Трансформация муниципальных финансов в условиях реформы местного самоуправления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат диссертации по теме "Трансформация муниципальных финансов в условиях реформы местного самоуправления"

На правах рукописи

0034861Ю

Каплина Анастасия Валерьевна

ТРАНСФОРМАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Специальность 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат ~ ^ ДЕК 2009

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Ростов-на-Дону — 2009

003486110

Работа выполнена в ГОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)».

Научный руководитель:

доктор экономических наук, профессор Кузнецов Николай Геннадьевич

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Алешин Валерий Алексеевич

кандидат экономических наук, доцент Болдырева Инна Александровна

Ведущая организация:

Северо-Кавказский государственный технический университет

Защита состоится 18 декабря 2009 г. в 11— на заседании диссертационного совета Д 212.209.02 в Ростовском государственном экономическом университете (РИНХ) по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69, ауд. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), с авторефератом — на сайте www.rsue.ru.

Автореферат разослан 17 ноября 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета -----Иванова О.Б.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Трансформациошю-рыночные изменения управления муниципальными финансами требуют тщательного осмысления происходящих процессов в целях решения одной из важнейших задач финансовой политики государства — повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами в рамках реализации реформы местного самоуправления.

В последние годы произошли существенные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, перехода к среднесрочному бюджетному планированию, создания прочной законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, закрепления за соответствующими бюджетами стабильных доходных источников, последовательного совершенствования межбюджеткых отношений. Всё это сцидстельствует о новом качественном состоянии муниципальных финансов.

Решение задачи преодоления последствий финансового кризиса на муниципальном уровне требует активного поиска новых методов проведения огвет-ствешюй финансовой политики органами местного самоуправления, направленного на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Сложившаяся на сегодняшний день экономическая ситуация в стране требует полномасштабной реализации реформы местного самоуправления, прежде всего с позиции укрепления финапсово-бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом совершенно очевидно, что расширение полномочий субъектов РФ по адаптации основных положений муниципальной реформы к специфике социально-экономических условий развития отдельных регионов относится к числу важных институциональных мер и одновременно является предпосылкой для успешного осуществления реформы в целом.

Вместе с тем уже на стартовом этапе реформы (2006-2008 гг.), когда не все регионы смогли приступить к практическому осуществлению реформы местного самоуправления, обозначились многие нерешенные проблемы, связанные с уточнением состава расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, формированием дополнительных стимулов к увеличению доходной базы муниципальных образований, совершенствованием механизма предоставления межбюджетных трансфертов региональным и местным бюджетам, повышением качества финансового менеджмента региональных и местных органов.

В Российской Федерации процесс реализации реформы местного самоуправления идет довольно сложно и противоречиво, и прежде всего с большими сложностями проходит формирование финансово-экономической базы местного самоуправления, что требует разработки и внедрения методик оценки и диагностики финансового состояния муниципальных образований, применения «лучших практик» в системе управления муниципальными финансами и создания стимулов для повышения качества управления.

В связи с вышеизложенным исследования, ориентированные на повышение качества управления муниципальными финансами, являются актуальными не только с научных позиций, но и с точки зрения практической значимости реализации ключевой цели муниципальной реформы в России — укрепления финансово-бюджетных основ муниципальных образований с целью достижения их финансовой самодостаточности.

Степень разработанности проблемы. Проблемам управления финансами территорий и укрепления финансовых основ местного самоуправления уделяется серьезное внимание со стороны ученых. В последние годы существенный вклад в выработку положений, определяющих вектор развития финансово-бюджетной политики, в том числе на муниципальном уровне, внесли такие известные российские ученые и практики, как Афанасьев М.П., Бушмин Е.В., Грязнова А.Г., Жуков А.Д., Кудрин A.B., Лавров A.M., Пансков В.Г., Силуа-нов А.Г., Таксир К.И., Христенко В.В. и др.

К наиболее значимым исследованиям сущности и специфики муниципальных финансов следует отнести труды отечественных ученых Врублевской A.B., Казакова В.В., Лунгина С.Л., Поляка Г.Б., Павловой Л.П., Ржевской Т.Г., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабитовой Н.М., Сенчагова А.И., Сле-пова В.А. и др.

В решение проблем построения бюджетных взаимоотношений в государствах с многоуровневым бюджетным устройством внесли свой вклад зарубежные авторы, среди которых: Бюммерхофф Д., Бьюкенен Дж., Вагнер А., Литвак Дж., Масгрейв Р., Оутс Ю., Тибу Ч., Стиглиц Дж., Тинберген Я., Циммерман X. и др.

Вопросам построения межбюджетных отношений как на субфедеральном, так и на субрегиональном уровнях посвятили свои научные работы такие авторы, как Бежаев О.Г., Бухвальд Е.М., Завьялов Д.Ю., Иванова О.Б., Игонина ЛЛ., Игу-дин А.Г., Карчевская С.А., Лексин Н.Д., Перекрестова Л.В., Првдачук М.П., Под-порина И.В., Пронина Л.И., Сомоев Р.Г., Хурсевич С.Н., Швецов А.Н. и др.

Вместе с тем, несмотря на имеющийся зарубежный и отечественный научно-практический потенциал исследования данной проблематики, некоторые вопросы реформирования муниципальных финансов требуют дальнейшего развития и уточнения. В частности, это касается оптимизации расходных полно-

мочий на всех уровнях бюджетной системы, укрепления доходной базы местных бюджетов, разработки системы мониторинга финансового состояния муниципальных образований с учетом комплекса мер по повышению устойчивости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в условиях прсодолеш1я последствий финансового кризиса и др.

Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также недостаточная проработанность теоретических и прикладных вопросов, касающихся укрепления финансовых основ местного самоуправления, обусловили выбор темы, цели и задачи диссертационной работы.

Цель исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов и комплекса практических мер по развитию муниципальных финансов в условиях реформирования системы местного самоуправления, обеспечивающих укрепление финансовых основ муниципальных образований и повышение качества управления муниципальными финансами.

Достижение цели диссертационной работы обусловило необходимость постановки к решения следующих основных задач:

- уточнить теоретические подходы и дополнить исследование предметного содержания муниципальных финансов в условиях развития принципов бюджетного федерализма;

- обобщить и критически оценить исторический отечественный к зарубежный опыт развития муниципальных финансов;

- определить роль и место муниципальных финансов в иерархической структуре современной финансовой системы России и раскрыть институциональные особенности системы управления муниципальными финансами;

- осуществить систематизацию этапов проведения реформы местного самоуправления в России, дать содержательную характеристику каждого из этапов с позиции вычленения финансово-бюджетной составляющей, выявления противоречий и определения направлений дальнейшего реформирования;

- выявить тенденции формирования доходной базы местных бюджетов и разработать рекомендации по ее укреплению в целях достижения финансовой самостоятельности муниципальных образований;

- провести анализ результативности бюджетных расходов муниципальных образований и сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации реформы местного самоуправления:

- раскрыть трансформационные изменения финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований с учетом реализации комплекса мер по преодолению последствий финансового кризиса;

- разработать методические подходы к оценке финансового состояния и качества управления муниципальными финансами.

Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, возникающие в процессе функционирования и взаимосвязи различных звеньев финансовой системы.

Объектом исследования являются муниципальные финансы как структурно-управленческий элемент финансовой системы Российской Федерации.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической базой исследования послужили положения и концепции, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых в области общей теории финансов, теории государственных и муниципальных финансов, экономики общественного сектора, институциональной теории, теории государственного регулирования экономики, теории местного самоуправления.

В качестве методологической основы диссертации использовался системно-функциональный подход, позволяющий обобщить и синтезировать различные исследовательские направления, рассматривать экономические процессы во взаимосвязи и эволюционном развитии, выявлении причинно-следственной зависимости.

Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальностей ВАК 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 1 «Теория и методология финансов», пункта 1.6 «Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности», раздела 2 «Государственные финансы», пункта 2.2 «Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков», пункта 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике».

Кнструментарно-методический аппарат. Обоснование теоретических положений и аргументация выводов и рекомендаций, полученных в ходе исследования, осуществлялись на основе использования общенаучных и специальных методов научного познания, в том числе абстрагирования, ретроспективного, функционально-структурного и системного анализа, экономико-статистических методов, методов графической интерпретации, сравнительного анализа, экспертных оценок, приемов построения структурно-логических схем. Использование указанных методов позволило обеспечить репрезентативность результатов исследования, достоверность выводов и положений диссертации.

Информационно-эмпирическая база формировалась на основе законодательных актов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений и программных документов Правительства РФ, нормативно-законодательных актов Министерства финансов РФ, Министерства финансов Ростовской области, Федеральной налоговой службы РФ, официальной информации Минрегиона РФ, отчетов Фонда института экономики города, статистических ежегодников, материалов монографических исследований, научных трудов отечественных и зарубежных ученых, материалов научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования исходит из того, что в условиях эволюционно-трансформационной модели развития муниципальных финансов как важнейшего звена финансовой системы России в рамках перехода к полномасштабной реализации реформы местного самоуправления требуется существенное укрепление финансово-бюджетной самостоятельности муниципальных образований, что предполагает разработку эффективных мер воздействия на развитие территорий с позиции повышения результативности и качества управления муниципальными финансами на основе финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований, внедрения «лучших практик», применения средств диагностики и мониторинга финансового состояния муниципальных образований, разработки системы показателей оценки качества управления муниципальными финансами.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Муниципальные финансы играют важную роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований и самым тесным образом связаны с системой местного самоуправления в рамках федеративного государства. Трансформация системы финансового обеспечения муниципальных образований в условиях повышения их самостоятельности в сфере оказания населению социально значимых услуг должна быть ориентирована на: саморазвитие территориальных образований, мобилизацию собственных финансовых ресурсов; приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения муниципальных образований; создание адекватной финансово-экономической базы местного самоуправления.

2. Являясь органичным элементом финансовой системы, муниципальные финансы характеризуются спецификой задач, решаемых на локально-территориальном уровне в сфере экономического, социального и культурного развития с учетом закрепленных полномочий и границ ответственности органов самоуправления муниципальных образований. С точки зрения функционально-управленческого подхода, развитие муниципальных финансов связано с созданием качественно новой организационно-институциональной структуры системы управления муниципальными финансами. Системный подход к управлению финансами предполагает рассмотрение совокупности форм, методов, инструментов целенаправленного воздействия субъектов управления (государственных органов власти и органов местного самоуправления, финансовых институтов, финансовых служб, финансового аппарата) на объект управления (формы финансовых отношений, финансовые потоки, объекты земельно-имущественного комплекса муниципальной собственности), обеспечивающей достижение стратегических целей деятельности органов местного самоуправления.

3. Анализ эводюционно-трансформационного развития системы местного самоуправления в России за последние годы свидетельствует о наличии проблем, проявляющихся, прежде всего, в неготовности многих регионов перейти к практическому осуществлению муниципальной реформы, что потребовало введения особой стадии— «переходного периода» (2006-2008 годы), связанной с адаптацией основных положений реформы к специфическим условиям социально-экономического развития отдельных регионов. Финансово-бюджетные проблемы в Российской Федерации являются ключевыми и во многом определяют основные направления муниципальной реформы в целом. Дальнейшее повышение результативности муниципальной реформы и ее финансовой составляющей будут зависеть от последовательного расширения полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований, функционально-действенной организации системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, реорганизации института муниципальной собственности, создания стимулов для укрепления собственного налогово-бюджетного потенциала. Особенно актуализируется данная проблема в контексте «новых» проблем, возникших в результате мирового финансово-экономического кризиса и преодоления его последствий.

4. Оценка финансовой обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований собственными доходными источниками и укрепление их финансовой самодостаточности являются ключевыми при определении финансовой устойчивости местных бюджетов. На сегодняшний день система муниципальных финансов остается крайне неустойчивой, так как закрепленные доходные источники не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Способность органов местного самоуправления полностью и своевременно выполнять возложенные на них функции практически наполовину зависит от трансфертов из вышестоящих бюджетов. Несбалансированность местных бюджетов ведет к потере органами местного самоуправления стимулов к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития муниципальных образований. Решение этих проблем возможно на пути укрепления доходной базы местных бюджетов вследствие расширения налоговых полномочий субъектов РФ органов местного самоуправления, их возможностей в области налогового администрирования, усиления стимулирующего воздействия муниципального налогообложения на социально-экономическое развитие территорий.

5. В условиях расширения бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти возрастает значение механизмов поддержки проводимых на региональном и местном уровне реформ, направленных на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора

и качества управления общественными финансами, что требует корректировки финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований в условиях преодоления последствий финансового кризиса и происходящих трансформационных процессов. К требованиям, предъявляемым к финансово-экономической стратегии, следует отнести предсказуемость, стабильность, преемственность, комплексный характер, минимизацию рисков, сохранение единого территориального пространства и др.

Финансово-экономическая стратегия развития муниципальных образований на территории конкретного субъекта РФ должна опираться на оценку социально-экономических условий развития муниципальных образований в рамках разработанных: концепций, прогнозов и программ социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований; мониторинга и оценки их реализации; оценки соответствия качества предоставляемых бюджетных услуг на основе инструментов финансового менеджмента, территориальной диагностики финансового состояния муниципальных образован™ и др.

6. Диагностика оценки финансового состояния развития субъектов РФ, проводимая в последние годы на федеральном уровне, показала целесообразность более активного ее применения на всех уровнях управления. Выбор системы показателей оценки финансового положения территорий с позиции принятия оптЕЕмально-эффективного управленческого решения требует объективной оценки как исходных условий, так и конечного эффекта в системе частных и интегральных индикаторов, интерпретирующих финансовое состояние муниципальных образований в конкретный временной период. Комплексная оценка финансовой устойчивости муниципальных образований, а также финансового состояния и качества управлеши финансами обусловила необходимость: использования рангового подхода, основанного на динамическом анализе социально-экономического положения и финансового состояния муниципальных образований, учете системы рисков; группировки системы критериальных показателей по основным направлениям финансово;! деятельности с учетом факторного анализа и интерпретации показателей с целью принятия эффективных и действенных мер в части укрепления финансовой устойчивости муниципальных образований и повышения качества управления муниципальными финансами.

Научная новизна состоит в разработке и концептуальном обосновании трансформационной модели развития муниципальных финансов в контексте полномасштабной реализации реформы местного самоуправления, ориентированной на укрепление финансовой устойчивости муниципальных образований и повышение качества управлеши муниципальными финансами.

Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.

1. Расширены теоретические представления о сущности муниципальных финансов и дана авторская трактовка их содержания как системы денежных отношений, возникающих в распределительном процессе в связи с формированием финансовых ресурсов органов местного самоуправления и их использованием в соответствии с закрепленными за ними полномочиями, с целью обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований и повышения жизненного уровня населения.

2. Выявлен системный характер взаимосвязи компонентов организационно-институциональной структуры управления муниципальными финансами в разрезе: 1) субъектно-объектной определешюсти; 2) элементов и блоков системы управления, обеспечивающей стратегическое и оперативное управление, финансовое регулирование, контроль, учет и финансовую отчетность; 3) институционального и операционного видов управления; 4) методов управления (результативного, потокового, мониторинга, использования «лучших практик»), базирующихся на принципах эффективного и отвстствегаюго управления муниципальными финансами, оптимальной децентрализации в управлении и оценке результативности деятельности органов местного самоуправления.

3. Проведена систематизация периодов реализации реформы местного самоуправления, в основу которой был положен классификациошплй признак — финансово-бюджетная обеспеченность муниципальных образований, что позволило выявить тенденции и этапы в проведении муниципальной реформы, позитивные факторы и противоречия на каждом этапе и обосновать приоритетные направления повышения качества управления муниципальными финансами в области дальнейшего упорядочения разграничения расходных полномочий, укрепления доходной базы местных бюджетов, организации системы межбюджетных отношений, повышения качества финансового менеджмента.

4. Обоснован комплекс мер по укреплению доходной базы муниципальных образований на основе реализации следующих направлений: расширения налоговых полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, а также функций органов местного самоуправления в области налогового администрирования, усиления стимулирующего воздействия муниципального налогообложения на социально-экономическое развитие территорий, ориентированных на обеспечение финансовой самодостаточности муниципальных образований и создание дополнительных стимулов к укреплению их собственной финансовой базы.

5. Определены направления трансформации финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований, включающие: 1) оценку результативности и тенденций экономического развития муниципальных образований; 2) приоритеты долгосрочной финансовой стратегии; 3) финансовые механизмы повышения качества управления муниципальными финансами, что открывает возможность своевременного принятия органами местного самоЮ

управления эффективных мер по повышению качества управления муниципальными финансами.

6. Предложены методические подходы к оценке финансового состояния и качества управления муниципальными финансами, включающие разработку системы количественных показателей, ранжированных по блокам (бюджетный процесс, управление доходами бюджета, управление расходами бюджета, меж-бюджстных отношений, управление муниципальным долгом, управление муниципальной собствешюстью), применение которых позволит осуществлять мониторинг финансового состояния с целью укрепления финансовой устойчивости муниципальных образований.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что положения и выводы диссертации расширяют и развивают научные представления о сущности и содержании муниципальных финансов и могут быть использованы в дальнейших исследованиях в качестве теоретической и методологической базы для разработки мер повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами в рамках реализации реформы местного самоуправления.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в выработке конкретных рекомендаций, создающих методическую и практическую основу для совершенствования основных компонентов системы управления муниципальными финансами. Результаты исследования могут быть использованы государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления при разработке финансово-экономической стратегии развития муниципальных финансов, формировании стратегических планов и программ совершенствования механизма функционирования местных бюджетов, гармонизации межбюджетных отношений, а также для оценки эффективности работы региональных и местных органов власти.

Материалы диссертационной работы могут использоваться в учебном процессе при подготовке учебно-методических материалов и проведения занятий по курсам «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит».

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на различных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) (2006-2008 гг.). Кроме этого, автор принимал участие в международных научно-практических конференциях, организованных Кубанским государственным университетом «Ресурсный потенциал национальной экономики в условиях глобализации» (Сочи, 2008 г.), «Россия: прошлое, настоящее и будущее» (Сочи, 2009 г.). Результаты диссертационного исследования нашли свое практическое применение в деятельности финансо-

вого управления Администрации Азовского района Ростовской области. Материалы диссертационной работы используются в учебном процессе Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Основные выводы диссертационной работы отражены в 10 опубликованных научных работах объемом 4,03 пл., в том числе 2 в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Логическая структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, содержаидах 8 параграфов, заключения, библиографического списка из 170 наименований, включает 19 таблиц, 11 рисунков, 13 приложешш. Основное содержание работы изложено на 199 страницах машинописного текста.

Диссертация имеет следующую структуру:

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты управления муниципальными финансами

1.1. Муниципальные финансы в условиях развития бюджетного федерализма

1.2. Генезис муниципальных финансов в контексте осуществления реформ местного самоуправления

1.3. Институционально-управленческие основы развития муниципальных финансов

Глава 2. Диагностика финансового состояния бюджетов муниципальных образований

2.1. Тенденции формирования и направления укрепления доходной базы местных бюджетов

2.2. Оценка результативности расходов бюджетов муниципальных образований

2.3. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов (на примере Ростовской области)

Глава 3. Императивы развития и повышения качества управления муниципальными финансами

3.1. Трансформация финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований

3.2. Методические подходы к комплексной оценке финансовой устойчивости местных бюджетов

3.3. Алгоритм реализации антикризисных мер по стабилизации муниципальных финансов

Заключение

Библиографический список Приложения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, приведены положения научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы, апробация результатов исследования.

В первой главе— «Теоретико-методологические аспекты управления муниципальными финансами» — рассматривается группа проблем, посвященная исследованию теоретико-методологических и институционально-управленческих основ развития муниципальных финансов в условиях развития принципов бюджетного федерализма.

На основе критического осмысления теоретических разработок ведущих ученых относительно сущности муниципальных финансов в диссертационной работе расширено сущностно-категориальное содержание муниципальных финансов, которые рассматриваются как система денежных отношений, возникающих в распределительном процессе в связи с формированием финансовых ресурсов органов местного самоуправления и их использованием в соответствии с закрепленными за ними полномочиями, с целью обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований и повышения жизненного уровня населения.

Муниципальные финансы обусловлены типом государственно-территориального устройства и административно-территориальной организацией государства. Авторское видение содержательной характеристики муниципальных финансов раскрывается в контексте трансформационных изменений в развитии местного самоуправления и происходящих реформащгонных процессов, обосновывается роль муниципальных финансов в социально-экономическом развитии муниципальных образований в рамках реализации принципов бюджетного федерализма.

Ретроспективный анализ исторического отечественного и зарубежного опыта развития муниципальных финансов в контексте проводимых в различных странах реформ местного самоуправления позволил прийти к выводу о том, что муниципальное образование — это сложный феномен, сочетающий в себе черты как структурного элемента в системе административно-территориального устройства государства, так и экономического субъекта, занятого предоставлением общественных благ.

Базируясь на положениях теории общественных благ и бюджетного федерализма относительно выделения местного уровня власти и его структурно-пространственной организации, в диссертационной работе обосновывается, что ключевым следует считать тезис о существовании общественных благ с раз-

личными ареалами доступности для потребителей. При формировании структуры местных органов власти следует опираться на принципы: субсидиарности (максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг); внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в предоставлении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться); эффекта территориального соответствия (чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться); «эффекта масштаба» (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств). Одним из базовых положений бюджетного федерализма является обоснованное сочетание принципов централизма и децентрализации в управлении общественными финансами, учитывающее не столько строгое соотношение в их уровнях, сколько экономическую целесообразность и степень влияния на социально-экономические процессы и устойчивость бюджетной системы.

В диссертационной работе обосновывается усиление роли муниципальных финансов в иерархической структуре современной финансовой системы России. Отмечая дискуссионный характер положений о составе сфер и звеньев финансовой системы, автор придерживается мнения о том, что укрупненно к данным сферам следует относить: финансы хозяйствующих субъектов, государственные и муниципальные финансы, страхова!ше, рынок ценных бумаг. Автором доказывается, что место муниципальных финансов в финансовой системе обусловлено специфической ролью органов местного самоуправления. Место муниципальных финансов в иерархической структуре сфер и звеньев финансовой системы России представлено на рисунке 1.

Анализ функционирования муниципальных финансов свидетельствует о том, что сегодняшняя социально-экономическая ситуация характеризуется уровнем проблем, носящих ярко выраженный территориальный характер. При переходе к рыночным отношениям значительно усилилась межрегиональная дифференциация российских регионов и муниципальных образований, что было связано, с одной стороны, включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам, а с другой — с фактическим неравенством различных субъектов РФ в экономических отношениях с федеральным центром. Концентрация экономического потенциала страны по-прежнему сохраняется в высокоразвитых регионах. Более половины объема ВРП, по расчетам Минэкономразвития России, производится в 11 субъектах Российской Федерации.

Финансы хозяйствующих субъектов

ЕЕЕЕЕЕЕЕЕЕ

Государственные и муниципальные финансы

Фннансы коммерческих предприятий, в том числе государственных и мунищвилыгых унитарных предприятий

звенья

бюджетной

системы

(федеральное звено

Финансы некоммерческих организаций

оубфедеральное звено

Бюджеты муницилаль ных районов

Бюджетная система

Бюджеты публично-правовых образований

Федеральный бюджет

Бюджеты субъектов РФ

звено Местные

бюджеты

Бюджеты государственных внебюджетных фондов

Бюджет Пенсионного фонда РФ

Бюджет фонда социального страхования РФ

Бюджеты гсродскж округсв

Бюджеты вну1ригородсии муниципальных оОразоеаниЯ городов федерального эи&чення Москвы н Саикт-Петербурга

Бюджет федерального фонца обязательного медицинского страхования

Бюджеты

и сельских пхедешй

Бюджеты территориальных фондов медицинского страхования

Страхование

Рынок ценных бумаг

Имущественное

Личное

Страховадше огаеплвегаюст

Государственный и

м}|ссиз1:ивл;.в!

кредит

Рынок корпоративных ценных бумаг

Рынок государственных и

муниципальных ценных бумаг

Государстве! шыйи мчапляп-влый

долг

Рис. 1. Место муниципальных финансов в иерархической структуре сфер и зпеньев финансовой системы1

1 Составлен автором.

Анализ прогнозируемых показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на 2009-2011 гг. показывает, что по многим показателям отставание ряда субъектов Российской Федерации с относительно низким уровнем развития по сравнению с субъектами Российской Федерации с более высоким уровнем социально-экономического развития не сокращается, а в ряде случаев существенно увеличивается. Удельный вес поступлений доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в ВВП по прогнозам будет постоянно снижаться и составит в 2011 г. 12,29% по сравнению с 13,35% в 2008 г.1

Институционально-управленческие аспекты трансформации муниципальных финансов раскрыты авторов с позиции выявления характера системной взаимосвязи элементов организационно-инсшгущюнальной архитектоники системы управления муниципальными финансами, таких как: объекты управления, субъекты управления, элементы (блоки) управления, виды управления, методы управления, что позволило предметно исследовать принципы эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, возможности определения оптимальной степени децентрализации с целью достижения заинтересованности и усиления стимулов государственных органов власти и органов местного самоуправления в дос-тижешш конкретных измеряемых обществешго значимых результатов. Системная взаимосвязь оргатшщюнно-5Щституциональной структуры компонентов системы управления муниципальными финансами отражена на рисунке 2.

Механизм управления муниципальными финансами рассмотрен в диссертации в тесной взаимосвязи и взаимозависимости реформы местного самоуправления, административной и бюджетной реформ, системный анализ которых позволил прийти к выводу о том, что на муниципальном уровне имеются существешше особенности в доминировании финансово-бюджетных новаций. В связи с этим тезисом автором осуществлена систематизация периодов проведения реформы местного самоуправления, в основу которой был положен классификационный признак— «финансово-бюджетная обеспеченность муниципальных образований» в различные временные периоды: советский период; постсоветский — первый этап (1991-2002 гг.); второй этап (2003-2005 тт.); этап «переходного периода» реализации муниципальной реформы (2001 г. — 1 января 2009 г.); современный этап. Содержательная характеристика каждого из этапов дана в разрезе общих направлений, последствий и противоречий, что позволило выявить тенденции в проведении муниципальной реформы.

1 Заключение Счетной палаты на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // www.ach.gov.ni.

Управление «цшщипальншш фшмнеамн

Объекты управления

[1

Элементы (блоки) управления

1

Виды управления

Формы финансовых отношений

Финансовые потоки

Муниципальная собственность

Субъекты управления

Государственные органы штастн и органы местного самоунра вления

Сорюкупность финансовых институтов

Специальные финансовые службы, финансовый аппарат

Стратегическое управление

Оперативное управление

Финансовое регулирование

Финансовый контроль

Учет и фкнансоаая отчетность

и

Программно-целевое планирование, прогнозирование, БОР

Комплекс практических мер по управлению муниципальными финансами

Разграничение расходных полномочий и доходных источников, мгжбюджетные отношения

Совокупность приемов, методов финансового контроля, аудит эффективности, финансовый

Бюджетный учет, бюджстнчя глассификзцлч, международная финансовая отчстностъ

Инсппуционалъное управление (правовое установление и регламентирование правил, процедур для припяшя решений

Операционное

управление

(непосредственное

приютив

и реализация

управленческих

решений

Методы управления

Результата в шли

Потоковый

Мониторинг

Использование

«лучшей

практики»

ш:

Принципы эффективного и ответственного управления муниципальными финансами

Оптимальная децентрализация ресурсов, полномочий

Оценка результативности управления

Рис. 2. Системная взаимосвязь компонентов оргаптационпо'инстнтуципналыюй структуры управления

муниципальными финансами1

1 Составлен, автором.

Автором делаются обоснованные выводы о том, что финансово-бюджетные проблемы в Российской Федерации являются ключевыми и во многом определяют основные направления муниципальной реформы в целом. Дальнейшие направления повышения результативности муниципальной реформы и ее финансовой составляющей будут зависеть от последовательного расширения полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований, функционально-действенной организации системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, реорганизации института муниципальной собственности, создания стимулов для укрепления собственного налогово-бюджетного потенциала.

Во второй главе — «Диагностика финансового состояши бюджетов муниципальных образований» — рассмотрены группы проблем, связанные с оценкой финансового обеспечения муниципальных образований с позиции определения методических подходов к укреплению доходной базы местных бюджетов. анализа результативности бюджетных расходов муниципальных образований, выявления основных направлений обеспечения сбалансированности местных бюджетов (на примере Ростовской области).

Дальнейшие направления повышения эффективности муниципальной реформы к ее финансовой составляющей во многом определяются состоянием доходной базы местных бюджетов. "Углубленный анализ состояния доходной базы местных бюджетов в разрезе муниципальных образований позволил сделать вывод о том, что за годы «переходного» периода положительным результатом следует считать значительный темп роста доходов местных бюджетов. Динамика налоговых доходов в разрезе муниципальных образовашш представлена в таблице 1.

Вместе с тем в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципальных образований распределение собственных доходов по типам мушщипальных образований было крайне неравномерным. Так, в 2008 г. в бюджеты городских округов поступило 52,8%, в бюджеты муниципальных районов — 37,1%, в бюджеты поселений — 10,1 %'.

В диссертационной работе выявлены тенденции формирования доходной базы местных бюджетов в РФ, что позволило оценить степень финансовой самостоятельности муниципальных образований на основе сравнительного количественного анализа.

1 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы // www.minfm.rn.

Таблица 1

Динамика налоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 гг.1

______,_______________(%1

Виды доходов Всего по мушгшгпальньтм образованиям В том числе

Городские округа Муниципальные районы Поселения

Всего налоговых доходов Исполнение плана Темп роста к 2006 г. Удельный sec в обшей сумме налоговых доходов Исполнение план? Темп роста к 2006 г. Удельный нес в общей сумме налоговых доходов Исполнение плана Темп роста к 2006 г. Удельный вес в общей сумме налоговых доходов Исполнение плана Темп роста к 2006 г.

Налоговые доходы, всего

2006 г. 100.0 122,2 - 57,2 114,0 - 38,5 139,8 - 4,3 105,2 -

2007 г. 100,0 116,8 124,1 64,4 115,5 139,8 30,1 I 119^7 97,1 5,5 117,5 156,4

2008 Г. 100,0 112,3 154,2 63,9 109,5 172,3 29,6 116,4 118,7 6,5 123,2 2,3 раза

ИзшкВДФЛ

2006 г. 100,0 111.3 - 59.6 112,0 - 36,1 110,0 - 4,3 112,0 -

2007 г. 100,0 116,6 144,8 62,6 115,3 142,3 32,6 118,8 122,3 4,8 120,5 107,6

2008 г. 100,0 111,0 172,5 62,2 109,2 180,0 32,3 113,0 154,0 5,5 119,4 106,6

Налог на имущество физ1гтесК1тх лиц

2006 г. 100.0 111,6 - 62,5 120,0 - 16,7 133,3 - 20,8 111,1 -

2007 г. 100,0 125,9 141,7 66,2 132,4 132,4 10,3 100,0 87,5 23,5 123,1 130,0

2008 г. 100,0 ¡23,6 185,4 ббр 122,9 122,9 7,9 100,0 75,0 25,8 127,8 2,3 раза

Земельный налог

2006 г. 100,0 92,9 - 66J 98,2 - 19,8 88,3 - 13,5 77.5 -

2007 г. 100,0 114,5 153,2 69,5 114,8 161,6 14,7 119,2 104,8 15,8 109,8 183,6

2008 г. 100,0 113,5 _ П6.9 69,5 110,8 183,9 10,2 111,9 90,4 20,3 124,0 2,7

1 Составлена автором по: Информация о результатах мониторинга местких бюджетов Российской Федерации за 200(>-2008 юды //www.niinfin.ru.

Исходя из этого, автором обоснован комплекс мер по укреплению финансовой базы муниципальных образований на основе реализации следующих направлений: расширение налоговых полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, а также возможностей органов местного самоуправления в области налогового администрирования; усиление стимулирующего воздействия муниципального налогообложения на социально-экономическое развитие территорий, что направлено на обеспечение финансовой самодостаточности муниципальных образований и создание дополнительных стимулов к укреплению их собственной финансовой базы.

Анализ результативности бюджетных расходов муниципальных образований позволил выделить проблемы, касающиеся упорядочения процедуры разграничения расходных обязательств между различными уровнями власти, и обосновать тезис о том, что способность муниципалитетов осуществлять свои расходные полномочия во многом предопределяется передачей им налоговых источников или финансовой помощи из региональных бюджетов, г не качеством работы, связанной с расширением экономического потенциала территорий и, соответственно, увеличением и эффективным использованием их налоговой базы. Существенным «фактором дестабилизации» в системе местных финансов и муниципального управления в целом выступает перегрузка муниципальных образований переданными им государственными полномочиями как с федерального уровня, так и, особенно, с уровня субъекта РФ.

В контексте вышеизложенного в диссертационной работе автором обосновывается необходимость сценки результативности бюджетных расходов в условиях расширения программно-целевых методов планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, а также проведен анализ различных методических подходов к сравнительной оценке эффективности бюджетных расходов, и в качестве приоритетною предложен ресурсно-результативный подход.

Важным направлением развития муниципальных фтгансов следует считать последовательное расширение полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по адаптации основных положений муниципальной реформы к специфике социально-экономических и финансовых условий отдельных регионов. Исходя из этого, в ходе исследования дана оценка сбалансированности местных бюджетов на примере Ростовской области.

На основе выявления ее социально-экономических особешюстей, а также сложившейся дифференциации в уровне социально-экономического развития муниципальных образований сделаны выводы о том, что практически все муниципальные образования Ростовской области нуждаются в программах развития, адресной поддержке на основе «выравнивающей» субрегиональной финансовой политики.

Ключевыми проблемами финансово-бюджетных процессов на сегодняшний день на муниципальном уровне остаются вопросы сбалансированности местных бюджетов и устойчивости доходной базы. Анализ межбюджетного регулирования в Ростовской области свидетельствует о том, что объем финансовой поддержки местных бюджетов возрос с 2005 г. по 2008 г. в 1,8 раза. Вместе с тем на фоне значительного роста налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов наметилась устойчивая тенденция в изменении структуры раздела «Межбюджетные трансферты». В общем их объеме произошло снижение удельного веса дотаций, чгго обусловлено достаточностью выделяемых местным бюджетам дотаций при располагаемом уровне их собственных доходов для финансового обеспечения текущих расходов. Удельный вес дотаций в доходах местных бюджетов без учета Фонда компенсаций снизился с 12,3% в 2005 г. до 5,2% в 2008 г., т.е. в 2,4 раза. По поселениям уровень дотационности снизился за период 2006-2008 гг. почти в 2 раза, а количество бюджетов поселений, не получающих дотации (доноров), увеличилось с 43 в 2006 г. до 114 в 2008 г. (табл. 2).

Таблица 2

Количество муниципальных образований по уровню дотационности в Ростовской области в 2006-2008 гг.1

Наименование муниципального образования 2006 г. 2007 г. 2008 г.

Количество поселений, из них 408 408 408

доноры, всего 43 80 114

Удельный вес, в % 10,5 19,6 27,9

дотационные 365 328 294

Удельный вес, в % 89,5 80,4 72,1

В этих условиях приоритетным направлением финансовой поддержки местных бюджетов стало направление средств областного бюджета на цели развития муниципальных образований.

В диссертационной работе сделан вывод о том, что накопленный позитивный опыт в проведении ответственной бюджетно-налоговой политики и развитии системы межбюджетных отношений в условиях реализации реформы местного самоуправления в Ростовской области может быть распространен не только в регионах, близких ей по социально-экономическому развитию, но и с точки зрения методического обеспечения сбалансированности местных бюджетов.

1 По данным Министерства финансов Ростовской области // www.donland.ni.

21

В третьей главе — «Императивы развития и повышение качества управления муниципальными финансами» — обоснована необходимость трансформации финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований, определены методичесхие подходы к комплексной оценке финансовой устойчивости муниципальных образований и раскрыта последовательность реализации комплекса антикризисных мер по стабилизации муниципальных финансов, в частности в Ростовской области.

Создание прочной основы дня повышения качества управления общественными финансами, повышение эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти и органами местного самоуправления становятся приоритетными направлениями совремешгого этапа муниципальной реформы.

Определение приоритетных направлений повышения качества управления муниципальными финансами позволило обосновать ряд конкретных предложений по формированию финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований, включающих: оценку результативности и тенденций экономического развития регионов и мушщипальных образований, приоритеты долгосрочной финансовой стратегии, финансовые механизмы повышения качества управления муниципальными финансами.

Среднесрочное бюджетное планирование является связующим звеном между приоритетами социально-экономического развития муниципальных образований и проводимой финансово-бюджетной политикой, а также необходимой предпосылкой для реструктуризации бюджетного сектора и повышения эффективности администрирования бюджетных расходов. Несмотря на несомненный положительный эффект' от внедрения среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы, следует констатировать, что оно требует более четкого содержательного и правового оформления именно на муниципальном уровне.

В данном контексте формирование нового качества финансового менеджмента региональных и муниципальных финансов, разработка и внедрение стандартов «лучшей практики» являются наиболее перспективными и совершенными инструментами управления муниципальными финансами, способствующими достижению максимальной эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления. Ключевыми элементами процедуры «лучших практик» являются: планирование, исполнение, оценка, контроль, и, как результат, повышение качества управления муниципальными финансами. Вместе с тем на сегодняшний день опыт распространения в регионах и муниципальных образованиях передовых практик показывает, что они представляют собой лишь несколько усовершенствованные модели управления, а не более сложные инструменты укрепления финансовых основ местного самоуправлешм. В связи с этим остаются акту-

альными вопросы внедрения «лучших практик» в систему местного самоуправления, содействия формированию благоприятной финансовой, экономической и правовой среды.

Применение научно-обоснованной методологии и методического инструментария оценки финансовой устойчивости муниципальных образований предполагает использование комплексного, системного подхода к решению этой задачи с учетом минимизации рисков в условиях преодоления последствий современного финансового кризиса. К числу наиболее распространенных инструментов финансового менеджмента к оценке финансовой устойчивости муниципальных образований относится мониторинг. В диссертационной работе автором выделены и раскрыты: мониторинг социально-экономического развития территорий; мониторинг результативности бюджетных расходов и предоставления бюджетных услуг; мониторинг финансового состояния качества управления региональными и муниципальными финансами; мониторинг результативности деятельности региональных органов власти и управления и органов местного самоуправления.

Предложенные автором методические подходы к оценке финансового состояния и качества управления муниципальными финансами, направленные на осуществление мониторинга финансового состояния с целью укрепления финансовой устойчивости муниципальных образований, включают разработку системы количественных показателей, ранжированных по блокам (бюджетный процесс, управление доходами бюджета, управление расходами бюджета, межбюджетных отношений, управление муниципальным долгом, управление муниципальной собственностью). При этом данная группировка системы критериальных показателей даст возможность проводить сравнительную оценку финансовой устойчивости муниципальных образований и идентификацию стратегических перспектив и ключевых индикаторов развития муниципальных образований.

Особое место в диссертационной работе уделено корректировке финансовой политики муниципальных образований в условиях преодоления последствий финансового кризиса и обоснованию последовательности реализации антикризисных мер на муниципальном уровне в контексте программ Правительства РФ и регионов, в частности в Ростовской области.

Одним из приоритетов антикризисных мер является смягчение региональной поляризации за счет ускорения развития депрессивных и слаборазвитых регионов, развития системы стратегического управления на региональном уровне.

Если на федеральном и региональном уровнях к числу первоочередных антикризисных мер относятся реализация программ содействия занятости населения, меры социальной поддержки безработных граждан, а также поддержка

реального сектора экономики, то на местном уровне антикризисные программы направлены, в первую очередь, на упрочение финансово-экономических основ местного самоуправления.

На сегодняшний день муниципалитеты совместно с органами государственной власти участвуют в решении всех общегосударственных задач. В связи с этим оперативная работа по преодолению последствий финансового кризиса смещается на уровень муниципальных образований что позволяет: 1) более точно определить системные проблемы, выявить приоритетные направления в концентрации усилий федеральных органов власти, субъектов РФ и муниципальных образований; 2) систематизировать предложения по дополнительным антикризисным мерам, реализуемым муниципальными образованиями; 3) оценить эффективность действующей системы межбюджетных отношений; 4) разработать и реализовать программы содействия занятости населения и меры социальной поддержки безработных граждан. В диссертационной работе предложен алгоритм реализации антикризисных мер на уровне муниципальных образований с учетом опыта Ростовской области.

В заключении диссертационной работы приведены наиболее существенные теоретические и практические результаты, полученные в ходе исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах

автора:

Статьи в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ:

1. Каплина, A.B. Финансово-бюджетные аспекты реализации муниципальной реформы в Ростовской области [Текст] / A.B. Каплина // Вестник Томского государственного университета. — 2009. — № 323 (июнь). — 0,4 п.л.

2. Каплина, A.B. Финансовое обеспечение реализации муниципальной реформы [Текст] / A.B. Каплина // Вестник Ростовского государственного экономического университета «РИНХ». — 2008. — № 1 (25). — 0,5 п.л.

Научные публикации, статьи и тезисы докладов:

3. Каплина, A.B. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации реформы местного самоуправления [Текст] / A.B. Каплина // Инфраструктура рынка: проблемы и перспективы : уч. зап. / Рост. гос. эконом. ун-т «РИНХ». — Ростов н/'Д, 2007. — Вып. 13. — 0,44 пл.

4. Каплина, A.B. Система межбюджетных отношений в Ростовской области в условиях реформирования местного самоуправления [Текст] / A.B. Каплина // Региональная логистика: новые вызовы информационно-сетевой экономики : материалы науч.-практ. конф. (ГУ Южно-Российский логистический форум). — Ростов н/Д, 2007. — 0,6 п.л.

5. Каплина, A.B. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов [Текст] / A.B. Каплина // Финансовые исследования. — 2007. — № 2 (15). —0,63 пл.

6. Каплина, A.B. Теоретико-методологические аспекты исследования сущности муниципальных финансов [Текст] / A.B. Каплина // Трансформация российской экономической системы и ее отражение в экономической теории : сб. науч. ст. / Рост. гос. эконом, ун-т «РИНХ». — Ростов н/Д, 2008. — 0,56 пл.

7. Каплина, A.B. Генезис муниципальных финансов в контексте реализации реформ местного самоуправления [Текст] / A.B. Каплина // Развитие финансовой системы России : сб. науч. трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов — Ростов н/Д, 2008. — 0,6 пл.

8. Каплина, A.B., Кузнецов, Н.Г. Формирование доходного потенциала муниципальных образований [Текст] / A.B. Каплина, Н.Г. Кузнецов // Ресурсный потенциал национальной экономики в условиях глобализации : материалы межд. науч.-практ. конф. — Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2008. — 0,2/0,1 пл.

9. Каплина, A.B. Реализация реформы жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях [Текст] / A.B. Каплина // Россия: прошлое, настоящее, будущее : материалы науч.-практ. конф. — Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2009. — 0,2 пл.

10. Каплина, A.B. Приоритетные направления реформирования муниципальных финансов [Текст] / A.B. Каплина // Финансовые исследования. — 2009, —№ 1 (22). —0,9 пл.

Подписано в печать 17.11.09. Объем 1,0 уч.-изд. л. Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Тираж 120 экз.

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидата экономических наук, Каплина, Анастасия Валерьевна

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты управления муниципальными финансами.

1.1. Муниципальные финансы в условиях развития бюджетного федерализма.

1.2. Генезис муниципальных финансов в контексте осуществления реформ местного самоуправления.

1.3. Институционально-управленческие основы развития муниципальных финансов.

Глава 2. Диагностика финансового состояния бюджетов муниципальных образований.

2.1. Тенденции формирования и направления укрепления доходной базы местных бюджетов.

2.2. Оценка результативности расходов бюджетов муниципальных образований.

2.3. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов (на примере Ростовской области).

Глава 3. Императивы развития и повышения качества управления муниципальными финансами.

3.1. Трансформация финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований.

3.2. Методические подходы к комплексной оценке финансовой устойчивости местных бюджетов.

3.3. Алгоритм реализации антикризисных мер по стабилизации муниципальных финансов.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Трансформация муниципальных финансов в условиях реформы местного самоуправления"

Актуальность темы исследования. Трансформационно-рыночные изменения управления муниципальными финансами, требуют тщательного осмысления происходящих процессов в целях решения одной из важнейших задач финансовой политики государства — повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами в рамках реализации реформы местного самоуправления.

В последние годы произошли существенные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, перехода к среднесрочному бюджетному планированию, создания прочной законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, закрепления за соответствующими бюджетами стабильных доходных источников, последовательного совершенствования межбюджетных отношений. Всю это свидетельствует о новом качественном состоянии муниципальных финансов.

Решение задачи преодоления последствий финансового кризиса на муниципальном уровне требует активного поиска новых методов проведения ответственной финансовой политики органами местного самоуправления, направленного на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Сложившаяся на сегодняшний день экономическая ситуация в стране требует полномасштабной реализации реформы местного самоуправления, прежде всего с позиции укрепления финансово-бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом совершенно очевидно, что расширение полномочий субъектов РФ по адаптации основных положений муниципальной реформы к специфике социально-экономических условий развития отдельных регионов относится к числу важных институциональных мер и, одновременно, является предпосылкой для успешного осуществления реформы в целом.

Вместе с тем, уже на стартовом этапе реформы (2006-2008 гг.), когда не все регионы смогли приступить к практическому осуществлению реформы местного самоуправления, обозначились многие нерешенные проблемы, связанные с уточнением состава расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, формированием дополнительных стимулов к увеличению доходной базы муниципальных образований, совершенствованием механизма предоставления межбюджетных трансфертов региональным и местным бюджетам, повышением качества финансового менеджмента региональных и местных органов.

В Российской Федерации процесс реализации реформы местного самоуправления идет довольно сложно и противоречиво, и, прежде всего с большими сложностями проходит формирование финансово-экономической базы местного самоуправления, что требует разработки и внедрения методик оценки и диагностики финансового состояния муниципальных образований, применения «лучших практик» в системе управления муниципальными финансами и создания стимулов для повышения качества управления.

В связи с вышеизложенным, исследования, ориентированные на повышение качества управления муниципальными финансами, являются актуальными не только с научных позиций, но и с точки зрения практической значимости реализации ключевой цели муниципальной реформы в России — укрепления финансово-бюджетных основ муниципальных образований с целью достижения их финансовой самодостаточности.

Степепь разработанности проблемы. Проблемам управления финансами территорий и укрепления финансовых основ местного самоуправления уделяется серьезное внимание со стороны ученых. В последние годы существенный вклад в выработку положений, определяющих вектор развития финансово-бюджетной политики, в том числе на муниципальном уровне, внесли такие известные российские ученые и практики, как Афанасьев

М.П., Бушмин Е.В., Грязнова А.Г., Жуков А.Д., Кудрин A.B., Лавров A.M., Пансков В.Г., Силуанов А.Г., Таксир К.И., Христенко В.В. и др.

К наиболее значимым исследованиям сущности и специфики муниципальных финансов следует отнести труды отечественных ученых Врублевской A.B., Казакова В.В., Лушина С.Л., Поляка Г.Б., Павловой Л.П., Ржевской Т.Г., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабитовой Н.М., Сенчагова А.И., Слепова В.А.и др.

В решение проблем построения бюджетных взаимоотношений в государствах с многоуровневым бюджетным устройством внесли свой вклад зарубежные авторы, среди которых: Бюммерхофф Д., Бьюкенен Дж., Вагнер А., Литвак Дж., Масгрейв Р., Оутс Ю., Тибу Ч., Стиглиц Дж., Тинберген Я., Циммерман X. и др.

Вопросам построения межбюджетных отношений как на субфедеральном, так и на субрегиональном уровнях посвятили свои научные работы такие авторы как Бежаев О.Г., Бухвальд Е.М., Завьялов Д.Ю., Иванова О.Б., Игонина Л.Л., Игудин А.Г., Карчевская С.А., Лексин Н.Д., Перекрестова Л.В., Придачук М.П., Подпорина И.В., Пронина Л.И., Сомоев Р.Г., Хурсевич С.Н., Швецов А.Н. и др.

Вместе с тем, несмотря на имеющийся зарубежный и отечественный научно-практический потенциал исследования данной проблематики, некоторые вопросы реформирования муниципальных финансов требуют дальнейшего развития и уточнения. В частности, это касается оптимизации расходных полномочий на всех уровнях бюджетной системы, укрепления доходной базы местных бюджетов, разработки системы мониторинга финансового состояния муниципальных образований с учетом комплекса мер по повышения устойчивости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в условиях преодоления последствий финансового кризиса и др.

Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также недостаточная проработанность теоретических и прикладных вопросов, касающихся укрепления финансовых основ местного самоуправления, обусловили выбор темы, цели и задачи диссертационной работы.

Цель исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов и комплекса практических мер по развитию муниципальных финансов в условиях реформирования системы местного самоуправления, обеспечивающих укрепление финансовых основ муниципальных образований и повышение качества управления муниципальными финансами.

Достижение цели диссертационной работы обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач:

- уточнить теоретические подходы и дополнить исследование предметного содержания муниципальных финансов в условиях развития принципов бюджетного федерализма;

- обобщить и критически оценить исторический отечественный и зарубежный опыт развития муниципальных финансов;

- определить роль и место муниципальных финансов в иерархической структуре современной финансовой системы России и раскрыть институциональные особенности системы управления муниципальными финансами;

- осуществить систематизацию этапов проведения реформы местного самоуправления в России, дать содержательную характеристику каждого из этапов с позиции вычленения финансово-бюджетной составляющей, выявления противоречий и определение направлений дальнейшего реформирования;

- выявить тенденции формирования доходной базы местных бюджетов и разработать рекомендации по ее укреплению в целях достижения финансовой самостоятельности муниципальных образований;

- провести анализ результативности бюджетных расходов муниципальных образований и сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации реформы местного самоуправления;

- раскрыть трансформационные изменения финансово-экономической стратегии развития муниципальных финансов с учетом реализации комплекса мер по преодолению последствий финансового кризиса;

- разработать методические подходы к оценке финансового состояния и качества управления муниципальными финансами.

Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, возникающие в процессе функционирования и взаимосвязи различных звеньев финансовой системы.

Объектом исследования являются муниципальные финансы как структурно-управленческий элемент финансовой системы Российской Федерации.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической базой исследования послужили положения и концепции, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых в области общей теории финансов, теории государственных и муниципальных финансов, экономики общественного сектора, институциональной теории, теории государственного регулирования экономики, теории местного самоуправления.

В качестве методологической основы диссертации использовался системно-функциональный подход, позволяющий обобщить и синтезировать различные исследовательские направления, рассматривать экономические процессы во взаимосвязи и эволюционном развитии, выявлении причинно-следственной зависимости.

Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 1 «Теория и методология финансов», пункт 1.6 «Развитие региональной финансовой системы, ее отличительные особенности», раздела 2 «Государственные финансы», пункт 2.2. «Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков», пункт 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике».

Инструментарно-методический аппарат. Обоснование теоретических положений и аргументация выводов и рекомендаций, полученных в ходе исследования, осуществлялась на основе использования общенаучных и специальных методов научного познания, в том числе, абстрагирования, ретроспективного, функционально-структурного и системного анализа, экономико-статистических методов, методов графической интерпретации, сравнительного анализа, экспертных оценок, приемов построения структурно-логических схем. Использование указанных методов позволило обеспечить репрезентативность результатов исследования, достоверность выводов и положений диссертации.

Информационно-эмпирическая база формировалась на основе законодательных актов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений и программных документов Правительства РФ, нормативно-законодательных актов Министерства финансов РФ, Министерства финансов Ростовской области, Федеральной налоговой службы РФ, официальной информации Минрегиона РФ, отчетов Фонда института экономики города, статистических ежегодников, материалов монографических исследований, научных трудов отечественных и зарубежных ученых, материалов научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования исходит из того, что в условиях эволюционно-трансформационной модели развития муниципальных финансов как важнейшего звена финансовой системы России в рамках перехода к полномасштабной реализации реформы местного самоуправления, требуется существенное укрепление финансово-бюджетной самостоятельности муниципальных образований, что предполагает разработку эффективных мер воздействия на развитие территорий с позиции повышения результативности и качества управления муниципальными финансами на основе обоснования финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований, внедрения «лучших практик», применения средств диагностики и мониторинга финансового состояния муниципальных образований, разработки системы показателей оценки качества управления муниципальными финансами.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Муниципальные финансы играют важную роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований и самым тесным образом связаны с системой местного самоуправления в рамках федеративного государства. Трансформация системы финансового обеспечения муниципальных образований в условиях повышения их самостоятельности в сфере оказания населению социально значимых услуг должна быть ориентирована на: саморазвитие территориальных образований, мобилизацию собственных финансовых ресурсов; приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения муниципальных образований; создание адекватной финансово-экономической базы местного самоуправления.

2. Являясь органичным элементом финансовой системы, муниципальные финансы характеризуются спецификой задач, решаемых на локально-территориальном уровне в сфере экономического, социального и культурного развития с учетом закрепленных полномочий и границ ответственности органов самоуправления муниципальных образований. С точки зрения функционально-управленческого подхода развитие муниципальных финансов связано с созданием качественно новой организационно-институциональной структуры системы управления муниципальными финансами. Системный подход к управлению финансами предполагает рассмотрение совокупности форм, методов, инструментов целенаправленного воздействия субъектов управления (государственных органов власти и органов местного самоуправления, финансовых институтов, финансовых служб, финансового аппарата) на объект управления (формы финансовых отношений, финансовые потоки, объекты земельно-имущественного комплекса муниципальной собственности), обеспечивающей достижение стратегических целей деятельности органов местного самоуправления.

3. Анализ эволюционного-трансформационного развития системы местного самоуправления в России за последние годы свидетельствует о наличии проблем, проявляющихся, прежде всего, в неготовности многих регионов перейти к практическому осуществлению муниципальной реформы, что потребовало введения особой стадии — «переходного периода» (2006-2008 годы), связанной с адаптацией основных положений реформы к специфическим условиям социально-экономического развития отдельных регионов. Финансово-бюджетные проблемы в Российской Федерации являются ключевыми и во многом определяют основные направления муниципальной реформы в целом. Дальнейшее повышение результативности муниципальной реформы и ее финансовой составляющей будут зависеть от последовательного расширения полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований, функционально-действенной организации системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, реорганизации института муниципальной собственности, создания стимулов для укрепления собственного налогово-бюджетного потенциала. Особенно актуализируется данная проблема в контексте «новых» проблем, возникших в результате мирового финансово-экономического кризиса и преодоления его последствий.

4. Оценка финансовой обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований собственными доходными источниками и укрепление их финансовой самодостаточности являются ключевыми при определении финансовой устойчивости местных бюджетов. На сегодняшний день система муниципальных финансов остается крайне неустойчивой, так как закрепленные доходные источники не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Способность органов местного самоуправления полностью и своевременно выполнять возложенные на них функции практически наполовину зависит от трансфертов из вышестоящих бюджетов. Несбалансированность местных бюджетов ведет к потере органами местного самоуправления стимулов к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития муниципальных образований. Решение этих проблем возможно на пути укрепления доходной базы местных бюджетов вследствие расширения налоговых полномочий субъектов РФ органов местного самоуправления, их возможностей в области налогового администрирования, усиления стимулирующего воздействия муниципального налогообложения на социально-экономическое развитие территорий.

5. В условиях расширения бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти возрастает значение механизмов поддержки проводимых на региональном и местном уровне реформ, направленных на повышение эффективности функционирования бюджетного сектора и качества управления общественными финансами, что требует корректировки финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований в условиях преодоления последствий финансового кризиса и происходящих трансформационных процессов. К требованиям, предъявляемым к финансово-экономической стратегии, следует отнести предсказуемость, стабильность, преемственность, комплексный характер, минимизацию рисков, сохранение единого территориального пространства и др.

Обоснование стратегии развития муниципальных образований на территории конкретного субъекта РФ должно опираться на оценку социально-экономических условий развития муниципальных образований в рамках разработанных: концепций, прогнозов и программ социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований; мониторинга и оценки их реализации; оценки соответствия качества предоставляемых бюджетных услуг на основе инструментов финансового менеджмента, территориальной диагностики финансового состояния муниципальных образований и др.

6. Диагностика оценки финансового состояния развития субъектов РФ, проводимая в последние годы на федеральном уровне, показала целесообразность более активного ее применения на всех уровнях управления. Выбор системы показателей оценки финансового положения территорий с позиции принятия оптимально-эффективного управленческого решения требует объективной оценки как исходных условий, так и конечного эффекта в системе частных и интегральных индикаторов, интерпретирующих финансовое состояние муниципальных образований в конкретный временной период. Комплексная оценка финансовой устойчивости муниципальных образований, а также финансового состояния и качества управления финансами обусловила необходимость: использования рангового подхода, основанного на динамическом анализе социально-экономического положения и финансового состояния муниципальных образований, учете системы рисков; группировки системы критериальных показателей по основным направлениям финансовой деятельности с учетом факторного анализа и интерпретации показателей с целью принятия эффективных и действенных мер в части укрепления финансовой устойчивости муниципальных образований и повышения качества управления муниципальными финансами.

Научная новизна состоит в разработке и концептуальном обосновании трансформационной модели развития муниципальных финансов в контексте полномасштабной реализации реформы местного самоуправления, ориентированной на укрепление финансовой устойчивости муниципальных образований и повышение качества управления муниципальными финансами.

Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.

1. Расширены теоретические представления о сущности муниципальных финансов и дана авторская трактовка их содержания как системы денежных отношений, возникающих в распределительном процессе в связи с формированием финансовых ресурсов органов местного самоуправления и их использованием в соответствии с закрепленными за ними полномочиями, с целью обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований и повышения жизненного уровня населения.

2. Выявлен системный характер взаимосвязи компонентов организационно-институциональной структуры управления муниципальными финансами в разрезе: 1) субъектно-объектной определенности; 2) элементов и блоков системы управления, обеспечивающей стратегическое и оперативное управление, финансовое регулирование, контроль, учет и финансовую отчетность; 3) институционального и операционного видов управления; 4) методов управления (результативного, потокового, мониторинга, использования «лучших практик»), базирующейся на принципах эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, оптимальной децентрализации в управлении и оценке результативности деятельности органов местного самоуправления.

3. Проведена систематизация периодов реализации реформы местного самоуправления, в основу которой был положен классификационный признак -финансово-бюджетная обеспеченность муниципальных образований, что позволило выявить тенденции и этапы в проведении муниципальной реформы, позитивные факторы и противоречия на каждом этапе и обосновать приоритетные направления повышения качества управления муниципальными финансами в области дальнейшего упорядочения разграничения расходных полномочий, укрепления доходной базы местных бюджетов, организации системы межбюджетных отношений, повышения качества финансового менеджмента.

4. Обоснован комплекс мер по укреплению доходной базы муниципальных образований на основе реализации следующих направлений: расширения налоговых полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, а также функций органов местного самоуправления в области налогового администрирования, усиления стимулирующего воздействия муниципального налогообложения на социально-экономическое развитие территорий, ориентированных на обеспечение финансовой самодостаточности муниципальных образований и создание дополнительных стимулов к укреплению их собственной финансовой базы.

5. Определены направления трансформации финансово-экономической стратегии развития муниципальных финансов, включающие: 1) оценку результативности и тенденций экономического развития муниципальных образований; 2) приоритеты долгосрочной финансовой стратегии; 3) финансовые механизмы повышения качества управления муниципальными финансами, что открывает возможность своевременного принятия органами местного самоуправления эффективных мер по повышению качества управления муниципальными финансами.

6. Предложены методические подходы к оценке финансового состояния и качества управления муниципальными финансами, включающие разработку системы количественных показателей, ранжированных по блокам (бюджетный процесс, управление доходами бюджета, управление расходами бюджета, межбюджетных отношений, управление муниципальным долгом, управление муниципальной собственностью), применение которых позволит осуществлять мониторинг финансового состояния с целью укрепления финансовой устойчивости муниципальных образований.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что положения и выводы диссертации расширяют и развивают научные представления о сущности и содержании муниципальных финансов и могут быть использованы в дальнейших исследованиях в качестве теоретической и методологической базы для разработки мер повышения эффективности и качества управления муниципальными финансами в рамках реализации реформы местного самоуправления.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в выработке конкретных рекомендаций, создающих методическую и практическую основу для совершенствования основных компонентов системы управления муниципальными финансами. Результаты исследования могут быть использованы государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления при разработке финансово-экономической стратегии развития муниципальных финансов, формировании стратегических планов и программ совершенствования механизма функционирования местных бюджетов, гармонизации межбюджетных отношений, а также для оценки эффективности работы региональных и местных органов власти.

Материалы диссертационной работы могут использоваться в учебном процессе при подготовке учебно-методических материалов и проведения занятий по курсам «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит».

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на различных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) (20062008 гг.). Кроме этого, автор принимал участие в международных научно-практических конференциях, организованных Кубанским государственным университетом «Ресурсный потенциал национальной экономики в условиях глобализации» (Сочи, 2008 г.), «Россия: прошлое, настоящее и будущее» (Сочи, 2009 г.). Результаты диссертационного исследования нашли свое практическое применение в деятельности финансового управления Администрации Азовского района Ростовской области. Материалы диссертационной работы используются в учебном процессе Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Основные выводы диссертационной работы отражены в 10 опубликованных научных работах объемом 4,03 п.л., в том числе 2 в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Логическая структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, содержащих 8 параграфов, заключения, библиографического списка из 170 наименований, включает 19 таблиц, 11 рисунков, 13 приложений. Основное содержание работы изложено на 199 страницах машинописного текста.

Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Каплина, Анастасия Валерьевна

В условиях реформирования российской экономики значительно усилилась потребность в углублении теоретико-методологической базы исследования сущностно-категориального содержания муниципальных финансов, что предопределяется необходимостью расширения предметного ракурса исследования с учетом последних достижений мировой науки, уяснения факторов, влияющих на содержательную и организационную стороны функционирования муниципальных финансов в условиях развития рыночной концепции финансовых отношений и происходящих реформационных процессов. В ходе исследования были сделаны следующие теоретические выводы и даны практические рекомендации.1. В диссертационной работе на основе критического осмысления теоретических разработок ведущих ученых относительно сущности муниципальных финансов дана авторская трактовка их содержания как системы денежных отношений, возникающих в распределительном процессе в связи с формированием финансовых ресурсов органов местного самоуправления и их использованием в соответствии с закрепленными за ними полномочиями, с целью обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований и повышения жизненного уровня населения.Муниципальные финансы, являясь органичным элементом финансовой системы России, обусловлены типом государственно-территориального устройства и административно-территориальной организацией государства в рамках реализации принципов реального бюджетного федерализма. Авторское видение содержательной характеристики муниципальных финансов раскрывается в контексте трансформационных изменений в развитии местного самоуправления и происходящих реформационных процессов. Муниципальные финансы играют важную роль в социально-экономическом развитии муниципальных образований и самым тесным образом связаны с системой местного самоуправления в рамках федеративного государства.2. Финансовое обеспечение развития муниципальных образований в условиях повышения самостоятельности территорий в оказании населению социально значимых услуг должно быть ориентировано на: саморазвитие территорий, проявляющееся в реализации принципов самоокупаемости, самофинансирования и самоуправления; мобилизацию собственных возможностей и финансовых ресурсов; внедрение демократических (рыночных) институтов в хозяйственную практику территорий; приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения муниципальных образований; создание адекватной материально-финансовой базы местного самоуправления; развитие вертикального и горизонтального взаимодействия городских, районных, сельских муниципальных образований и др.3. Ретроспективный анализ исторического отечественного и зарубежного опыта развития муниципальных финансов в контексте проводимых в различных странах реформ местного самоуправления позволил прийти к выводу о том, что муниципальное образование — это сложный феномен, сочетающий в себе черты как структурного элемента в системе административно-территориального устройства государства, так и экономического субъекта, занятого предоставлением общественных благ.Базируясь на положениях теории общественных благ и бюджетного

(фискального) федерализма относительно выделения местного уровня власти и его структурно-пространственной организации, в диссертационной работе обосновывается, что ключевым следует считать тезис о существовании общественных благ с различными ареалами доступности для потребителей.Следовательно, при формировании структуры местных органов власти следует опираться на принципы: субсидиарности (максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг); внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в предоставлении бюджетных услуг, тем при прочих равных условиях за более высоким уровнем власти они должны закрепляться); эффекта территориального соответствия (чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться); эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует экономии бюджетных средств). Одним из базовых положений бюджетного федерализма является обоснованное сочетание принципов централизма и децентрализации в управлении общественными финансами, учитывающее не столько строгое соотношение в их уровнях, сколько экономическую целесообразность и степень влияния на социально-экономические процессы и устойчивость бюджетной системы.4. Исследование места и роли муниципальных финансов в иерархической структуре финансовой системы России показывает, что, с одной стороны, возникает объективная потребность местных органов власти и управления иметь в своем распоряжении необходимый объем финансовых ресурсов для осуществления социально-экономических процессов на данной территории, а также реализации своих полномочий в законодательной и исполнительной областях с соблюдением требований их финансовой независимости от вышестоящих уровней, а, с другой стороны, также объективно необходимо максимальное приближение государственных услуг и способов их финансирования к потребностям проживающего на их территории населения.Институционально-управленческие аспекты трансформации муниципальных финансов раскрыты с позиции выявления системной взаимосвязи элементов организационно-институциональной архитектоники системы управления муниципальными финансами, таких как: объекты управления, субъекты управления, элементы (блоки) управления, виды управления, методы управления, что позволило предметно исследовать принципы эффективного и ответственного управления муниципальными финансами, лежащие в основе системы управления, возможности определения оптимальной степени децентрализации с целью достижения устойчивой заинтересованности и стимулов государственных органов власти и органов местного самоуправления в достижении конкретных измеряемых общественно значимых результатов.5. Анализ эволюционно-трансформационного развития системы местного самоуправления в Российской Федерации рассматривается в диссертационной работе в рамках Конституции РФ и целого ряда Федеральных законов, закладывающих основы реализации качественно новых принципов российской государственности. Начатая с 2002 г. в России административная реформа, была призвана повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным ее компонентом стала реформа местного самоуправления в связи с принятием в 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Анализ системной взаимосвязи административной реформы, комплексной реформы федеративных отношений и местного самоуправления и бюджетной реформы позволил прийти к выводу о том, что на муниципальном уровне имеются существенные особенности в доминировании финансово-бюджетных новаций и органичном взаимодействии административной реформы и реформы местного самоуправления.Автором осуществлена систематизация периодов проведения реформы местного самоуправления, в основу которой был положен классификационный признак - «финансово-бюджетная обеспеченность муниципальных образований», что позволило выделить тенденции и этапы в проведении муниципальной реформы: советский период; постсоветский - первый этап (1991-2002 гг.); второй этап (2003-2005 гг.); этап «переходного периода» реализации муниципальной реформы (2001 г. - 1 января 2009 г.); современный этап в разрезе общих направлений, последствий и противоречий. Автором дана содержательная характеристика каждого из этапов, выявлены последствия проводимых мероприятий, а также определены слабые стороны (противоречия) на каждом этапе. Особое внимание уделено анализу так называемого «переходного» периода 2006-2008 гг. и современного этапа с вычленением существующих проблем, касающихся финансово-бюджетного аспекта реформы местного самоуправления, и определение направлений дальнейшего реформирования.6. Одним из значимых факторов, определяющих эффективность управления муниципальными финансами, является устойчивость бюджетных доходов, рациональное администрирование налоговых и неналоговых доходов, справедливость распределения выгод и издержек налогообложения.В диссертационной работе выявлены тенденции формирования доходной базы местных бюджетов в РФ, что позволило качественно оценить степень финансовой самостоятельности муниципальных образований и провести сравнительный анализ количественных показателей, на основе чего сделаны выводы о том, что: • практически во всех субъектах РФ доходы местных бюджетов не позволяют органам местного самоуправления реализовывать собственные полномочия. Другими словами, система местных финансов остается крайне неустойчивой, так как закрепленные (гарантированные) доходные источники не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Поступления в местные бюджеты от местных налогов составляют лишь незначительную часть от общей суммы доходов местных бюджетов. Способность органов местного самоуправления полностью и своевременно выполнять возложенные на них функции практически наполовину зависят от оказания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. • несбалансированность местных бюджетов ведет к потере органами местного самоуправления стимулов к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития муниципальных образований. Закрепление за местными бюджетами всего двух местных налогов • земельного налога и налога на имущество физических лиц - и существенная зависимость от передачи муниципалитетам налоговых долей или дотационной помощи из региональных бюджетов не способствуют решению задачи стимулирования активности органов местного самоуправления по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по укреплению и эффективному использованию ее налоговой базы. • существенные проблемы сохраняются и в сфере межбюджетного регулирования. Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов является высокий уровень в структуре доходов местных бюджетов доли дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. В ходе реформы местного самоуправления существенно усложнилась система внутрирегионального финансового выравнивания и приобрела многоканальный характер. При этом на федеральном уровне жестко законодательно закреплены и предписаны для субъектов РФ методологические основы реализации данных каналов финансовой помощи муниципальным образованиям различного уровня. Однако, на практике в субъектах РФ эти вопросы решаются с учетом особенностей их социально-экономического развития, выбора путей реорганизации системы местного самоуправления, реорганизации института муниципальной собственности и др.Исходя из этого, в работе обоснован комплекс мер по укреплению финансовой базы муниципальных образований на основе реализации следующих направлений: расширения налоговых полномочий субъектов РФ и муниципальных образований, а также в области налогового администрирования, усиления стимулирующего воздействия муниципального налогообложения на социально-экономическое развитие территорий, что направлено на обеспечение финансовой самодостаточности муниципальных образований и создание дополнительных стимулов к укреплению их собственной финансовой базы.7. Анализ результативности бюджетных расходов муниципальных образований с точки зрения принципиально новых подходов в разграничении расходных полномочий между различными уровнями власти позволил выделить уровень проблем, касающихся процесса разграничения расходных обязательств в разрезе типов муниципальных образований, и обосновать тезис о том, что способность муниципалитетов осуществлять свои расходные полномочия во многом предопределяется передачей им налоговых источников или финансовой помощи из региональных бюджетов, а не качеством работы, связанной с расширением экономического потенциала территорий и, соответственно, увеличением и эффективным использованием их налоговой базы. Существенным «фактором дестабилизации» в системе местных финансов и муниципального управления в целом выступает перегрузка муниципальных образований переданными им государственными полномочиями как с федерального уровня, так и, особенно, с уровня субъекта РФ. В контексте вышеизложенного, в диссертационной работе обосновано, что важнейшим условием повышения результативности бюджетных расходов должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на региональные и местные органы власти, должно осуществляться, прежде всего, за счет собственных финансовых ресурсов, и только в недостающей части, по объективным причинам - за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня.Что касается упорядочения бюджетных расходов, то здесь следует исходить из того, что важно не столько соблюдать принцип «расходы по доходам», сколько рационально использовать средства в соответствии с приоритетами статей расходов. При этом средства бюджета необходимо концентрировать на направлениях с наибольшей и скорой отдачей бюджетных вложений и по характеру социальной результативности, и по характеру финансового результата.Автором проанализированы различные методические подходы к сравнительной оценке эффективности бюджетных расходов, и в качестве приоритетного обоснован ресурсно-результативный подход к оценке финансового потенциала муниципальных образований.8. Финансово-бюджетные проблемы муниципальной реформы в Российской Федерации являются ключевыми и во многом определяют основные направления муниципальной реформы в целом. Дальнейшие направления повышения результативности муниципальной реформы и ее финансовой составляющей будут зависеть от последовательного расширения полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований по адаптации основных положений реформы к специфике социально-экономических и финансовых условий развития отдельных регионов.В ходе исследования дана оценка сбалансированности местных бюджетов на примере Ростовской области на основе выявления ее социально экономических особенностей и приоритетов развития финансовой системы, а также накопленного опыта в проведении ответственной бюджетно-налоговой политики и развития системы межбюджетных отношений в условиях реализации реформы местного самоуправления, даны конкретные рекомендации в контексте общих методологических посылов, обозначенных в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами в Российской Федерации на 2009-2011 гг.9. Создание прочной основы для повышения качества управления общественными финансами, повышение эффективности использования бюджетных средств органами государственной власти и органами местного самоуправления становятся приоритетными направлениями современного этапа муниципальной реформы.Определение приоритетных направлений повышения качества управления муниципальными финансами позволило обосновать ряд конкретных предложений по разработке финансово-экономической стратегии развития муниципальных образований, включающие: оценку результативности и тенденций экономического развития регионов и муниципальных образований, приоритеты долгосрочной финансовой стратегии, финансовые механизмы повышения эффективности управления развитием муниципальных образований, использование которых позволит обеспечить своевременное принятие органами местного самоуправления эффективных мер по повышению качества управления муниципальными финансами.Наряду с вышеперечисленным, в диссертационной работе обоснована необходимость формирования системы стимулирования органов местного самоуправления к внедрению «передовых практик» в области социально экономического развития и управления муниципальными финансами в разрезе методологических посылов, отраженных в «Кодексе лучшей практики».10. На основе разработки финансово-экономической стратегии развития муниципальных финансов автором в качестве ключевой ее составляющей выделены методические подходы к комплексной оценке финансовой устойчивости муниципальных образований. Применение научно-обоснованной методологии и методического инструментария оценки финансовой устойчивости муниципальных образований предполагает использование комплексного, системного подхода к решению этой задачи с учетом минимизации рисков в условиях преодоления последствий современного финансового кризиса. К числу наиболее распространенных инструментов финансового менеджмента, направленных на реализацию рискоориентированного подхода к оценке финансовой устойчивости муниципальных образований относится мониторинг.В рамках расширенного толкования регионального мониторинга автором выделены и раскрыты: мониторинг уровня социально-экономического развития территорий; мониторинг уровня результативности бюджетных расходов и предоставления бюджетных услуг; мониторинг финансового состояния и качества управления региональными и муниципальными финансами; мониторинг результативности деятельности региональных и местных органов власти и управления и др.Методические подходы к оценке финансового состояния и качества управления муниципальными финансами, разработанные автором, включают разработку системы количественных показателей, ранжированных по блокам (бюджетный процесс, управление доходами бюджета, управление расходами бюджета, система межбюджетных отношений, управление муниципальным долгом, управление муниципальной собственностью), применение которых позволит осуществлять мониторинг финансового состояния с целью укрепления финансовой устойчивости муниципальных образований.11. Особое место в диссертационной работе уделено корректировке финансовой политики муниципальных образований в условиях ликвидации последствий финансового кризиса и обоснованию системы антикризисных мер на муниципальном уровне в контексте программ Правительства РФ и регионов, в частности, в Ростовской области.Если на федеральном и региональном уровнях к числу первоочередных антикризисных мер относятся реализация программ содействия занятости населения, меры социальной поддержки безработных граждан, а также поддержка реального сектора экономики, то на местном уровне антикризисные программы должны быть направлены в первую очередь на упрочение финансово-экономических основ местного самоуправления.На сегодняшний день муниципалитеты совместно с органами государственной власти участвуют в решении всех общегосударственных задач. Одновременно за решение задач комплексного социально экономического развития муниципальных образований, приобретающих особую актуальность в условиях кризиса, также ответственны органы всех уровней власти. В связи с этим оперативная работа по преодолению последствий финансового кризиса смещается на уровень муниципальных образований позволяет: 1) более точно определить системные проблемы, выявить приоритетные направления в концентрации усилий федеральных органов власти, субъектов РФ и муниципальных образований; 2) систематизировать предложения по дополнительным антикризисным мерам и механизмам, генерируемых муниципалитетами; 3) оценить эффективность действующей системы межбюджетных отношений; 4) выявить новые тенденции на рынке труда, разработать и реализовать программы содействия занятости населения и меры социальной поддержки безработных граждан.В диссертационной работе предложен комплекс антикризисных мер на уровне муниципальных образований с учетом опыта муниципальных образований Ростовской области.Из всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что реализация предложенных в диссертационной работе мер по повышению качества управления государственными финансами должна обеспечить дальнейшее их развитие и способствовать укреплению финансовых основ местного самоуправления, обеспечению финансовой самодостаточности муниципальных образований как с позиции их текущего финансового состояния, так и потенциальных финансовых возможностей в перспективе.