных органов.

2.3. Инфраструктура землеустроительного производства.

2.4. Особенности территориального планирования в странах Европейского Союза.

Глава 3. Совершенствование планирования использования земель и их охраны и обоснование стоимости землеустроительных работ в Российской Федерации на основе изучения зарубежного опыта.

3.1. Приоритетные направления развития территориального планирования в Российской Федерации.

3.2. Оценка совокупных экономических затрат на осуществление землеустроительных работ по планированию использования земель и их охраны в Российской Федерации.

3.3. Обоснование первоочередных мероприятий по совершенствованию землеустроительных услуг при формировании земельных участков.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Территориальное планирование и землеустройство в странах Европейского Союза"

Актуальность темы. Земля является главным источником благосостояния любого общества. Она представляет собой не только территорию в границах государств, но и является местом жительства населения, главным природным ресурсом, обеспечивающим получение продовольствия и сырья для промышленности, базой для размещения и развития поселений, отраслей промышленности, транспорта, энергетики, водного и лесного хозяйства. Земля - это самый надежный объект вложения инвестиций, базовый элемент имущественных отношений, главная составляющая рынка недвижимости, основа отношений собственности.

Эффективное функционирование земельных отношений связано, прежде всего, с особой ролью земли как главного и основного производственного ресурса. Земельные отношения оказывают существенное влияние на всю систему общественных отношений: экономику, политику и даже идеологию.

Не случайно Организация Объединенных Наций стала уделять все большее внимание таким рычагам управления земельными ресурсами, как планирование и организация рационального использования земель. Так, доклад Генерального секретаря ООН на Восьмой сессии комиссии по устойчивому развитию населенных пунктов (24 апреля - 5 мая 2000 г.) получил название «Комплексный подход к планированию и рациональному использованию земельных ресурсов».

В процессе исторического развития каждое государство накопило огромный опыт управления земельными ресурсами. В последние годы этот опыт усиленно изучается. Многими государствами вырабатывается совместная скоординированная земельная политика, позволяющая решить массу проблем в области экологии, повышения эффективности сельскохозяйственного производства, упорядочения земельного рынка, сохранения ландшафта.

Вступление Российской Федерации в мировое сообщество, как и поиск наиболее эффективных путей осуществления земельной реформы требуют тщательного исследования зарубежного опыта земельных преобразований, одним из которых и является территориальное планирование и землеустройство.

Это необходимо в целях дальнейшей систематизации российских научных и практических знаний в сфере землепользования, а также для выработки стандартного понятия аппарата, единой терминологии, ясной не только в нашей стране, но и за рубежом.

Кроме того, земля - это самый надежный объект вложения инвестиций, базовый элемент имущественных отношений, главная составляющая рынка недвижимости. Поэтому территориальное планирование и организация рационального использования земли (землеустройство) - важнейшие условия роста экономики любого государства. И не случайно, зарубежные ученые относят территориальное планирование к важным мерам по осуществлению государственной земельной политики. . Эта проблема решается в любом обществе путем осуществления комплекса землеустроительных мероприятий, охватывающих все стороны > управления земельными ресурсами, включая учет и инвентаризацию земельных участков; изучение их состояния путем проведения геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, качественной оценки земель; планирование и организацию рационального землепользования.

К сожалению, земельная реформа, проводимая в ходе общих экономических реформ 90-х годов, не обеспечила надлежащего решения этих проблем. Несмотря на возникшее многообразие форм собственности и хозяйствования, сельское хозяйство продолжает оставаться в кризисном состоянии. Главная причина состоит в том , что преобразования экономической системы не сопровождаются созданием экономических, организационно-правовых, социальных основ новых земельных отношений, научно ! ~ обоснованной системы их регулирования. Многие вопросы методического и прикладного характера территориального планирования и землеустройства до сих пор остаются недостаточно разработанными из-за неполного ) изучения и обобщения зарубежного опыта.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в совершенствовании теоретических и практических положений территориального планирования и землеустройства в Российской Федерации на основе изучения зарубежного опыта.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

- изучить теоретические аспекты управления земельными ресурсами в развитых зарубежных странах;

- исследовать особенности территориального планирования и землеустройства в странах Европейского Союза (ЕС);

- проанализировать структуру, порядок организации и финансирования землеустроительного производства за рубежом;

- изучить особенности разработки градостроительной и землеустроительной документации при предоставлении и изъятии земельных участков в европейских странах;

- разработать предложения по совершенствованию территориального планирования и землеустройства в Российской Федерации применительно к перспективам развития экономики страны;

-обосновать объёмы финансирования работ по территориальному планированию и землеустройству в Российской Федерации на период до 2012 года.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования послужили система и механизмы территориального планирования и землеустройства в Европейском Союзе в целом, а также в отдельных странах ЕС.

Предметом исследования являются закономерности и процессы планирования и организации рационального использования земель и их охраны в странах с развитой экономикой.

Методология и методы исследования. Теоретической и методологической базой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам регулирования землепользования и землеустройства. В диссертации изучены нормативные правовые акты зарубежных стран в области территориального планирования и землеустройства, а также опубликованная по этим вопросам литература и инструктивно-методические указания.

В качестве исходной информации при проведении исследований использовались статистические данные международных экономических организаций и землеустроительных служб. Изучение зарубежного опыта в области территориального планирования и зонирования проведено автором настоящей работы по итогам исследования за период 1990-2005 гг. непосредственно в земельных службах ряда государств Европейского Союза (Франции, Германии, Швеции).

В диссертационной работе проанализированы рекомендации научно-исследовательских групп Мирового Банка в области земельного администрирования, ряда комиссий ООН, международных общественных организаций в сфере планирования и устойчивого развития территорий в черте и за чертой поселений.

Для решения поставленных задач использовались следующие методы и приемы научного исследования: аналитический, монографический, системного анализа и сравнений, экономико-статистический, балансовый. Применялся также метод экспертных оценок.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

- выявлены особенности и установлены закономерности территориального планирования и землеустройства в зарубежных странах, которые необходимо учитывать при рациональной организации территорий различных административно-территориальных образований в Российской Федерации;

-впервые в землеустроительной и аграрно-экономической науке обобщены зарубежные понятия и дефиниции территориального планирования и землеустройства, что позволило выработать единый понятийный аппарат и оценить сущность и содержание проводимых землеустроительных работ;

-вскрыты положительные моменты и недостатки планирования и организации рационального использования земель и их охраны в странах ЕС и на этой основе даны предложения по совершенствованию территориального планирования и землеустройства в Российской Федерации;

- произведены экономические расчеты по структуре и объёмам осуществления землеустроительных работ на перспективу, которые дифференцированы по объектам, источникам финансирования и исполнителям;

- дана оценка экономической эффективности рекомендуемых мероприятий по территориальному планированию и землеустройству в Российской Федерации.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при выработке конкретных предложений по организации и совершенствованию территориального планирования и землеустройства в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, муниципальных и других административно-территориальных образованиях страны.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы соискателя по диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах. По материалам исследования опубликовано 5 научных работах общим объемом 6,2 печатных листов, в том числе выполненных лично соискателем - 3,3 п.л.

Кроме того, автор выступал с докладами на трех научных конференциях, проведенных в Государственном университете по землеустройству в 2004-2006 годах. Материалы исследования вошли также в научные отчёты Государственного университета по землеустройству, выполненные в период с 2000 по 2005 годы по заказу Росземкадастра (Роснедвижимости) и Мирового Банка, и одобрены ими.

Достоверность исследований. Достоверность исследований подтверждается их широкой апробацией, применяемыми методами сбора статистических данных, их обработки и оценки, репрезентативностью всех рассматриваемых в диссертации выборочных наблюдений и экспертными оценками учёных и специалистов, занимающихся экономическими вопросами землеустройства.

Научный труд состоит из 157 страниц машинописного текста; включает в себя 18 схем и рисунков; 8 таблиц. Библиографический список состоит из 234 наименований, в т. ч. 165 на иностранных языках.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Киевская, Елена Сергеевна

Выводы и предложения

Планирование рационального использования земель и их охраны в зарубежных странах за многие годы своего развития приобрело характерные черты, позволяющие вскрыть определенные закономерности, свойственные большинству государств, осуществляющих земельную политику и регулирующих земельные отношения на своей территории.

Изучение этих закономерностей, а также положительного опыта и особенностей землеустройства отдельных стран, вытекающих из природных, исторических, социально-экономических и других условий, позволит определить наиболее эффективные пути организации рационального использования и охраны земли в России, спланировать на перспективу четкую земельную политику, безошибочно наладить механизмы регулирования земельных отношений.

Исследование закономерностей территориального планирования и землеустройства в зарубежных странах позволило сделать следующие выводы:

1. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны в зарубежных странах является основным рычагом реализации земельной политики государств и регулирования земельных отношений. Все земельные преобразования и перераспределение земельных участков в экономически развитых странах осуществляются только на основе землеустроительной, а в городах - землеустроительной и градостроительной документации с участием квалифицированных специалистов по геодезии и землеустройству.

Основной задачей планирования и организации рационального использования земель и их охраны за рубежом является регулирование отношений земельной собственности, прав её реализации (купли-продажи, аренды, дарения, наследования и т. п.) и создание условий для эффективного использования земельных участков.

2. Во всех экономически развитых зарубежных государствах Европейского Союза, США, Канаде, Японии, Китае и других странах с высокой плотностью населения в последние десятилетия усиливается государственное воздействие на земельный строй и регулирование земельных отношений, что является объективным процессом и выражается в целенаправленном управлении земельными ресурсами на всех уровнях: государства, региона, муниципалитета.

В отличие от России, где роль землеустройства за последние годы заметно снизилась, а внутрихозяйственное землеустройство не стало проводиться вообще, землеустроительные мероприятия в развитых зарубежных странах постоянно расширяются и усиленно финансируются. В диссертации показано, что если в странах Европейского Союза удельные затраты на землеустройство составляют от 5 до 20 евро на человека или от

10 до 50 евро в год на гектар, то в Российской Федерации в 1991-2005 годах в среднем в год в расчёте на человека они равнялись всего 16 евроцен-тов, а в расчете на гектар площади - менее 2 центов.

3. Во всех демократических странах, отличающихся развитой системой управления земельными ресурсами, планы развития территорий и проекты землеустройства являются основными документами, определяющими целевое назначение и характер использования земли, и носят открытый характер. Они подлежат обязательному обнародованию и широкому обсуждению на стадии разработки предварительного проекта (плана) и его согласования. Это делается для того, чтобы учесть совокупность интересов государства, регионов, муниципалитетов и отдельных физических и юридических лиц в области развития землевладения и землепользования в перспективе, а также в целях появления возможных альтернативных вариантов организации рационального и эффективного использования земель и их охраны, которые могут быть лучше предлагаемых проектировщиками.

4. В условиях рынка содержание и задачи землеустройства существенным образом изменяются. Земля становится не только главным средством производства, пространственным базисом, природным ресурсом, но превращается также в объект недвижимого имущества и в товар. Возникают новые функции землеустройства, в том числе:

- формирование земельных участков, включаемых в земельный оборот, с установлением их местоположения, площадей и границ, определением их качественных и стоимостных характеристик;

- оценка всех земель, установление спроса и предложения на землю и отслеживание динамики земельного рынка;

- осуществление операций с землей (разделение, объединение, предоставление, изъятие и др.), выдача документов, удостоверяющих права на землю;

- регистрация земельных сделок;

- обеспечение реализации прав собственности на землю экономическими и правовыми мерами, определение особых режимов и условий использования земли;

- подготовка необходимой информации при передаче прав собственности, налогообложении, применении мер экономического стимулирования и экономических санкций.

5. Практика зарубежных стран показала, что включение земли в товарный оборот требует создания законодательной (правовой) и экономической базы, сложной инфраструктуры земельного рынка (регистрационных и кадастровых бюро, земельных банков, земельных судов и т. д.), реорганизации системы земельного кадастра, мониторинга земель и землеустройства. Расширяется состав землеустроительных действий, усложняются землеустроительный процесс и документация, изменяются цели землеустроительной службы, ее функции и задачи, возникает необходимость в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров.

6. Анализ роли землеустройства в зарубежных странах позволяет установить следующие закономерности:

- на всех исторических этапах общественного развития землеустройство является орудием в руках государства, предназначенным для укрепления прав собственности на землю и организации ее использования в интересах различных слоев населения, проведения в жизнь государственной земельной политики.

-успех земельных реформ и крупных земельных преобразований обеспечивался только в тех случаях, когда государство создавало новые или укрепляло существующие землеустроительные органы, подготавливало соответствующую законодательную базу, осуществляло финансирование землеустройства и подготовку кадров.

- преследуя первоначально чисто технические и юридические цели по измерениям, отводам, отграничению земель и закреплению прав земельной собственности, землеустройство в последующем перерастает в сложное и многогранное социально-экономическое явление.

Экономические интересы землевладельцев и землепользователей удовлетворяются не только путем закрепления и охраны их прав. Закономерно возникают вопросы, связанные с плодородием и местоположением земель, конфигурацией, составом угодий и т.д. Тем самым землеустройство приобретает организационно-хозяйственное содержание и начинает непосредственно влиять на экономику устраиваемых хозяйств.

В условиях, когда экономика вступает в противоречия с требованиями охраны природы, посредством землеустроительных действий находится необходимое решение, удовлетворяющее как экологическим, так и социально-экономическим требованиям.

7. В большинстве экономически развитых зарубежных государств территориальное (пространственное) планирование является одним из главных рычагов осуществления земельной политики. Оно не входит в сферу градостроительной деятельности, а находится в системе землеустройства, которая решает все вопросы, связанные с планированием, организацией рационального использования земель и их охраны, а также контролем развития землепользования.

Поэтому с целью взаимоувязанной организации рационального использования и охраны земель всех категорий и форм собственности в диссертации предлагается разработать в 2007-2012 годах: генеральную схему землеустройства территории Российской Федерации; схемы землеустройства территорий субъектов Российской Федерации; схемы землеустройства муниципальных, закрытых и других административно-территориальных образований; региональные схемы использования и охраны земли.

Проведенные нами расчеты показали, что общая стоимость работ по составлению схем землеустройства различного уровня в Российской Федерации составляет 1950,7 млн. рублей, в том числе из федерального бюджета 70,7 млн. рублей, из бюджетов субъектов Российской Федерации 440,0 млн. рублей, из муниципального бюджета 1440,0 млн. рублей. Общие затраты труда на разработку схем составят 45319 человеко-месяцев.

8. Исходя из анализа зарубежного опыта для усиления государственного воздействия на земельный строй в диссертации предлагается решить вопрос о более сильном, скоординированном и активном присутствии государства в земельно-имущественной сфере, в том числе за счет сосредоточения функций по осуществлению государственной политики, государственному регулированию и управлению землеустройством в едином органе федеральной исполнительной власти, с одновременным уточнением полномочий других органов федеральной исполнительной власти в части обеспечения проведения землеустройства, имеющего ведомственное значение (при градостроительной деятельности, в лесном хозяйстве и др.).

9. Проведенные исследования показали, что государственное регулирование рынка землеустроительных услуг является главным мероприятием по повышению эффективности землеустройства. Оно должно быть направлено на разграничение функций по управлению проведением землеустройства между государством и саморегулируемыми субъектами профессиональной предпринимательской деятельности на рынке землеустроительных услуг; стимулирование рынка землеустроительных работ, поддержку предпринимательства и деятельности предприятий малого бизнеса в сфере землеустройства, развитие конкуренции между разработчиками землеустроительной документации, привлечение к работам специалистов, имеющих профессиональные навыки и производственный опыт; создание системы страхования профессиональной ответственности землеустроителей за выполняемые землеустроительные работы с целью возмещения ущерба, причиненного исполнителями землеустроительных работ при оказании соответствующих услуг, а также на информационное обеспечение рынка землеустроительных услуг; усиление контроля за проведением землеустройства.

10. В диссертации показано, что суммарные издержки покупателей земельных участков на оформление и регистрацию своих прав, включая земельно-кадастровую съёмку, в странах Европейского Союза составляют 6-15% от покупной цены. При этом стоимость работ по топографической съёмке одного земельного участка равняется 1200 и более евро.

Договорная стоимость работ по землеустройству в различных субъектах Российской Федерации колеблется от 2 тыс. руб. в Рязанской области до 50 тыс. руб. в г. Москве на оформление одного земельного участка общей площадью 0,06 га.

В этой связи в работе даны предложения по выравниванию и снижению стоимости землеустроительных работ при оформлении земельных участков в нашей стране.

Землеустроительные проекты, разрабатываемые в зарубежных странах, имеют инвестиционный характер. То есть они рассматриваются в качестве объекта вложения денежных средств и получения прибыли. При этом инвестором в осуществлении землеустроительных мероприятий может быть как государство, покупая, обустраивая, а затем и продавая земельные участки, например, под застройку, так и частные предприниматели.